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行政行為成立與合法要件價值取向研究

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行政行為成立與合法要件價值取向研究

摘要:全國人大常委會分別于2014年11月1日、2017年6月27日對《行政訴訟法》分別進(jìn)行了不同的修改。其中第六條明確規(guī)定:人民法院審理行政案件,應(yīng)當(dāng)核查行政行為的合法性。行政行為的成立并不等于行政行為合法,它僅是啟動行政責(zé)任的基礎(chǔ)條件,《行政訴訟法》正是通過對各種行政行為的合法性約束來規(guī)范和調(diào)整各種行政關(guān)系。行政行為的成立是行政行為合法性評價的基礎(chǔ),是實(shí)體法約束的問題,行政行為成立后該行政行為是否合法,是從訴訟程序方面對其所做的價值取向判斷,故研究行政行為成立與合法性要件價值取向有利于規(guī)范各種行政行為,有利于推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

關(guān)鍵詞:行政行為成立;合法要件;價值取向

在司法實(shí)踐中,行政行為是否成立,是審理行政案件的前提。行政行為成立后,是否適當(dāng)是法院認(rèn)定環(huán)節(jié)的重中之重,適當(dāng)?shù)男姓袨槭欠窬哂蟹尚Я?,還必須進(jìn)一步的審查判斷,不能簡單地按傳統(tǒng)的思維習(xí)慣來下結(jié)論。一部分行政行為貌似合法,但卻違背常理,有些行政行為看似違法,但其具有一定的合理性。故對于行政訴訟案件,無論是法官、行政機(jī)關(guān)、行政相對人均應(yīng)當(dāng)圍繞行政行為合法性構(gòu)成要件舉證、質(zhì)證、認(rèn)證、結(jié)論。

一、行政行為概述

(一)西方國家對行政行為的定義

由于各國的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等文化背景不同,導(dǎo)致人們對行政行為的認(rèn)識不同,甚至于同一國家在不同的歷史時期會作出不同的解釋。法國,傳統(tǒng)意義上的行政行為被稱為“ActeAdminisrtatif”,指行政機(jī)關(guān)在具體的行政管理活動中作出相應(yīng)的處理決定。在本質(zhì)是行政相對人必須服從行政機(jī)關(guān)單方面的的處理、決定和命令。德國借鑒法國對行政行為的定義,指出行政行為是公共行政機(jī)關(guān)根據(jù)公法或私法產(chǎn)生的行政措施,主要針對具體行政行為產(chǎn)生法律效力。基本特征:一是針對具體事實(shí)的行為;二是行政機(jī)關(guān)作出的行為;三是具有外部法律效果的行為。英國和美國為代表的英美法系對行政行為沒有明確的定義,絕大部分學(xué)者只研究國家行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的范圍和行使權(quán)力的程序是否符合法律規(guī)定。市民更多的是關(guān)心和注意行政機(jī)關(guān)的行政行為是否與國家規(guī)定或授權(quán)的這個機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)和法定職責(zé)相互吻合,是否在按照法律規(guī)定的有關(guān)程序行使行政行為。概括起來說,英國對行政行為的定義歸為兩類:一是行政行為;二是決定命令。對行政行為來講更多的是指一種狀態(tài)或結(jié)果,是指事實(shí)行為。決定命令當(dāng)然包括類似于中國的具體行政行為和抽象行政行為。美國對行政行為的定義在學(xué)術(shù)上非常抽象,即是行政管理活動的概括性范疇,是代表著行為主義在政治、行政上的應(yīng)用。在行政法領(lǐng)域更多是傾向于具體行政行為。

(二)中國學(xué)者對行政行為的定義

對中國學(xué)者來講,行政行為的定義主要是借鑒法國和德國對行政行為的概念,結(jié)合中國國情,得出行政行為的定義。追根溯源,我國的行政行為在不同的歷史時期,其定義的內(nèi)容也不完全一樣。但我國對行政行為的權(quán)威性定義源于最高人民法院1991年6月11日的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見〈試行〉》(以下簡稱《意見》),該意見首次對具體行政行為的定義做出了起源性的解釋:具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán),針對特定的公民、法人或者其他組織,就特定的具體事項(xiàng),作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。通過對不同國家對行政行為定義的比較發(fā)現(xiàn):法國對行政行為的概念主要在于確定行政訴訟的受案范圍,德國對行政行為的定義既解決受案問題,也解決審理問題。英美法系國家就沒有行政行為的定義,他只是規(guī)定解決問題的方法、案例、判例,主要保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn),無需準(zhǔn)確定義。我國對行政行為的定義采用的是技術(shù)性概念,就是為完成特定的目的而形成的概念。隨著國家職能的變化、社會的變化,行政行為定義內(nèi)涵、外延均發(fā)生變化,故行政行為的定義會隨之而變。

二、行政行為成立的形式構(gòu)成條件

行政行為是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,依法對行政相對人作出的具體行政決定的行為,行政行為一經(jīng)作出,即產(chǎn)生法律效力,產(chǎn)生了法律效力并不等于行政行為就具備法律規(guī)定的合法性。行政行為必須具備法律規(guī)定的合法構(gòu)成條件的同時才具有合法性。行政行為產(chǎn)生法定的法律效力的前置條件,一定是在行政行為成立的基礎(chǔ)之上,否則皮之不存,毛將附嫣?故行政行為的成立,是指行政行為的形成或作出,即行政全能開始發(fā)生效力。通常而言,行政行為的成立一般情況下應(yīng)當(dāng)符合以下形式構(gòu)成要件。

(一)作出行政行為的行政機(jī)關(guān)

行政行為的作出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是具有國家法定行政職權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織或事業(yè)單位。

(二)行政機(jī)關(guān)的主觀構(gòu)成要件

行政行為的產(chǎn)生雖然是以行政單位的名義作出的,但其本質(zhì)上還是行政執(zhí)法人員經(jīng)過主觀分析后得出的處理決定,仍然是體現(xiàn)國家的意志、體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的意志。機(jī)構(gòu)沒有主觀思維,都是通過執(zhí)法人員依托行政機(jī)關(guān)這個合法的載體表達(dá)出主觀構(gòu)成要件。不管行政機(jī)關(guān)作出的行政決定、行政處罰行為是否合法,對行政行為的成立不產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的影響。

(三)行政行為的客觀構(gòu)成要件

行政機(jī)關(guān)作出的行政行為有可能是合法的,有可能是非法的,但行政行為的成立不會追究其合法與否,只要行政機(jī)關(guān)客觀上作出了行政行為,即體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的行政行為。換言之,行政行為的合法與否不影響行政行為的成立。

(四)行政行為的法律后果構(gòu)成要件

行政行為作出后必然產(chǎn)生一定的法律后果。行政相對人收到行政處罰決定書后,有可能服從處罰決定,有可能申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。所以,行政行為一經(jīng)作出,行政機(jī)關(guān)和行政相對人的法律關(guān)系就必然會發(fā)生改變,行政相對人的權(quán)利和義務(wù)必然會由此受到較大的影響。綜上,行政行為的形式構(gòu)成要件足以說明:行政機(jī)關(guān)雖然作出了行政行為,但該行政行為不一定符合法律規(guī)定,不一定具有法律效力。只有符合對應(yīng)的行政法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)作出的行政行為才能被確定為行政行為是合法的。

三、行政行為的法定構(gòu)成要件

通常來講,行政行為的法定構(gòu)成要件是指行政行為合法成立生效所必須具有的最基礎(chǔ)的條件,或者說應(yīng)該具有的基本要素。行政行為合法構(gòu)成要件因不同的行政法律、法規(guī)其規(guī)定的行政行為的具體類型存在差異,部分行政法規(guī)、規(guī)章,雖然都由國務(wù)院頒布,但該行政法規(guī)的起草單位卻不一樣,代表不同的部門,所以對同樣的違法行為,合法要件卻各有不同。行政行為的合法性構(gòu)成要件具體包括。

(一)行政機(jī)關(guān)主體必須合法

行政機(jī)關(guān)的合法性主要是指作出行政行為的組織必須具備行政主體資格,能夠獨(dú)立的以自己的名義作出行政行為,并能夠獨(dú)立的承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。合法的行政機(jī)關(guān)具體說來包括:行政機(jī)關(guān)主體合法、授權(quán)或委托的組織合法、處理公務(wù)的工作人員身份合法。

(二)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限必須合法

即行政主體必須在法定的行政職權(quán)范圍內(nèi)作出,行政機(jī)關(guān)作出行政行為必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)依法作出,超越法律規(guī)定的職權(quán)作出的行政行為不具有合法性,在行政復(fù)議或行政訴訟中將承擔(dān)不利的法律后果。

(三)行政行為的內(nèi)容必須合法

具體來說行政行為的內(nèi)容合法包括以下六個方面:行政行為所確定的權(quán)利義務(wù)必須符合法律、法規(guī)、社會公共利益以及貫穿于整個法律的基本原則;行政行為的合法性必須有法律法規(guī)的授權(quán)依據(jù),不得違反法律、法規(guī)的效力規(guī)范、層次規(guī)范;對具體行政行為自由裁量權(quán)必須符合法律、法規(guī)的規(guī)定和裁量的幅度,必須符合法規(guī)的立法宗旨和基本目的;行政行為必須符合比例原則;行政行為的內(nèi)容必須充分明確,讓行政相對人對行政行為能夠充分理解,不產(chǎn)生誤解;行政行為的結(jié)果在法律上、現(xiàn)實(shí)上必須具有履行的可能性。

(四)作出行政行為的基本程序必須合法

程序公正是實(shí)體公正的基本保障,程序不公正,實(shí)體權(quán)利根本得不到任何保障。故行政訴訟法規(guī)定的基本程序就是實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)經(jīng)過基本步驟、時間順序、具體的方式等。

四、行政行為成立的構(gòu)成要件與合法構(gòu)成要件的價值取向

(一)行政行為成立要件與合法要件分類的必要性

行政行為是否有必要分為成立要件與合法要件,分類學(xué)術(shù)界一直爭論不休。相當(dāng)一段時間來,學(xué)術(shù)界均認(rèn)為兩者之間沒有區(qū)別。但隨著社會的發(fā)展,不斷涌現(xiàn)出一些新觀點(diǎn),即行政行為必然存在合法性問題。將行政行為成立與合法混同必然導(dǎo)致。1.具體行政行為均指合法行為,該觀點(diǎn)導(dǎo)致行政訴訟審查行政行為的必要性與合法性形同虛設(shè)。2.違法行政行為超越法律管轄范疇,被排除在法律之外,是典型的政策效力高于法律法規(guī)的表現(xiàn)。3.事實(shí)上否定了具體行政行為的公定力,換言之否定了行政行為主要是維護(hù)公共利益的需要,只要做出行政行為,不管是否合法,均推定為合法,而且必須付諸實(shí)施。鑒于此,筆者提出對行政行為要件分為兩類,即行政行為的成立要件與合法要件。

(二)行政行為的成立要件與合法要件價值取向

1.性質(zhì)方面的價值取向。筆者認(rèn)為《合同法》中關(guān)于合同成立與生效的規(guī)定可以借鑒,雖然《合同法》屬于私法范疇,行政法屬于公法范疇,但行政行為的成立與合法卻與合同成立與生效的法學(xué)原理完全一致。行政行為的成立是一個事實(shí)狀態(tài)的判斷問題,它著眼于行政行為的事實(shí)狀態(tài)是否發(fā)生或客觀存在。行政行為的合法是一個法律價值判斷問題,它著眼于已經(jīng)形成的行政行為是否符合法律規(guī)定或符合法律精神、法律指導(dǎo)原則。2.評判標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)的價值取向。行政行為的成立要件與合法要件評判標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)的價值取向不同。前者是對行政行為的成立標(biāo)準(zhǔn)所作的外部表征描述,旨在解決具體行政行為與其他相近的非具體行政行為的區(qū)別,為行政相對人提起行政訴訟是否符合法院立案標(biāo)準(zhǔn)做依據(jù)。后者是界定合法行政行為的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù),是法院對行政訴訟案件評判的依據(jù),是法律對行政行為是否合法最低要求的描述,是法院認(rèn)定行政行為合法與違法的準(zhǔn)則,是法律人和司法機(jī)構(gòu)掌控法律價值評價標(biāo)準(zhǔn)。3.二者存在的邏輯順序不同。行政行為的成立認(rèn)定在先,行政行為的合法判斷在后。行政行為的成立是審查行政行為合法性的基本前提條件,行政行為合法性的認(rèn)定則是行政行為成立的最終價值取向。沒有行政行為成立的前提條件,則不存在行政行為合法性審查價值。

五、結(jié)語

行政行為的合法性審查實(shí)際上就是對行政行為是否符合法律規(guī)定的實(shí)體法上的審查,對行政行為是否合法作出判決是程序法上的問題。從法律層面來說,行政行為的合法性需要通過具體的實(shí)體法加以判斷,判斷的結(jié)果成為訴訟法上裁判的依據(jù)。在具體的司法實(shí)踐中,筆者認(rèn)為不能機(jī)械地根據(jù)實(shí)體法來判決行政行為成立的合法性,我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政行為合法性的價值取向?qū)π姓袨榈暮戏ㄐ宰鞒鰷?zhǔn)確判斷,這樣更有利于促使行政機(jī)關(guān)依法行政。

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作者:黃南銓 單位:四川建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院

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