外國(guó)私林管理及啟發(fā)

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本文作者：李杰1 欒慎強(qiáng)2 包源2 作者單位：1.國(guó)家林業(yè)局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心 2.德國(guó)國(guó)際合作機(jī)構(gòu)

我國(guó)集體林改已經(jīng)全面展開(kāi)，福建、江西等改革先行省完成了明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶改革任務(wù)。其實(shí)，明晰產(chǎn)權(quán)只是集體林改這項(xiàng)宏大的工程的第一步，真正的考驗(yàn)在于今后如何加強(qiáng)管理，同時(shí)發(fā)揮私有林的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和休憩功能。德國(guó)是現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)祥地，巴伐利亞州私有林管理又是德國(guó)私有林管理的典型代表，考察巴伐利亞州小規(guī)模私有林的管理對(duì)我國(guó)集體林改后森林經(jīng)營(yíng)管理具有一定的參考價(jià)值。

1基本情況

德國(guó)巴伐利亞州（以下簡(jiǎn)稱巴州）位于德國(guó)東南部，是德國(guó)面積最大的聯(lián)邦州，面積70549km2，鄉(xiāng)村地區(qū)占總面積的85%。巴州人口1252萬(wàn)，其中60%居住在鄉(xiāng)村。2008年人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為35550歐元，遠(yuǎn)超過(guò)德國(guó)和歐盟的平均值。巴州是德國(guó)重要林區(qū)之一，森林覆蓋率36%，有林地面積250萬(wàn)hm2，其中私有林145萬(wàn)hm2，占林地總面積的58%；森林單位蓄積量392m3/hm2；樹(shù)種較少，48%的林地樹(shù)種為云杉，松樹(shù)是第二大樹(shù)種，約占23%；山毛櫸、橡樹(shù)、冷杉和落葉松分別占11%、5%、2%和2%。目前巴州私有林主達(dá)70萬(wàn)，人均占有林地不足2hm2，其中超過(guò)一半的小林主占有林地不足1hm2。大部分私有林主不以林業(yè)為主業(yè)，有些林主在外地工作，對(duì)森林經(jīng)營(yíng)興趣不足，更多的林主選擇委托林業(yè)合作組織經(jīng)營(yíng)。巴州現(xiàn)有林業(yè)合作組織約150個(gè)，會(huì)員所屬有林地面積近110萬(wàn)hm2，占私有林地總面積的75%。

2管理體制

德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦糧食、農(nóng)業(yè)及消費(fèi)者保護(hù)部只是負(fù)責(zé)全國(guó)性林業(yè)法律、政策制定及林業(yè)領(lǐng)域國(guó)際合作與交流等。具體的森林經(jīng)營(yíng)管理由各州林業(yè)部門組織實(shí)施。2005年前，巴州林業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)行三層垂直管理，即州糧食、農(nóng)林部—地區(qū)林管局—林業(yè)局。州林業(yè)局只是州食品、農(nóng)林部的一部分，下設(shè)林業(yè)政策法規(guī)與森林經(jīng)營(yíng)、森林行政管理及林權(quán)三部分。基層林業(yè)局既管理國(guó)有林，又負(fù)責(zé)管理社團(tuán)林和私有林。2005年后，出于削減財(cái)政支出、提高運(yùn)行效率的目的，巴州林業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，形成了兩層兩支管理機(jī)構(gòu)。原來(lái)的地區(qū)林管局和林業(yè)局被取消，在州糧食、農(nóng)林部下設(shè)立國(guó)有林管理公司，主要職能是按照市場(chǎng)化要求經(jīng)營(yíng)和管理國(guó)有林；州林業(yè)局又將全州劃分為40個(gè)管理區(qū)，向每個(gè)管理區(qū)直接派駐林務(wù)官，職能是管理社團(tuán)林、私有林及林業(yè)合作組織（圖1）。林務(wù)官屬于公務(wù)員序列。他們一般畢業(yè)于專業(yè)林業(yè)院校，如果有意在林業(yè)部門工作，須提起申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)州糧食與農(nóng)林部批準(zhǔn)，到未來(lái)可能工作的地方實(shí)習(xí)兩年，考評(píng)合格，正式轉(zhuǎn)為林業(yè)部門公務(wù)員。私有林主與林業(yè)合作組織之間是合同關(guān)系，如果對(duì)合作和相關(guān)服務(wù)不滿意私有林主可以根據(jù)章程退出林業(yè)合作組織。

3管理方式

3.1直接管理

3.1.1法律手段

《森林法》是林業(yè)部門管理小規(guī)模私有林的主要法律依據(jù)。聯(lián)邦《森林法》規(guī)定了森林管理、經(jīng)營(yíng)的總體框架，并重點(diǎn)規(guī)定了林業(yè)合作組織任務(wù)、審批程序、管理方式等原則性內(nèi)容。巴州《森林法》包括目的和概念、森林保護(hù)、扶持和補(bǔ)償辦法、訴訟程序與違法處罰、過(guò)度性規(guī)定和終結(jié)性規(guī)章等六部分（劉娟，2000）。林務(wù)官監(jiān)督小私有林主履行《森林法》的情況，對(duì)違法行為先采取溝通勸說(shuō)的方式，特殊情況下采取強(qiáng)制措施。例如，個(gè)別小私有林主對(duì)森林病蟲(chóng)害疏于管理威脅到相鄰林地，林業(yè)管理部門可以先行采取措施治理森林病蟲(chóng)害，產(chǎn)生的應(yīng)該由林主承擔(dān)的費(fèi)用在將來(lái)采伐木材時(shí)由林業(yè)部門予以扣除。

3.1.2經(jīng)濟(jì)手段

經(jīng)濟(jì)手段是林務(wù)官管理小規(guī)模私有林主最常用的方式。林務(wù)官通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、補(bǔ)助影響小私有林主的決策，對(duì)營(yíng)林措施進(jìn)行精確調(diào)控。這部分經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于歐盟、聯(lián)邦政府和州政府三方面，其中，來(lái)自歐盟資金比例最高。補(bǔ)貼、補(bǔ)助資金有具體的標(biāo)準(zhǔn)。獲得補(bǔ)貼資金要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、批準(zhǔn)、實(shí)施、證明、核查、支付、再核查等程序。林務(wù)官在補(bǔ)貼、補(bǔ)助資金使用方面具有決定權(quán)，根據(jù)實(shí)際情況指導(dǎo)私有林主實(shí)施相關(guān)營(yíng)林措施。例如為改善中幼林林種結(jié)構(gòu)，林務(wù)官根據(jù)情況向上級(jí)部門提出申請(qǐng),州私有林管理部門確認(rèn)信息后發(fā)放一定補(bǔ)貼資金，使小私有林主在林地里種植不同樹(shù)種幼苗等。2007年，巴伐利亞州頒布了《林業(yè)促進(jìn)項(xiàng)目框架內(nèi)營(yíng)林措施補(bǔ)貼使用規(guī)定》。補(bǔ)貼目的主要是應(yīng)對(duì)氣候變化及自然災(zāi)害對(duì)林分穩(wěn)定的沖擊。補(bǔ)貼對(duì)象是經(jīng)林業(yè)部門認(rèn)可的森林經(jīng)營(yíng)措施，包括林分改造、防護(hù)林管護(hù)、病蟲(chóng)害防治等。州主管資金的部門有權(quán)減縮、取消或中止資金發(fā)放。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表1。林分改造補(bǔ)貼涉及農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)林業(yè)用地造林、災(zāi)后再造林等；土地施鈣保護(hù)補(bǔ)貼是指受污染、排放影響土壤已經(jīng)酸化，林主對(duì)林地進(jìn)行施鈣改良而獲得的補(bǔ)貼；病蟲(chóng)害防治補(bǔ)貼發(fā)放給按林業(yè)部門要求采取病蟲(chóng)害防治措施的林主；森林火災(zāi)發(fā)生后，私有林主得不到責(zé)任人及第三方賠償時(shí)，可申請(qǐng)一定補(bǔ)助（最高不超過(guò)總體損失的75％）。

3.1.3勸說(shuō)、溝通

無(wú)論法律手段還是經(jīng)濟(jì)手段都有其局限性，在某些特殊情況下會(huì)失去效力，只有通過(guò)勸說(shuō)、溝通的方式來(lái)解決問(wèn)題。例如在修建林間道路問(wèn)題上，法律不可能提前規(guī)定在哪個(gè)地方修建林間道路；經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼多數(shù)情況下只能彌補(bǔ)林主一部分損失，如果私有林主不配合，無(wú)論是政府還是林業(yè)合作組織都很難完成道路修建，只有不停溝通和協(xié)調(diào)。林務(wù)官與小私有林主關(guān)系融洽對(duì)經(jīng)營(yíng)管理好森林非常重要。林務(wù)官一般長(zhǎng)期居住在自己的管理區(qū)，在小私有林主提出問(wèn)題和申請(qǐng)時(shí)，能盡快提供咨詢服務(wù)和解決方案；同時(shí)，林務(wù)官也會(huì)做些職責(zé)之外的服務(wù)來(lái)加強(qiáng)同小私有林主的互動(dòng)和交流，減少工作中溝通、協(xié)調(diào)的難度。

3.2間接管理

隨著小規(guī)模私有林主的大量增加，林業(yè)部門工作人員的減少，林務(wù)官—林業(yè)合作組織—小私有林主這一間接管理方式承擔(dān)了越來(lái)越多的責(zé)任。在間接管理方式中，有兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，一是森林合作組織向小私有林主提供輔助管理森林服務(wù)，二是林業(yè)部門對(duì)林業(yè)合作組織的管理。

3.2.1林業(yè)合作組織的發(fā)展

林業(yè)合作組織產(chǎn)生的原因有兩個(gè)，一是小規(guī)模私有林主擁有的林地面積一般比較小，很難讓木材收購(gòu)和加工企業(yè)產(chǎn)生談判的興趣；二是巴伐利亞林業(yè)部門規(guī)定林務(wù)官不得參與林木銷售。20世紀(jì)80年代，林業(yè)合作組織成員人數(shù)占所有小林主的30%，覆蓋了40%左右的林地；2010年，50%左右的小私有林主加入了林業(yè)合作組織，涉及林地面積占私有林地總面積的80%。目前林業(yè)合作組織正在向兩方面發(fā)展，一是橫向聯(lián)合，大量的林業(yè)合作組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合，林業(yè)合作組織之間可以互相租借大型營(yíng)林設(shè)備,提高了設(shè)備利用效率,降低了組織運(yùn)營(yíng)成本;二是向縱深發(fā)展，在木材加工企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)能力時(shí)，林業(yè)合作組織依靠可以提供生產(chǎn)原料的優(yōu)勢(shì)，向成員積極募集資金并投資于木材加工企業(yè)，擴(kuò)大了成員的收入來(lái)源。

3.2.2林業(yè)合作組織服務(wù)內(nèi)容

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，巴伐利亞的林業(yè)合作組織的服務(wù)內(nèi)容不斷拓展，涉及森林經(jīng)營(yíng)的各個(gè)方面。一是提供營(yíng)林知識(shí)方面的咨詢；二是組織小私有林主作為一個(gè)整體申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼；三是協(xié)助小林主采伐、銷售木材；四是根據(jù)小私有林主的要求，提供部分或者全部營(yíng)林服務(wù)，森林完全托管費(fèi)用在30~50歐元/hm2。

3.2.3林業(yè)合作組織管理

巴伐利亞利亞林業(yè)部門對(duì)林業(yè)合作組織發(fā)展一直采取鼓勵(lì)和扶持的政策。一是人員上的支持，林務(wù)官2/3的時(shí)間都花在林業(yè)合作組織相關(guān)問(wèn)題的處理上。林務(wù)官在林業(yè)合作組織設(shè)有辦公室，經(jīng)常到林業(yè)合作組織解決實(shí)際問(wèn)題。二是財(cái)物補(bǔ)貼，政府補(bǔ)貼大約能解決其40%辦公成本；林業(yè)合作組織在銷售木材時(shí)可以按照1歐元/m3的標(biāo)準(zhǔn)向政府申請(qǐng)?zhí)厥庋a(bǔ)貼，向木材加工廠和小私有林主分別收取0.5歐元/m3和1歐元/m3的服務(wù)費(fèi)。近年來(lái)由于人工及辦公成本增加，林業(yè)合作組織運(yùn)營(yíng)狀況并不樂(lè)觀。政府正在引導(dǎo)林業(yè)合作組織拓展服務(wù)范圍和內(nèi)容。一是鼓勵(lì)林業(yè)合作組織吸納更多會(huì)員，目前只有成員在2000人以上的林業(yè)合作組織才有資格申請(qǐng)補(bǔ)貼；二是鼓勵(lì)他們提供更多的服務(wù)，從原來(lái)靠銷售木材服務(wù)維持運(yùn)營(yíng)向提供綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變，爭(zhēng)取在未來(lái)幾年使綜合服務(wù)收入占總收入比重從目前10%左右提高到30%~50%。

4管理內(nèi)容

4.1森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃編制

根據(jù)巴伐利亞州規(guī)定，面積30hm2以下的私有林不必編制森林經(jīng)營(yíng)方案。林務(wù)官根據(jù)林地情況和小私有林主意愿編制小規(guī)模私有林的經(jīng)營(yíng)規(guī)劃，小私有林主在森林經(jīng)營(yíng)方式、樹(shù)種選擇等方面具有決策權(quán)。森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃的內(nèi)容包括林地主體功能、林地面積、樹(shù)種、林齡、蓄積量、土壤、未來(lái)10年采伐量、營(yíng)林目標(biāo)等。森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃信息每10年更新一次。

4.2具體營(yíng)林措施落實(shí)

小私有林主不以林業(yè)為生，缺乏相關(guān)營(yíng)林知識(shí)，也沒(méi)有動(dòng)力按照森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)進(jìn)行營(yíng)林。林務(wù)官會(huì)根據(jù)情況采取不同方式督促小林主或者林業(yè)合作組織落實(shí)營(yíng)林措施。現(xiàn)階段巴州林務(wù)官在小私有林開(kāi)展的重點(diǎn)工作，一是改善林種結(jié)構(gòu)。部分小私有林是單一樹(shù)種結(jié)構(gòu)，既容易被暴風(fēng)雪損害，又非常容易發(fā)生病蟲(chóng)害。林務(wù)官利用成、過(guò)熟林更新的時(shí)機(jī)引導(dǎo)小私有林主改善林種結(jié)構(gòu)。二是改善森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃采伐落實(shí)情況。許多小私有林主對(duì)木材利用興趣不高，造成單位公頃森林蓄積量不斷上升，最多的地方已超過(guò)1000m3/hm2。林木年均增長(zhǎng)量在10m3/hm2左右，小規(guī)模私有林年均采伐量只有4m3/hm2。目前林務(wù)官的職責(zé)之一就是督促小私有林主按照規(guī)劃采伐，既不超采，也盡量不少采。

4.3森林資源保護(hù)

巴州林業(yè)部門認(rèn)為小規(guī)模私有林象國(guó)有林一樣具有經(jīng)濟(jì)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和休憩服務(wù)三大功能。為保證小規(guī)模私有林在生態(tài)保護(hù)和休憩服務(wù)功能方面的產(chǎn)出，巴州林業(yè)部門一直在做兩方面的工作，一是根據(jù)公眾需求調(diào)整不同森林的主體功能，在公眾休憩集中的地方減少森林經(jīng)濟(jì)利用。二是嚴(yán)格野生動(dòng)物管理及珍貴樹(shù)種、地面植被保護(hù)，對(duì)鹿、野豬等野生動(dòng)物進(jìn)行監(jiān)測(cè)，當(dāng)其數(shù)量不會(huì)對(duì)森林資源造成嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，禁止獵人狩獵；對(duì)保護(hù)區(qū)域的珍貴樹(shù)種進(jìn)行標(biāo)號(hào)管理，重點(diǎn)保護(hù)，同時(shí)加強(qiáng)巡查和公眾林業(yè)教育，提高公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

5借鑒

5.1深入森林經(jīng)營(yíng)過(guò)程，提高小私有林管理水平

我國(guó)對(duì)私有林的管理主要是通過(guò)行政審批采伐限額進(jìn)行控制，不進(jìn)入具體的森林經(jīng)營(yíng)過(guò)程。小規(guī)模私有林經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題是林地面積小、地點(diǎn)分散、營(yíng)林隨意性大以及專業(yè)技能有限。為解決這些問(wèn)題，林業(yè)部門管理人員應(yīng)該深入私有林經(jīng)營(yíng)過(guò)程，了解一線情況并提供相關(guān)咨詢。這對(duì)小私有林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)獲得足夠的技術(shù)、資金支持十分重要。在森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃確定的情況下，林業(yè)管理和技術(shù)人員融入基層的程度標(biāo)志著小私有林管理水平的高低。

5.2完善扶持政策，推動(dòng)林業(yè)組織快速發(fā)展

從前面分析看出，林業(yè)合作組織在保證森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)各個(gè)方面都能發(fā)揮了巨大作用，減輕了林業(yè)工作管理人員的壓力和負(fù)擔(dān)。中國(guó)集體林權(quán)制度改革發(fā)展快，林權(quán)分割迅速，但林業(yè)合作組織制度建設(shè)仍處于起步階段。國(guó)家應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)、戰(zhàn)略角度出發(fā)，盡快制定推動(dòng)林業(yè)合作組織發(fā)展的規(guī)劃和詳細(xì)扶持政策。

5.3建立立體補(bǔ)貼制度，調(diào)控小私有林經(jīng)營(yíng)過(guò)程

目前，我國(guó)營(yíng)林補(bǔ)貼的范圍僅限于重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程造林，工程規(guī)劃以外的營(yíng)林活動(dòng)，得不到國(guó)家財(cái)政政策扶持。要推動(dòng)小規(guī)模私有林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，落實(shí)相應(yīng)營(yíng)林措施，應(yīng)建立和完善符合國(guó)情的小私有林經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼制度，保證他們獲得足夠金融資本支持。林業(yè)補(bǔ)貼制度應(yīng)涵蓋營(yíng)林全過(guò)程，這樣才能達(dá)到精確調(diào)控的目的。值得慶幸的是，這方面的問(wèn)題已經(jīng)引起國(guó)家的注意，2009年啟動(dòng)的森林撫育試點(diǎn)允許選擇林農(nóng)個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林中的人工林作為撫育補(bǔ)貼對(duì)象是一個(gè)巨大的進(jìn)步，將推動(dòng)立體林業(yè)補(bǔ)貼制度的建立。

5.4加強(qiáng)林業(yè)教育，保障森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)知識(shí)儲(chǔ)備

小私有林主林業(yè)知識(shí)匱乏是巴州小規(guī)模私有林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的障礙，也是目前巴州林業(yè)部門面臨的比較大的問(wèn)題。中國(guó)的小規(guī)模私有林經(jīng)營(yíng)面臨同樣的問(wèn)題，林農(nóng)缺乏可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的林業(yè)知識(shí)，為圖省事將林地轉(zhuǎn)租給公司經(jīng)營(yíng)。基層林業(yè)部門應(yīng)該建立林業(yè)教育長(zhǎng)效機(jī)制，向林農(nóng)普及林業(yè)知識(shí)，推動(dòng)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展。

5.5穩(wěn)定林業(yè)隊(duì)伍，提升小規(guī)模私有林管理能力

巴州林務(wù)官是終生職業(yè)。無(wú)論是知識(shí)還是待遇方面，林務(wù)官都是受人羨慕和尊敬的崗位。而我國(guó)林業(yè)基層管理人員待遇低，流動(dòng)快，顯然不利于小私有林的穩(wěn)定管理。林業(yè)工作崗位穩(wěn)定意味著管理穩(wěn)定，這對(duì)于管理人數(shù)眾多的小私有林主來(lái)說(shuō)尤其重要，有利于林業(yè)部門履行職責(zé)。另一方面，崗位穩(wěn)定需要林業(yè)工作人員安心工作，人員待遇應(yīng)該有競(jìng)爭(zhēng)力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，國(guó)家應(yīng)該健全林業(yè)管理人員用人制度，提高林業(yè)崗位待遇。