農業(yè)信貸擔保費率補助制度健全及完善
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摘要：農業(yè)信貸擔保制度是強化對“三農”正向激勵的一項重要制度，國家從宏觀層面規(guī)定了農業(yè)信貸擔保費率標準，體現(xiàn)了國家對農業(yè)信貸體系建設的支持。當前農業(yè)信貸擔保費率補助制度的內容尚不夠豐富和細致，且各地的實際需求存在較大差異，為此，需結合制度運行情況和影響因素，進一步完善農業(yè)信貸擔保費率補助制度。
關鍵詞：農業(yè)信貸擔保；擔保費率補助制度；長效機制；利益相關者
2020年中央一號文件提出加強對“三農”的信貸支持，如通過貨幣、財稅、監(jiān)管等方式實施對農業(yè)信貸的正向激勵。為加大對“三農”的信貸支持，降低融資成本，政策性農業(yè)融資擔保機構要降低擔保費率，其中，農業(yè)種植類擔保費率降至1%以下。在特殊時期，我國出臺了多項支持性政策，力爭補齊“三農”短板，同時也為實現(xiàn)經濟社會發(fā)展目標提供了有力支撐。
一、我國農業(yè)信貸擔保運行模式與運行環(huán)境
隨著我國農業(yè)改革不斷深入，在推進適度規(guī)模經營過程中必須滿足農業(yè)生產主體的貸款需求，但從當前我國農村金融供給情況看，農業(yè)生產主體還難以從正規(guī)金融機構獲得足夠的資金支持，農業(yè)領域的“融資難、融資貴”問題始終難以有效解決。為此中央對傳統(tǒng)的財政補助方式進行了調整，力求進一步提升財政資金支農的針對性和專業(yè)性，農業(yè)信貸擔保體系應運而生。農業(yè)信貸擔保體系兼具財政屬性和金融屬性，通過這一體系的構建有效緩解了農業(yè)生產主體的融資問題。2017年，國家逐漸將農業(yè)信用擔保體系向全國推廣，在推廣過程中各地結合本地實際情況對農業(yè)擔保費率補助制度進行補充和調整［1］。
（一）農業(yè)信貸擔保運行模式在農業(yè)領域，我國農村金融機構主要服務對象是農戶和中小企業(yè)，但由于農戶和中小企業(yè)都缺少有效的抵押物，因此農村金融機構希望有專業(yè)的擔保機構介入，為農戶和中小企業(yè)貸款提供擔保。為了有效解決農業(yè)“融資難、融資貴”的問題，部分地區(qū)在政府的倡導下成立了農村融資擔保機構，擔保機構與融資機構簽訂保證合同，如果農戶和中小企業(yè)者在獲得貸款之后無法按照合同約定償還本息，這時農村擔保機構需要承擔金融機構的財務損失。通常情況下，農業(yè)信貸領域的擔保機構多屬于政策性擔保機構，一般由政府主導或出資組建，農村政策性擔保機構不以營利為目的，主要是為了促進農村產業(yè)結構調整，推動農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，解決農業(yè)領域的融資問題。農村政策性擔保機構作為政府的重要融資工具，在農業(yè)領域發(fā)揮著其特殊的作用，農村政策性擔保機構實質上是政府作為變相的擔保人，在具體工作運作中，政府參與度較大。隨著農村金融產業(yè)的不斷發(fā)展，成立了農村商業(yè)信用擔保機構這些擔保機構，這些擔保機構只是在政府的金融機構進行了備案，在具體運作過程中比較獨立，受政府的干預較少。為有效落實農業(yè)信貸擔保政策，我國建立了農村互助擔保機構，并以該機構為載體，為“三農”提供資金擔保服務。但其擔保范圍有限，只限于組織內部的成員相互擔保，這三種類型的擔保機構是我國農村信貸擔保體系的主要組成部分，也是我國農村信貸擔保的運行主體。
（二）農村信貸擔保運行環(huán)境我國農業(yè)正處于向現(xiàn)代化轉型的關鍵階段，在農業(yè)現(xiàn)代化建設過程中農產品的商業(yè)屬性更加凸顯，因此從農業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，為農業(yè)提供更好的金融服務應是農村金融機構踐行服務理念的應有之義。隨著我國農業(yè)規(guī)模化經營的不斷推進，國家針對農村信貸擔保提出了具體要求，并從農業(yè)發(fā)展的自身規(guī)律角度出發(fā)，要求各地要出臺切實可行的措施，為農村信貸擔保運行提供良好的外部環(huán)境。從農戶和中小企業(yè)看，這些主體在農業(yè)現(xiàn)代化進程中有強烈的金融需求，農戶作為最基本的生產單元，在農業(yè)現(xiàn)代化進程中既有生產性需求，也有消費性需求，但當前農戶很難從農村正規(guī)金融機構獲得消費性貸款。農戶如果在急需資金的情況下，需要通過民間借貸來解決自身的資金需求。但民間借貸亟待規(guī)范，且對于一些用于生產用途的資金需求來說，民間借貸具有很多弊端。為了滿足農戶和中小企業(yè)的融資需求，必須在農村地區(qū)構建完善的擔保體系，一方面，政府要加大財政投入組建政策性擔保機構，幫助農戶和中小企業(yè)對接農村金融機構。另一方面，政府要合理把握支持力度，支持商業(yè)性和農村互助擔保機構發(fā)展，構建合作機制，減少信貸資源浪費?？傮w來看，當前農村信貸擔保運行環(huán)境尚需進一步優(yōu)化，而要實現(xiàn)這一目標，需要政府與農村金融機構的共同努力。
二、農業(yè)信貸擔保費率補助制度的現(xiàn)狀
構建和完善農業(yè)信貸擔保費率補助制度，能夠為農業(yè)信貸機構具體工作落實提供相應的制度保障，不斷擴大農業(yè)信貸擔保機構的擔保范圍，同時也能夠降低農戶和中小企業(yè)的融資成本。當前在國家農業(yè)信貸擔保體系下，各地也從本地農業(yè)發(fā)展實際出發(fā)，出臺了農業(yè)信貸擔保費率補助制度，并對農業(yè)信貸擔保費率補助制度的條件和標準進行了約定。以安徽省為例，為了更好地支持農村信貸擔保體系建設，安徽省財政部專門為農村信貸擔保體系制定了擔保費補助機制，給予擔保機構和金融機構一定的擔保費補貼，其具體補貼標準由擔保促進中心來執(zhí)行，對于金融機構給予貸款執(zhí)行基準利率的0.5%補助，對于擔保機構給予相應0.5%的補助［2］?，F(xiàn)有的農業(yè)信貸擔保費率補助制度主要存在如下方面的問題：
（一）缺乏資金長效投入機制對于農業(yè)信貸擔保機構而言，如果政府不給予一定的風險補償，農村信貸擔保機構在發(fā)展過程中就會面臨諸多不可控因素。即使是農村政策性擔保機構，如果財政部門不給予其相應的可持續(xù)性的財政支持，農村政策性擔保機構也難以為繼，因此必須從農村信貸擔保機構未來發(fā)展角度出發(fā)，給予一定的擔保費率補助。但當前很多地區(qū)沒有建立完善的農業(yè)信貸擔保費率補助機制，對于農村信貸擔保機構財政支持力度相對較小。以安徽省農業(yè)信貸擔保公司為例，在成立之初，安徽省財政部門就給予其7個億的資金投入，但其中5億資金被用作風險分擔基金，只有2億資金用于考核獎勵、利息補貼和保費補貼，其中真正用于保費補貼的資金十分有限。加之，隨著農業(yè)信貸擔保業(yè)務的不斷擴展，擔保資金需求的規(guī)模越來越大，因此僅靠財政部門難以滿足擔保資金的缺口，相應的農業(yè)信貸擔保費率補助資金規(guī)模也越來越小，不利于農業(yè)信貸擔保機構的可持續(xù)發(fā)展。
（二）缺乏農業(yè)信貸后續(xù)監(jiān)督科學合理的監(jiān)督制度是農業(yè)信貸擔保費率補助制度的重要組成部分，同時有效的監(jiān)督也有利于擔保機構未來可持續(xù)發(fā)展。但很多地區(qū)只注重擔保資金的使用，不注重農業(yè)信貸的后續(xù)監(jiān)管［3］。以安徽省農業(yè)信貸擔保公司為例，為了更好地監(jiān)督融資擔保機構，要求擔保機構要及時上報農業(yè)擔保業(yè)務臺賬，并根據(jù)農業(yè)擔保業(yè)務臺賬上報情況作為擔保補助的依據(jù)，但這種做法是否合理還值得商榷。同時農業(yè)信貸擔保公司由于缺少相應的后續(xù)監(jiān)督機制，對于資金的實際用途缺乏科學監(jiān)督，對于信貸可能產生的風險整體把控不足，影響了信貸擔保政策的落實。
（三）利益相關者之間未建立有效聯(lián)結機制農業(yè)信貸擔保費率補助制度的推行，需要政府、金融機構、擔保機構的共同參與。但在農業(yè)信貸擔保費率補助制度落實過程中，由于制度的相關內容涉及了政府、銀行和擔保機構的利益，在風險分擔費用方面，不同主體之間存在一定的利益沖突，雖然擔保公司承擔部分信貸風險，但并不能從銀行獲得風險分擔費用。加之擔保公司也沒有與企業(yè)和農戶簽訂相應的合同，因此銀行又難以將風險分擔費用轉嫁給農戶和企業(yè)。在不良貸款核銷問題上，由于農戶和中小企業(yè)數(shù)量過多，銀行和農業(yè)信貸擔保機構難以對風險進行全面把控，容易出現(xiàn)不良貸款，因此在核銷上就增加了相應的難度。雖然政府積極通過信貸擔保風險補助給予擔保機構和銀行一定的補助資金，但三者之間由于利益沖突明顯，因此，需要完善農業(yè)信貸擔保費率補助制度，更好地推動三者間的合作。
三、農業(yè)信貸擔保費率補助制度的影響因素
農業(yè)信貸擔保費率補助制度主體是各級地方政府、金融機構和擔保機構，其中地方政府是最重要的主體。制度在制定過程中主要受到主客觀兩方面因素影響，從主觀層面看，地方政府為了落實中央關于農業(yè)信貸擔保費率補助的相關要求，必須制定本地區(qū)的農業(yè)信貸擔保費率補助制度，地方政府為了更好地推動本地區(qū)的農業(yè)農村發(fā)展，也不得不重視農村現(xiàn)在擔保費率補助制度。從客觀層面看，農村信貸擔保費率補助制度的制定受到國家頂層設計以及本地區(qū)政府的財政能力和財政手段等客觀因素影響。
（一）農村信貸擔保發(fā)展中各級政府間的財力水平競爭農村信貸擔保費率補助制度核心的內容是補助標準和補助措施。一是農村信貸擔保費率補助標準受到本地區(qū)政府財政水平的影響，在制定補助標準時需要考慮各級政府財政水平，并對所需的資金量進行準確測算，在此基礎之上明確財政承受能力與所需資金之間的平衡關系，只有達到二者平衡，才能使補償標準與政府財政水平相適應，并結合中央的相關補償標準，對本地區(qū)的補償標準進行調整。二是本地區(qū)政府的財政水平也會影響補償效果，如果本地財政資金充足，在完善的制度體系下，能夠確保農村信貸擔保費率補助的及時劃撥。但如果本地政府的財力有限，即使完善了相應的制度，地方政府也會權衡各項支出，這也會影響農村信貸擔保方面的資金安排。
（二）第三方介入改變了原有的博弈格局當前各地在積極完善農業(yè)信貸擔保費率補助制度，在制度制定過程中也得到了人大代表和政協(xié)委員的關注，他們的積極介入加大了本地政府的政治壓力，迫使本地政府打消推諉政策，原有的博弈格局也會發(fā)生改變。國家一直非常重視地方政府對于農業(yè)信貸擔保費率補助制度的完善情況，這無形之中也是一種政治壓力，同時為了更好地推動此項工作，通過會劃撥一些專項補助資金，支持地方政府進行農業(yè)信貸擔保費率補助制度。但也有一些地方政府對于農業(yè)信貸擔保費率補助制度的建設重視不足，相應的財政支持力度支持不足，農業(yè)信貸擔保費率補助制度進展緩慢。
四、健全農業(yè)信貸擔保費率補助制度的措施
農業(yè)信貸擔保費率補助制度是構建和完善農業(yè)現(xiàn)代擔保體系的重要手段，補助制度的完善有助于解決農戶和中小企業(yè)“融資難、融資貴”問題，同時也能夠更好地激發(fā)農業(yè)信貸擔保機構和農村金融機構參與農業(yè)信貸擔保的積極性。具體應從以下幾方面入手：
（一）積極落實國家相關政策為了引導金融資本向農業(yè)領域傾斜，有效解決農業(yè)生產主體和中小企業(yè)在農業(yè)生產過程中的融資難、融資貴問題，國家出臺了一系列專門的政策措施，為地方政府提供指導。地方政府結合本地實際，嚴格落實國家政策，統(tǒng)籌安排財政補助資金。各省在中央政策框架指導下，應從本地農業(yè)生產發(fā)展的實際需求出發(fā)，將農業(yè)信貸擔保業(yè)務的余額、單筆擔保的額度等相關數(shù)據(jù)作為測算因素，制定詳細的農業(yè)信貸擔保費率補助標準［4］。文件中還明確指出，各省農業(yè)信貸擔保公司要在符合“雙控”標準基礎上，結合市場化運作成本費用來確定本地區(qū)的擔保費率補助，具體標準參考如下：糧食適度規(guī)模經營主體和扶貧項目主體的擔保費率補助不超過2%，其他主體不超過1.5%。各省應該按照國家出臺的農業(yè)信貸擔保工作通知的具體要求，結合本地實際情況制定切實可行的制度內容，制定詳細的補助政策和補助標準，同時在具體運作過程中要能夠針對出現(xiàn)的新問題、新情況進行調整。
（二）明確補助制度的具體內容首先，農業(yè)信貸擔保費率補助資金主要來源于中央財政的安排專項資金，省級政府根據(jù)農業(yè)信貸擔保補助的具體要求安排的相關財政支農資金，農業(yè)擔保公司在運作過程中收繳的違規(guī)補助資金以及補助資金和利息收入等。補助資金規(guī)模在參考國家出臺的具體要求基礎之上，省級財政廳根據(jù)本省擔保公司每年的擔保體系建設具體情況統(tǒng)籌安排，補助資金主要用于擔保公司及其相關機構開展的擔保費用補助。在具體運行過程中，要堅持科學管理和財政監(jiān)督的原則，由省級農業(yè)擔保公司設立專門的共管賬戶，與財政部門對資金使用情況進行共同的監(jiān)管和核算，確保資金的使用安全高效。其次，明確綜合擔保費率。按照國家相關規(guī)定財政補助后的綜合擔保費率不得超過3%，如在具體運作過程中開展了市場對接、技術服務和財務咨詢等相關增值服務，綜合擔保費率將面臨上漲。此外，還要進一步明確增值服務費、擔保費率和貸款利率等各項指標，將綜合貸款成本控制在8%左右。按照國家的具體政策指導，各省農業(yè)擔保公司可參考國家的綜合擔保利率，對上述擔保費率進行調整。
（三）完善監(jiān)督管理機制首先，健全擔保業(yè)務統(tǒng)計報告制度。省級農業(yè)擔保公司要按照季度和年度為時間節(jié)點向省級財政廳報送擔保業(yè)務具體工作開展情況，如果擔保公司當年代償率超過一定范圍，則財政廳需要根據(jù)具體情況下達預警通知，省級農業(yè)擔保公司要把握主動性，積極做好風險防控和預警工作。當年代償率超過紅色警戒線時，財政廳有權責成農業(yè)擔保公司暫停新增的擔保業(yè)務，并按照相關決定進行業(yè)務整改。其次，加大對補助資金申請和使用的有效監(jiān)督。省財政廳有權對農業(yè)擔保公司的補助資金的申請和使用情況進行監(jiān)管，并與審計部門進行合作對農業(yè)擔保公司的補助資金使用情況開展專項審計檢查，對于發(fā)現(xiàn)的問題要及時上報，并嚴肅處理。農業(yè)擔保公司對各機構申請的資金也要進行嚴格審核和監(jiān)管，對于弄虛作假騙取補助資金的主體，要按照國家的相關法律規(guī)定追究相關單位和人員的責任，通過有效監(jiān)督和管理確保信貸擔保補助資金能夠得到高效利用。總之，隨著我國農業(yè)現(xiàn)代化建設的不斷推進，農業(yè)領域對于金融需求越來越大，因此必須完善農業(yè)信貸擔保費率補助制度。在制度建設過程中，一方面，加強國家的宏觀政策指導，各地根據(jù)實際情況落實農業(yè)信貸擔保費率補助的相關配套措施。另一方面，各地要從本地農業(yè)需求出發(fā)，對農業(yè)信用擔保費率制度的具體內容進行調整，實現(xiàn)擔保機構與農村金融機構的有效對接，更好地為農戶和中小微企業(yè)提供金融支持。
參考文獻
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［2］吳成浩.河南省培育新型農業(yè)經營主體的金融政策研究［J］.金融理論與實踐，2019（8）：100-105.
［3］許黎莉，般麗麗，陳東平.農業(yè)信貸擔保機構介入產業(yè)鏈外部融資的路徑探索［J］.江蘇農業(yè)學報，2019（4）.
［4］李宰成.動產擔保制度提升信貸可獲得性［J］.中國金融，2019（7）：12-14.
作者：何姝 單位：河北大學經濟學院
