農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制創(chuàng)新

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社區(qū)管理是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一，社區(qū)建設(shè)能否井然有序地開展，社區(qū)管理是重要的決定因素，而構(gòu)建社區(qū)管理模式在社區(qū)管理建設(shè)中具有基礎(chǔ)性作用。因此，為農(nóng)村社區(qū)選擇一種有效的管理模式就成為一個重要的問題。在一系列方針政策的指引下，各地根據(jù)自身的實(shí)際，進(jìn)行了富有成效的社區(qū)管理體制改革的實(shí)踐與探索，形成了各具特色的農(nóng)村社區(qū)管理體制模式，如江西省以“一會五站”和村落社區(qū)為特點(diǎn)的民間組織型社區(qū)管理體制模式，江蘇太倉市的政府、社區(qū)互動型社區(qū)管理體制模式等。不同的改革模式有哪些優(yōu)勢和劣勢，有哪些共同點(diǎn)和區(qū)別點(diǎn)，對我國農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)體制的創(chuàng)新是否具有普適性，理論界和實(shí)務(wù)部門都進(jìn)行了大量的深入研究，對于促進(jìn)我國農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制的創(chuàng)新和實(shí)踐起到了重要的指導(dǎo)作用。

一、研究的基本概況

學(xué)術(shù)界不同學(xué)科的學(xué)者從不同的視角對農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制展開研究并取得一定的代表性成果。敬義嘉、劉春榮提出，新型社區(qū)管理體制的構(gòu)建應(yīng)“通過由政府主導(dǎo)的選舉制度向社區(qū)自治組織進(jìn)行賦權(quán)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)權(quán)力的讓渡和建構(gòu)，可以較快和較有效地構(gòu)建以居委會為核心的集中型的基層民主治理網(wǎng)絡(luò)，減少在國家治理與私人治理之間的縫隙”。徐永祥提出，關(guān)鍵在于圍繞“政社分開”的核心原則，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的社會職能，積極培育民間社會組織，建立現(xiàn)代公共財政體系，努力構(gòu)建現(xiàn)代性的、政府與社會的分工合作體制。林尚立認(rèn)為，要在社區(qū)空間內(nèi)，基于社區(qū)的公共利益和社區(qū)成員相互之間的共同利益，動員和整合社區(qū)內(nèi)的各種資源，在協(xié)商與協(xié)議的基礎(chǔ)上，形成資源共享、利益協(xié)調(diào)和公共參與的互助合作體系。學(xué)術(shù)界討論的共識是構(gòu)建民主協(xié)商治理機(jī)制，以社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新農(nóng)村管理體制，重在建立健全農(nóng)村社區(qū)居民委員會，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、基層黨組織與居民自治組織之間的關(guān)系，構(gòu)建適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要的農(nóng)村社區(qū)組織體系。然而，在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新問題上的探討基本上都是宏觀性的，對于如何構(gòu)建新時期農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制創(chuàng)新的研究更多地是關(guān)注社區(qū)功能的實(shí)現(xiàn)和社區(qū)建設(shè)中的政府行為，而對社區(qū)主體尤其是來自民間的社會支持因素關(guān)注不多，結(jié)合實(shí)踐創(chuàng)新進(jìn)行理論提煉的也不多見。且學(xué)術(shù)界對社區(qū)管理的研究主要分別以城市和農(nóng)村兩個不同層面的切入點(diǎn)，城市和農(nóng)村自為一體，兩者結(jié)合起來的研究較少，尤其是研究農(nóng)村社區(qū)管理的少。本課題是結(jié)合城鄉(xiāng)一體化背景來研究農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)體制的創(chuàng)新，以彌補(bǔ)學(xué)術(shù)界研究的空白。

二、不同類型的農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)體制的比較分析

(一)政府主導(dǎo)型

“政府主導(dǎo)型”是指政府在農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制中居于主導(dǎo)地位，通過政府服務(wù)下鄉(xiāng)承擔(dān)起社區(qū)管理和服務(wù)的重任。這種類型一般存在于農(nóng)村人口分布相對比較密集、地域范圍較小的地區(qū)，如北方地區(qū)、東部地區(qū)，便于政府集中資源提供管理和服務(wù)，這些地區(qū)在社區(qū)設(shè)置上多為“一村一社區(qū)”和“多村一社區(qū)”，社區(qū)組織和村委會相重合，或高于村委會。山東諸城和膠南是這種類型的典型代表。自2007年以來，諸城市在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中基于現(xiàn)實(shí)需要設(shè)置了“一村一社區(qū)”和“多村一社區(qū)”兩類?！耙淮逡簧鐓^(qū)”地區(qū)是人口比較稠密、地區(qū)比較大的村莊，政府建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)中心，內(nèi)設(shè)便民服務(wù)站、衛(wèi)生服務(wù)站、圖書閱覽室、文體活動室、便民超市等，集便民服務(wù)、村民自治、文體娛樂于一體。以村“兩委”、有威望人員及駐社區(qū)單位代表組成社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會，依托服務(wù)中心，成立便民服務(wù)、環(huán)境保潔、護(hù)村巡邏等隊伍，開展便民管理和服務(wù)活動。“多村一社區(qū)”一般由2～5個村組成，打破家族圈、村莊界限，在中心村建立社區(qū)綜合服務(wù)中心，打造“兩公里”服務(wù)圈，吸引周圍村莊村民向中心村集聚，將區(qū)域內(nèi)的原村民、務(wù)工者、外來人員都納入服務(wù)的范圍，切實(shí)增強(qiáng)了流動社會中各類居民的認(rèn)同意識、參與意識和公共服務(wù)意識、自我管理意識。截至2010年6月21日，諸城市撤銷了全部1249個行政村，合并為208個農(nóng)村社區(qū)，實(shí)施社區(qū)化管理和服務(wù)。與之類似，膠南市也通過建立鄰里中心、搭建各類載體平臺、實(shí)行服務(wù)制等，將管理和服務(wù)延伸進(jìn)社區(qū)內(nèi)部，總體上這類管理和服務(wù)體制基于政府的強(qiáng)大行政力量，使政府管理和服務(wù)覆蓋到社區(qū)內(nèi)各類成員，提升居民管理和服務(wù)水平，以管理和服務(wù)促成異質(zhì)性社會的融合與和諧發(fā)展。

(二)企業(yè)主導(dǎo)型

“企業(yè)主導(dǎo)型”是指企業(yè)是農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)的重要載體，社區(qū)基本管理和服務(wù)都由企業(yè)供給，形成自我管理和服務(wù)機(jī)制。這類模式一般僅限于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、村集體企業(yè)實(shí)力雄厚的地區(qū)。山東膠南北高家莊是這類模式的典型代表。北高家莊自2004年以來以珠光科技集團(tuán)為依托，積極探索形成了一條“以企帶村、村企合一”的社區(qū)管理和服務(wù)道路。在組織體制上，社區(qū)實(shí)行村委會、村辦企業(yè)、社區(qū)服務(wù)管理“一套班子、三塊牌子、交叉任職”的組織體制。北高家莊社區(qū)居民既是企業(yè)的員工，也是社區(qū)集體成員，社區(qū)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會福利、基本公共服務(wù)、行政管理都由該集團(tuán)承擔(dān)。完善了以黨組織為核心的村民自治機(jī)制，并通過務(wù)工妹書屋、職工教育日等載體，加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)各類居民教育管理，提升村民、職工整體素質(zhì)，使外來人與原村村民能夠融洽相處、共同參與、推動社區(qū)發(fā)展。形成了“社區(qū)自治管理、行政管理、社區(qū)建設(shè)、企業(yè)經(jīng)營管理、社區(qū)服務(wù)”五位一體的管理、服務(wù)體制，使社區(qū)成為容納多元身份成員的開放性社會生活共同體。

(三)民間組織型

“民間組織型”是突出夯實(shí)社區(qū)內(nèi)部微觀組織基礎(chǔ)，注重民間力量自我治理的一類管理和服務(wù)體制模式。這種管理和服務(wù)體制類型一般存在于“一村多社區(qū)”和“社區(qū)設(shè)小區(qū)”建制中，社區(qū)組織在村委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。湖北秭歸楊林橋和江西是這種類型的典型代表。為解決稅費(fèi)改革后農(nóng)村出現(xiàn)的一系列問題，楊林橋鎮(zhèn)按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿”的原則，撤組建社，建立起“村委會—社區(qū)理事會—互助組—基本農(nóng)戶”體制。每個社區(qū)一般由30個左右的農(nóng)戶組成，社區(qū)群眾“直選”產(chǎn)生社區(qū)理事會，理事長由理事推選產(chǎn)生。形成了社區(qū)內(nèi)自治、社區(qū)間聯(lián)合自治、以村為單位整體自治的三層自治架構(gòu)。社區(qū)理事會、互助組等民間組織力量為基礎(chǔ)的社會化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，承擔(dān)起實(shí)施公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)發(fā)展，解決鄰里糾紛、紅白事、實(shí)現(xiàn)互幫互助等管理和服務(wù)任務(wù)。以村委會為載體，建立文化科技、治安調(diào)解、計劃生育、社會保障等協(xié)會，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)、社會化服務(wù)下鄉(xiāng)。與楊林橋相類似，江西農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也通過建立“五老”人員為主體的志愿者協(xié)會及下設(shè)的社會救助站、衛(wèi)生環(huán)境站、民間糾紛調(diào)解站、文體活動聯(lián)絡(luò)站和科技信息傳遞站，形成了自我管理自我教育和自我服務(wù)的自治機(jī)制。

(四)政府、社區(qū)互助型

“政府、社區(qū)互助型”是強(qiáng)調(diào)政府、社區(qū)居民、社區(qū)組織之間合作、互動共同推動社區(qū)管理和服務(wù)的一種類型，也是探索政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接的重要典范。這鐘類型主要存在于“一村一社區(qū)”或“集中建設(shè)區(qū)”等社區(qū)建制中。江蘇太倉市是這種類型的代表。江蘇太倉市在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中緊緊圍繞農(nóng)村社區(qū)服務(wù)工作，經(jīng)過探索形成了“12345”管理服務(wù)體制。一是建立了一個農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，保障擁有300～500平方米的辦公和活動用房，做到服務(wù)設(shè)施和制度到位，成為政府管理和服務(wù)延伸的平臺。二是設(shè)立了一個宣傳欄和建設(shè)一個文體活動場所。三是培育了三支服務(wù)隊伍。即由原村級組織中的相關(guān)人員組成的專業(yè)管理隊伍，由閑散人員和專業(yè)技術(shù)人員組成的專業(yè)服務(wù)隊伍，由黨員組成的社區(qū)黨員志愿服務(wù)隊伍。四是開辟了老人和殘疾人活動室、圖書閱覽棋牌室、警務(wù)信訪調(diào)解室和多功能教育室“四個室”。五是完善五個服務(wù)站，即建立農(nóng)業(yè)服務(wù)站、社會事業(yè)服務(wù)站、公共衛(wèi)生服務(wù)站、社會保障服務(wù)站和綜合治理服務(wù)站。面對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會流動性大的特點(diǎn)，形成了“黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理、部門協(xié)作、社會共同參與、基層具體落實(shí)”的服務(wù)管理體制，并建立健全由社區(qū)原住民、外來人員和駐區(qū)單位依法推選產(chǎn)生的社區(qū)成員代表大會制度，深化民主治理。

(五)政府、社區(qū)、社會互助型

“政府、社區(qū)、社會互助型”突出了政府、社區(qū)居民、社區(qū)組織和社會三種力量的協(xié)作、互助作用，旨在于發(fā)揮多種力量形成流動、異質(zhì)性社會發(fā)展中的無縫隙管理和服務(wù)。這類體制一般存在“一村一社區(qū)”之中，社區(qū)居委會與村委會合一，或社區(qū)居委會在村委會指導(dǎo)下工作。重慶市永川區(qū)是這一類型的典型代表。2007年重慶市永川區(qū)在推進(jìn)政府公共服務(wù)、助農(nóng)增收服務(wù)、社區(qū)志愿服務(wù)“三大服務(wù)”，提升村民自治功能、社會管理功能、文明促進(jìn)功能、改善環(huán)境功能“四大功能”，強(qiáng)化組織保障、制度保障、經(jīng)費(fèi)保障、設(shè)施保障、隊伍保障“五大保障”基礎(chǔ)上，形成了“2+3+N”管理和服務(wù)體制?！?”即組建農(nóng)村社區(qū)工作委員和社區(qū)居民服務(wù)中心。社區(qū)工作委員會作為指導(dǎo)性機(jī)構(gòu)，在村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。社區(qū)居民服務(wù)中心是延伸政府公共服務(wù)、完善社會管理和村民自我服務(wù)的有效載體?！?”即完善政府公共服務(wù)體系、志愿者服務(wù)體系、專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會服務(wù)體系等三大服務(wù)體系。利用居民服務(wù)中心建立“五室兩站一社一校一場”，為村民提供一站式政務(wù)服務(wù);組建了各類志愿者服務(wù)組織和以產(chǎn)業(yè)大戶、致富能人、駐社區(qū)企業(yè)代表為主的各類專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織。積極引導(dǎo)駐村單位、離退休回村居住人員、外來務(wù)工經(jīng)商人員等通過社區(qū)平臺參與社區(qū)管理和服務(wù)。積極探索了代管、承包、租賃等多種形式，引導(dǎo)社會力量進(jìn)入公共管理服務(wù)領(lǐng)域，從而形成了以政府公共服務(wù)為支撐、社區(qū)自我管理與服務(wù)為補(bǔ)充、社會力量積極參與的立體、系統(tǒng)、全面的管理和服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)了多元力量的有機(jī)結(jié)合。從總體上來看，在實(shí)踐中，農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制的實(shí)踐生成路徑并不具有統(tǒng)一性。在現(xiàn)實(shí)中，不同地區(qū)具有不同的發(fā)展現(xiàn)狀與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，各種力量存在情況不一，使社區(qū)管理體制在實(shí)踐中呈現(xiàn)出不同的生成機(jī)制。

三、農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)體制創(chuàng)新的路徑

(一)應(yīng)構(gòu)建適宜資源多面向自由流動的組織架構(gòu)

對一個社區(qū)而言，既要擔(dān)負(fù)起社會自我管理的重任，又要最大限度地滿足居民自身的需求，其運(yùn)行注定面臨各種矛盾與阻力。同時，社區(qū)作為社會機(jī)體的細(xì)胞，其本身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)事關(guān)整個社會的穩(wěn)定，這意味著政府資源的投入幾乎不可避免。這樣一來，社區(qū)的運(yùn)行需要教育、醫(yī)療、警務(wù)、衛(wèi)生等多個領(lǐng)域內(nèi)的資源注入，這些資源的注入是否能夠滿足當(dāng)?shù)鼐用竦钠?，這些信息必須依賴有效的反饋機(jī)制來加以呈現(xiàn)。此外，社區(qū)作為一個守望相助的有機(jī)共同體，居民的自助是其一大特色。因此，最大限度地確保民眾間的有效溝通和有效聯(lián)合同樣至關(guān)重要。縱觀國內(nèi)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)和國際經(jīng)典的做法，在空間和組織架構(gòu)上理順溝通渠道和資源循環(huán)渠道都為各套方案所重視。結(jié)合上述分析不難得知，在構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)管理模式時，應(yīng)特別注意信息流和物質(zhì)流的暢通以及它們在各單位間的共享。

(二)應(yīng)因地制宜地構(gòu)建社區(qū)管理模式

無論是國內(nèi)的村落自治組織模式、村社合一模式、村企主導(dǎo)模式、聯(lián)村建社模式，還是歐陸國家與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化緊密捆綁的鄉(xiāng)村管理模式及加拿大注重不同層級間政府共贏的新鄉(xiāng)村管理模式，都是各地政府和民間基于自身實(shí)際，著眼于克服現(xiàn)有阻力而逐漸磨合形成的社區(qū)管理模式，具有顯著的地域特征和不可復(fù)制性。地理空間是對農(nóng)村社區(qū)管理造成最大影響的變量。一個平原地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)與一個深山中的農(nóng)村社區(qū)顯然不具有可比性。但從抽象的意義上說，無論出于哪個地理空間，政府都能夠引導(dǎo)居民通過協(xié)作方式實(shí)現(xiàn)互助，并逐步凝練出完善的農(nóng)村社區(qū)管理模式。如江西作為中部欠發(fā)達(dá)省份，省情具有相當(dāng)?shù)莫?dú)特性。一方面，江西作為勞動力輸出大省，農(nóng)村“空巢”、“留守”現(xiàn)象十分突出，如何在通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有序引導(dǎo)勞動力回流的同時，構(gòu)建好以老弱婦孺為主體的社區(qū)，并提供此類社區(qū)向以青壯年勞動力為主體的正常社區(qū)回歸，無疑需要相當(dāng)?shù)闹腔酆陀職?另一方面，江西地理條件復(fù)雜，全省以丘陵山地為主的同時，南部海拔較之北部更高，許多村落散落在深山老林當(dāng)中，如何根據(jù)地理特征，合理引導(dǎo)不同區(qū)位和地理條件的農(nóng)村按照大致相當(dāng)?shù)穆窂浇⑵鸶髯缘目沙掷m(xù)的社區(qū)管理模式，也是需要在綜合考量各項政策因素后仔細(xì)加以定奪的重大問題。

(三)形成高效的行政管理體制

行政管理體制改革無疑是構(gòu)建高效的農(nóng)村社區(qū)管理模式所必須觸及的重大改革事項。從目前的情形看，深入推進(jìn)“省直管縣”行政體制改革是未來促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)管理模式構(gòu)建的必然舉措。表面上看，“省直管縣”體制并不直接涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村。但是，在當(dāng)前“鄉(xiāng)財縣管”的基本模式下，縣級政府作為廣大農(nóng)村地區(qū)的直接管理者，其中管理權(quán)限和調(diào)控能力對農(nóng)村社區(qū)的影響很大。即使未來“鄉(xiāng)財縣管”模式發(fā)生一些調(diào)整，縣級政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理者，依然擁有很強(qiáng)的規(guī)劃、引導(dǎo)能力。從這個意義上說，縣本身能否獲得足夠的自主權(quán)，以通盤考慮整個縣域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題，就十分關(guān)鍵了。

(四)構(gòu)建可持續(xù)的財政配套保障機(jī)制

“一級事權(quán)一級財權(quán)”是財政領(lǐng)域內(nèi)最基本的原則。由于種種原因，當(dāng)前我國基層政府的事權(quán)與財權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重的不匹配現(xiàn)象。特別是在當(dāng)前大規(guī)模社會化建設(shè)的情境下，基層組織的有效運(yùn)行更是受制于財力的短缺。黨的十八屆三中全會提出，要構(gòu)建事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)的財政管理體制。具體到農(nóng)村社區(qū)管理領(lǐng)域，就是要進(jìn)一步加大基層政府的財權(quán)，使日漸龐大的事權(quán)體系能夠得到有效支撐。只有建立起可持續(xù)的財政配套保障機(jī)制，才能保障農(nóng)村基層組織事權(quán)的順利履行。

(五)營造活躍的基層民主管理氛圍

社區(qū)管理需要基層民主的基本氛圍。目前，縣及以下范圍的人民代表大會制度就是活躍基層民主管理氛圍的重要平臺。為此，可通過在縣及以下范圍人大代表選舉中按照城鄉(xiāng)相同人數(shù)比例和天數(shù)比例的方式展開選舉，使更多農(nóng)民參與到縣級人大代表的群體中來，使人大代表能真正代表農(nóng)民的最根本利益。同時，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務(wù)職能，努力完善并規(guī)范縣級政府派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的社區(qū)管理職能，并為最終縣鄉(xiāng)社區(qū)管理職能的一體化創(chuàng)造條件。

四、結(jié)語

現(xiàn)代化是一個從傳統(tǒng)到現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過程，不斷提升廣大農(nóng)民的公民身份、保障他們的合法權(quán)益、滿足他們的基本公共服務(wù)需求是現(xiàn)代化發(fā)展在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，也是幾千年來人類對民主政體的追求。實(shí)踐中的新型社區(qū)管理和服務(wù)體制正是現(xiàn)代國家對現(xiàn)代民主治理的實(shí)踐探索，通過體制性的創(chuàng)新，形成國家、市場及社會多元力量共同參與的更加具有包容性、開放性的治理制度。

作者：王占軍 李小強(qiáng) 單位：江西警察學(xué)院