國外森林險政策及啟發(fā)

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本文作者：白冬艷1,2 翟印禮1 張德成3 作者單位：1.沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 2.南陽理工學(xué)院商學(xué)系 3.中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所

俄羅斯是世界上國土面積最大的國家，也是森林資源最豐富的國家。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的統(tǒng)計，2010年俄羅斯森林面積80909萬hm2，約占世界森林面積的20%，居世界第一,森林覆蓋率達(dá)到49%，每千人擁有5277hm2森林，俄羅斯森林蓄積量達(dá)到804.79億m3，約占世界森林總儲量的21%，也居世界第一。2010年俄羅斯發(fā)生森林大火，燒毀了800萬hm2森林，森林保險重新受到重視，現(xiàn)在俄羅斯正在全面推進(jìn)政府主導(dǎo)的森林保險制度。俄羅斯是我國的鄰邦，都曾經(jīng)走過從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制的變革過程，也同樣經(jīng)歷過保險制度的深刻變革，俄羅斯森林保險制度發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)對當(dāng)前正處于試點階段的我國森林保險工作的開展具有重要的借鑒意義。本文通過對俄羅斯森林保險制度的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的分析，總結(jié)其問題和經(jīng)驗，并對我國發(fā)展森林保險提出建議。

1俄羅斯森林保險發(fā)展概況

俄羅斯最早的保險公司是18世紀(jì)由荷蘭人投資建立的忠誠保險公司。19世紀(jì)初，俄國成立了一個由國家經(jīng)營的保險組織，但由于經(jīng)營不善，1827年，該保險組織被私人保險公司取代，成立了俄羅斯火險公司，其業(yè)務(wù)是承保由自然力引起的火災(zāi)損失。十月革命后，俄羅斯保險業(yè)進(jìn)入了國營時代，列寧在1918年3月簽署了有關(guān)建立國家保險監(jiān)察機構(gòu)的法令，成立了蘇俄保險委員會，負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督國有化保險組織的活動。在財政人民委員部下設(shè)國家保險局，負(fù)責(zé)強制保險和自愿保險的履行。1922年，國家保險局升級為獨立的國家機構(gòu)，負(fù)責(zé)經(jīng)營國內(nèi)保險業(yè)務(wù)，1947年蘇聯(lián)成立了國外保險局，負(fù)責(zé)經(jīng)營國際保險業(yè)務(wù)。1972年國外保險局改組為股份公司，股東由蘇聯(lián)的外貿(mào)機構(gòu)組成。蘇聯(lián)解體前的較長時期內(nèi)，保險經(jīng)營活動主要由國家壟斷，直到1993年1月，俄羅斯頒布《俄聯(lián)邦保險業(yè)務(wù)經(jīng)營法》，規(guī)定任何合法的公司有權(quán)從事保險業(yè)務(wù)，國家不再實行保險業(yè)壟斷，成立國家保險監(jiān)察局進(jìn)行監(jiān)督，此后在全國掀起了大規(guī)模組建保險公司的熱潮，到1994年達(dá)到2000余家，1996年年底，俄羅斯政府出臺了《關(guān)于發(fā)展俄羅斯聯(lián)邦保險市場的措施》，著手加強對保險市場的整頓，又頒布《俄聯(lián)邦保險事業(yè)組織法》，增加了保險公司的準(zhǔn)入門檻，規(guī)定保險公司注冊資金的最低標(biāo)準(zhǔn)提高到100萬美元，并對保額也有一定要求，俄羅斯保險公司數(shù)量有所減少，據(jù)俄財政部保險監(jiān)管司統(tǒng)計，截至2010年7月1日，俄羅斯有660家保險公司。其中，大保險公司有15家。2010年，保險保費比上一年增加5.6％，達(dá)到5211億盧布。俄羅斯的保險品種多樣，包括人壽保險、財產(chǎn)保險、運輸保險，還包括社會保險系統(tǒng)的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等，20世紀(jì)90年代，俄羅斯還推行了生態(tài)保險，主要是對高危污染企業(yè)推行強制性生態(tài)保險，以應(yīng)對一旦發(fā)生的環(huán)境污染，對受害方進(jìn)行賠償。與生態(tài)保險不同，森林保險是屬于財產(chǎn)保險范疇，其目的是對可能發(fā)生的林火等自然災(zāi)害造成的森林損失進(jìn)行賠償，進(jìn)而減少林業(yè)經(jīng)營者損失，加快重建速度。雖然俄羅斯的保險制度肇始較早，但森林保險卻沒有很長的歷史，從其發(fā)展軌跡來看，大致可分為4個階段。

（1）醞釀準(zhǔn)備階段（20世紀(jì)90年代~2002年）。這一階段，幾乎所有的保險業(yè)務(wù)都由國家保險局和國外保險局承擔(dān)，這兩家保險公司均由政府壟斷，國家保險局擁有97％的總保費收入，真正意義上的商業(yè)保險市場較小。這一時期一方面是森林保險品種逐漸豐富起來，保險合同和規(guī)則逐漸規(guī)范，為森林保險這一品種的推出提供了寶貴的經(jīng)驗。另一方面，俄羅斯政府參照德國保險監(jiān)管體系建立了聯(lián)邦和地方二級體制的監(jiān)察機構(gòu)，強化了保險立法，保險管理的制度逐步健全，政府將保險公司新辦，日常經(jīng)營活動，保險費率確定等保險公司的各項經(jīng)營活動納入監(jiān)管范疇。保險制度框架初步建立并成熟，這為森林保險的開展提供了先決條件。隨著保險業(yè)競爭的加劇，拓展保險品種，發(fā)展森林保險成為必然。

（2）試點實施階段（2002~2006年）。從2002年8月開始，俄羅斯保險業(yè)開始試點森林保險。當(dāng)年在西北聯(lián)邦區(qū)開始對企業(yè)承租經(jīng)營的人工林進(jìn)行森林保險試點工作，這也是唯一一次試點。試點工作組由俄羅斯世界保險公司責(zé)任保險主管塔蒂亞娜•耶里斯特拉塔瓦牽頭組織，有多家代表機構(gòu)的參加，其中包括“阿爾法保險公司”、“俄羅斯人民保險公司”、“國家保險管理局”等等。試點工作組的中心任務(wù)是制訂關(guān)于森林火災(zāi)和各種自然災(zāi)害的保險計劃，讓森林經(jīng)營者對他們分擔(dān)的地段進(jìn)行強制保險，當(dāng)時在阿爾泰地區(qū)制定有火險和自然災(zāi)害險保險合同，在列寧格勒地區(qū)還有云杉幼苗保險合同。2003年12月，在圣彼得堡簽署了森林保險的第一份合同，由“阿爾法保險公司”的圣彼得堡分行與某森林經(jīng)營公司簽訂。阿爾法保險公司代表指出，森林管理中，最迫切的風(fēng)險之一是火災(zāi)，保險公司的森林基金主要用來保護(hù)森林所有者國家的利益。政府對這次簽約是持積極態(tài)度的，俄自然資源部長維塔利•阿爾丘哈瓦當(dāng)時認(rèn)為森林保險可以提高保護(hù)森林資源安全效率，減少森林火災(zāi)造成的成本費用，并號召根據(jù)試點工作的經(jīng)驗，將西北租賃經(jīng)營林地的強制保險區(qū)域的技術(shù)方法遍布俄羅斯。但實際上當(dāng)時林業(yè)企業(yè)對待新舉措是極其消極的，從2002年保險公司涉及森林保險開始，除個別試點地區(qū)簽訂森林保險合同外，森林保險簽訂的區(qū)域和額度極小。

（3）短暫停滯階段（2007~2010年）。2006年，普京任總統(tǒng)期間，修訂了《森林法》，取消了由中央政府管理林區(qū)的制度，將林區(qū)保護(hù)責(zé)任下放給地方政府，根據(jù)新修訂的《森林法》第八十三條規(guī)定，除了人口密度高的城區(qū)外，聯(lián)邦所屬林地經(jīng)營（包括永久森林不動產(chǎn)內(nèi)部邊界的劃分、對第三方森林資源使用的分配、森林檢查和保護(hù)等）的森林管理部門和法律實施責(zé)任，都會被移交給俄聯(lián)邦下屬國家權(quán)力機關(guān)。當(dāng)代表聯(lián)邦林業(yè)部門管理時，俄聯(lián)邦下屬國家權(quán)力機關(guān)獲得來自聯(lián)邦預(yù)算的財政轉(zhuǎn)移，但對支出要有嚴(yán)格的情況說明和報告，并且要接受“俄聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行主體”的日常監(jiān)督。同時規(guī)定木材公司可以通過競標(biāo)獲得土地使用權(quán)。地方政府缺少了中央政府的在森林防護(hù)方面的強制性監(jiān)管，參加森林保險的積極性不高，對森林災(zāi)害意識淡漠，因此，自從2006年末通過新的《森林法》后至2010年期間，俄羅斯就沒有簽訂過新的森林保險合同。

（4）重啟探索階段（2010年至今）。俄政府重新推行森林保險制度緣于2010年7~8月發(fā)生的森林大火，俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫在2010年9月8日舉行的林業(yè)工作會議上強調(diào)，政府將考慮盡快實施森林保險制度。2010年9月，按照梅德韋杰夫總統(tǒng)的要求，政府應(yīng)制定并提交給國家杜馬一份關(guān)于森林法及其它聯(lián)邦法律的修正案草案，從法律上規(guī)定引入森林保險制度，這項工作由普京總理負(fù)責(zé)。另一方面，保險機構(gòu)正在積極討論森林保險的運作機制、實施方案以及引入森林保險后可能產(chǎn)生的影響。經(jīng)過初步的探討，類似于試點階段的國家主導(dǎo)的強制森林保險制度將是俄羅斯的必然選擇。

2俄羅斯森林保險發(fā)展面臨諸多問題

從俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫推動森林保險的態(tài)度來看，政府實施重啟森林保險制度的決心很大，森林保險將走上重新發(fā)展的快車道，但俄羅斯的森林保險仍然雖然面臨著諸多問題。

2.1在法律上確立森林保險的地位還需要一個過程

目前，俄羅斯沒有從法律法規(guī)上明確規(guī)定引入森林保險，沒有利用法律手段保護(hù)和規(guī)范森林保險的發(fā)展。開展森林保險依據(jù)的主要現(xiàn)行法規(guī)有：《俄羅斯聯(lián)邦憲法》、1997年7月3日公布的總統(tǒng)804號令：《關(guān)于國家機構(gòu)控制特別授權(quán)的林業(yè)和再造林的使用與保護(hù)》、2002年1月10日公布的《環(huán)境保護(hù)法》、2006年12月16日公布的新的《森林法》。但這些法律、法規(guī)中并沒有明確提及森林保險，也沒有針對森林保險做出具體規(guī)定。梅德韋杰夫主張修改上述法律，將森林保險寫入法律，這仍需要國家杜馬的討論表決，畢竟森林保險屬于森林管理工作的細(xì)枝末節(jié)，國家杜馬能否通過將其寫入法律，這仍然是個問號。

2.2建立統(tǒng)一的國家森林管理制度難度大

俄森林的類型主要分為三類：禁止采伐的、適度利用的和可以利用的。森林的主體多樣化，有聯(lián)邦國有林、地方政府公有林，雖然私有林在法律上沒有明確地位，但大量林地已經(jīng)承包給企業(yè)和個人經(jīng)營，針對不同主體和不同的森林經(jīng)營者，建立起統(tǒng)一的國家森林保險制度顯然難度很大，對于可以經(jīng)營利用的林地保險投保，可以避免林地經(jīng)營損失，而那些沒有森林經(jīng)營收入的經(jīng)營者而言，對森林投保的目的和動力是與前者不同的。而且由于森林經(jīng)營權(quán)下放到各地方政府，各個地方政府會根據(jù)各自的利益，秉持不同的態(tài)度，這可能是擺在俄聯(lián)邦政府面前最為頭疼的事情。

2.3資金問題制約森林保險的參保率

對于國有林參保，政府財政當(dāng)前沒有保險預(yù)算，與前蘇聯(lián)相比，為節(jié)省財政開支，俄羅斯政府砍掉了很多森林管理人員編制和物資支持。曾經(jīng)多達(dá)7萬人的護(hù)林員只剩下1.2萬人，他們平日也多是忙于文書工作。從事森林火災(zāi)預(yù)警的飛機數(shù)量也減少了75%，聯(lián)邦的林業(yè)財政預(yù)算在2011年達(dá)到30.7億盧布，這一數(shù)字已經(jīng)比2010年增加了50%，但即便所有的林業(yè)財政預(yù)算都投入森林保險，面對世界1/5的森林，也是杯水車薪。當(dāng)前聯(lián)邦政府在財政支出預(yù)算中都沒有森林保險預(yù)算；另一方面，對于部分出租給私人經(jīng)營的森林，經(jīng)營者可以簽訂保險合同，但他們保險意識淡漠，因為他們關(guān)注的是森林收獲量，認(rèn)為保險是多余的，會增加成本，過去沒有參保，將來讓其參保，必然需要國家的補貼。

2.4保險公司面臨高經(jīng)營風(fēng)險

俄羅斯是世界上林業(yè)自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，特別是森林火災(zāi)發(fā)生次數(shù)常年居高不下（圖1），一些商業(yè)性保險公司面對森林保險經(jīng)營中存在的高風(fēng)險，勢必提高參保費用，或者要求政府承擔(dān)部分理賠費用，但目前俄政府沒有成立相關(guān)基金幫助補貼參保費用，更沒有資金用來參與理賠，這需要保險公司和聯(lián)邦政府之間的談判，當(dāng)然在談判中還須有森林經(jīng)營者及地方政府的參與。談判的成功與否取決于能否在政府的財政支出能力、森林經(jīng)營者的投報意愿、保險公司的風(fēng)險控制之間找到某種平衡。

3俄羅斯森林保險的發(fā)展趨勢

目前俄羅斯正加緊研究和建立森林保險體系，根據(jù)俄羅斯的國情和目前面臨的形勢，綜合分析認(rèn)為俄羅斯的森林保險發(fā)展趨勢如下。

3.1一套有利于森林保險開展的法律法規(guī)體系將建立起來

按照梅德韋杰夫的要求，政府應(yīng)制定并提交國家杜馬關(guān)于俄聯(lián)邦《森林法》及俄聯(lián)邦《消防安全法》及其他相應(yīng)法令的修正草案，以提高林業(yè)綜合體的管理效力，包括森林更新措施、森林防火措施、森林防火體系、森林保險等方面；建議《城市規(guī)劃法》增加對大型設(shè)施中涉及消防安全的保險制度。即使法律的改變需要假以時日，一些規(guī)則制度也會很快出臺，一個森林保險的法律法規(guī)框架將會形成，這樣給予森林保險以適當(dāng)?shù)姆傻匚?，極有可能將將森林保險納入基本保險范疇，這將有助于指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各相關(guān)利益者開展工作。

3.2政府主導(dǎo)并強制的運行機制是俄森林保險的發(fā)展方向

俄羅斯一方面從法律上作出規(guī)定，引入森林保險制度；另一方面，保險機構(gòu)正在積極討論森林保險的運作機制、實施方案以及引入森林保險后可能產(chǎn)生的影響。許多保險機構(gòu)發(fā)表了對森林保險制度的看法，并提出相關(guān)建議。國家保險管理局的奧列格•柏林卡認(rèn)為，森林保險應(yīng)該是強制性的，同時必須建立一個管理和運營森林保險的專門機構(gòu)，該機構(gòu)負(fù)有保護(hù)森林的法定責(zé)任，否則森林保險將流于形式。專家評級機構(gòu)信用評級部副主任納塔利婭•杰尼卡娃認(rèn)為，如果按照現(xiàn)有《森林法》規(guī)定的森林經(jīng)營者責(zé)任，森林保險應(yīng)該是一種自愿行為。而當(dāng)保險是林地租賃的必備條件時，森林保險將可能成為強制性保險。阿爾法保險集團(tuán)工業(yè)部副主任塔蒂亞娜•杰尼卡娃認(rèn)為，可以借鑒芬蘭、加拿大和美國的經(jīng)驗，對森林保險制度進(jìn)行深入研究，認(rèn)為建立國家參與的森林保險制度是必要的，而且要創(chuàng)建全國統(tǒng)一的森林保險機制，其中保險公司承擔(dān)自己的義務(wù)，支付一定的保險賠償金，如果超出保險公司的利益限制，國家應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的保險責(zé)任。這些觀點都表明，政府在森林保險工作中是責(zé)無旁貸的，特別是需要拿出補貼，而政府強制性的約束也是必不可少的，從俄總統(tǒng)召開專門會議研究森林保險的舉動來看，政府有能力和動力建立其主導(dǎo)的森林保險運營機制。

3.3完備森林保險制度及詳細(xì)的森林保險實施方案即將出臺

俄羅斯的森林保險業(yè)經(jīng)過長時間的發(fā)展，已經(jīng)較為成熟，形成了一整套品種設(shè)計、參保受理、出險理賠等具體的措施。同時由于政企分離，國家監(jiān)管的責(zé)任明確，監(jiān)管措施到位，因此對于森林保險的實施，想必制度和組織形式上不會有太大的問題，而且俄羅斯有大批的保險和林業(yè)相關(guān)的內(nèi)行專家，具備建立一個有效的森林保險體系的智力儲備，已經(jīng)有專家提出要著手創(chuàng)建一個統(tǒng)一的統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，這樣可以通過區(qū)域的差別計算保險的稅率。

3.4森林保險的參保率將有大幅提高

雖然目前的形勢是人們對保險的不信任和不重視，國有林的經(jīng)營者沒有財政支持就不參保，私人經(jīng)營者更加關(guān)注森林的收入，參保積極性不高；梅德維德夫總統(tǒng)將這一狀況歸結(jié)為保險體系的缺陷，他曾表示當(dāng)前任務(wù)是要將基本保險覆蓋到每一個人，改變?nèi)藗儗ΡｋU的觀念，把保險看成是一種保護(hù)手段而非負(fù)擔(dān)。隨著森林保險成為社會基本保險，政府主導(dǎo)的森林保險制度的引入、保險運行機制的建立及森林保險具體實施方案的出臺，森林保險的參保率將大幅提高。

3.5森林保險注重生態(tài)效益

俄羅斯人民保險公司農(nóng)業(yè)保險和自然風(fēng)險管理局主管列奧尼格•洛凡諾夫認(rèn)為，在建立全國森林保險體系時，應(yīng)考慮全社會的利益。也就是說，保險體系應(yīng)首先保護(hù)和恢復(fù)以生態(tài)環(huán)境效益為經(jīng)營目的的森林。他認(rèn)為“俄羅斯廣袤的森林可以吸收溫室氣體，這也是森林保險所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，國家需要提供保費，當(dāng)然國家可以核算溫室氣體排放量，并通過碳交易從中受益來使保費回籠。此外，從保護(hù)野生動物的自然棲息地的角度來看，保護(hù)森林資源也是非常重要的。在確定保險覆蓋面和核算理賠方法上，應(yīng)充分考慮受災(zāi)森林重建要滿足保護(hù)野生動物的自然棲息地的需求?！倍砹_斯森林保險很可能首先在禁止開發(fā)和適度開發(fā)的林分開展，然后再推廣到企業(yè)和個人承包經(jīng)營的可利用林分。對于可采伐利用林分，如果政府對該林分的保費提供了補貼，受災(zāi)林分重建中也須注重其生態(tài)效益。

3.6森林保險將小幅加重森林經(jīng)營者的經(jīng)費負(fù)擔(dān)

政府推行強制性的保險，要求森林經(jīng)營者參保，從俄羅斯的國情來看，政府沒有財力完全負(fù)擔(dān)如此大面積森林的全部保費，即使在俄羅斯的社會保險體系中，按工資總額和規(guī)定比率征收的工薪稅(pay-rolltax)仍是大部分保費來源，而中央和地方政府的預(yù)算支出、專項基金等僅占小部分，因此森林經(jīng)營者如必須參保，則必須上繳保費，因此一些林場的財務(wù)成本將會增加，相應(yīng)的木材價格也會有所上漲。

4俄羅斯森林保險發(fā)展的經(jīng)驗啟示

4.1完全靠市場經(jīng)濟并不能解決森林保險問題

森林保險問題上存在市場失靈。首先是由于森林具有較強的公益性，具有非排他和非競爭性，而市場機制則針對一般商品，森林經(jīng)營者不愿意為能夠帶來外部經(jīng)濟的森林保費買單，這部分需要政府負(fù)擔(dān)。其次，完全由保險公司運作的森林保險制度必然要保證保險公司的合理利潤，往往使保費偏高，而森林經(jīng)營者存在僥幸心理，認(rèn)為森林災(zāi)害發(fā)生概率很小，不需要保險，這就發(fā)生了保險公司確定保費額度、森林發(fā)生災(zāi)害可能性的信息不對稱，因此也造成市場失靈，解決這個市場失靈的主要措施就是政府介入。

4.2政策導(dǎo)向決定森林保險的發(fā)展方向

從俄羅斯森林保險發(fā)展的歷史上來看，森林保險受到政策的導(dǎo)向作用明顯，在蘇聯(lián)解體后的一段時間，政府推行保險制度，使得保險品種增加，進(jìn)而出現(xiàn)了森林保險的試點，而在2006年修訂森林法之后，森林保險則一度停滯，這表明政策在森林保險工作開展中起到?jīng)Q定性的作用，它指引了森林保險的發(fā)展方向。因此，俄羅斯在重啟森林保險時，首先想到的是修改相關(guān)法律。

4.3資金問題是構(gòu)建森林保險的良性發(fā)展機制的核心

俄羅斯的森林保險在前期未能較好推行，主要是保險金的使用存在許多問題，要建立良性的發(fā)展機制，關(guān)鍵要明確投保資金的額度、來源，保險基金的管理使用、賠付金的額度、保險公司的利潤額度等，如果將這方面完全探討明確了，森林保險的激勵機制就會理順，保險基金的靈活使用也會發(fā)揮較好的效益，保險公司也能夠規(guī)避風(fēng)險，得到適當(dāng)?shù)氖找?，參保的森林?jīng)營者能夠得到實惠。

4.4政府的責(zé)任和義務(wù)應(yīng)該側(cè)重于公益

政府不能全部負(fù)責(zé)保險經(jīng)費，主要從制度上進(jìn)行約束，而政府的職責(zé)是保證森林保險行業(yè)的順利運行，以保障公共利益的安全，特別是生態(tài)安全，因此政府有義務(wù)負(fù)擔(dān)一部分為提供生態(tài)效益的森林的保費，特別是對那些禁止采伐利用的森林。

4.5中央集權(quán)體制下更容易推行森林保險

在2006年之前，俄聯(lián)邦政府對于森林的經(jīng)營管理負(fù)有較大職責(zé)，將森林經(jīng)營權(quán)下放后，聯(lián)邦政府林業(yè)財政預(yù)算削減，森林保險試點工作中斷，各地方政府根據(jù)各自的利益，紛紛將林地出租，并且管理上存在資金和人力投入不足，對于森林保險更是無暇顧及，如果是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將不會出現(xiàn)以上現(xiàn)象，森林保險進(jìn)行了四年的試點工作很可能繼續(xù)。

5對我國森林保險發(fā)展的政策建議

我國的森林保險工作是在集體林權(quán)制度改革的政策背景下發(fā)展起來的，集體林權(quán)明晰到戶后，林農(nóng)個體承擔(dān)的經(jīng)營風(fēng)險也在隨之不斷加大，成為制約林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)積極性的重要因素。特別是2008年初發(fā)生的南方冰雪災(zāi)害給廣大林農(nóng)造成重大損失，黨中央、國務(wù)院決定將森林保險作為集體林權(quán)制度改革中一項重要的配套服務(wù)措施加以推動。2009年我國在福建、江西、湖南三省開展了中央財政森林保險保費補貼試點工作，在省級財政至少補貼25%保費的基礎(chǔ)上，中央財政再補貼30%的保費。2011年由中央財政提供保費補貼的森林保險試點工作已在福建、江西、湖南、遼寧、浙江等九?。▍^(qū)）展開，中央財政對公益林保險的保費補貼比例也由2009年的30%提高到50%。試點工作取得進(jìn)展的同時，一些理論和方法問題也暴露出來。

第一，保險運行機制問題。國家林業(yè)局林業(yè)工作站管理總站與保險公司簽訂《共同推進(jìn)森林保險的合作框架協(xié)議》，表示雙方將在森林保險承保、理賠、防災(zāi)防損等方面開展全面合作，但合作的具體細(xì)節(jié)并不明確，政府對企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任沒有充分體現(xiàn)，促進(jìn)保險業(yè)務(wù)順利開展的機制尚在探索。

第二，政府補貼方式的問題。是補給所有林農(nóng)？還是投保的林農(nóng)？或者是保險公司？是補貼在投保費用還是理賠費用？不同的補貼對象的效果有什么差異？哪一個更有效率？當(dāng)前沒有這方面的實證研究。

第三，政府補貼多少的問題。補貼比例沒有一個全球標(biāo)準(zhǔn)，美國政府向承辦林業(yè)保險的私人保險公司提供30%的業(yè)務(wù)費補貼。德國政府對小私有林經(jīng)營者繳納保險費補貼一半，奧地利則提供25%的保費補貼，瑞典政府提供賠償金額的2/3。我國的保費補貼比例由30%提高到50%，如果投保率還不提高，還會有人建議提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，但多少是合適的呢？這需要根據(jù)我國林農(nóng)收入、意愿及保險公司成本、風(fēng)險等綜合考慮，而不能盲目決策。我國的森林保險在探索中完善和發(fā)展，應(yīng)該不斷借鑒國外經(jīng)驗為我所用，找出適合我國森林保險發(fā)展的模式。俄羅斯的經(jīng)驗值得借鑒，教訓(xùn)值得吸取。

根據(jù)對俄森林保險的分析，對我國發(fā)展森林保險提出如下建議。

（1）堅持政策性森林保險發(fā)展方向。實施森林保險是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、降低林農(nóng)森林經(jīng)營風(fēng)險、維護(hù)林農(nóng)利益、促進(jìn)林農(nóng)增收的重要保障，同時由于森林生態(tài)效益具有公益性，政府應(yīng)該對森林負(fù)有責(zé)任。政府介入森林保險業(yè)務(wù)的主要形式是提供財政補貼及較強的監(jiān)管措施。

（2）完善森林保險的法律框架。應(yīng)該在《森林法》、《保險法》及相關(guān)實施條例中規(guī)定：“所有森林經(jīng)營者必須參加森林保險”，強制要求林主參與森林保險，同時規(guī)定“將森林保險列入社會保險范疇，政府給予補貼”，相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則也要完善，以保障森林保險工作有章可循。

（3）大力推進(jìn)森林保險。中央強力推進(jìn)，地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)真抓實干，將森林保險參保工作納入到政績考核，加大宣傳力度，使森林保險政策深入人心，在森林保險工作中多聽取專家意見，同時照顧到多方的利益訴求，特別是要尊重林農(nóng)的利益。必要時，可考慮研究將森林保險列為強制險。

（4）規(guī)范保險金的使用。森林保險系統(tǒng)的建立，至少對森林災(zāi)害的抑制和恢復(fù)起到一定作用。政府有義務(wù)對森林保險的資金使用進(jìn)行監(jiān)督。保險金匯集后的，要嚴(yán)格監(jiān)管，獨立核算，保證有部分資金用于森林防火、病蟲害防治等工作。對于災(zāi)害賠償?shù)谋ｋU金的使用，國家規(guī)定應(yīng)適當(dāng)照顧到森林重建中的生態(tài)效益和社會效益，不鼓勵短周期工業(yè)用材林。

（5）對待森林的保費補貼要有不同的標(biāo)準(zhǔn)。對不同規(guī)模的林主區(qū)別對待，三農(nóng)問題是我國的基本問題，由于林農(nóng)的總體收入較低，在市場經(jīng)濟中處于弱勢地位，且許多林農(nóng)都進(jìn)行進(jìn)自然的經(jīng)營，發(fā)揮了較好的生態(tài)服務(wù)效益，因此可適當(dāng)調(diào)高對小戶林農(nóng)的保費補貼標(biāo)準(zhǔn)，而對于林業(yè)大戶和企業(yè)，由于其經(jīng)營措施較為完善，對人工林強度采伐，對這部分的參保費，國家按照其生態(tài)效益的大小負(fù)擔(dān)。要以審慎的態(tài)度詳細(xì)計算保險費用標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)森林災(zāi)害的防治難度、森林災(zāi)害的發(fā)生頻率等進(jìn)行定量，同時照顧到保險公司、政府、森林經(jīng)營者的收益。

（6）多方籌措國家保險補貼資金。除了中央財政和地方財政外，應(yīng)該發(fā)動社會參與，建立森林保險補貼基金，特別是可以用林業(yè)碳匯基金用于森林保費補貼。