高校內(nèi)部控制體系優(yōu)化管理淺析

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摘要：隨著高校的不斷發(fā)展，高校獲得的國家撥款、事業(yè)收入及其他社會資金越來越多，資金來源和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)呈現(xiàn)多元化、動態(tài)化的發(fā)展趨勢。如何管好用好預(yù)算資金，合理配置公共資源，不僅是各高校面臨的重大課題，同時也是社會各界關(guān)注的事項。本文從內(nèi)部控制的角度，分析目前高校內(nèi)部控制中存在的問題，提出相應(yīng)的優(yōu)化措施，推動學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；風(fēng)險管理

一、高校內(nèi)部控制存在的問題

1.缺乏系統(tǒng)性和完整性，存在碎片化現(xiàn)象

學(xué)校內(nèi)部控制制度都是在發(fā)展中逐步建立起來的，經(jīng)常是發(fā)現(xiàn)了管理中存在的問題，然后出臺相應(yīng)的制度來規(guī)范。這只能防范已經(jīng)發(fā)生的風(fēng)險，而對潛在風(fēng)險則考慮不足。內(nèi)部控制制度無論是在設(shè)計上，還是在運行上，都缺乏系統(tǒng)性和完整性。

2.信息化程度不高，對核心業(yè)務(wù)重視不夠

目前，高校存在信息化系統(tǒng)建設(shè)水平較低的問題，同時對核心業(yè)務(wù)的控制存在不足。雖然大部分高校部門內(nèi)部都實現(xiàn)了管理信息化，但是由于信息化系統(tǒng)建設(shè)缺乏頂層設(shè)計，沒有制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，財務(wù)、資產(chǎn)、人事、教學(xué)、科研等信息系統(tǒng)各自為政，分散建設(shè)，獨立封閉運行，資源和信息不能實現(xiàn)有效的互聯(lián)互通，信息化系統(tǒng)的監(jiān)督和制約功能難以充分發(fā)揮，導(dǎo)致風(fēng)險防控存在薄弱環(huán)節(jié)。

3.更多強(qiáng)調(diào)合法合規(guī)，較少關(guān)注成本效益

合理保證經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，是內(nèi)部控制最基本的目標(biāo)。為此，各單位內(nèi)部控制工作都重點關(guān)注合法性、合規(guī)性，較少考慮各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展及成本效益，出現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、職能交叉、人浮于事，制度過于細(xì)化和僵化，甚至制度之間存在沖突的現(xiàn)象，造成辦事流程過于繁雜，成本高效率低，不符合成本效益原則。

4.對組織架構(gòu)設(shè)置和流程優(yōu)化關(guān)注較少

高校的組織架構(gòu)一般都已經(jīng)基本穩(wěn)定，內(nèi)部各層級人員配置、職責(zé)權(quán)限、工作流程等也相對固定。由于高校的辦學(xué)成本絕大部分由學(xué)校直接承擔(dān)，支出成本與部門沒有直接關(guān)系，各部門存在墨守成規(guī)的思想，對現(xiàn)有的組織架構(gòu)、人員編制很少調(diào)整，存在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、權(quán)責(zé)分配不清、工作流程不順、關(guān)鍵節(jié)點控制不力、人浮于事等現(xiàn)象。

5.對風(fēng)險管控關(guān)注較少

內(nèi)部控制要求高校在依法依規(guī)使用管理教育經(jīng)費的基礎(chǔ)上，健全教育廉政風(fēng)險防控機(jī)制。高校掌握了大量的社會公共資源，在進(jìn)行資源資金分配和使用過程中，由于內(nèi)部控制制度不健全或執(zhí)行不到位等原因，違規(guī)行為時有發(fā)生，所以高校必須高度重視風(fēng)險管理，不僅要關(guān)注財務(wù)風(fēng)險，還必須關(guān)注戰(zhàn)略風(fēng)險、運營風(fēng)險及法律風(fēng)險等，提升風(fēng)險管控能力。

6.對內(nèi)部控制評價有所疏忽

在實際工作中，部分高校對內(nèi)部控制評價和審計有所疏忽，未建立符合要求的內(nèi)部控制評價機(jī)構(gòu)，內(nèi)部控制評價部門責(zé)任不明確、評價不及時、評價方法不科學(xué)、評價結(jié)果不客觀，無法對內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行客觀判斷。

二、內(nèi)部控制優(yōu)化建議

財政部于2012年出臺的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，構(gòu)建了內(nèi)部控制的基本框架，隨后國家出臺了一系列內(nèi)部控制方面的規(guī)章制度。尤其是2016年教育部針對高校特點，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范出臺了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》，為高校內(nèi)部控制實施提供了針對性的指導(dǎo)。但不同高校有不同的發(fā)展環(huán)境和特點，高校必須在上級部門規(guī)章制度框架下，制定適應(yīng)本校需求的內(nèi)控體系。內(nèi)控體系的構(gòu)建應(yīng)貫徹以流程為載體、以風(fēng)險管控為關(guān)鍵、以崗位授權(quán)為約束、以規(guī)章制度為保障、以信息系統(tǒng)為支撐的內(nèi)控建設(shè)工作思路，從設(shè)計和運行兩個方面確保內(nèi)部控制的有效性。

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計

高校肩負(fù)著培養(yǎng)人才、發(fā)展科技和服務(wù)社會的多種職能，擁有多種社會經(jīng)濟(jì)資源，為充分發(fā)揮高校的職能，合理有效配置資源，需要建立完善的內(nèi)部控制體系。為此，學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計，設(shè)立內(nèi)部控制設(shè)計和建設(shè)部門，制定內(nèi)部控制規(guī)范文件，各部門制定的制度必須符合學(xué)校內(nèi)部控制制度要求，而不能僅根據(jù)本部門需要就隨意出臺制度，造成制度的模塊化、碎片化。

2.建立內(nèi)部控制體系

全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制活動的重要形式，單位應(yīng)當(dāng)建立“以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”的內(nèi)部控制體系。通過預(yù)算這一基本控制方法，將單位所有業(yè)務(wù)銜接起來，將全面預(yù)算管理融入學(xué)校各項經(jīng)濟(jì)活動，使內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)充分融合。建立健全預(yù)決算管理體制和運行機(jī)制，明確各相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限、授權(quán)批準(zhǔn)程序和工作協(xié)調(diào)機(jī)制。完善收支管理制度，明確收支范圍和支出審批權(quán)限，及時更新開支標(biāo)準(zhǔn)，梳理收支業(yè)務(wù)工作流程，查找風(fēng)險點，加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制。合理設(shè)置收支業(yè)務(wù)相關(guān)崗位，利用記賬、核對、崗位職責(zé)落實、職責(zé)分離、檔案管理、工作交接程序等會計控制方法，確保單位會計信息真實完整，消除人為操縱因素，規(guī)范收支管理。

3.優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和流程梳理

根據(jù)內(nèi)部控制的適應(yīng)性原則，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備必須根據(jù)單位實際情況適度配置，并根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展需求進(jìn)行不斷調(diào)整，在合理設(shè)置機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化工作流程。目前，部分工作崗位存在人員配備不合理、工作流程不清晰的情況，僅靠員工個人經(jīng)驗和能力來完成某項工作，一旦該員工離職，其他人員往往需要花大量時間和精力來熟悉業(yè)務(wù)、摸索方法。如果能夠清晰地梳理工作流程，繪制工作流程圖，讓每一個工作人員都能清楚地了解辦事程序、相關(guān)規(guī)章制度，而且能將工作中形成的好的做法和模式固定下來，將大大提高工作效率，避免因某個人的離職造成工作無法正常開展的情況。同時，通過流程圖也能夠比較容易地發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的不足和風(fēng)險點，從而有助于內(nèi)部控制持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化。

4.重視內(nèi)部控制的實施效率和效果

近幾年，高校管理規(guī)范性要求不斷提高，各類管理制度不斷強(qiáng)化和更新，面對多種形式的審計、巡視及各類專項檢查，高校對內(nèi)部控制建設(shè)已引起足夠重視，但在發(fā)展與創(chuàng)新方面還存在謹(jǐn)小慎微、裹足不前的現(xiàn)象，不求有功但求無過的思想依然存在，高校更多關(guān)注合法合規(guī)，忽略了成本效益。以科研經(jīng)費管理為例，“八項規(guī)定”實施后，科研經(jīng)費管理從過寬走向過緊，在項目立項、經(jīng)費使用、結(jié)題驗收等環(huán)節(jié)出現(xiàn)重復(fù)提交材料、多部門跑腿的現(xiàn)象，科研人員感到無所適從，嚴(yán)重挫傷了科研人員的創(chuàng)新活力。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，首次提出“放管服”政策。隨后，財政部、科技部等陸續(xù)出臺了一系列完善科研經(jīng)費管理的文件。一系列制度的出臺表明，科研經(jīng)費不僅要管得好，也要放得開、接得住，資金管理要能激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，有利于科研經(jīng)費的組織實施，在強(qiáng)調(diào)合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，突出效果和效益。同樣的原理適用于學(xué)校其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域，內(nèi)部控制除滿足合法合規(guī)的基本要求外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)成本和效益，并將績效管理理念融入內(nèi)部控制管理全過程，做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。

5.加強(qiáng)全面風(fēng)險管理

內(nèi)部控制與風(fēng)險管理是內(nèi)部控制體系中不可分割的兩大模塊，內(nèi)部控制的有效實施有賴于加強(qiáng)風(fēng)險管理，而風(fēng)險管理離開了內(nèi)部控制也將流于形式。內(nèi)部控制由傳統(tǒng)的內(nèi)部牽制模式，逐步發(fā)展為以風(fēng)險為導(dǎo)向的內(nèi)部控制整合框架；風(fēng)險管理也由分散的財務(wù)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險管理，逐步發(fā)展為整合風(fēng)險管理。內(nèi)部控制的實質(zhì)是風(fēng)險控制，因此，內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)以風(fēng)險控制為導(dǎo)向，將風(fēng)險管理貫穿內(nèi)部控制的全過程。以某大學(xué)資產(chǎn)管理為例，該校對資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)風(fēng)險點進(jìn)行了認(rèn)真梳理，對高風(fēng)險點制定了完善的防控措施，做到“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)“，形成實施與監(jiān)管相互制衡的資產(chǎn)管理體制，保證資產(chǎn)安全完整。具體見表1。

6.加強(qiáng)內(nèi)部控制評價和審計

（1）建立內(nèi)部控制評價機(jī)制，確保內(nèi)部控制的有效性。學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部控制評價機(jī)制，對內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評價，并針對內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，特別是對工程建設(shè)、合同管理等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)行風(fēng)險評估。依據(jù)“以評促建、以評促改、以評促管、評建結(jié)合”的原則，既要保證內(nèi)部控制制度的穩(wěn)定性，又要使內(nèi)部控制制度在評價監(jiān)督中得到補(bǔ)充和完善。內(nèi)部控制評價既包括設(shè)計有效性，也包括運行有效性；既包括單位層面的有效性，也包括業(yè)務(wù)層面的有效性。學(xué)校在開展內(nèi)部控制評價的過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)評價內(nèi)容和被評價單位的具體情況，綜合運用個別訪談、調(diào)查問卷、專題討論、實地查驗、抽查和比較分析等方法，廣泛收集被評價單位內(nèi)部控制是否有效的證據(jù)。堅持問題導(dǎo)向，找出內(nèi)部控制中存在的不足和薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合以往各類審計中發(fā)現(xiàn)的問題，查找產(chǎn)生問題的原因和內(nèi)部控制中存在的缺陷，進(jìn)一步檢驗現(xiàn)有內(nèi)部控制體系的有效性。對于認(rèn)定的內(nèi)部控制缺陷，應(yīng)當(dāng)制定整改方案，及時整改。學(xué)校應(yīng)當(dāng)公開內(nèi)部控制評價結(jié)果，將內(nèi)部控制體系建設(shè)納入績效考核體系，建立內(nèi)部控制問責(zé)機(jī)制，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究，使責(zé)權(quán)利統(tǒng)一。同時，加強(qiáng)與審計、監(jiān)察等部門的溝通協(xié)調(diào)和信息共享，形成監(jiān)督合力，避免重復(fù)檢查。（2）在加強(qiáng)學(xué)校自身評價的基礎(chǔ)上，定期或不定期地進(jìn)行外部審計。學(xué)校作為辦學(xué)主體對建立健全和有效實施內(nèi)部控制負(fù)責(zé)，但學(xué)校內(nèi)部控制的有效性和評價的客觀性不能僅僅由學(xué)校自己說了算，還應(yīng)定期或不定期地聘請外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，出具外部審計報告。外部審計與自我評價相比具有專業(yè)、客觀的優(yōu)點，能夠彌補(bǔ)學(xué)校自我評價的不足，是對學(xué)校自我評價結(jié)論的再檢驗。通過外部審計與單位內(nèi)部評價雙核驅(qū)動、協(xié)同推進(jìn)，促進(jìn)內(nèi)部控制持續(xù)改善和優(yōu)化。

三、結(jié)語

總之，在新形勢下加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)，不僅可以促進(jìn)和規(guī)范學(xué)校各項事業(yè)的發(fā)展，降低各類經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，同時還可以預(yù)防違規(guī)現(xiàn)象，加強(qiáng)廉政建設(shè)。高校應(yīng)針對內(nèi)部控制中存在的問題，積極改進(jìn)和優(yōu)化，除加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)外，還應(yīng)關(guān)注內(nèi)部控制建設(shè)的效率和效果，重視內(nèi)部控制的內(nèi)部評價和外部審計，充分運用風(fēng)險管理的手段控制風(fēng)險，尤其是關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險點，以達(dá)到持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化內(nèi)部控制體系的目的，確保各項內(nèi)部控制制度落到實處。

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作者:焦淑芝 邢琳華 單位:華東理工大學(xué)