農(nóng)村人居環(huán)境治理及社區(qū)參與途徑

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一、農(nóng)村人居環(huán)境存在問題與治理現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村人居環(huán)境存在的主要問題

長(zhǎng)期以來，我國(guó)環(huán)境治理工作主要集中在城市地區(qū)，農(nóng)村環(huán)境治理投入較少。雖然近幾年來隨著資金投入的逐步增加與治理機(jī)制的不斷完善，農(nóng)村環(huán)境治理已經(jīng)取得一定成績(jī)，但形勢(shì)依然嚴(yán)峻，仍然存在如下主要問題。1．生活垃圾亂扔亂放現(xiàn)象嚴(yán)重。在許多農(nóng)村地區(qū)，特別是村寨較為集中的地區(qū)，無論房屋周圍，還是村寨路邊溝旁，普遍存在垃圾亂堆亂放現(xiàn)象。村落大、人口流動(dòng)多的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村委會(huì)所在地，因居住農(nóng)戶多，垃圾問題更為突出。每逢雨季來臨，這些垃圾包括死去的牲畜就隨溝渠、河流流向下游，導(dǎo)致溝渠及河道堵塞嚴(yán)重、河流污染、影響水質(zhì)。2．固體垃圾無分類，混和堆積現(xiàn)象普遍。我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，還未實(shí)行垃圾分類，生活垃圾、建筑垃圾、死的牲畜及家禽、醫(yī)療垃圾等混合堆放和焚燒，無任何分類與處理措施，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境及居民生活等造成影響，構(gòu)成潛在威脅。3．牲畜大小便收集不規(guī)范，糞便隨意堆放問題突出。據(jù)調(diào)查，由于長(zhǎng)期養(yǎng)成的習(xí)俗習(xí)慣，牲畜小便任其自流，牲畜糞便則收集起來堆放在農(nóng)舍及廄圈旁，或是從房后直接排入田地中。因缺少有效的圍欄措施，待降雨以及雞鴨等尋食后，不可避免地導(dǎo)致廢液亂流，糞便隨處可見，村落街巷臭氣熏天，蚊蟲多，嚴(yán)重影響村寨環(huán)境和公共衛(wèi)生。4．生活污水隨意排放突出，導(dǎo)致大河及田地污染嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查了解，絕大多數(shù)村寨都只有簡(jiǎn)易的排污溝渠，存在溝渠小、窄的問題，還有一些地方破損，溝渠里堵滿垃圾。每逢雨季，污水和雨水混合排放，溢出溝渠，溢滿路面，甚至倒灌進(jìn)入地勢(shì)低的農(nóng)戶家中。牲口糞便、生活垃圾和生活污水直接排放到大河，灌溉河邊田地，不少田地不可避免地受到污染，富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重。5．污水混合排放現(xiàn)象突出。在一些農(nóng)村集鎮(zhèn)，特別是邊遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，無論是家庭、飯店，還是學(xué)校，都未對(duì)污水進(jìn)行分類，使家庭生活污水、飯館油污、廁所糞便、牲畜糞便等混雜排放，導(dǎo)致城鎮(zhèn)排污溝超負(fù)荷運(yùn)行，污水溝時(shí)常堵塞。每逢降雨，街道和低洼處淹水嚴(yán)重，人畜糞便到處可見，嚴(yán)重污染環(huán)境，影響人們的生活。6．農(nóng)戶廁所簡(jiǎn)陋，環(huán)境衛(wèi)生條件差?；谵r(nóng)戶調(diào)查以及小組座談了解到，多數(shù)農(nóng)戶家中都有廁所，但受經(jīng)濟(jì)等因素制約，多數(shù)家庭農(nóng)戶廁所簡(jiǎn)陋，無便池，隨意排放嚴(yán)重，衛(wèi)生條件差。無廁所的農(nóng)戶家糞便排放更是隨意。調(diào)查了解到的農(nóng)戶希望建幾個(gè)公共廁所，解決一些農(nóng)戶的實(shí)際問題。

(二)農(nóng)村人居環(huán)境治理現(xiàn)狀

為了推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境的綜合治理，原國(guó)家環(huán)保部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》，《規(guī)劃》明確指出，到2020年，新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬個(gè)，累計(jì)達(dá)到全國(guó)建制村總數(shù)的三分之一以上，建立健全農(nóng)村環(huán)保長(zhǎng)效機(jī)制，引導(dǎo)、示范和帶動(dòng)全國(guó)更多建制村開展環(huán)境綜合整治。黨的報(bào)告提出將“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興的總要求，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治提出了明確的目標(biāo)。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》又進(jìn)一步明確指出，農(nóng)村人居環(huán)境問題，特別是垃圾、污水和廁所，是人居環(huán)境的短板，需要采取有效措施加以治理。農(nóng)村污水處理作為農(nóng)村綜合環(huán)境治理的重要內(nèi)容之一，近幾年來受到各地的高度重視，得到快速的發(fā)展。據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村污水處理率2006年僅為1%，2010年為6%，2014年增長(zhǎng)到9.98%。2014年，我國(guó)有3821個(gè)建制鎮(zhèn)對(duì)生活污水進(jìn)行了處理，占比達(dá)21.7%。其中，浙江、上海、江蘇等發(fā)達(dá)省市的建制鎮(zhèn)生活污水處理率達(dá)到80%以上。2015年住建部曾提出“到2020年，30%的村鎮(zhèn)人口得到比較完善的公共排水服務(wù)，并使中國(guó)各重點(diǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的村鎮(zhèn)污水污染問題得到全面有效的控制”;“從2010年起，大約用30年時(shí)間，在中國(guó)90%的村鎮(zhèn)建立完善的排水和污水處理的設(shè)施與服務(wù)體系?！鞭r(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出了到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水總量控制，化肥、農(nóng)藥使用量減少，畜禽糞便、秸稈、地膜基本資源化利用的“一控兩減三基本”的目標(biāo)任務(wù)。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)人士介紹，2019年中央財(cái)政投入70億元支持農(nóng)村廁所革命。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，迄今全國(guó)80%以上行政村的農(nóng)村生活垃圾得到有效處理，有11個(gè)省區(qū)市通過了農(nóng)村生活垃圾治理整省驗(yàn)收，近30%的農(nóng)戶生活污水得到處理，污水亂排亂放現(xiàn)象明顯減少。2018年全國(guó)完成農(nóng)村改廁1000多萬戶，農(nóng)村改廁率超過一半，其中六成以上改成了無害化衛(wèi)生廁所。

二、農(nóng)村環(huán)境治理面臨的困難與挑戰(zhàn)

(一)居住分布散，治理難度大

隨著農(nóng)村生活水平的提高，人們對(duì)居住環(huán)境的衛(wèi)生要求越來越高，太陽(yáng)能淋浴、水沖廁所、洗滌用水在農(nóng)村開始普及。農(nóng)村地區(qū)的生活用水量和集中供水率顯著提高，農(nóng)村生活污水越來越多。迄今，我國(guó)大約3.2萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、270萬個(gè)自然村、近7億農(nóng)民居住在農(nóng)村。由于村寨多、居住分散，農(nóng)村環(huán)境治理難度大，特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和深度貧困地區(qū)，地方產(chǎn)業(yè)尚未形成，農(nóng)村居民還主要依賴外出務(wù)工改善生活，所以農(nóng)村垃圾和生活污水處理主要依賴政府投入，至今仍有近1億戶污水沒有得到有效處理，同時(shí)農(nóng)村污水處理設(shè)備存在“建得起、用不起”的長(zhǎng)期閑置狀況［2］。

(二)多以政府主導(dǎo)為主，農(nóng)戶參與度低

農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目多以政府投入為主，建設(shè)的污水和垃圾處理項(xiàng)目主要采取招投標(biāo)方式，由具有較高資質(zhì)的環(huán)境設(shè)計(jì)部門完成規(guī)劃設(shè)計(jì)后，交由一定資質(zhì)的建設(shè)單位具體實(shí)施。因此，從項(xiàng)目調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施到運(yùn)營(yíng)的整個(gè)環(huán)節(jié)，都是由技術(shù)人員從專業(yè)角度收集素材，開展環(huán)境治理的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，較少顧及社區(qū)村民的意愿和想法。這種規(guī)劃設(shè)計(jì)過程從專業(yè)角度來說，設(shè)計(jì)方案科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯性強(qiáng)，但在實(shí)際操作層面上，由于社區(qū)村民對(duì)治理方案不理解，具體舉措與當(dāng)?shù)貙?shí)際脫節(jié)，往往導(dǎo)致治理項(xiàng)目閑置，未起到應(yīng)有的效果。廣大農(nóng)村居民是農(nóng)村人居環(huán)境治理數(shù)量最多的主體，是宣傳的受眾和最根本的執(zhí)行者、最終受益者。因此，農(nóng)村居民參與環(huán)境治理決策與監(jiān)督的作用未被充分發(fā)掘。

(三)機(jī)構(gòu)不健全，治理主體缺失

迄今，由于面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)還未建立，農(nóng)村環(huán)境治理案件都由縣級(jí)部門，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管工作難以有效落地。同時(shí)，已實(shí)施的農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目都采取城市建設(shè)項(xiàng)目的管理與運(yùn)作模式，專業(yè)施工、專業(yè)監(jiān)理普遍存在，無形中將項(xiàng)目的受益主體和監(jiān)管主體———全體村民排斥在外。建設(shè)的社區(qū)環(huán)境治理項(xiàng)目與自己無關(guān)，嚴(yán)重挫傷了社區(qū)村民參與的積極性。

(四)體系不順，制度建設(shè)有待加強(qiáng)

農(nóng)村環(huán)境污染涉及面廣，污染點(diǎn)環(huán)境影響不確定性大，污染治理與管理不能套用城市的“誰污染，誰治理”的固定源管理模式。農(nóng)村環(huán)境治理是一個(gè)涉及多部門、多行業(yè)的綜合項(xiàng)目，需要自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)林、文化旅游等部門積極參與和密切配合。然而，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多地方的治理工作盡管建立了生態(tài)環(huán)境部門主導(dǎo)、其他多部門參與的工作機(jī)制，但實(shí)際工作中則變?yōu)橛缮鷳B(tài)環(huán)境部門單一主導(dǎo)和實(shí)施，其他部門“人在心不在，出人不出力”的現(xiàn)象。

(五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)人員待遇低、積極性不高

據(jù)調(diào)查了解，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，政府用于公共事業(yè)支出的經(jīng)費(fèi)，如生活垃圾收集與處理費(fèi)用極為有限。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，地方政府亦只能力所能及地籌集部分資金，購(gòu)置必要的垃圾清運(yùn)工具，聘請(qǐng)人員清運(yùn)垃圾，無力考慮全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境治理問題。每逢集市和春節(jié)，垃圾成倍增長(zhǎng)，更加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾清運(yùn)人員的負(fù)擔(dān)。由于缺乏投入和低廉的工資以及惡劣的工作環(huán)境，無人愿意從事垃圾清運(yùn)工作，部分地區(qū)只得聘請(qǐng)一些老人，勉強(qiáng)維持運(yùn)營(yíng)。

三、農(nóng)村傳統(tǒng)資源利用及居民參與環(huán)境治理的意愿

(一)農(nóng)村居民傳統(tǒng)的資源利用與處理方式

1．牲畜糞便收集與利用。據(jù)調(diào)查，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，許多農(nóng)戶包括一些專業(yè)養(yǎng)殖戶都有收集牲畜糞便的習(xí)慣。農(nóng)戶一般將牲畜糞便收集堆放在一起，待種植農(nóng)作物時(shí)作為基肥使用;個(gè)別農(nóng)戶還將一些作物秸稈與糞便放置在一起，澆灌牲畜廢液，腐爛發(fā)酵后作為基肥使用。2．作物秸稈氨化利用。部分專業(yè)養(yǎng)殖戶修建了專門的氨化池，將玉米秸稈氨化處理后喂養(yǎng)肉牛，不但大大降低了牲畜喂養(yǎng)成本，而且將作物剩余物變廢為寶，減少了作物秸稈焚燒對(duì)環(huán)境的污染。3．生活垃圾收集與處理。通過走訪農(nóng)戶調(diào)查看到，部分農(nóng)戶用廢棄的塑料編織袋裝載垃圾，然后再統(tǒng)一運(yùn)到垃圾場(chǎng)處理。當(dāng)?shù)卣€專門成立了環(huán)衛(wèi)隊(duì)清運(yùn)和處理垃圾。這些都說明該村農(nóng)戶環(huán)保意識(shí)較高，保護(hù)環(huán)境積極性較強(qiáng)，改變環(huán)境的意識(shí)較為強(qiáng)烈。

(二)農(nóng)村居民治理農(nóng)村環(huán)境的意愿

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，絕大多數(shù)農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件發(fā)生了改變，大多數(shù)村民都意識(shí)到村寨環(huán)境改善的重要性與緊迫性，他們對(duì)村落環(huán)境整治愿望非常強(qiáng)烈。部分村寨亦在探索村寨環(huán)境治理，進(jìn)行了一些嘗試。例如，在云南普者黑風(fēng)景區(qū)周邊社區(qū)，部分村寨成立垃圾清運(yùn)小組，將村寨垃圾集中到村寨外1km處集中處理;部分小學(xué)在上級(jí)部門支持下，修建了專門的垃圾焚燒爐，焚燒學(xué)校垃圾，減少了垃圾收集及清運(yùn)問題;一些專業(yè)養(yǎng)殖戶，修建了專門的廢液收集池，將牲畜的大小便分開，大便晾干后出售給葡萄或玉米種植戶作為肥料，廢液則作為農(nóng)家肥使用在作物上。作為交換條件，這些專業(yè)種植戶需要將作物秸稈送給養(yǎng)殖戶，用于飼養(yǎng)肉牛。這些作法都為農(nóng)村環(huán)境治理起到了良好的帶頭促進(jìn)作用，非常值得借鑒和推廣應(yīng)用。

四、農(nóng)村環(huán)境治理途徑

(一)參與式理念運(yùn)用于環(huán)境治理的全過程

農(nóng)村環(huán)境治理不只是政府的事情，更是村民自己的事，最終會(huì)令村民自己受益，因此，農(nóng)村環(huán)境治理應(yīng)該有村民參與決策，從項(xiàng)目選擇、立項(xiàng)、實(shí)施、管理等過程都需要村民的積極參與。政府傾聽村民的意見，讓村民感覺到是自己為自己辦事，村民就有了一份責(zé)任感。同時(shí)，由于涉及面大，政府投入資金有限，且根據(jù)多年來我國(guó)扶貧項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目資金投入安排上，需要村民自己在勞動(dòng)力或資金上有一定的投入，否則，就可能養(yǎng)成“等、靠、要”的思想［3］。要做到這些，需要環(huán)境保護(hù)治理部門轉(zhuǎn)變思想觀念，在從項(xiàng)目設(shè)計(jì)到實(shí)施監(jiān)管的全過程中，引入社區(qū)參與理念，尤為關(guān)鍵。參與式農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目規(guī)劃需要在項(xiàng)目人員和外部專家的協(xié)助下，采用自下而上和上下結(jié)合的調(diào)查方法，讓村民充分表達(dá)自己的愿望、總結(jié)與分享他們?cè)诖迓洵h(huán)境污染控制中面臨的困難、存在的問題和需求，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)和有針對(duì)性地提出能夠解決這些困難與問題的措施［4］。當(dāng)?shù)卮迕駪?yīng)參與規(guī)劃活動(dòng)的全過程，包括重新認(rèn)識(shí)他們的居住環(huán)境和資源稟賦，識(shí)別制約社區(qū)治理的因素并尋找機(jī)遇，以及充分參與項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)和決策。所有農(nóng)村環(huán)境綜合治理項(xiàng)目的提出與規(guī)劃實(shí)施，必須要在廣泛聽取村民意愿的基礎(chǔ)上，通過召開村民大會(huì)、村民討論、張榜公示等程序，方可上報(bào)上級(jí)部門審批和編寫實(shí)施方案。通過讓村民參與規(guī)劃設(shè)計(jì)的全過程，項(xiàng)目規(guī)劃不僅能反映當(dāng)?shù)卮迕竦囊庠福疹櫞迕竦睦?，還可以激發(fā)村民的強(qiáng)烈責(zé)任感，吸引其主動(dòng)參與項(xiàng)目并為之發(fā)揮作用，從而最大程度地提高項(xiàng)目實(shí)施的成功率［5］。

(二)建立健全面向農(nóng)村的環(huán)境治理管理體系

1)根據(jù)各地實(shí)際，探索成立由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村委會(huì)、村代表等參加的農(nóng)村環(huán)境治理管理機(jī)構(gòu)。2)探索建立由農(nóng)戶、個(gè)體商鋪繳費(fèi)，政府補(bǔ)助等多方參與的農(nóng)村環(huán)境治理收費(fèi)制度。3)根據(jù)各地實(shí)際，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行合理規(guī)劃，建立統(tǒng)一的污水收集網(wǎng)絡(luò)。4)探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立多形式的垃圾和生活污水處理系統(tǒng)。5)探索建立適合我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)的垃圾和污水收集與處理管理的競(jìng)標(biāo)制度和獎(jiǎng)懲管理制度。

(三)制定提升農(nóng)村人居環(huán)境治理的管理制度

農(nóng)村環(huán)境治理追求的理想目標(biāo)是政府與村民之間達(dá)成環(huán)境治理自治和善治狀態(tài)，兩者共同參與環(huán)境治理全過程，彼此信任，互擔(dān)責(zé)任，共享資源，共同受益，建議如下:1)制定符合本村實(shí)際的農(nóng)村環(huán)境治理“村規(guī)明約”。基于當(dāng)?shù)卮迕竦牧?xí)俗習(xí)慣和已有的村規(guī)民約，根據(jù)村環(huán)境治理和保護(hù)的需要，制定具有當(dāng)?shù)孛褡逄厣沫h(huán)境保護(hù)公約，并召開村民大會(huì)通過執(zhí)行。2)成立村環(huán)境督察興趣小組。建議以村為單位，組織對(duì)改善村落環(huán)境積極性較高，愿意為村落環(huán)境治理發(fā)揮余熱的離退休老干部、老黨員、能人，對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目的實(shí)施和村環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行督察和監(jiān)管。3)成立村工程建設(shè)招標(biāo)小組。為了讓村民參與環(huán)境治理的全過程，提高他們的管理與對(duì)外交流能力，需要項(xiàng)目放權(quán)，由他們自己做主、自己決策。4)在農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目實(shí)施的同時(shí)，利用電視媒體、召開村民大會(huì)、剖析典型案例等方式開展環(huán)境保護(hù)與治理相關(guān)政策與法規(guī)教育、環(huán)境污染警示教育。多途徑提高村民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，讓全體村民積極參與到環(huán)境治理與保護(hù)中，落實(shí)到日常生產(chǎn)與生活中，讓人人都成為環(huán)境保護(hù)的維護(hù)者和建設(shè)者［6］。

［參考文獻(xiàn)］

［1］呂建華，林琪．我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理構(gòu)念特征及路徑［J］．環(huán)境保護(hù)，2019(9):42－46．

［2］陳穎，吳娜偉，董旭輝，等．農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)與難點(diǎn)解析:《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》解讀［J］．環(huán)境保護(hù)，2019，47(1):10－13．

［3］賴慶奎，岳彩榮，胥輝．云南金平分水嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管實(shí)踐［M］．昆明:云南科技出版社，2011．

［4］賴慶奎．社區(qū)林業(yè)［M］．昆明:云南科技出版社，2007．

作者：賴慶奎 晏青華 張靜 單位:西南林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 云南林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院