社會組織參與公共文化的立法保障
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摘要：社會組織在調(diào)整社會關(guān)系中起著不可替代的作用,而實現(xiàn)良好的社會關(guān)系功能離不開對公共文化權(quán)利的保障。這種權(quán)利的保障應(yīng)當與我國憲法第四十七條中公民文化權(quán)利的憲法精神相契合?，F(xiàn)行的社會組織法規(guī)制度嚴重滯后并制約著社會組織的發(fā)展：實體性規(guī)范過少，程序性規(guī)范不夠完善；中央立法不夠明確，地方性法規(guī)紛繁冗雜。需要通過立法來保障社會組織長期有效參與基層公共文化服務(wù)供給，明確社會組織參與服務(wù)基層公共文化的法律地位，實現(xiàn)基層公共文化服務(wù)供給渠道多樣化，破除長期存在的“一元制”文化管理壁壘，滿足基層人民群眾的文化需求。
關(guān)鍵詞：社會組織；公共文化；權(quán)利保障
一、社會組織對公共文化保障的可行性分析
近年來，我國加大了對基層公共文化服務(wù)的投入，公共文化服務(wù)能力得到顯著提高，極大滿足了人民群眾的精神文化生活需要。同時，也使得公共文化服務(wù)供給體系建設(shè)取得顯著成效。但在經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)下，公共文化服務(wù)體系所應(yīng)到達的目標要求與人民群眾日益增長的精神文化需求仍然相去甚遠。在建設(shè)法治化國家的語境下，加強社會組織的法治化建設(shè)是發(fā)揮社會組織參與法治社會建設(shè)的前提，也是繁榮發(fā)展公共文化服務(wù)的內(nèi)在需求。
（一）良好的外部環(huán)境
十八屆三中全會強調(diào)“激發(fā)社會組織活力，正確處理政府與社會關(guān)系，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔；支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等社會組織”，十八屆四中全會更是直接指出要“加強社會組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展”。2016年《公共文化服務(wù)保障法》的出臺，更奠定了社會組織在其中不可或缺的地位，第四十九條規(guī)定，“國家鼓勵和支持公民、法人和其它組織依法成立或者設(shè)立文化類社會組織，推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展”。這些重要而明確的要求更與我國《憲法》第四十七條“國家對于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助”的精神相契合。主要表現(xiàn)在公民的文化權(quán)利屬于群體權(quán)利，具有明顯的非排他性特征，這決定了公共文化服務(wù)領(lǐng)域?qū)儆诓煌耆偁幍沫h(huán)境，完全由政府或市場提供文化產(chǎn)品反而很難實現(xiàn)公共部門的社會目標。與此同時，社會組織在社會治理尤其是促進公共文化保障方面的作用日益突出，國家實現(xiàn)對公共文化的權(quán)利保障離不開與社會組織的良性互動。
（二）扎實的內(nèi)在基礎(chǔ)
除了有良好的政策環(huán)境，我國社會組織近10年來的較快發(fā)展為公共文化保障提供了較好的現(xiàn)實基礎(chǔ)。截至2015年底，全國共有社會團體66.2萬個，其中全國共有社會團體32.9萬個，各類基金會4784個，民辦非企業(yè)單位32.9萬個。從行政法角度分析，社會組織屬于“第三部門”，能夠發(fā)揮化解社會矛盾，提供社會救助的功能。在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，社會組織是政府社會治理活動的有力助手，能夠提高政府社會治理能力。此外，社會組織也承擔相應(yīng)社會公權(quán)力的職能，類似法國的公務(wù)法人，實行社會自治，是社會和國家之間的平衡器，維護社會穩(wěn)定運行。當下中國，社會組織的產(chǎn)生和運行，本身就是為了滿足不同群體的不同利益和需要，適應(yīng)著社會價值多元化的發(fā)展趨勢，保障社會公民的各項公民權(quán)益。社會組織的不斷發(fā)展及其社會活動的范圍不斷增大，必然有助于培養(yǎng)公民參與文化，實現(xiàn)公共文化服務(wù)的保障功能。
二、我國目前社會組織的立法現(xiàn)狀
我國目前關(guān)于社會組織的立法散見于國務(wù)院部門規(guī)章及地方性法規(guī)。通過北大法寶網(wǎng)以“社會組織”為標題關(guān)鍵詞進行檢索，共檢索出125條結(jié)果，其中部門規(guī)章108條，團體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定、軍事法規(guī)、規(guī)章及其他17條。這些規(guī)章大多以“公告”“通知”的形式作出。2016年，國務(wù)院民政部公布了《社會團體登記管理條例》（修訂草案征求意見稿）及其說明全文，對1998年通過的該法規(guī)內(nèi)容予以修正和完善。與該條例類似的還有《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等。但值得注意的是，這些法規(guī)規(guī)章內(nèi)容過于陳舊與滯后，已經(jīng)越來越不適應(yīng)當代社會組織發(fā)展的需要；社會組織在參與公共文化服務(wù)與保障方面，仍然存在法律真空；同時，相關(guān)法規(guī)規(guī)章法律位階過低，也會導(dǎo)致其在實踐層面困難重重，難以實現(xiàn)其立法本意與應(yīng)有職能。
（一）現(xiàn)有法規(guī)滯后
社會組織登記、管理、監(jiān)督與評估的法律法規(guī)建設(shè)相對滯后，并且缺少其對公共文化層面參與的專門性立法。社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位的登記管理“三條例”距1998出臺已將近20年，除《社會團體登記管理條例》在今年有較大的修正，其余條例的許多條款已經(jīng)不能適應(yīng)新時期的要求。如《基金會條例》，在包含了幾十萬個案件的案例數(shù)據(jù)庫里面，沒有一個把它作為審判依據(jù)，幾乎是一部“零適用”法。法規(guī)的滯后直接影響社會組織對公共文化的參與，造成社會組織管理方式滯后。目前社會組織采用登記管理的方式，包括備案登記、直接登記、雙重登記。實際管理活動中，一大部分社會組織仍然實行雙重登記管理，這樣提高了社會組織準入門檻，使欠發(fā)達地區(qū)、民族地區(qū)社會組織發(fā)展相對滯后，挫傷了社會組織的積極性。故組織重新修訂條例，為社會組織的發(fā)展營造更寬松的環(huán)境，明確社會組織行為規(guī)范與權(quán)責要求，使其更好地服務(wù)于公共文化建設(shè)，是我國目前一項十分緊迫的任務(wù)。
（二）缺乏公共文化保障設(shè)計
雖然我國今年通過了《公共文化服務(wù)保障法》，但在社會組織參與公共文化服務(wù)立法方面仍然是一片空白。公共文化服務(wù)是由政府主導(dǎo)、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動以及其它相關(guān)服務(wù)?！豆参幕?wù)保障法》的出臺，更是為了推動實現(xiàn)基本公共文化服務(wù)標準化、均等化，保障人民基本權(quán)益，提高全民族文化素質(zhì)，補齊文化領(lǐng)域的立法“短板”。而遺憾的是，該法對社會組織參與公共文化服務(wù)保障缺乏具體的制度設(shè)計，這無疑增加了社會組織參與公共文化服務(wù)的難度。而將這一規(guī)范交由各個地方進行實施，難免會陷入實踐層面的困境。以四川省為例，關(guān)于文化類法律文件共計212部，其中91%是地方規(guī)范性文件，其中絕大部分未提及社會組織參與公共文化的具體措施與方法。同時可以看到，即便通過地方性規(guī)范文件對社會組織參與公共文化服務(wù)進行了明確規(guī)定，其與《保障法》也很難形成有效的銜接與內(nèi)在聯(lián)系，無法達到應(yīng)有的立法目的。
（三）法律位階低下軟弱無力
迄今為止，我國還沒有一部系統(tǒng)的社會組織基本法，更遑論社會組織對公共文化權(quán)利保障的參與。僅僅依靠有關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章來規(guī)范，而且其主要內(nèi)容還是關(guān)于規(guī)范登記程序的，體現(xiàn)出我國既缺乏對社會組織實體權(quán)益的法律規(guī)范，也缺乏對社會組織與其它組織及個人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范。而由于實體法的總體欠缺，各地方性法規(guī)位階低下，導(dǎo)致社會組織參與公共文化服務(wù)缺乏期待可能。此外，從理論的角度看，憲法與現(xiàn)有的三個行政法規(guī)之間存在很大的空隙，條例之上沒有上位法，僅僅依靠三部行政法規(guī)很難形成有效銜接。不同位階的法律之間的立法目的與價值取向不同，地方性規(guī)定又紛繁冗雜，極度碎片化，難成體系，在適用方面難免會陷入困境。
三、社會組織參與公共文化服務(wù)的路徑選擇
在實踐中，許多非營利組織為公共文化服務(wù)發(fā)揮著重要的作用。民國時期，由著名愛國民主人士黃炎培先生聯(lián)合蔡元培、梁啟超、張謇等人創(chuàng)立的中華職業(yè)教育社、中國青少年發(fā)展基金會的“希望工程”等，都對普及全民教育、發(fā)展我國文化教育事業(yè)做出了卓越的貢獻。截止2014年10月底，“希望工程”已度過了25個春秋，募集社會各界捐款100.72億元，資助495萬名農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難的學(xué)生繼續(xù)學(xué)業(yè)，資助建設(shè)希望小學(xué)18396所。這些教育性的公益組織大多由黨或政府部門發(fā)起與領(lǐng)導(dǎo)：中華職教社由中共中央書記處領(lǐng)導(dǎo)，中央統(tǒng)戰(zhàn)部代管，“希望工程”項目則是由中共團中央發(fā)起。其無論是從組織結(jié)構(gòu)上還是自主程度上均受到一定程度的限制。而這些限制，亟需要一部完善的組織法來予以規(guī)制和解決。
（一）明確社會組織的功能和法律地位
隨著國家與社會的分化、全球社團革命和現(xiàn)代行政制度的改革，社會組織在公共生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。非營利性和自主性是社會組織的重要特征，非營利性脫胎于古代的宗教和慈善傳統(tǒng)，自主性則源于宗教團體和個人對財產(chǎn)的自由支配，最終形成了社會組織獨特的管理方式。在現(xiàn)代社會，社會組織延續(xù)了人道主義的傳統(tǒng)，但社會性更加突出，體現(xiàn)在社會組織逐漸成為一個獨立的主體，具有了獨立的法人地位，其活動范圍也不斷擴大，不再限于傳統(tǒng)的物質(zhì)救濟，轉(zhuǎn)向各種文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，在民主社會的發(fā)展過程中具有不可替代的作用。因此，需要公共文化提供和社會治理兩個方面對社會組織進行規(guī)范。在社會組織參與基層公共文化服務(wù)過程中，需要通過法律明確社會組織在個人與公共生活中的地位，在這種關(guān)系中，一方面明確《憲法》中公民文化權(quán)利的地位以及實現(xiàn)渠道；另外一方面，確立社會組織對文化權(quán)利的保障功能，給予相應(yīng)保護，激發(fā)社會組織參與熱情。為了提高社會組織文化服務(wù)提供的穩(wěn)定性，還需要通過法律提高社會組織的自主性，這是發(fā)揮社會組織功能的關(guān)鍵，主要有社會組織獨立的法人地位、財產(chǎn)管理制度以及獨立的運行規(guī)則。許多社會組織受政府影響甚至直接由政府的職能部門演化而來，由政府部門直接參與管理與領(lǐng)導(dǎo)，因此具有很強的政府性或者本身就是一種依附關(guān)系。社會組織雖然自主成立，但對創(chuàng)始人有強烈的依賴關(guān)系，組織的人格與創(chuàng)始人的人格區(qū)分不明晰，因此需要法律制度予以厘清。
（二）規(guī)范社會組織參與公共文化服務(wù)形式
對社會組織參與公共文化服務(wù)的形式應(yīng)當有明確的法律規(guī)定，這種規(guī)定不僅體現(xiàn)在對社會組織權(quán)利的保障也當有對其行為的合理性規(guī)范?，F(xiàn)有的三個條例在對社會組織尤其是非營利組織的監(jiān)管方面還有許多局限，包括資金財產(chǎn)的透明度、問責制度、信息披露等方面存在嚴重的不足，公眾的知情權(quán)無法得到保障，我國的文化類社會組織包括專業(yè)文化組織和綜合文化組織。后者在組織形式上往往具有相應(yīng)社會管理職能，進行相關(guān)文化研究、宣傳活動，在我國目前行政體系中屬于事業(yè)單位。專業(yè)性文化組織主要指生產(chǎn)型文化組織，其利用貼近基層的優(yōu)勢，挖掘、整合文化資源，向政府或者社會提供文化產(chǎn)品。以上便是我國社會組織參與文化服務(wù)的基本渠道，通過分析，可以發(fā)現(xiàn)這些渠道較為狹窄。拓寬社會組織參與基層公共文化服務(wù)渠道是社會組織立法的應(yīng)然之意。很多社會組織擁有發(fā)掘文化資源的熱情，但由于登記門檻過高，缺乏相應(yīng)資金，難以長久生存下去。從制度經(jīng)濟學(xué)角度分析，目前較為穩(wěn)固的文化供給制度提高了社會組織參與公共文化服務(wù)的成本，限制了社會組織文化供給能力的發(fā)揮。需要通過立法加大在準入、資金等方面的扶持力度，如成都市錦江區(qū),根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展情況，采取“先發(fā)展、后規(guī)范,先備案、后登記”的辦法，減少登記時間、會員數(shù)量和資金，將一大批社區(qū)社會組織納入登記管理范疇。從而壯大社會組織的力量，為政府向社會組織購買公共文化服務(wù)奠定基礎(chǔ)，形成長效機制。此外，還需要強化對社會組織監(jiān)管體系的建設(shè)。目前四川省沒有對登記部門和業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)管職責做出明確的區(qū)分，未形成分工明確、相互協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系。因此，需要加強監(jiān)管單位綜合執(zhí)法建設(shè)，厘清監(jiān)管部門權(quán)責關(guān)系，把監(jiān)管職責落實到位，調(diào)動監(jiān)管部門的監(jiān)管積極性，保證社會組織能夠穩(wěn)定提供公共文化服務(wù)。
（三）加強頂層制度設(shè)計，破除政府組織一元化壁壘
社會組織要想發(fā)展并活躍于公共文化事業(yè)，必須破除體制壁壘，加強頂層制度設(shè)計，運用法治思維，發(fā)揮“硬法”和“軟法”不同的功能，將培育基層社會文化組織作為一項重點工作，從上至下形成立體法律保障體系。筆者認為，這要求未來《中國社會組織法》不僅要作為一部組織法規(guī)范，更要作為一部行為法規(guī)范；內(nèi)容方面不僅具有剛性的懲罰性規(guī)定，還需要具備大量“指導(dǎo)”作用的柔性條款。重點在于培育社會組織，激勵社會組織的發(fā)展，通過資金扶助、稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)等方式培育基層社會組織，對一些邊遠、貧困地區(qū)，鼓勵當?shù)鼐用褡园l(fā)組織成立文化組織，由政府提供資金幫助和培訓(xùn)，吸引一些大型文化組織在邊區(qū)成立分支機構(gòu)，帶動當?shù)匚幕聵I(yè)的發(fā)展；管理體系方面，下放業(yè)務(wù)主管單位，簡政放權(quán)，如將街道辦單位作為一些社會組織的主管單位，提高我國社會組織主管部門的管理效能，主動了解基層人民群眾的文化需求，實現(xiàn)文化服務(wù)精準供給，做到“點對點”文化服務(wù)。為了提高文化服務(wù)效果，還應(yīng)當建立起完善評估制度，對社會組織參與公共文化服務(wù)的項目與效果實行評估，把社會組織納入到信息化管理體系當中。其中，社會組織的關(guān)鍵信息應(yīng)當做到公開、透明，以保證文化服務(wù)提供及時有效，通過法律規(guī)范，形成對社會組織的規(guī)范性壓力。對于評估優(yōu)異者，給予獎勵；對不合格者，進行相應(yīng)懲戒。
（四）增能賦權(quán)，激發(fā)文化組織發(fā)展的內(nèi)在動力
整合文化資源，就地取材創(chuàng)造人民群眾喜歡的文化產(chǎn)品是我國公共文化未來的發(fā)展方向。市場經(jīng)濟條件下，各種資源要素的配置隨著資本的流動而流動，最終造成我國公共文化服務(wù)供給的不平衡，發(fā)達地區(qū)文化服務(wù)充盈，而一些邊疆、民族、貧困地區(qū)較為匱乏。并非兩個地區(qū)間文化資源存在差距，而是文化資源開發(fā)能力不同。我國基層特別是邊遠地區(qū)文化存量很大，如紅色文化、少數(shù)民族文化、地方風俗非常豐富。由于交通不便和歷史原因，造成這些地區(qū)文化資源整合能力不足，外部文化難以為當?shù)鼐用窠邮堋Ｒ虼?，需要針對四川省基層文化資源分散、粗放的特征，進行深度發(fā)掘和整合，提高文化服務(wù)效能，滿足當?shù)厝嗣袢褐械奈幕枨?，釋放一些地區(qū)特別是老少邊窮區(qū)域的文化能量，提高基層公共文化自我“造血”能力。社會組織助力基層公共文化服務(wù)，需要通過內(nèi)部和外部兩個方面盤活基層文化存量，吸引外部資本進入基層，由社會組織對地方分散的文化資源進行整合，如組織一些鄉(xiāng)村地區(qū)成立專門的文化團隊，進行演出宣傳，形成具有地方特色的文化項目。法律層面，相關(guān)政策法規(guī)通過財政、稅收、技術(shù)等手段支持與規(guī)范企業(yè)、社會組織的行為，為社會組織激發(fā)自身活力創(chuàng)造良好的環(huán)境，鋪平道路，有效開發(fā)利用地方文化資源，滿足這些地區(qū)人民群眾的文化需求。
四、結(jié)語
基層公共文化服務(wù)供給體系中，社會組織具有不可替代的作用，中央和地方出臺的各部文件均給予了足夠的重視。目前，我國基層文化服務(wù)存在發(fā)展不均衡，法規(guī)建設(shè)落后，文化供給模式單一的問題，特別在一些邊遠地區(qū)，文化供給存在結(jié)構(gòu)性問題，社會組織獨有的優(yōu)勢可以彌補基層政府和市場在文化供給方面的不足。發(fā)揮社會組織公共文化服務(wù)的作用，需要法律法規(guī)給予社會組織明確的法律地位。社會組織立法必然會對文化組織促進公共文化服務(wù)提供極為重要的法律保障，既要破除現(xiàn)有的體制壁壘，又要創(chuàng)新文化服務(wù)的新形式。賦予文化組織充分的獨立發(fā)展權(quán)，在實際運營中加以規(guī)范，體現(xiàn)立法實質(zhì)，這才是社會組織法立法對文化組織參與公共文化服務(wù)的意義所在。
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作者:劉雨辰 單位:四川大學(xué)法學(xué)院
