政府對民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)

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［摘要］教育行政部門迫切需要加強對民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管。按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，教育行政部門對民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)的審批需先解決如何界定“其他文化教育”概念、“前置”審批還是“后置”審批、同一培訓(xùn)機構(gòu)的不同教學(xué)點是否需要辦理獨立的許可證等棘手問題。具體內(nèi)容上，教育行政部門需對民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)的五大方面進行重點監(jiān)管:辦學(xué)硬件設(shè)施“重在安全”、招生和宣傳“嚴(yán)格備案”、師資條件“達到標(biāo)準(zhǔn)”、培訓(xùn)內(nèi)容“避免增負”、培訓(xùn)時間“無礙休息”等。在監(jiān)管方式上，則有必要在保留常規(guī)的專項檢查、日常檢查、年度檢查、監(jiān)督熱線等監(jiān)管方式基礎(chǔ)上著力創(chuàng)新，國家層面建立全國民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)信息公告系統(tǒng)，建立省(市)縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級網(wǎng)絡(luò)化治理機制，以及建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機制，以此形成對民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)的有效監(jiān)管。

［關(guān)鍵詞］校外培訓(xùn);教育培訓(xùn)機構(gòu);行政監(jiān)管

中國教育學(xué)會的《中國輔導(dǎo)教育行業(yè)及輔導(dǎo)機構(gòu)教師現(xiàn)狀調(diào)查報告》顯示，我國中小學(xué)課外輔導(dǎo)行業(yè)已經(jīng)成為一個體量巨大的市場，2016年行業(yè)市場規(guī)模超過8000億元，參加學(xué)生規(guī)模超過1.37億人次，輔導(dǎo)機構(gòu)教師規(guī)模700萬至850萬人。［1］蓬勃發(fā)展的民辦教育培訓(xùn)市場背后，虛假宣傳、收費混亂、老板卷款“跑路”、教師水平低下、無視學(xué)生發(fā)展規(guī)律等問題卻層出不窮。中國青年報社會調(diào)查中心聯(lián)合問卷網(wǎng)，對2017名受訪者進行的一項調(diào)查顯示，58.7%的受訪者稱身邊有人被培訓(xùn)機構(gòu)忽悠過。短時間內(nèi)迅速提升成績(64.4%)、名師授課(57.2%)和傳授特殊技能或?qū)W習(xí)方法(50.8%)被認(rèn)為是常見的宣傳噱頭。［2］當(dāng)前，全國各地都在積極貫徹落實全國人大常委會2016年11月7日審議通過的《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《民促法》)及其配套政策文件，在這一過程中，民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)(為表述方便，簡稱“教育培訓(xùn)機構(gòu)”)也是一個普遍反映比較棘手卻又迫切需要強化監(jiān)管的領(lǐng)域。2018年2月，《教育部辦公廳等四部門關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負擔(dān)開展校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理行動的通知》印發(fā)，決定聯(lián)合開展校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理行動，但如何立足于實踐對教育培訓(xùn)機構(gòu)進行審批并在此基礎(chǔ)上加強事中事后監(jiān)管，建立加強校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的長效機制，是需要深入探討的問題，其對于貫徹落實好新的《民促法》、促進教育培訓(xùn)機構(gòu)健康有序發(fā)展以及確保中小學(xué)生健康成長和全面發(fā)展具有十分重要的意義。

一、教育行政部門對民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)的審批需先解決棘手問題

按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，教育行政部門對教育培訓(xùn)機構(gòu)實施監(jiān)管的前提是，解決好對教育培訓(xùn)機構(gòu)的審批問題。面對體量巨大、情況復(fù)雜的教育培訓(xùn)市場，“審批”問題考驗著教育行政部門的實踐智慧。從調(diào)研情況來看，教育行政部門在審批問題上至少需要解決以下幾個棘手問題。(一)如何界定“其他文化教育”概念《民促法》第十二條指出，“舉辦實施學(xué)歷教育、學(xué)前教育、自學(xué)考試助學(xué)及其他文化教育的民辦學(xué)校，由縣級以上人民政府教育行政部門按照國家規(guī)定的權(quán)限審批”，但是《民促法》并沒有解釋“其他文化教育”的范圍。當(dāng)前教育、人社、婦聯(lián)、共青團、文化廣電新聞出版局、體育等部門都審批了一些教育培訓(xùn)機構(gòu)，教育部門和其他部門之間的審批權(quán)限不夠清晰，一個重要的原因是“其他文化教育”的概念界定不清。根據(jù)《民促法》第十二條的規(guī)定，只有教育行政部門和人力資源社會保障部門對培訓(xùn)機構(gòu)具有行政許可權(quán)，其他部門皆無權(quán)審批。然而《民促法》對“其他文化教育”概念范圍沒有給出清晰的界定，造成在實際工作當(dāng)中對經(jīng)營范圍為音樂、體育、舞蹈、繪畫、科技、研學(xué)、語言能力的培訓(xùn)機構(gòu)是否需要教育行政部門審批仍留有政策空白?！豆ど炭偩纸逃筷P(guān)于營利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》中關(guān)于“其他文化教育類民辦教育機構(gòu)”這一類別，要求行業(yè)一般表述為“XX培訓(xùn)(課外培訓(xùn)、課外教育、自修、自學(xué)、輔導(dǎo)、考試補習(xí)、補習(xí))學(xué)校或中心”。各地在轉(zhuǎn)發(fā)這一文件時，對“其他文化教育”的界定是不一樣的。有的省市規(guī)定各級教育部門許可的范圍僅為文化課程類教育培訓(xùn)機構(gòu)，主要面向語文、數(shù)學(xué)、外語、物理、化學(xué)等與升學(xué)或考試相關(guān)的學(xué)科及其延伸類培訓(xùn)。有的省市將審批對象一分為二，一類是文化教育類，另一類是職業(yè)技能類，前者(含學(xué)科教育、藝體教育、科普教育、營地教育、成人助學(xué)等)統(tǒng)統(tǒng)交由教育行政部門許可。在新《民促法》及其實施條例(修訂草案)政策框架下，亦即只有教育行政部門和人力資源保障部門具有審批權(quán)限，從實際工作開展需要出發(fā)將教育部門許可的范圍限定在文化課程類教育培訓(xùn)機構(gòu)，恐怕是合理的，因為諸如音樂、體育、舞蹈、繪畫、科技、研學(xué)、語言能力等“其他文化教育”類與“文化課程類”性質(zhì)不太一樣，前者著眼于素質(zhì)提升、個性發(fā)展，后者與升學(xué)或考試相關(guān)，前者可以直接申請法人登記，無須由教育行政部門進行審批。(二)“前置”審批還是“后置”審批根據(jù)《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細則》，營利性民辦培訓(xùn)機構(gòu)在籌設(shè)期間不得招生，待審批機構(gòu)對批準(zhǔn)正式設(shè)立的營利性培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)給辦學(xué)許可證的，依法到工商行政管理部門進行登記之后，才可以進行招生并開展相關(guān)培訓(xùn)活動。這一規(guī)定要求對民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)進行“前置”審批，對于加強民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)規(guī)范管理無疑是有利的?，F(xiàn)實的困境是，很多民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)是先進行經(jīng)營性行為，發(fā)展到相當(dāng)規(guī)模之后才辦理辦學(xué)許可證的，還有大量無照無證或有照卻不具備辦學(xué)資質(zhì)的各種事實性培訓(xùn)機構(gòu)。比如2017年，上海市教育、市工商主管部門會同市民政局、市人社局等對全市教育培訓(xùn)市場進行排摸調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上海目前各類教育培訓(xùn)機構(gòu)有近7000家，其中“有證有照”的約占四分之一，“有照無教育培訓(xùn)資質(zhì)”的體量最大，“無照無證”的有1300余家。［3］對于大量現(xiàn)存的“無證無照”或“有照無證”的教育培訓(xùn)機構(gòu)，簡單粗暴地“強制關(guān)門”恐怕并不是一個好的處理方式。辦學(xué)資質(zhì)太差的教育培訓(xùn)機構(gòu)可以“強制關(guān)門”，但用這種“堵”而不是“疏”的方式無法實質(zhì)性地解決教育培訓(xùn)市場實際存在的問題。比較可取的策略或是通過“證照分離”的方式，對具備一定辦學(xué)資質(zhì)的、各種類型的民辦培訓(xùn)機構(gòu)進行工商或民政注冊，然后在具體經(jīng)營時實行備案制，條件成熟再作審批，既有利于教育培訓(xùn)市場的平穩(wěn)過渡，也有利于對現(xiàn)階段所有類型的民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)進行全覆蓋、全方位監(jiān)控。當(dāng)然對于新設(shè)教育培訓(xùn)機構(gòu)而言，從長遠和改革的角度看實行“證照分離”也不是不可以考慮。2017年9月《國務(wù)院關(guān)于在更大范圍推進“證照分離”改革試點工作的意見》指出:“除涉及國家安全、公共安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益外，能分離的許可類的‘證’都分離出去，根據(jù)地方實際分別采用適當(dāng)管理方式。”在鼓勵資本雄厚和辦學(xué)資質(zhì)優(yōu)越的培訓(xùn)機構(gòu)一步到位實現(xiàn)“證照齊全”的同時，實行“證照分離”，完善教育領(lǐng)域供給側(cè)改革，有利于激活教育培訓(xùn)市場活力，更好滿足家長和學(xué)生對選擇性差異化教育服務(wù)的需求。(三)同一培訓(xùn)機構(gòu)的不同教學(xué)點是否需要辦理獨立的許可證民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)既有全國性的，也有地方性的。從整個行業(yè)看，教育培訓(xùn)機構(gòu)集中度較低，全國性教育培訓(xùn)機構(gòu)在整個培訓(xùn)機構(gòu)總量中占比不高，地方性的中小型教育培訓(xùn)機構(gòu)占據(jù)絕大部分市場。然而，全國性教育培訓(xùn)機構(gòu)的教學(xué)點卻遍及全國大部分一線、二線城市，“新東方”“好未來”“學(xué)大教育”“精銳教育”“龍文教育”“京翰教育”“巨人教育”“卓越教育”“邦德教育”“昂立教育”“華美教育”“書人教育”“思齊教育”等在一二線城市都有數(shù)量眾多的教學(xué)點。同一培訓(xùn)機構(gòu)的不同教學(xué)點是否需要辦理獨立的許可證，這是教育行政部門在對教育培訓(xùn)機構(gòu)進行審批的實際工作中需要面對和解決的問題。如果同一個培訓(xùn)機構(gòu)的每個教學(xué)點都要辦理獨立的辦學(xué)許可證，對同一個培訓(xùn)機構(gòu)的不同教學(xué)點而言，無疑需承擔(dān)比較大的時間和人力成本，因為與辦學(xué)許可證相掛鉤的，在年審中至少需要辦理國稅、地稅、獨立的賬戶等事務(wù)。據(jù)測算，每年每個教學(xué)點僅僅為了年審就要花費三個月到半年時間。但是，如果完全不考慮教育培訓(xùn)機構(gòu)的教學(xué)點(分校)監(jiān)管問題，這又是政府監(jiān)管的不負責(zé)任行為。從操作可行的角度看，可以考慮培訓(xùn)機構(gòu)在審批區(qū)域之外增設(shè)教學(xué)點的，要求重新辦理審批手續(xù);在審批區(qū)域內(nèi)增設(shè)教學(xué)點的，要求實行備案制。這將在很大程度上保證對所有培訓(xùn)機構(gòu)(含教學(xué)點)進行監(jiān)管，又考慮了教育培訓(xùn)機構(gòu)實際存在的困難，有助于保護教育培訓(xùn)機構(gòu)的辦學(xué)積極性，在規(guī)范化中實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

二、教育行政部門對民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)的五個方面需作重點監(jiān)管

在審批過程中，教育行政部門對民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)有明確要求，涉及舉辦者、名稱、組織機構(gòu)、師資隊伍、辦學(xué)投入、辦學(xué)場所、培訓(xùn)項目等各個方面。從教育培訓(xùn)機構(gòu)實際運營的角度看，教育行政部門特別需要注意對教育培訓(xùn)機構(gòu)的以下五個方面進行重點監(jiān)管。(一)辦學(xué)硬件設(shè)施“重在安全”開展教育培訓(xùn)服務(wù)需具備起碼的辦學(xué)硬件設(shè)施，如培訓(xùn)場地和教學(xué)用房、圖書資料、生活和保障設(shè)施等，而且要保障硬件設(shè)施的安全性能，確保學(xué)生身心健康和人身安全。不過，有的省市對教育培訓(xùn)機構(gòu)辦學(xué)硬件設(shè)施要求比較高，比如要求校舍面積達到300平方米。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多教育培訓(xùn)機構(gòu)反映最大的問題就是房租太高，在經(jīng)營成本中房租差不多占20%～30%，而且很多培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)置在人口流量大、交通方便、地理位置優(yōu)越的商業(yè)繁華區(qū)，300平方米以上的場地或?qū)懽謽浅杀具h超教育培訓(xùn)機構(gòu)的可承受能力。上海最新頒布的“一標(biāo)準(zhǔn)兩辦法”將原來要求校舍面積300平方米適當(dāng)調(diào)至200平方米，與此同時提出生均建筑面積必須達到3平方米，是一個比較務(wù)實的政策調(diào)整。從全國范圍來看，對教育培訓(xùn)機構(gòu)的辦學(xué)場地面積包括生均建筑面積不宜要求過高、過死。辦學(xué)場地面積包括生均建筑面積要求過高，很多教育培訓(xùn)機構(gòu)無法申請辦理辦學(xué)許可證，辦學(xué)像“打游擊戰(zhàn)”一樣，對教育部門監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)，也不利于保障師生的合法權(quán)益。從學(xué)生人身安全以及各部門披露的教育培訓(xùn)機構(gòu)違法案例看，真正因辦學(xué)場地面積而引發(fā)學(xué)生人身安全問題的案例非常之少，因此，從政府監(jiān)管來說，規(guī)定場地面積大小可能意義不大，重要的是在場地、消防、食品等方面確保安全底線，排除重大安全隱患。當(dāng)然從促進教育培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的角度看，新的《民促法》第45條規(guī)定:“縣級以上各級人民政府可以采用購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持?！薄睹翊俜ā匪Q的民辦學(xué)校包含了依法舉辦的其他民辦教育機構(gòu)，政府應(yīng)該積極通過出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對教育培訓(xùn)機構(gòu)給予扶持，使教育培訓(xùn)機構(gòu)的辦學(xué)硬件設(shè)施得到改善或在辦學(xué)硬件設(shè)施得到保障、改善的基礎(chǔ)上打造品牌、辦出特色。(二)招生和宣傳“嚴(yán)格備案”《中華人民共和國廣告法》第四條規(guī)定:“廣告不得含有虛假或者引人誤解的內(nèi)容，不得欺騙、誤導(dǎo)消費者。”針對招生廣告，《廣告法》第二十四條專門作了明確規(guī)定:“教育、培訓(xùn)廣告不得含有下列內(nèi)容:(一)對升學(xué)、通過考試、獲得學(xué)位學(xué)歷或者合格證書，或者對教育、培訓(xùn)的效果作出明示或者暗示的保證性承諾;(二)明示或者暗示有相關(guān)考試機構(gòu)或者其工作人員、考試命題人員參與教育、培訓(xùn);(三)利用科研單位、學(xué)術(shù)機構(gòu)、教育機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、專業(yè)人士、受益者的名義或者形象作推薦、證明。”當(dāng)前教育培訓(xùn)市場的準(zhǔn)入門檻相對較低，特別是在一些中小城市，往往只要達到“招到學(xué)生，找到老師，租到場地”三個條件，就可以“在事實上”組織開展相關(guān)的教育培訓(xùn)活動。而在這三個條件中，招生又最為緊要。某教育培訓(xùn)機構(gòu)負責(zé)人坦言:“只要能招到學(xué)生，其他的都好辦，學(xué)生是我們的命根子?！睘檎械綄W(xué)生，教育培訓(xùn)機構(gòu)可謂“八仙過海，各顯神通”，甚至不惜提供虛假廣告進行宣傳，比如師資學(xué)歷造假、教師國別造假或留學(xué)經(jīng)歷包裝、虛假承諾以及包含引人誤解的內(nèi)容等，導(dǎo)致虛假違法培訓(xùn)廣告泛濫?！睹翊俜ā返谒氖l規(guī)定:“民辦學(xué)校的招生簡章和廣告，應(yīng)當(dāng)報審批機關(guān)備案?！睘榧訌娊逃嘤?xùn)機構(gòu)招生和宣傳監(jiān)管，避免教育培訓(xùn)機構(gòu)欺騙和誤導(dǎo)學(xué)生、家長，教育行政部門應(yīng)該對教育培訓(xùn)機構(gòu)所的招生簡章和廣告嚴(yán)格實行備案制，使教育培訓(xùn)機構(gòu)招生、宣傳廣告的形式和內(nèi)容符合《廣告法》相關(guān)規(guī)定。其中，有必要指出的是，針對近來屢屢被曝的“老板跑路”現(xiàn)象，教育行政部門對教育培訓(xùn)機構(gòu)招生簡章進行備案時，應(yīng)該要求教育培訓(xùn)機構(gòu)公示收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)以及退費辦法等內(nèi)容，切實維護受教育者的正當(dāng)權(quán)益。(三)師資條件“達到標(biāo)準(zhǔn)”任何教育活動都包含教育者、受教育者、教育資料，它們?nèi)邩?gòu)成教育過程最基本的要素。只是在教育者、受教育者、教育資料三者中，如果把教育資料理解為教育者與受教育者相互聯(lián)系的中介，也就是屬于教育過程中的“物”的要素，那么對于教育者和受教育者兩個教育過程中的“人”的要素，他們彼此處于何種地位、發(fā)揮何種作用，這在當(dāng)前教育學(xué)界是有爭議的。長期以來流行的“教師的主導(dǎo)作用”受到人們的批判，如有人認(rèn)為應(yīng)該以“教師的引導(dǎo)作用”替代之。［4］其實無論是“主導(dǎo)”還是“引導(dǎo)”，教育者或者說教師在教育過程中的作用都是不可忽視的。正因為教師非常重要，教師水平之高低很大程度上決定了教育效果之好壞，所以對于教育培訓(xùn)機構(gòu)而言，家長、學(xué)生極為看重師資水平。當(dāng)前，教育培訓(xùn)機構(gòu)師資狀況總體不容樂觀，教師水平參差不齊且流動性大，培訓(xùn)質(zhì)量無法得到保障，師資問題成為影響教育培訓(xùn)機構(gòu)信任度的重要因素。一些省市對教育培訓(xùn)機構(gòu)師資要求具備相應(yīng)的教師資格證，但根據(jù)調(diào)研，這種主要移植公辦學(xué)校的做法并不完全適合培訓(xùn)機構(gòu)。教師資格證考試一般安排在周末，而周末往往是教育培訓(xùn)機構(gòu)最忙碌的時候，而且教師資格證考試現(xiàn)屬“國考”，通過率比較低。在這種情況下，教育行政部門一方面需要一如既往地對教育培訓(xùn)機構(gòu)專兼職教師隊伍進行監(jiān)管，并在監(jiān)管過程中繼續(xù)加大力度做好在職中小學(xué)教師不得參加民辦培訓(xùn)機構(gòu)有償補課的督查工作;另一方面還需要積極鼓勵行業(yè)以及第三方評定工作，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、第三方組織在教育培訓(xùn)機構(gòu)師資認(rèn)證工作中的重要作用，使師資認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)更有針對性、適切性。例如，中國教育學(xué)會專門根據(jù)培訓(xùn)機構(gòu)教師的專業(yè)特點研究制定了《輔導(dǎo)機構(gòu)教師(中小學(xué))專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》和《輔導(dǎo)機構(gòu)教師(中小學(xué))專業(yè)水平評價標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，并通過專家組認(rèn)證，于2016年10月17日正式向社會公布。在這個過程中，教育行政部門發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督查作用，使培訓(xùn)機構(gòu)的師資條件達到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。(四)培訓(xùn)內(nèi)容“避免增負”無論公辦還是民辦、無論校內(nèi)還是校外，開展教育教學(xué)活動都應(yīng)該貫徹國家的教育方針，落實立德樹人根本任務(wù)，發(fā)展素質(zhì)教育。教育培訓(xùn)機構(gòu)開展培訓(xùn)項目應(yīng)從教育規(guī)律和學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律出發(fā)制訂合理的培訓(xùn)計劃、安排適當(dāng)?shù)慕虒W(xué)內(nèi)容、選用合適的教材。從實際情況看，很多教育培訓(xùn)機構(gòu)的培訓(xùn)內(nèi)容明顯違背學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律和教育教學(xué)規(guī)律。培訓(xùn)機構(gòu)為了迎合一些家長(學(xué)生往往很無辜)的需求無限拔高教學(xué)要求、加快教學(xué)進度、增加教學(xué)難度，開展所謂的“超前”培訓(xùn)、“拔高”培訓(xùn)，以及針對義務(wù)教育階段學(xué)生舉辦語文、數(shù)學(xué)、外語、物理、化學(xué)等與升學(xué)或考試相關(guān)的學(xué)科及其延伸類的各種“競賽”，甚至將競賽結(jié)果以各種形式告知公辦中小學(xué)或?qū)@獎學(xué)生的升學(xué)情況用于招生宣傳?！盀榱酥腥A民族的復(fù)興，為了每位學(xué)生的發(fā)展”［5］，讓學(xué)生擁有“童年”，教育行政部門必須加強教育培訓(xùn)機構(gòu)培訓(xùn)內(nèi)容的監(jiān)管。面向義務(wù)教育階段學(xué)生開設(shè)的學(xué)科及開展的其他延伸類培訓(xùn)，應(yīng)基于相應(yīng)的課程標(biāo)準(zhǔn)安排并采取科學(xué)合理的教學(xué)內(nèi)容和評價方式，嚴(yán)厲禁止“超前教育”“拔高教育”“應(yīng)試教育”，極力避免“減負”現(xiàn)象變成校內(nèi)減負校外增負。對于未經(jīng)教育部門許可開展競賽評級活動的教育培訓(xùn)機構(gòu)，查實一起處理一起，切實減輕中小學(xué)生(人為制造的)過重的課業(yè)和心理負擔(dān)，堅守教育底線。對于教育培訓(xùn)機構(gòu)所選用的教材，要求報教育行政部門備案，培訓(xùn)機構(gòu)負責(zé)人、舉辦者保證教材的合法(不涉及宗教內(nèi)容、不違和國家路線方針政策等)和合規(guī)(不違背教育規(guī)律、學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律)。(五)培訓(xùn)時間“無礙休息”教育是有規(guī)律、有邏輯的，其中一個重要的規(guī)律、邏輯是生命時間的規(guī)律和邏輯。任何人都無法逃離“時間”而生存，海德格爾說“此在就是時間，時間是時間性的”［6］，在本真意義上，人都是時間存在，可以說“生命就是時間”。但是，在現(xiàn)代社會，生命時間往往被外在時間、抽象時間、時鐘時間所擠壓，外在時間、抽象時間、時鐘時間所遵循的是效率原則。富蘭克林的名言“時間就是金錢”指的就是外在時間、抽象時間、時鐘時間，這種時間充斥在現(xiàn)代社會的各個領(lǐng)域，“現(xiàn)代人似乎越來越患上‘時間癥’，一直在各個方面加快步伐與時間賽跑，想快一點、再快一點，由此建立了一種內(nèi)在的速度心理，以追求節(jié)省時間、追求效率最大化為目的”［7］。這種以外在時間、抽象時間、時鐘時間為尺度計算效率或效益的做法，是典型的工業(yè)思維，主要適應(yīng)于經(jīng)濟、工業(yè)領(lǐng)域。教育不是工業(yè)，“教育需要做的是讓時間回歸生命時間，從外在時間、抽象時間回歸生命時間，教育的效率是以生命時間為尺度的。教育是在與生命打交道，其最終的也是唯一的時間尺度只能是生命時間”［7］。教育以生命時間為尺度，要求教育“不奪時”，遵循生命的節(jié)奏、教育的節(jié)奏，換作日常語言也就是“該吃飯時吃飯，該睡覺時睡覺”。很多調(diào)查表明，我國中小學(xué)生睡眠嚴(yán)重不足，學(xué)生的體質(zhì)健康也較差，教育培訓(xùn)機構(gòu)在其中發(fā)揮著推波助瀾的作用。教育行政部門對于教育培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管，是不能忽視培訓(xùn)時間的，應(yīng)該確保培訓(xùn)時間“無礙休息”。最近上海頒布的“一標(biāo)準(zhǔn)兩辦法”中，明確規(guī)定開展義務(wù)教育階段學(xué)生及其延伸類相關(guān)培訓(xùn)(教學(xué))的，應(yīng)該合理安排教學(xué)進度，“不得妨礙未成年人正常休息，授課結(jié)束時間不得晚于20:30”，這一做法值得推廣。

三、教育行政部門對民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管方式需著力創(chuàng)新

教育培訓(xùn)市場極其復(fù)雜，而當(dāng)前教育行政部門的監(jiān)管執(zhí)法力量又較為薄弱，且存在一些權(quán)限問題。因此，要切實加強政府對教育培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管，保障每個學(xué)生的合法權(quán)益，就必須在保留常規(guī)的專項檢查、日常檢查、年度檢查、監(jiān)督熱線等基礎(chǔ)上創(chuàng)新監(jiān)管方式。

(一)國家層面建立全國民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)信息公告系統(tǒng)

目前的教育培訓(xùn)市場不夠規(guī)范，可以說是魚龍混雜，有證有照、無證有照、無證無照等各種類型俱在。而對于那些有證有照的教育培訓(xùn)機構(gòu)，雖數(shù)量不及其他類型，但因許多城市實行“屬地管理”原則，即按照教育培訓(xùn)機構(gòu)所在地歸屬于不同的縣區(qū)，人們對于某個區(qū)縣內(nèi)究竟哪些教育培訓(xùn)機構(gòu)是有證有照的，外界并不是特別清楚。若要了解相關(guān)審批信息，在以區(qū)縣為主的管理體制下，人們只能逐一到各個區(qū)縣有關(guān)部門進行調(diào)查了解。由國家層面建立全國民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)信息公告系統(tǒng)，就像教育部每年公布“全國高校名單”一樣，只要能夠在這個系統(tǒng)中查找到的，都是經(jīng)過教育部門審批通過的、有證有照的教育培訓(xùn)機構(gòu)，這對于各地各部門更有針對性地監(jiān)管以及家長、學(xué)生正確選擇教育培訓(xùn)機構(gòu)，是非常有利的。國家層面建立全國民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)信息公告系統(tǒng)，不是說以后教育培訓(xùn)機構(gòu)都交由國家教育行政機關(guān)審批，這既不現(xiàn)實也不必要，審批認(rèn)定仍然交由各縣區(qū)教育局有關(guān)部門完成?？梢蕴剿髟谛畔⒐嫦到y(tǒng)中，教育培訓(xùn)機構(gòu)名單分省呈現(xiàn)，點擊各省(自治區(qū)、直轄市)將鏈接到該省各縣區(qū)，而點擊各縣區(qū)就能查看所在地經(jīng)過審批許可的教育培訓(xùn)機構(gòu)信息，而且教育培訓(xùn)機構(gòu)信息實行動態(tài)更新。這個做法延續(xù)了目前許多城市實行的“屬地管理”原則，只是把各地一直在做的審批工作納入國家層面建立的信息公告系統(tǒng)當(dāng)中，讓社會各界能夠比較便捷地查找到合法合規(guī)的教育培訓(xùn)機構(gòu)。在調(diào)研中了解到，很多培訓(xùn)機構(gòu)負責(zé)人對這一做法持積極支持的態(tài)度，特別是那些有證有照的培訓(xùn)機構(gòu)，而那些不大具備辦學(xué)資質(zhì)的培訓(xùn)機構(gòu)持相對保留態(tài)度，但也表示規(guī)范管理是大勢所趨，作為企業(yè)來講“加強自身發(fā)展才是王道”。

(二)建立省(市)縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級網(wǎng)絡(luò)化治理機制

由于各地教育培訓(xùn)市場差異較大，教育部主要是在宏觀上、原則上對教育培訓(xùn)市場進行監(jiān)管，具體的操作還是要落實到各地。地方在對教育培訓(xùn)機構(gòu)進行監(jiān)管時，雖許多城市在實行“屬地管理”原則，但不意味著省市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級“無所事事”，實際上如果缺乏省市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極配合、通力合作，縣區(qū)一級根本無法監(jiān)管情形復(fù)雜的教育培訓(xùn)市場。就像已有研究指出的:“交由縣區(qū)負責(zé)營利性校外教育機構(gòu)是履行了‘誰審批、誰監(jiān)管’的方式，但是當(dāng)這些機構(gòu)遇到問題，或者與學(xué)生家長產(chǎn)生矛盾糾紛時，卻是由市教育局負責(zé)和承擔(dān)……在規(guī)范管理校外教育市場的過程中，實現(xiàn)政府服務(wù)的功能全部集中于市教育局社會辦學(xué)管理科。這種教育職能的權(quán)利和義務(wù)并非‘對等’的垂直行政關(guān)系實質(zhì)上是造成規(guī)范管理不暢的問題之一。”［8］因此，要切實監(jiān)管教育培訓(xùn)機構(gòu)，在堅持“屬地管理”的同時，需要創(chuàng)新管理機制，進一步理清不同層級之間的關(guān)系。培訓(xùn)機構(gòu)如此之多，經(jīng)營行為如此之復(fù)雜，為加強對教育培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管，上海最新頒布的“一標(biāo)準(zhǔn)兩辦法”創(chuàng)新性地設(shè)計了市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級聯(lián)動的綜合監(jiān)督機制。在綜合監(jiān)督機制中，首先由省(市)教育行政部門出臺教育培訓(xùn)機構(gòu)的基本標(biāo)準(zhǔn)，然后一方面將教育培訓(xùn)市場違法違規(guī)行為的日常巡查發(fā)現(xiàn)工作納入市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)三級網(wǎng)絡(luò)化綜合治理體系當(dāng)中，實現(xiàn)精細化的、無盲區(qū)無死角的監(jiān)管，另一方面建立由區(qū)教育部門牽頭的歸口受理機制，對巡查發(fā)現(xiàn)或投訴舉報的線索進行初步核實，并分配到區(qū)市場監(jiān)督管理部門或相關(guān)職能部門。上海設(shè)計的市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級聯(lián)動的綜合監(jiān)督機制，有可取之處，解決了一直困擾教育培訓(xùn)市場由誰來監(jiān)管的一大難題，有利于加強教育培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管。

(三)建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機制

從目前情況看，各地教育部門限于行政編制，一直以來未能形成力量充足的教育執(zhí)法隊伍，而與此同時可以預(yù)計隨著新的《民促法》實施以及社會培訓(xùn)需求的增長，在教育部門申請辦學(xué)許可證的教育培訓(xùn)機構(gòu)會越來越多，教育行政部門的直接管理對象可能成倍增加。而且，由于教育培訓(xùn)機構(gòu)的特殊性，教育行政部門有查處非法辦學(xué)的權(quán)力，但沒有法律授予的強制執(zhí)行權(quán)，導(dǎo)致在現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)教育行政部門下發(fā)行政處罰決定書之后，培訓(xùn)機構(gòu)根本不執(zhí)行，執(zhí)法效果不好。教育培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管涉及多個部門，需要多個部門聯(lián)合執(zhí)法。2017年8月5日國務(wù)院同意設(shè)立由教育部牽頭的民辦教育工作部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議由教育部、中央編辦、發(fā)展改革委、公安部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行、稅務(wù)總局、工商總局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等部門組成。國家層面成立了部際聯(lián)席會議制度，能夠確保各部門之間在重大問題上的信息溝通和相互協(xié)作。在地方，針對教育培訓(xùn)機構(gòu)的特殊性，也應(yīng)該建立包括聯(lián)席會議制度在內(nèi)的聯(lián)合執(zhí)法機制。北京市海淀區(qū)專門成立北京市海淀區(qū)教育環(huán)境綜合治理中心，該中心有15個編制，其中的職責(zé)包含“協(xié)助執(zhí)行教育行政執(zhí)法行為;負責(zé)協(xié)助對民辦教育機構(gòu)的管理、監(jiān)督、評估和服務(wù)，以及非法辦學(xué)、辦園、民辦教育機構(gòu)違法違規(guī)辦學(xué)案件的查處”。從教育培訓(xùn)市場的實際需要出發(fā)，在縣區(qū)一級成立教育環(huán)境綜合治理中心是一個值得借鑒和推廣的做法，但還可以進一步考慮這個中心是由教育行政部門牽頭還是交由工商部門牽頭，或者假如設(shè)立在教育部門，其中的編制人數(shù)以及成員構(gòu)成能不能分別從教育、人社、工商、稅務(wù)、民政、公安、消防、文化、新聞出版廣電等部門抽調(diào)。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》，著力于整合文化市場執(zhí)法權(quán)，加快實現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。教育培訓(xùn)機構(gòu)屬于文化市場的重要組成部分，其治理可以借助于這個契機推動實現(xiàn)執(zhí)法部門在人員、權(quán)力、行動上的高度協(xié)同。

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作者:邱昆樹 王一濤 周朝成 單位:浙江樹人大學(xué)中國民辦高等教育研究院