改革國庫會計核算崗位設(shè)置思考
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摘要：目前中國人民銀行國庫會計核算崗位設(shè)置基本沿用傳統(tǒng)手工核算的模式，與當前國庫會計核算工作實際和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展需求已不適應(yīng)。通過從基層國庫的視角圍繞防控風險和提高效率兩個目標進行的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，國庫會計核算崗位設(shè)置的現(xiàn)狀存在問題，建議從減少崗位設(shè)置和強化風險控制入手，進行改革。
關(guān)鍵詞：國庫會計；業(yè)務(wù)管理；崗位設(shè)置；改革優(yōu)化
《中國人民銀行會計基本制度》規(guī)定：“設(shè)置會計崗位遵循的原則是：有利于分工協(xié)作；有利于相互制約；有利于提高工作效率”?！吨袊嗣胥y行辦公廳關(guān)于分支機構(gòu)國庫業(yè)務(wù)崗位設(shè)置的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，人民銀行國庫會計核算崗位設(shè)置的基本原則是“安全第一、精簡高效、全面履職、分級管理”。《國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法（試行）》規(guī)定：“手工錄入業(yè)務(wù)必須實行換人復(fù)核制度，其中發(fā)出往賬貸記業(yè)務(wù)必須實行重要要素（包括收款人賬號、收款人開戶行行號、金額）審核制度。導(dǎo)入數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)的不可更改的電子信息以及數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)自動處理的業(yè)務(wù)，視同已復(fù)核和已審核”、“會計主管不得兼任系統(tǒng)管理員、業(yè)務(wù)操作員；業(yè)務(wù)操作員不得參與對自身經(jīng)辦業(yè)務(wù)的復(fù)核、重要要素審核、檢查；錄入、復(fù)核業(yè)務(wù)操作員不得參與對自身經(jīng)辦業(yè)務(wù)的對賬；事后監(jiān)督不得兼任業(yè)務(wù)操作崗”。
二、國庫會計核算崗位設(shè)置現(xiàn)狀和存在的問題
目前人民銀行國庫已全部使用《國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)》（簡稱TCBS）處理會計核算業(yè)務(wù)，國庫會計核算業(yè)務(wù)已進入信息化、電子化、網(wǎng)絡(luò)化處理時代，但其操作崗位設(shè)置從傳統(tǒng)的手工核算模式沿用和演化至今，沒有較大變革。其中，手工辦理收入、更正業(yè)務(wù)實行“錄入+復(fù)核”雙人操作制；手工辦理財政撥款、退庫、退匯等往賬貸記業(yè)務(wù)實行“錄入+復(fù)核+重要要素審核”三人操作制；辦理財稅庫銀橫聯(lián)電子業(yè)務(wù)實行錄入員單人操作制；國庫集中支付電子化、電子退更免等業(yè)務(wù)因未實現(xiàn)全國覆蓋，不再贅述。按照國庫現(xiàn)行制度規(guī)定，各級人民銀行國庫會計核算最少需要設(shè)置會計主管崗、系統(tǒng)管理崗、錄入操作員崗、復(fù)核操作員崗、重要要素審核操作員崗5個崗位，省級以下國庫還必須設(shè)置事后監(jiān)督崗。因此，在充分滿足合理兼崗的前提下，國庫會計核算最低人員配置為省級以下5人、省級以上4人。上述國庫會計核算崗位設(shè)置主要存在兩個問題：一是現(xiàn)行制度規(guī)定與實際情況存在錯配問題，制度執(zhí)行和風險防控面臨較大壓力。據(jù)調(diào)查，基層國庫特別是縣支庫人員少且老化嚴重的問題仍普遍存在，部分縣支庫專職人員少于3人，最低崗位設(shè)置要求與實際從業(yè)人員偏少的矛盾較為突出。如遇部分人員缺崗，安全管理和合規(guī)處理業(yè)務(wù)的保障難度較大。雖然部分基層國庫采取了跨部門兼崗等措施，但由于非國庫部門人員不經(jīng)常處理國庫業(yè)務(wù)和不熟悉新業(yè)務(wù)、新要求，導(dǎo)致形式上滿足了制度要求，實際上卻增加了業(yè)務(wù)差錯多發(fā)和冒名頂替他人處理業(yè)務(wù)的風險隱患。從近年內(nèi)外部審計和檢查發(fā)現(xiàn)問題看，基層國庫會計核算崗位未設(shè)置B角或設(shè)置不全、一人多崗違規(guī)操作、“一手清”處理業(yè)務(wù)、重要崗位強制休假制度不落實等問題仍然存在。從客觀分析，現(xiàn)有制度與實際情況不適應(yīng)也是主要原因之一。二是“精簡高效”原則未得到有效落實，國庫業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨困境。一方面，在充分滿足風險防控要求前提下，部分環(huán)節(jié)最低崗位配置還有壓縮的空間，可以做到更加緊湊、合理。另一方面，從國庫整體的角度來看，核算人員占比過大且要堅守崗位，監(jiān)管、調(diào)研等工作人員較少且要外出辦公，人力資源得不到合理分配使用，不利于國庫業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展和總體工作目標的實現(xiàn)。
三、改革國庫會計核算崗位設(shè)置必要性和可行性
（一）必要性
按照運籌學(xué)原理，人力資源配置要科學(xué)合理，應(yīng)當追求最優(yōu)方案，即滿足控制目標前提下實現(xiàn)最低崗位配置的充分性和必要性的基本平衡。理論上講，滿足目標要求的最低崗位配置充分即可，否則只能造成資源浪費。對于國庫會計核算業(yè)務(wù)來說，崗位設(shè)置的目標是在充分滿足控制風險（包括操作風險和道德風險）確保資金安全的基礎(chǔ)上優(yōu)質(zhì)高效完成工作任務(wù)。但目前國庫核算崗位設(shè)置存在精簡空間，人力資源配置不合理，有改革國庫會計核算崗位設(shè)置的必要。一是就手工收入業(yè)務(wù)而言，沒有設(shè)置“錄入+復(fù)核”雙人操作的必要性。TCBS系統(tǒng)處理手工收入業(yè)務(wù)時，只有來賬金額與操作員錄入的紙質(zhì)收入票據(jù)金額合計一致，系統(tǒng)才允許完成操作，因此出現(xiàn)金額差錯的可能性幾乎為零。當然還存在出現(xiàn)串科目或錄錯級次的可能性，但串科目或級次錯誤可以通過更正來調(diào)整，而且現(xiàn)在手工收入業(yè)務(wù)量較小，此類問題實際發(fā)生極少，可通過加強操作人員管理降低發(fā)生次數(shù)。所以，手工收入業(yè)務(wù)資金風險隱患較低，已沒有雙人操作必要。二是就手工往賬貸記（包括財政撥款、退庫、退匯）業(yè)務(wù)而言，設(shè)置“錄入+復(fù)核+重要要素審核”三人操作的必要性不強。據(jù)調(diào)查，重要要素審核操作崗發(fā)現(xiàn)的業(yè)務(wù)差錯極少，控制風險通過換人復(fù)核即可滿足需要。考慮到國庫人員尤其是基層人員崗位矛盾，對此類業(yè)務(wù)三人操作進行精簡非常必要，將直接影響最低崗位設(shè)置數(shù)量。
（二）可行性
1.改革國庫會計核算崗位設(shè)置的客觀條件已經(jīng)初步具備。任何制度設(shè)計和內(nèi)控考量都是與當時的現(xiàn)實條件和要求相適應(yīng)的，應(yīng)當根據(jù)實際情況的變化適時進行調(diào)整。現(xiàn)行的國庫多人操作制度基本是從手工核算模式沿用至今，已有30多年歷史，期間隨著會計電算化和異地資金匯劃方式的變化，資金清算崗位有所調(diào)整，但基本模式和崗位設(shè)置理念沒有較大變化。當前隨著計算機、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)在國庫業(yè)務(wù)上的廣泛應(yīng)用，國庫會計核算業(yè)務(wù)狀態(tài)、形式和手段已發(fā)生巨大變化，原有風險環(huán)節(jié)和內(nèi)容也隨之發(fā)生了很大變化，改革國庫會計核算崗位設(shè)置的可行性顯著增加。一是手工業(yè)務(wù)量持續(xù)減少。按照自然規(guī)律，工作時人的注意力集中程度與工作量有關(guān)系，注意力集中程度直接影響工作質(zhì)量，處理業(yè)務(wù)的數(shù)量與差錯率成正相關(guān)關(guān)系，大業(yè)務(wù)量甚至滿負荷業(yè)務(wù)量時出現(xiàn)差錯的可能性較大，反之較小。隨著人民銀行國庫信息化程度的不斷提高，國庫業(yè)務(wù)自動化處理覆蓋面日益擴大，隨著橫聯(lián)系統(tǒng)的覆蓋手工辦理稅收業(yè)務(wù)正日趨消失，部分地區(qū)已實現(xiàn)紙質(zhì)稅票數(shù)量降為零的目標，非稅業(yè)務(wù)電子化處理也已納入國庫發(fā)展規(guī)劃；隨著集中支付電子化管理改革的全面推進通過手工辦理財政撥款業(yè)務(wù)迅速減少；隨著海關(guān)接入橫聯(lián)系統(tǒng)以及電子退、更、免系統(tǒng)上線運行，國庫業(yè)務(wù)電子化程度進一步提升，手工業(yè)務(wù)量大幅并持續(xù)減少，操作失誤引起業(yè)務(wù)差錯的情況也隨之得到有效控制。以河北省張家口市為例，2017年第一季度稅收業(yè)務(wù)電子化率已達99.53%，全轄14個國庫核算主體一季度完成394730筆稅收業(yè)務(wù)，其中紙質(zhì)稅票僅1843張，單個國庫日均紙質(zhì)稅票2張；第一季度往賬貸記業(yè)務(wù)155909筆，其中手工業(yè)務(wù)6174筆，單個國庫日均7筆；該市2017年第一季度國庫會計核算沒有出現(xiàn)業(yè)務(wù)差錯。因此，就國庫業(yè)務(wù)操作而言，用多人多崗減少誤操作差錯的作用已不明顯，減少相關(guān)操作環(huán)節(jié)和人員的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)已經(jīng)具備。二是重要會計核算事項發(fā)生主觀差錯的隱患和可能性減少。隨著國庫3T系統(tǒng)的建設(shè)推廣和不斷升級，國庫信息化程度不斷提升，會計核算數(shù)據(jù)處理存儲平臺實現(xiàn)全國集中，事中自動監(jiān)督不斷加強，國庫業(yè)務(wù)手工處理中易錯環(huán)節(jié)和內(nèi)容通過信息技術(shù)手段可以進行有效控制；國庫監(jiān)管子系統(tǒng)（事后監(jiān)督）上線運行，差錯糾正更加及時準確，國庫風險防控機制逐漸由人控為主轉(zhuǎn)為機控為主，主觀差錯隱患和可能性明顯減少，內(nèi)控風險防控更加客觀有效。如來賬金額與錄入對應(yīng)業(yè)務(wù)金額合計通過計算機系統(tǒng)進行了匹配審核，不相符時不能完成處理流程，杜絕了人工錄入金額差錯的發(fā)生。因此，從風險防控角度來看，國庫信息化建設(shè)的快速推進，為實現(xiàn)國庫業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和崗位調(diào)減奠定了風險技術(shù)控制基礎(chǔ)。2.銀行業(yè)金融機構(gòu)會計核算崗位設(shè)置改革實踐驗證了可行性。筆者深入多家銀行業(yè)金融機構(gòu)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各行均已取消會計核算業(yè)務(wù)換人復(fù)核的雙人操作制，全部實行綜合柜員單人操作制，改革時間最長的17年，短的也有7、8年。通過多年實踐發(fā)現(xiàn)，隨著業(yè)務(wù)信息化程度越來越高，實行綜合柜員單人操作制，對其中較高風險業(yè)務(wù)采取本地分級授權(quán)或異地集中審核授權(quán)的措施來控制風險，核算業(yè)務(wù)差錯沒有因此增多，操作風險也沒有因此增大反而有所降低，風控效果明顯。這種崗位設(shè)置模式有效節(jié)約了人力資源，降低了人員成本，提高了業(yè)務(wù)辦理效率，實踐證明這類改革是成功的，已被銀行業(yè)金融機構(gòu)普遍認可并先后采用，對人民銀行國庫會計核算崗位設(shè)置改革具有重要的借鑒意義。
四、改革國庫會計核算崗位設(shè)置的建議
結(jié)合當前國庫工作實際，筆者認為目前改革會計核算崗位設(shè)置的條件已經(jīng)成熟，建議從減少崗位設(shè)置和強化風險控制入手改革國庫會計核算操作崗設(shè)置，具體方案如下：方案一。全面實行綜合柜員單人操作制。實行重點業(yè)務(wù)上級集中監(jiān)督授權(quán)機制，即在總行、省或地市國庫設(shè)置異地審核授權(quán)崗，負責對下級撥款、退庫、國債及收款單兌付業(yè)務(wù)、代收工會經(jīng)費劃出等涉及資金支出等相關(guān)業(yè)務(wù)實行異地審核；基層國庫機構(gòu)取消復(fù)核操作員崗和重要要素審核操作員崗，所有業(yè)務(wù)全面實行綜合柜員單人操作制。一是可以進一步強化國庫會計核算事中監(jiān)督和控制，是強化國庫事中監(jiān)督的重要方式，有效防止基層國庫發(fā)生“一手清”問題和出現(xiàn)麻痹操作現(xiàn)象。二是可以彌補當前國庫會計核算管理中上級不能對下級國庫會計核算進行實時風險控制的缺陷。三是重要業(yè)務(wù)審核崗位集中到上級，基層國庫實行單人操作，可以有效緩解縣支庫人員短缺矛盾。四是配合會計核算數(shù)據(jù)集中的改革思路，將風險控制權(quán)限集中，有利于強化國庫內(nèi)部控制，確保國庫資金安全。該方案也面臨一定困難：（1）需要增加總行、省或地市國庫人員編制以滿足方案所需；（2）相關(guān)審核業(yè)務(wù)量及風險相對集中在上級國庫部門，責任壓力相對集中；（3）業(yè)務(wù)流程及系統(tǒng)改變程度較大。方案二。手工業(yè)務(wù)全部實行標準化采集和集中自動處理模式。借鑒目前人民銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS系統(tǒng)）處理模式，手工業(yè)務(wù)采取賬務(wù)處理與國庫核算網(wǎng)點接柜相分離的方式，賬務(wù)處理實現(xiàn)全國集中，使國庫核算網(wǎng)點成為手工業(yè)務(wù)的接收業(yè)務(wù)窗口。主要思路，一是將所有國庫手工業(yè)務(wù)憑證格式和填制要求標準化。二是全部國庫核算網(wǎng)點負責手工業(yè)務(wù)憑證及其附件依據(jù)資料的真實性規(guī)范性審核和合格憑證掃描上傳工作，不再負責錄入TC系統(tǒng)進行賬務(wù)處理。三是TC中心負責對國庫網(wǎng)點采集上傳標準化手工業(yè)務(wù)憑證影像進行切塊自動賬務(wù)處理。此方案具有諸多作用，一是可以解決國庫收回問題。目前仍有一定數(shù)量的國庫由銀行業(yè)金融機構(gòu)，沒有實現(xiàn)人民銀行直接經(jīng)理，收回國庫是人民銀行國庫工作的重要內(nèi)容。國庫除存在監(jiān)督效力弱化和管理風險較大的問題外，國庫會計核算不能納入人民銀行內(nèi)網(wǎng)運行的國庫數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS），采用TBS系統(tǒng)單機運行，賬務(wù)數(shù)據(jù)采取事后并賬并表制，不能實時取得完整國庫數(shù)據(jù)。此方案提供了徹底解決國庫收回問題、實現(xiàn)國庫全部由人民銀行經(jīng)理的改革思路，所有國庫全部納入人民銀行TCBS系統(tǒng)核算，原銀行僅作為接收、審核、上傳紙質(zhì)手工業(yè)務(wù)（包括收入和支出）的窗口。這樣既避免了國庫風險問題又充分展現(xiàn)人民銀行全面經(jīng)理國庫的能力。二是風險防控更有力。將賬務(wù)處理責任和業(yè)務(wù)審核責任分離，崗位牽制作用增強，有效防范內(nèi)部操作風險。三是有效緩解基層國庫核算人員少的壓力。該方案的難度集中在核算系統(tǒng)改造和外部相關(guān)部門協(xié)調(diào)方面。方案三。取消復(fù)核操作員崗，實行分類設(shè)置制。在完全滿足制度要求的基礎(chǔ)上，區(qū)分不同業(yè)務(wù)的風險點，實行會計核算崗位分類設(shè)置，風險小的單人操作，風險大的雙人操作，即：取消復(fù)核操作員崗，電子化業(yè)務(wù)和手工收入業(yè)務(wù)實行綜合柜員單人操作制，手工往賬貸記業(yè)務(wù)（包括撥款、退庫、國債及收款單兌付業(yè)務(wù)、代收工會經(jīng)費劃出等業(yè)務(wù)）實行綜合柜員制和重要因素審核員雙人操作制。方案四。增加部分業(yè)務(wù)操作流程選擇方式?！吨袊嗣胥y行辦公廳關(guān)于分支機構(gòu)國庫業(yè)務(wù)崗位設(shè)置的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定“國庫業(yè)務(wù)崗位設(shè)置方案在符合崗位設(shè)置基本原則的前提下，由分支機構(gòu)自行研究確定”。在現(xiàn)行業(yè)務(wù)操作流程基本不變的基礎(chǔ)上，僅增加手工收入業(yè)務(wù)實行綜合柜員單人操作和手工往賬貸記業(yè)務(wù)綜合柜員制加重要因素審核員雙人操作的功能作為選擇事項，讓基層國庫根據(jù)工作實際和管理需要靈活選擇，選擇單人或雙人操作。不搞“一刀切”，由支庫自行選擇或上級行按區(qū)域選擇。這樣，既滿足了探索新的崗位配置方案的需要，又解決了部分基層國庫人員少的困難，同時也降低了改革難度。以上方案，可根據(jù)改革力度和難易程度進行選擇，方案四最易，方案二最難但效果最佳，可根據(jù)實際情況由易到難、試點先行、分步開展。
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作者：孫吉鑫 單位：中國人民銀行張家口市中心支行
