組織環(huán)境對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)淺談

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摘要：作為由國家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的從事教育、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)組織，事業(yè)單位大多數(shù)是知識(shí)密集型組織。許多單位組織架構(gòu)帶有一定的行政色彩，科層組織形式和行政化管理運(yùn)行方式的機(jī)制深刻影響著單位內(nèi)部的管理和各項(xiàng)建設(shè)工作。為此需要加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，本文對(duì)此進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：組織環(huán)境；事業(yè)單位；內(nèi)部控制

一、引言

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》自2014年1月1日起全面施行以來，許多事業(yè)單位都通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，建立了適合單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系以對(duì)本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的可能產(chǎn)生或存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。表面上看，似乎是取得一些成效，但在實(shí)際貫徹執(zhí)行中難免有流于形式的現(xiàn)象。究其原因，單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)多由財(cái)務(wù)部門牽頭，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算資金和收支業(yè)務(wù)的控制，對(duì)分權(quán)制衡和監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度、人員素質(zhì)等組織內(nèi)部環(huán)境要素的辨識(shí)帶有主觀色彩，忽視了單位內(nèi)部組織環(huán)境對(duì)制度執(zhí)行產(chǎn)生的影響是根源。

二、組織與機(jī)構(gòu)

為了特定的目標(biāo)把技術(shù)和人結(jié)合成共同勞動(dòng)的集體，就成了組織。管理大師彼得德魯克說“一個(gè)組織像是一部美妙的樂曲，不過，它不是單個(gè)個(gè)人的音符羅列，而是由人們之間的和聲關(guān)系所譜成?！苯M織內(nèi)在一起共同勞動(dòng)的人們會(huì)發(fā)生合作關(guān)系，彼此需要進(jìn)行分工，也就有了職責(zé)和權(quán)限的劃分，發(fā)展演變出各種職能機(jī)構(gòu)，產(chǎn)生管理層，形成組織管理，管理需要制度來進(jìn)行規(guī)范、約束和控制，逐步形成管理體系。事業(yè)單位主要為社會(huì)提供公共服務(wù)，不以營利為目的，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以提供公共服務(wù)為主，其機(jī)構(gòu)的設(shè)立、目標(biāo)及功能定位、業(yè)務(wù)活動(dòng)方向和經(jīng)費(fèi)保障、人員編制等均由政府直接組織，單位管理者也由政府主管部門委任。因此，事業(yè)單位在內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立也多按照科層制形式，在管理上套用行政級(jí)別。這種職權(quán)、等級(jí)分明的組織模式管理上強(qiáng)調(diào)規(guī)章制度，注重形式，下級(jí)沒有主動(dòng)性和創(chuàng)造性，組織容易僵化。工作要求明了，科學(xué)的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)便于內(nèi)部控制制度能夠得以貫徹落實(shí)，這是事業(yè)單位的組織優(yōu)勢(shì)。但是，如果單位內(nèi)部組織管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置不科學(xué)，職能上存在交叉或缺失現(xiàn)象，權(quán)責(zé)分配不合理，導(dǎo)致有職無權(quán)或有權(quán)無責(zé)，遇事時(shí)各管理部門就會(huì)相互推諉扯皮。如果內(nèi)部管理規(guī)章制度不健全、崗位責(zé)任制落實(shí)不到位，不相容崗位未相互分離，缺乏制約監(jiān)督機(jī)制，就會(huì)獎(jiǎng)懲不明，執(zhí)行上級(jí)命令不堅(jiān)決，下級(jí)缺乏執(zhí)行力，使得整個(gè)單位低效率運(yùn)轉(zhuǎn)，這樣內(nèi)部控制生存發(fā)展的基礎(chǔ)也就不復(fù)存在了。

三、管理層與素質(zhì)

管理層的素質(zhì)是指管理成員先天的稟賦、資質(zhì)和后天的學(xué)習(xí)、鍛煉。班子成員要符合國家干部要求，具體就是要忠誠干事業(yè)，愛國、愛崗、敬業(yè)；身心健康、年輕力壯、精力旺盛；學(xué)習(xí)能力強(qiáng)，整個(gè)班子智力結(jié)構(gòu)全面、掌握管理人員應(yīng)具備的知識(shí)，適應(yīng)單位決策和管理的需要。管理人員素質(zhì)高，能極大地改善管理人員與被管理人員的關(guān)系，有利于單位各項(xiàng)規(guī)章制度的貫徹落實(shí)和預(yù)定工作任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高單位行動(dòng)的執(zhí)行力。事業(yè)單位管理人員基本由政府主管部門委任，其工作對(duì)上級(jí)主管行政部門負(fù)責(zé)，對(duì)本單位的工作負(fù)全責(zé)，普遍學(xué)歷高，大多具備中高級(jí)職稱。行動(dòng)迅速的管理層對(duì)單位的各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)會(huì)產(chǎn)生高效的號(hào)令行事結(jié)果，對(duì)推行內(nèi)部控制制度建設(shè)具有決定性的作用。但是，事業(yè)單位是運(yùn)用自身專業(yè)知識(shí)和技能為社會(huì)提供服務(wù)的組織，管理層主要對(duì)上級(jí)主管行政部門負(fù)責(zé)，如果因管理人員的個(gè)人好惡或眼界視野等因素影響，在工作上往往會(huì)形成獨(dú)斷作風(fēng)，單位建設(shè)上會(huì)出現(xiàn)“任人唯親”等現(xiàn)象，嚴(yán)重動(dòng)搖內(nèi)部控制建設(shè)的環(huán)境基礎(chǔ)，導(dǎo)致整個(gè)內(nèi)部控制失效。

四、風(fēng)險(xiǎn)理念與風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的目的是為實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。既然是為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，就必須要有風(fēng)險(xiǎn)理念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，即在單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的觀念把握和秉持的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度與認(rèn)識(shí)。首先，單位管理層尤其是一把手的風(fēng)險(xiǎn)理念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)單位的影響極大。如果管理人員的道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)高、作風(fēng)正派硬氣，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理持積極態(tài)度，積極樹立了風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和意識(shí)，則單位內(nèi)控建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)確定和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就不容易流于形式或走過場(chǎng)，也才能防范單位的風(fēng)險(xiǎn)。其次，單位職工在內(nèi)部控制的建立與實(shí)施過程中承擔(dān)著相應(yīng)的職責(zé)并發(fā)揮了積極作用，由于風(fēng)險(xiǎn)無處不在，他們具備的風(fēng)險(xiǎn)理念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)程度對(duì)其所承擔(dān)的工作會(huì)產(chǎn)生意想不到的后果。如果職工不誠實(shí)、缺乏團(tuán)隊(duì)協(xié)作和開拓創(chuàng)新精神，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中可能產(chǎn)生或存在的風(fēng)險(xiǎn)缺乏認(rèn)識(shí)或態(tài)度消極，可能導(dǎo)致單位產(chǎn)生舞弊行為，使發(fā)展目標(biāo)難于實(shí)現(xiàn)，影響到單位事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。所以，為確保單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效管控，除了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的落實(shí)外，單位要結(jié)合實(shí)際情況經(jīng)常加強(qiáng)全員的風(fēng)險(xiǎn)管理理念與意識(shí)教育，進(jìn)行全方位的風(fēng)險(xiǎn)防范培訓(xùn)，讓每個(gè)人都樹立風(fēng)險(xiǎn)理念，將風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)變成員工的自覺行為，充分理解風(fēng)險(xiǎn)管控是每名員工具體工作的一部分，避免因忽視風(fēng)險(xiǎn)的行為而造成決策失誤，導(dǎo)致資金浪費(fèi)和資源配置不合理或使財(cái)產(chǎn)受到損失等影響。

五、職工能力與職業(yè)道德

事業(yè)單位的職工大部分是通過公開招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗進(jìn)入工作崗位的腦力勞動(dòng)者，普遍學(xué)歷較高，具備從事相關(guān)專業(yè)工作的任職能力，對(duì)各項(xiàng)管理和控制制度的學(xué)習(xí)領(lǐng)悟能力較強(qiáng)。但作為個(gè)體的人是很復(fù)雜的，在人性的表現(xiàn)上人與人之間存在著不同，就是同一個(gè)人隨著時(shí)間或環(huán)境等條件變化，也會(huì)有不同程度的變化。在本質(zhì)上人都有趨利避害的天性，有的人希望回避責(zé)任，只求安定，而有的人抱負(fù)遠(yuǎn)大，有自我實(shí)現(xiàn)的愿望。由此產(chǎn)生了不同的人有不同的工作態(tài)度和不同的社會(huì)責(zé)任感，也導(dǎo)致在單位內(nèi)部對(duì)同一個(gè)管理制度不同的人會(huì)產(chǎn)生不同的反應(yīng)。對(duì)待工作的態(tài)度和社會(huì)責(zé)任感所表現(xiàn)出來的品質(zhì)就是職業(yè)道德，具體而言職業(yè)道德也是一個(gè)人的世界觀、人生觀和價(jià)值觀在工作過程中的習(xí)慣表現(xiàn)，即在服務(wù)社會(huì)的勞動(dòng)生產(chǎn)崗位上是否遵守行業(yè)規(guī)則、是否忠于職守、是否有奉獻(xiàn)精神、會(huì)不會(huì)弄虛作假、能不能保守秘密、行事是否公正透明等。良好的職業(yè)道德是每一個(gè)職工都必須具備的基本品質(zhì)，但它會(huì)受到社會(huì)或單位組織活動(dòng)及周圍環(huán)境的影響，因此，單位應(yīng)在業(yè)務(wù)活動(dòng)中培養(yǎng)出整個(gè)團(tuán)隊(duì)所認(rèn)同并遵守的價(jià)值觀和積極向上的事業(yè)精神。要形成整體團(tuán)隊(duì)的向心力，關(guān)鍵在于管理層的努力和示范。如果管理層以身作則，用腳踏實(shí)地的工作作風(fēng)帶領(lǐng)整個(gè)團(tuán)隊(duì)共同營造出大家都有認(rèn)同感、歸屬感、充滿信心和使命感的環(huán)境氛圍，則單位建設(shè)的內(nèi)部控制系統(tǒng)就不會(huì)失靈。反之，如果管理層漠視規(guī)章制度，再或是管理層建設(shè)存在軟、懶、散情形，出于利己主義及個(gè)人動(dòng)機(jī)等私心雜念，有的工作者就可能會(huì)弄虛作假、虛報(bào)浮夸、報(bào)喜不報(bào)憂、隨波逐流、任性行事，甚至滋生腐敗，嚴(yán)重影響內(nèi)部控制措施的有效運(yùn)行，對(duì)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行造成障礙。

六、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部控制規(guī)章制度的貫徹和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的落實(shí)，必須要有強(qiáng)有力的監(jiān)督檢查作保障，必須加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)，形成完備的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。事業(yè)單位由于受編制或行業(yè)特點(diǎn)等的限制，機(jī)構(gòu)組織規(guī)模大小不一，有條件的單位，應(yīng)設(shè)置內(nèi)部控制管理與風(fēng)險(xiǎn)防范的機(jī)構(gòu)，專門處理本單位的風(fēng)險(xiǎn)管理問題，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制在單位各部門之間的組織協(xié)調(diào)和日常事務(wù)，授權(quán)內(nèi)部審計(jì)部門監(jiān)督內(nèi)部控制有效實(shí)施，開展內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門在內(nèi)部控制中的作用。至于規(guī)模較小未設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，甚至沒有設(shè)置獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門的單位，應(yīng)當(dāng)通過職工代表大會(huì)成立職工專門監(jiān)督委員會(huì)，或成立內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合工作小組，專門負(fù)責(zé)內(nèi)部控制實(shí)施及有效性監(jiān)督，定期或不定期監(jiān)督檢查單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況。另外，事業(yè)單位應(yīng)探索建立本系統(tǒng)本行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的自律制約機(jī)制，通過在本系統(tǒng)內(nèi)部的相互交叉監(jiān)督檢查，來評(píng)價(jià)各單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和內(nèi)部控制運(yùn)行的有效性。

七、結(jié)語

總之，事業(yè)單位的架構(gòu)及其氛圍所形成的內(nèi)部組織環(huán)境是其內(nèi)部控制建設(shè)的根基，是內(nèi)部控制體系存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。單位的內(nèi)部控制制度、方法和措施效果如何，受單位內(nèi)部環(huán)境建設(shè)的影響極大，而這當(dāng)中管理人員又起著決定性的關(guān)鍵作用，所以，管理層的建設(shè)問題是內(nèi)部控制的核心。重視并加強(qiáng)單位內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)與優(yōu)化，管理人員帶頭營造良好的組織氛圍，充分發(fā)揮單位職工的積極性，提高單位內(nèi)部的管理水平和管理效率，如此，才能保證內(nèi)部控制長(zhǎng)期有效地發(fā)揮作用。

參考文獻(xiàn)

1.財(cái)政部.企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范，財(cái)會(huì)〔2008〕7號(hào).

2.財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行），財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào).

作者:王云川 單位:云南省疾病預(yù)防控制中心