林場(chǎng)革新模式研究

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本文作者：邵哲1 張桂梅2 作者單位：1.北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 2.中國(guó)綠化基金會(huì)

1問題的提出

國(guó)有林場(chǎng)是國(guó)家為加快森林資源培育，保護(hù)和改善生態(tài)，在重點(diǎn)生態(tài)脆弱地區(qū)和大面積集中連片的國(guó)有荒山荒地上，采取國(guó)家投資的方式建立起來的專門從事營(yíng)造林和森林管護(hù)的林業(yè)事業(yè)單位（李建鋒等，2008）。國(guó)有林場(chǎng)是我國(guó)林區(qū)的基本組織，其主要任務(wù)是擴(kuò)大森林資源，提高森林質(zhì)量，充分發(fā)揮國(guó)有林地生產(chǎn)潛力，提高生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)它還承擔(dān)林區(qū)教育、衛(wèi)生、治安和社會(huì)管理的任務(wù)。從20世紀(jì)70年代末開始，國(guó)有林場(chǎng)進(jìn)行了多方面改革探索。這些年來取得了可喜的成就，但是，也積累了不少問題，嚴(yán)重影響改革的推進(jìn)和國(guó)家生態(tài)建設(shè)大局。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

1.1運(yùn)營(yíng)資金方面

自20世紀(jì)90年代中期起，我國(guó)國(guó)有林場(chǎng)就呈現(xiàn)出全行業(yè)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，資產(chǎn)負(fù)債率居高不下，始終高于50%的警戒線，國(guó)有林場(chǎng)存在極大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。首先，由于近年來可采森林資源量的下降，再加上國(guó)家實(shí)行的森林限額采伐制度，許多林場(chǎng)木材產(chǎn)量直線下降，收入銳減，有的甚至陷入了入不敷出、度日艱難的困境。其次，國(guó)有林場(chǎng)大都建在人煙稀少的邊遠(yuǎn)荒蕪地區(qū),林場(chǎng)承擔(dān)著繁重的生產(chǎn)建設(shè)和后勤服務(wù)等任務(wù)。有的林場(chǎng)還同時(shí)負(fù)責(zé)著當(dāng)?shù)亟逃?、衛(wèi)生、治安和社會(huì)管理等事務(wù)，因此，林場(chǎng)職工隊(duì)伍龐大，需要大量資金投入來保證職工和離退休人員工資、下崗職工最低生活保障費(fèi)用等。但截至2008年底，全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)累計(jì)拖欠職工工資72億元，拖欠離退休人員養(yǎng)老金13億元，某些林場(chǎng)拖欠職工工資長(zhǎng)達(dá)10多年（張穎等，2011）。再次，我國(guó)大部份國(guó)有林場(chǎng)始建于新中國(guó)成立初期。受到當(dāng)時(shí)國(guó)家投資資金限制,生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，而且后續(xù)資金投入缺乏。目前林區(qū)道路、供電、通訊、生活用水等方面的問題突出。這樣不僅影響了林場(chǎng)的日常生產(chǎn)工作的開展,還危害著林區(qū)的穩(wěn)定。

1.2經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面

由于其特殊的地位和作用，國(guó)有林場(chǎng)自建場(chǎng)以來就被定性為事業(yè)單位。然而,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國(guó)林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的變化，“事業(yè)單位編制、企業(yè)化管理、自收自支”的管理體制已不符合新時(shí)期林業(yè)的發(fā)展要求。首先，國(guó)有林場(chǎng)所有權(quán)主體不明確。盡管在名義上國(guó)有林場(chǎng)有一個(gè)明確的所有者———國(guó)家，但實(shí)際上，國(guó)家是個(gè)太大的概念，沒有任何經(jīng)濟(jì)實(shí)體承擔(dān)其責(zé)任，行使其權(quán)利。各級(jí)政府，林業(yè)主管部門都認(rèn)為自己可以代表國(guó)家。這在某種程度上導(dǎo)致了林場(chǎng)實(shí)質(zhì)上處于“人人收益，無人負(fù)責(zé)”的狀態(tài)。此外，事業(yè)體制下，林場(chǎng)職工一直按國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)拿工資，吃慣了大鍋飯，也形成了“平均主義”的思想，造成林場(chǎng)機(jī)制不活，經(jīng)營(yíng)不善。同時(shí)，國(guó)有林場(chǎng)還存在管理體制落后的問題。國(guó)有林場(chǎng)一般是和農(nóng)村交叉，跨鄉(xiāng)、跨縣，有的大型林場(chǎng)甚至跨市，管理難度很大。而大多數(shù)林場(chǎng)只重視生存，沒有余力進(jìn)行森林經(jīng)營(yíng)，更沒有制訂中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和編制森林經(jīng)營(yíng)方案（張穎等，2011）。這既不利于森林資源的保護(hù)和利用，也不利于林場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。林場(chǎng)中的分配制度、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生機(jī)制和林場(chǎng)剩余財(cái)產(chǎn)支配權(quán)等問題的解決已迫在眉睫。為了切實(shí)解決以上問題，筆者認(rèn)為，可以在我國(guó)的國(guó)有林場(chǎng)改革中引入TOT模式，把現(xiàn)有人工、集體商品林林木經(jīng)營(yíng)權(quán)和林地使用權(quán)通過經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移的形式落實(shí)到戶、聯(lián)戶和其他經(jīng)營(yíng)實(shí)體。

2TOT模式的引入

TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的縮寫，即移交———經(jīng)營(yíng)———移交。通常是指政府部門或國(guó)有企業(yè)將建設(shè)好的項(xiàng)目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理；投資人在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營(yíng)收回全部投資并得到合理的回報(bào)，合約期滿之后，投資人再將該項(xiàng)目交還政府部門或原企業(yè)（金永祥等，2002）。它是現(xiàn)在國(guó)內(nèi)外比較流行的運(yùn)營(yíng)方式。在我國(guó)，這種方式主要用于大額、中長(zhǎng)期且有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)項(xiàng)目，如橋梁、公路、電廠、水廠等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等。運(yùn)用于國(guó)有林場(chǎng)的具體過程如下，首先林場(chǎng)與職工簽訂合同，將山林、竹林的經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分給職工個(gè)人經(jīng)營(yíng)，其收入完全歸職工所有，林場(chǎng)則不發(fā)工資。一方面，由于職工自負(fù)盈虧，其個(gè)人積極性與集約化程度有所提高；另一方面，由于職工熟悉林場(chǎng)的情況，日常事務(wù)的經(jīng)營(yíng)管理等，運(yùn)營(yíng)效果將大大提高。職工退休后，林場(chǎng)再把經(jīng)營(yíng)權(quán)收回，由林場(chǎng)支付退休金。這樣既能把部分優(yōu)良資產(chǎn)留在林場(chǎng)，又能吸引資金，進(jìn)行多項(xiàng)目開發(fā)與經(jīng)營(yíng)，為職工醫(yī)療、養(yǎng)老等積累資金（舒美英等，2005）。

2.1可行性

從出讓方———政府方面來講，國(guó)有林場(chǎng)是國(guó)家投巨資多年苦心建設(shè)起來的林業(yè)基地和生態(tài)屏障，也是供全社會(huì)成員享用的生態(tài)環(huán)境資源，屬于公益性產(chǎn)品，其產(chǎn)權(quán)理應(yīng)歸國(guó)家所有。由于TOT模式既能夠有效保證政府對(duì)林場(chǎng)的“最終控制權(quán)”，又能夠成功引進(jìn)外部資本，緩解林場(chǎng)的“資金瓶頸”。因此這種模式從政府方面來講比較容易推行。從受讓方———林場(chǎng)職工方面來講，一旦實(shí)施TOT模式，由于自己經(jīng)營(yíng)，積極性與集約化程度有所提高，收入也將增加，從而刺激他們來主動(dòng)參與。接手林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)后，由于充分發(fā)揮職工專業(yè)分工的優(yōu)勢(shì)，極大利用其成功的營(yíng)林經(jīng)驗(yàn)，就能迅速提高林場(chǎng)資源的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益。

2.2風(fēng)險(xiǎn)分析

林業(yè)產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)以森林資源為主要經(jīng)營(yíng)對(duì)象的特殊產(chǎn)業(yè)，有其特殊的運(yùn)營(yíng)規(guī)律。首先，林業(yè)是一項(xiàng)公益事業(yè)，具有較大的正外部性，即使是商品林，在其采伐之前的漫長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，一直發(fā)揮著重要的生態(tài)和社會(huì)效益，卻無法從經(jīng)濟(jì)上加以計(jì)算和補(bǔ)償；其次，林業(yè)屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，森林資源的采伐受到國(guó)家禁伐、限伐政策的約束，一般人員不能自由進(jìn)入市場(chǎng)（朱銓等，2009）。總體來說，這是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較差，對(duì)國(guó)家政策影響較為敏感的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。雖然運(yùn)用了TOT項(xiàng)目運(yùn)作模式進(jìn)行改革可以在一定程度上緩解林場(chǎng)資金短缺和經(jīng)營(yíng)乏力的問題，但是在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中依然存在風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.1經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

由于國(guó)有林場(chǎng)中大多處于經(jīng)濟(jì)落后的山區(qū)，其職工多數(shù)是過去造林時(shí)從當(dāng)?shù)氐牧?、農(nóng)民中招工進(jìn)來的，素質(zhì)普遍較低；再加上山區(qū)信息閉塞，了解新鮮事物和接受再教育機(jī)會(huì)少，對(duì)可持續(xù)發(fā)展、轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制等新的管理方式和理念不易接受。另一方面，林木生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，見效慢，難以在短期內(nèi)見到經(jīng)濟(jì)效益，而且破壞容易恢復(fù)難。由于TOT模式下林場(chǎng)的職工不擁有所有權(quán)而只是在一段時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)個(gè)人利益最大化的目標(biāo)，可能會(huì)出現(xiàn)“經(jīng)營(yíng)短期化傾向”，即職工不從林場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮，在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，種植盈利能力強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)作物，導(dǎo)致林場(chǎng)物種單一，在經(jīng)營(yíng)期末減少或停止對(duì)林場(chǎng)的技術(shù)改造、維護(hù)和保養(yǎng)等工作，而過度砍伐，使最終交回的林場(chǎng)損耗加大，后期的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)大幅減少。

2.2.2交易風(fēng)險(xiǎn)

從產(chǎn)品的性質(zhì)來看，森林是介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的特殊產(chǎn)品。對(duì)于林場(chǎng)中的生態(tài)公益林來說，其發(fā)揮的保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、美化環(huán)境等社會(huì)、生態(tài)效益無法通過收費(fèi)得到補(bǔ)償，社會(huì)上的個(gè)人雖然從中受益也不必為此付費(fèi)，具有公共產(chǎn)品的屬性。而對(duì)商品林，雖然在采伐以前也發(fā)揮著重要的生態(tài)和社會(huì)效益，但采伐后通過市場(chǎng)交易能獲取經(jīng)濟(jì)收入，更多的具有私人產(chǎn)品的屬性（李榮勛，2004）。如果統(tǒng)一將整個(gè)林場(chǎng)視為轉(zhuǎn)讓標(biāo)的物，那么，林場(chǎng)中的生態(tài)公益林，由于其生態(tài)效益無法通過市場(chǎng)交易獲得補(bǔ)償，盈利性較差，必然會(huì)造成經(jīng)營(yíng)者較多的種植商品林，砍伐公益林，從而導(dǎo)致供應(yīng)量大大減少，對(duì)環(huán)境，對(duì)國(guó)家造成無法估量的影響。

2.2.3價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)

TOT模式的轉(zhuǎn)讓是一種有償轉(zhuǎn)讓。但是，目前國(guó)內(nèi)沒有形成規(guī)范的森林資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，對(duì)產(chǎn)權(quán)的定價(jià)在技術(shù)上困難很大。為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，必須對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行合理定價(jià)。如果單純以把林場(chǎng)交由職工經(jīng)營(yíng)期間產(chǎn)生的工資額作為轉(zhuǎn)讓價(jià)，該轉(zhuǎn)讓價(jià)未經(jīng)科學(xué)估算，缺乏科學(xué)依據(jù)。如果采用收益現(xiàn)值法，由于林業(yè)經(jīng)營(yíng)的特殊性，經(jīng)營(yíng)期間風(fēng)險(xiǎn)不確定,林場(chǎng)職工一般會(huì)要求較高的回報(bào)率，不僅價(jià)格的合理性和可行性會(huì)受到疑惑，還可能會(huì)造成“尋租現(xiàn)象”。

3未來改革的方向

3.1建立林場(chǎng)監(jiān)管體系

2004年6月，世界銀行的報(bào)告《改革基礎(chǔ)設(shè)施：私有化、監(jiān)管和競(jìng)爭(zhēng)》提出，有效的監(jiān)管是正確實(shí)行改革最關(guān)鍵的促進(jìn)條件（李思思，2006）。TOT模式能否成功，關(guān)鍵是能否進(jìn)行有效的監(jiān)管。因此，在改革過程中，每個(gè)林場(chǎng)都需要結(jié)合自身的情況設(shè)計(jì)出一套完整的監(jiān)管體系。在轉(zhuǎn)讓前，對(duì)如何解決安排人員、如何界定經(jīng)營(yíng)權(quán)，怎樣出售經(jīng)營(yíng)權(quán)等問題進(jìn)行深入研究，確定一套切實(shí)可行的方案；轉(zhuǎn)讓后，有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)定期對(duì)林場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)估，確保林場(chǎng)職工不會(huì)因?yàn)樽非髠€(gè)人經(jīng)濟(jì)利益而降低林場(chǎng)的社會(huì)效益；在即將收回經(jīng)營(yíng)權(quán)的后期，更要加強(qiáng)監(jiān)管，防止出現(xiàn)“經(jīng)營(yíng)短期化傾向”保持林場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2合理界定經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)

由于林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)類型的模糊，盲目使用TOT模式不僅不會(huì)增加經(jīng)濟(jì)效益，反而會(huì)導(dǎo)致生態(tài)公益林的損失，因此，合理界定國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)類型，并實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)是實(shí)施TOT模式的前提和基礎(chǔ)。從國(guó)有林場(chǎng)中森林資源的性質(zhì)出發(fā)對(duì)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行分析，界定林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是公益性的、商業(yè)性的，還是混合性質(zhì)的；如果是混合性質(zhì)的，還要界定公益性質(zhì)部分和商業(yè)性質(zhì)部分各自在整個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)中的比例（舒美英等，2005）。根據(jù)已經(jīng)界定清楚的性質(zhì)，分別實(shí)施TOT模式：商品林可以按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，公益林仍然保持其公益性質(zhì)，由省、市、區(qū)三級(jí)分管，保留其經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于混合性質(zhì)的林場(chǎng)，按照各自的經(jīng)營(yíng)權(quán)比例進(jìn)行相應(yīng)的處理。

3.3完善法律環(huán)境

TOT模式的實(shí)施過程，實(shí)際上是公共利益和私人利益博弈的過程。因此在轉(zhuǎn)換林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)時(shí)應(yīng)確保一個(gè)合理的定價(jià)，使出讓和受讓雙方找到一個(gè)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。一方面，每個(gè)林場(chǎng)應(yīng)依法進(jìn)行報(bào)批，并由具有法定資格的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的價(jià)值評(píng)估，以避免對(duì)公眾利益造成損害。另一方面，在整個(gè)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，各級(jí)政府必須進(jìn)行監(jiān)督，有相關(guān)立法的情況下,確保已經(jīng)遵照了有關(guān)法規(guī)；在沒有相關(guān)立法的情況下,則要進(jìn)入政治程序，由可決定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的機(jī)構(gòu)做出決定后再進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)換工作（舒美英等，2005）。在任何時(shí)候若發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)方有違反合約的情況，可以對(duì)其進(jìn)行處罰直至取消對(duì)該項(xiàng)目的全部經(jīng)營(yíng)權(quán)。深化國(guó)有林場(chǎng)改革，加快國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展，是我國(guó)“十二五”期間全面推進(jìn)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。由于TOT項(xiàng)目模式在我國(guó)還是一種新生事物，其在國(guó)有林場(chǎng)改革中運(yùn)用的本質(zhì)就是經(jīng)營(yíng)權(quán)的民營(yíng)化（李建平，2009）。因此，可以以幾個(gè)林場(chǎng)為試點(diǎn)，在運(yùn)用模式的整個(gè)過程中，進(jìn)行必要的政府干預(yù)和監(jiān)督，確保該模式的良性運(yùn)行，從而創(chuàng)建出一套新的改革思路供其它林場(chǎng)參考和推廣。