公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)探究

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摘要:文章對(duì)廣西公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)單位的現(xiàn)狀進(jìn)行了研究,分析了存在的問(wèn)題,提出了相關(guān)的改善措施,以期推動(dòng)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的高效開(kāi)展。

關(guān)鍵詞:廣西公共文化機(jī)構(gòu);法人治理結(jié)構(gòu);理事會(huì);成效;問(wèn)題

2014年7月,文化部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等試點(diǎn)工作的通知》,部署了全國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)工作,全國(guó)各省(自治區(qū))、市(地)公共文化機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展法人治理結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)改革工作。2017年8月,中宣部、文化部等七部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》)明確了法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的目標(biāo),即截止到2020年12月31日,全國(guó)規(guī)模以上的公共文化機(jī)構(gòu)基本建立以理事會(huì)為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)管理模式。相關(guān)文件的發(fā)布為公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革提供了國(guó)家層面的政策依據(jù),推動(dòng)了公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的開(kāi)展。廣西積極響應(yīng)國(guó)家的改革政策,有序推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革工作。

1廣西公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革情況概述

2014年11月14日,玉林市圖書(shū)館理事會(huì)成立暨第一屆理事會(huì)第一次會(huì)議在玉林市順利召開(kāi)。這是廣西首家事業(yè)單位法人理事會(huì),標(biāo)志著廣西事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。2018年11月,南寧市圖書(shū)館等10個(gè)市級(jí)文化機(jī)構(gòu)成為自治區(qū)級(jí)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的試點(diǎn)單位。2020年8月,廣西市級(jí)以上群眾藝術(shù)館法人治理結(jié)構(gòu)改革任務(wù)總數(shù)量為15家,完成數(shù)量為5,完成率為30%;市級(jí)以上圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)改革任務(wù)總數(shù)量為17家,完成數(shù)量為10家,完成率為58.82%;市級(jí)以上美術(shù)館法人治理結(jié)構(gòu)改革任務(wù)總數(shù)量為3家,完成數(shù)量為2家,完成率為66.67%;市級(jí)以上博物館法人治理結(jié)構(gòu)改革任務(wù)總數(shù)量為2家,完成數(shù)量為1家,完成率為50%。2020年12月,廣西市級(jí)以上公共圖書(shū)館全部完成法人治理結(jié)構(gòu)改革工作。

2試點(diǎn)單位改革取得的主要成效

試點(diǎn)單位根據(jù)發(fā)展需要,組建了理事會(huì),以期推動(dòng)相關(guān)業(yè)務(wù)的高效開(kāi)展。政府及主管部門(mén)理事會(huì)成員在財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持、人員編制增加、機(jī)構(gòu)形象宣傳、機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)推廣等方面具有重要的促進(jìn)作用;企業(yè)代表和文藝界代表的理事會(huì)成員在社會(huì)物資和資金支持、閱讀推廣、文化服務(wù)合作等方面具有重要的促進(jìn)作用。2.1引入社會(huì)力量隨著《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公共圖書(shū)館法》)等一系列政策法規(guī)的制定和頒布實(shí)施,廣西公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革在相關(guān)法律制度的保障下取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。例如,百色市圖書(shū)館穩(wěn)抓法人治理結(jié)構(gòu)改革的機(jī)遇,積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣皺C(jī)關(guān)部門(mén)的支持,提升社會(huì)力量參與圖書(shū)館建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。百色市圖書(shū)館根據(jù)公益性文化設(shè)施配置不足等情況,積極發(fā)揮理事會(huì)的作用,引進(jìn)社會(huì)力量參與圖書(shū)館建設(shè),先后建設(shè)完成紅城書(shū)屋鵝城文創(chuàng)園點(diǎn)、幸福東郡點(diǎn)、幸福港灣點(diǎn)、深圳小鎮(zhèn)點(diǎn)等借閱點(diǎn),并對(duì)外免費(fèi)開(kāi)放。柳州市圖書(shū)館不僅邀請(qǐng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)名人加入理事會(huì),利用名人效應(yīng)開(kāi)展講座、讀者交流會(huì)等閱讀推廣活動(dòng),還在理事會(huì)的努力下實(shí)施舊館維修改造項(xiàng)目。

2.2力推政策落地

部分試點(diǎn)單位積極推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)政策的落實(shí)和到位,即實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互獨(dú)立、相互制衡的運(yùn)行機(jī)制,推動(dòng)法人自主權(quán)的有效實(shí)施,主動(dòng)加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的對(duì)接,爭(zhēng)取政策上的支持。一些試點(diǎn)單位理事會(huì)成員積極建言獻(xiàn)策,并力推各項(xiàng)配套政策的實(shí)際落地。例如,百色市圖書(shū)館充分發(fā)揮理事會(huì)成員的作用,積極爭(zhēng)取市委、市政府的支持,增加了人員編制,提升了工作人員的待遇,在一定程度上解決了人員緊缺、工作人員待遇低、隊(duì)伍不穩(wěn)定等問(wèn)題。

3試點(diǎn)單位改革過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

3.1政府部門(mén)的權(quán)責(zé)把握不準(zhǔn)

《實(shí)施方案》基本原則指出,在法人治理結(jié)構(gòu)改革工作中要協(xié)調(diào)把握好政府與試點(diǎn)單位之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)“政事分開(kāi),管辦分離”。事實(shí)上,大部分試點(diǎn)單位理事長(zhǎng)由政府主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,其在法人治理結(jié)構(gòu)改革摸索進(jìn)程中真正實(shí)現(xiàn)“政事分開(kāi),管辦分離”還存在一定的難度。由于政府部門(mén)的權(quán)責(zé)定位把握不準(zhǔn),導(dǎo)致試點(diǎn)改革過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“用力過(guò)猛”或“放羊”式管理現(xiàn)象。

3.2協(xié)調(diào)困難

《公共圖書(shū)館法》雖然提出了建立健全法人治理結(jié)構(gòu),但沒(méi)有細(xì)化的各方權(quán)責(zé)規(guī)定?！秾?shí)施方案》雖然明確了相關(guān)主體方的職責(zé),但“理事會(huì)+管理層”的運(yùn)行模式在實(shí)際施行中存在協(xié)調(diào)困難的問(wèn)題,無(wú)法推動(dòng)相關(guān)工作的高效開(kāi)展。

3.3理事會(huì)作用不明顯

3.3.1理事會(huì)不照章辦事。雖然各級(jí)公共文化機(jī)構(gòu)結(jié)合自身實(shí)際,按照章程范本起草了本單位的章程,對(duì)理事會(huì)的構(gòu)成及職責(zé)、理事的權(quán)利和義務(wù)、理事長(zhǎng)人選及職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定,但有些試點(diǎn)單位的理事會(huì)沒(méi)有按照章程開(kāi)展工作,如:理事會(huì)會(huì)議召開(kāi)比較隨意,部分理事會(huì)成員沒(méi)有按規(guī)定履行義務(wù)等。3.3.2理事會(huì)自主權(quán)受限。試點(diǎn)單位的人事、資金、薪酬、績(jī)效考核等都需要按照事業(yè)單位的行政審批程序運(yùn)行,導(dǎo)致理事會(huì)的自主權(quán)受限。例如,理事會(huì)通過(guò)會(huì)議決議推薦一名管理人員,但需要呈報(bào)主管部門(mén)、人事管理部門(mén)審核,審批程序繁瑣,影響了理事會(huì)自主權(quán)的發(fā)揮。3.3.3理事會(huì)職能被邊緣化。雖然公共文化機(jī)構(gòu)的理事會(huì)是本單位的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu),但在實(shí)際操作過(guò)程中其職能逐漸被邊緣化。3.3.4法人治理結(jié)構(gòu)改革信息公開(kāi)不到位。由于法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)單位的信息公開(kāi)不到位、對(duì)理事會(huì)的宣傳力度不足,導(dǎo)致工作人員對(duì)理事會(huì)的職責(zé)、章程、運(yùn)行等缺乏了解,無(wú)法對(duì)理事會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督。

4法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)單位的完善措施

4.1健全法律及政策保障體系

法人治理結(jié)構(gòu)改革涉及政府職能變更、權(quán)力重新分配等方面的問(wèn)題,試點(diǎn)單位僅通過(guò)自身調(diào)整不可能完成目標(biāo)[1]。因此,相關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步完善相關(guān)的法律制度和政策,保障理事會(huì)的主導(dǎo)作用及理事會(huì)的決策、監(jiān)督、人事、財(cái)務(wù)、考核等方面的權(quán)力,使理事會(huì)在實(shí)際工作中有法可依、有章可循,切實(shí)推進(jìn)人事管理自主權(quán)、收入分配自主權(quán)的真正落地。

4.2落實(shí)法人自主權(quán)

政府行政部門(mén)是試點(diǎn)單位的主管部門(mén),有些試點(diǎn)單位設(shè)立理事會(huì)“一票否決”制度,即政府代表理事不同意,導(dǎo)致試點(diǎn)單位缺乏自主權(quán)。在法人治理結(jié)構(gòu)改革過(guò)程中,行政主管部門(mén)應(yīng)積極發(fā)揮宏觀把控和監(jiān)督作用,下放權(quán)力,使試點(diǎn)單位能夠真正擁有一定的人事權(quán)、決策權(quán)、財(cái)務(wù)收支管理權(quán)、績(jī)效考核權(quán)及分配權(quán)等。因此,相關(guān)部門(mén)應(yīng)理順責(zé)權(quán),落實(shí)法人自主權(quán),逐步建立以理事會(huì)為決策議事機(jī)構(gòu)、以管理層為執(zhí)行機(jī)構(gòu)、以監(jiān)事會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“三位一體”法人治理結(jié)構(gòu)框架,推進(jìn)法人決策的科學(xué)化、管理的專(zhuān)業(yè)化、服務(wù)的社會(huì)化、監(jiān)督的立體化,以實(shí)現(xiàn)政府與試點(diǎn)單位“政事分開(kāi)、管辦分離”的改革目標(biāo)[2]。

4.3建立健全內(nèi)部治理體系

《實(shí)施方案》提出,具備條件的理事會(huì)可設(shè)立咨詢(xún)委員會(huì)和單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì),將其作為專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu);不能單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)的單位可在理事會(huì)中任命兼職監(jiān)事。調(diào)查結(jié)果顯示,所調(diào)查的試點(diǎn)單位都沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)委員會(huì),50%的試點(diǎn)單位沒(méi)有設(shè)立監(jiān)事會(huì)。因此,試點(diǎn)單位要建立健全內(nèi)部治理體系,通過(guò)建立相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)委員會(huì)或?qū)＜椅瘑T會(huì),為理事會(huì)提供專(zhuān)業(yè)支持,提升決策的科學(xué)性;通過(guò)健全監(jiān)管體制,劃定職責(zé)權(quán)限,使理事會(huì)、管理層、監(jiān)事會(huì)形成相互制衡的模式,為理事會(huì)履行職能提供保障;按照理事會(huì)章程,協(xié)調(diào)各方關(guān)系,建立完善的人事管理制度、合理的薪酬管理制度、科學(xué)的決策失誤追究制度等;通過(guò)推選、舉薦、自薦、投票選舉等方式,拓寬理事會(huì)成員的來(lái)源渠道,保障決策的科學(xué)性[3]。

4.4完善信息公開(kāi)機(jī)制

法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的初衷是通過(guò)引入社會(huì)力量,探索創(chuàng)新事業(yè)單位的體制機(jī)制,因此,相關(guān)部門(mén)要通過(guò)建立與完善面向公眾開(kāi)放的決策機(jī)制與信息公開(kāi)機(jī)制,促進(jìn)多方參與、多元共治的社會(huì)文化氛圍的形成[4]。因此,試點(diǎn)單位應(yīng)建立健全信息公開(kāi)機(jī)制,暢通監(jiān)督渠道,發(fā)揮社會(huì)公眾、媒體等力量的監(jiān)督作用,促進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的高效開(kāi)展;通過(guò)加大宣傳力度等方式,鼓勵(lì)社會(huì)力量參與文化機(jī)構(gòu)建設(shè),推動(dòng)公共文化服務(wù)的均等化。

5結(jié)語(yǔ)

法人治理結(jié)構(gòu)改革不是一蹴而就的,需要相關(guān)部門(mén)的密切合作。因此,文化機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),形成理事會(huì)、管理層、監(jiān)事會(huì)“三位一體”的法人治理架構(gòu),構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制;結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況,借鑒國(guó)內(nèi)外法人治理結(jié)構(gòu)改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),確定適合自身發(fā)展條件的法人治理結(jié)構(gòu)改革階段性目標(biāo),提高服務(wù)效能,推動(dòng)法人治理結(jié)構(gòu)改革工作的高效開(kāi)展。

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[4]邱冠華,于良芝,李超平.公共圖書(shū)館的設(shè)置與體系建設(shè)研究[J].中國(guó)圖書(shū)館學(xué)報(bào),2010(2):16-23.

作者:唐曉歡 余麗花 陸鏡潔 何歡 單位:百色市圖書(shū)館