公共管理理論研究問題分析

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摘要:隨著中國改革開放的不斷深入，中國的公共管理面對(duì)著更為復(fù)雜的外在環(huán)境和內(nèi)在機(jī)理規(guī)律，加強(qiáng)分析中國的公共管理理論研究的前沿問題具有重大現(xiàn)實(shí)意義。本文章重點(diǎn)分析了當(dāng)前公共管理的前沿核心，即公共管理過程中主導(dǎo)者的問題，在此基礎(chǔ)上對(duì)公共管理當(dāng)中的行政生態(tài)問題與公共管理中公共政策的前沿問題進(jìn)行了研究，最終對(duì)公共管理未來的發(fā)展方向進(jìn)行概括和展望。

關(guān)鍵詞:公共管理;中國;前沿問題;行政生態(tài)

人類具備鮮明的群體性特征，而群體的聚集最終產(chǎn)生凌駕于社會(huì)大眾之上的公共權(quán)力。公共權(quán)力無論是通過暴力手段獲得的，或是以代表廣大人民執(zhí)行權(quán)力的，都應(yīng)該納入到一定的群體性協(xié)調(diào)當(dāng)中，這種協(xié)調(diào)就是公共管理。公共管理包含了權(quán)力的施行模式、影響的范圍、政策的擬定等。中國的公共權(quán)力產(chǎn)生歷史悠久，從奴隸社會(huì)一直延伸到封建時(shí)代，中國的公共權(quán)力的歸納和政策施行都進(jìn)行了極為細(xì)致的梳理和調(diào)整，包括協(xié)調(diào)中央公共權(quán)力和地方公共權(quán)力之間的矛盾等。新中國建國之后，面對(duì)幅員遼闊、人口數(shù)量龐大的國家實(shí)際狀況，新中國的領(lǐng)導(dǎo)人嘗試了多種不同的公共管理理論，如蘇聯(lián)的公共管理理論的模式等。隨著中國特色社會(huì)主義建設(shè)的深入發(fā)展，中國的公共管理的研究探討，就面臨更多新的前沿問題。

一、公共管理的前沿核心:公共管理過程中主導(dǎo)者的問題

自改革開放以來，中國對(duì)于公共管理的理論和實(shí)踐是十分廣泛的，改革開放三十多年的時(shí)間中，中國在公共管理方面開展了富有意義的研究以及實(shí)踐。這些相關(guān)的研究和實(shí)踐取得了一定的成績(jī)，但還存在一定的改進(jìn)空間，對(duì)于具備特質(zhì)性的公共管理探究上仍然不夠。就一般狀況上分析，公共管理的主要功能仍然是社會(huì)公共權(quán)力集合者實(shí)施管理的過程，因此，公共管理在社會(huì)范圍內(nèi)產(chǎn)生影響的對(duì)象主要還是公共事務(wù)。面對(duì)不同性質(zhì)的公共事務(wù)，則會(huì)產(chǎn)生不同的公共管理模式和方式。社會(huì)的公共事務(wù)的本質(zhì)是逐漸產(chǎn)生變化的，具備了動(dòng)態(tài)性，所以其呈現(xiàn)出的表現(xiàn)更為無限性。因此，社會(huì)公共事務(wù)的不斷變化的狀況對(duì)于公共管理的基本特征和基本概念范疇等會(huì)產(chǎn)生更多的變化和影響，而這種共存關(guān)系當(dāng)中，公共管理主體仍然還是整個(gè)公共管理理論和行為中的核心要素，也就是由誰來主導(dǎo)公共管理的各種行為，這方面存在三種研究情形。

(一)公共管理者多元并存的問題

如公共管理行為的實(shí)施者是政府，或者是公民其參與的層面的差異，或者是第三部門非政府性的公共管理。公共管理的主導(dǎo)行為當(dāng)中，非政府性公共管理以及公民參與容易出現(xiàn)忽視政府主導(dǎo)性的狀況，雖然在公共管理理論中也有多中心治理的觀點(diǎn)，但是這一種研究并不能夠忽視或者淡化政府在公共管理的主導(dǎo)性。

(二)公共管理者多元功能化

第二種狀況是針對(duì)多元公共管理理論，提出一種結(jié)合的研究方向，即政府、民眾參與以及非政府性的公共組織這三者的結(jié)合，認(rèn)為新型的公共管理模式應(yīng)該是政府、民眾參與以及非政府性的公共組織聯(lián)系在一起，形成一種新穎的公共管理體系。這種研究觀點(diǎn)認(rèn)為公共管理不能夠和政府的管理劃上等號(hào)，也不能夠把多元主體作為整個(gè)公共管理行為的絕對(duì)主導(dǎo)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為公共管理行為應(yīng)該是民眾、非政府性的公共管理組織以及政府三者形成三個(gè)公共管理行為的主體進(jìn)行功能性分析，然后功能性分解之后，由其主導(dǎo)傾向劃分出公共管理的模式類型。由政府進(jìn)行主導(dǎo)的通常有中央集權(quán)的公共管理模式，也有民主化或者社會(huì)化的管理模式。而另外一種則是非政府公共組織進(jìn)行平等合作，如社會(huì)公共事務(wù)治理自主化的方式，產(chǎn)生多個(gè)管理中心。由此可見，政府主導(dǎo)的公共管理，無論是集權(quán)式的還是民主式的，都屬于一種從上到下的管理，和被管理方相互之間就是一種“父子關(guān)系”。而公民參與以及非政府組織則是互相合作的關(guān)系。從這種方向上看，公共管理的整體面貌更加清晰，整個(gè)框架也更貼合公共管理實(shí)施過程當(dāng)中彼此的關(guān)系，并且梳理了政府管理、社會(huì)治理以及公共管理之間的概念范疇，整合了非政府組織和公民參與的力量，整體脈絡(luò)更為清晰。如果從客觀的角度上看，這種研究模式主要還是希望走共同管理的模式，和實(shí)際的公共管理仍然存在一定的差距。

(三)公共管理的三元體系

第三種狀況是提出了三元的公共管理體系。第一種就是國家機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)實(shí)施的政府主導(dǎo)型的公共管理行為;第二種是非公共性的管理和行政結(jié)合之下的公共管理;第三種是非國家機(jī)關(guān)，也就是公共的社會(huì)組織所實(shí)施的公共管理。這三種不同類型的公共管理行為最終在社會(huì)和國家的整體當(dāng)中得到統(tǒng)一，整合之后就是一種整體性的公共管理行為。不過，這三種不同類型的公共管理實(shí)際上不能夠完全劃上等號(hào)，更不是一種三等分的結(jié)構(gòu)，其管理領(lǐng)域的邊界是十分清晰的。第一種類型的公共管理行為是政府以及國家機(jī)關(guān)所實(shí)施的行為，這種行為的影響是整個(gè)社會(huì)以及整個(gè)國家的，其具備多樣性以及廣泛性，在國家的范疇當(dāng)中具備一定的權(quán)威性。第二種類型是從私人組織的公共管理當(dāng)中放大而來，它本質(zhì)上就是政府的組織以委托的形式，或者部分公共權(quán)力的讓渡，讓部分大型私人組織擁有部分的公共管理權(quán)力。最后一種類型實(shí)際上是一種公共性和私人性的結(jié)合，這種結(jié)合就是除了非政府公共管理組織之外的公共管理行為。這種管理有時(shí)是一種政府性的公共管理，有時(shí)是具備較為明顯的私人性質(zhì)，這兩種不同性質(zhì)互相之間交疊在這一種類型之中。值得指出的是，國家公共權(quán)力機(jī)關(guān)所實(shí)施的公共管理，實(shí)際上是具備二元屬性的，也就是政府所進(jìn)行的公共管理是具備政治性和社會(huì)性兩種特性。因?yàn)橐粋€(gè)國家權(quán)力集合不可能不站在某一個(gè)利益立場(chǎng)上，其本身的政治性或者說階級(jí)性代表了這個(gè)政府機(jī)關(guān)的公共管理，最終目的仍然是維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益。但是，為了讓政府的公共管理更加有序化，國家政府機(jī)關(guān)仍然要趨于理性，這種理性是會(huì)促進(jìn)公共管理的科學(xué)性。正如恩格斯所分析的，政府實(shí)際上是國家的一個(gè)重要的構(gòu)成部分，而政府就是從社會(huì)當(dāng)中產(chǎn)生的，從表層上分析是一種凌駕于社會(huì)之上，并且和社會(huì)互相異化的力量，是某種階級(jí)所掌握的利益集團(tuán)。因此，公共管理三元發(fā)展不可能是超越階級(jí)性的。

(四)中國當(dāng)前的公共管理主導(dǎo):政府本位

當(dāng)前中國仍然是以政府作為公共管理的本位主體，而且中國政府在各個(gè)公共管理領(lǐng)域當(dāng)中還占有絕對(duì)的影響。而公民參與層面，或者是社會(huì)非政府性的公共管理行為，則還是一種應(yīng)然的范疇，并且還要從很多方面去促進(jìn)和提倡。中國要從政府作為公共管理本位轉(zhuǎn)移到社會(huì)和公民本位的公共管理模式這樣的一個(gè)歷史性的過程，還是要依靠政府作為公共管理模式改革的主導(dǎo)，發(fā)揮出政府自身的主觀能動(dòng)性，促成公共管理模式的優(yōu)化，加強(qiáng)人民群眾的參與程度。公共管理雖然強(qiáng)調(diào)多元化主體的參與性，但是這種多元主體互相之間的關(guān)系仍然不可以完全等量對(duì)待，公共管理并不是多元管理主體聯(lián)合執(zhí)政，更不是一種無政府主義的同步管理。政府實(shí)際上應(yīng)該扮演當(dāng)前以及接下來一個(gè)較長(zhǎng)階段當(dāng)中的重要公共管理角色，不過要進(jìn)一步開放其自身的監(jiān)督平臺(tái)，接受更多的批評(píng)以及建議，進(jìn)行由上而下的改革。只有這樣改革，才能夠維持公共管理的健康運(yùn)轉(zhuǎn)。而中國作為一個(gè)馬克思主義的國家，對(duì)于自身的改革建設(shè)也要參照共產(chǎn)主義的建設(shè)規(guī)律。

二、公共管理當(dāng)中的行政生態(tài)問題

通過以上分析可以看出，中國的公共管理和政府的行政管理實(shí)際上是密不可分的。政府作為公共管理的主體因素，其發(fā)展的健康程度是公共管理理論以及實(shí)踐層面所需要關(guān)注的一個(gè)重要問題。而如果把政府這個(gè)公共管理的主體作為一個(gè)完備的系統(tǒng)來看，那么政府自身是具備一定的生態(tài)的，這種生態(tài)從政府的行政行為當(dāng)中產(chǎn)生，因此也可以稱為一種行政生態(tài)。政府的行政生態(tài)變化和政府本身系統(tǒng)的發(fā)展以及其生存的環(huán)境是密切聯(lián)系的。這種行政生態(tài)的更迭和自然環(huán)境的生態(tài)是完全不同的。這里的行政生態(tài)不是單純處理環(huán)境問題，或者構(gòu)造環(huán)境友好型政府等，而是關(guān)注政府自身的系統(tǒng)性的健康可持續(xù)發(fā)展的問題。而關(guān)注行政生態(tài)，傳統(tǒng)思想主要是關(guān)注政府的行政生態(tài)，但是實(shí)際上這種關(guān)注視角仍然是狹義的。對(duì)于公共管理過程當(dāng)中的行政生態(tài)，不僅僅要從政府的角度進(jìn)行關(guān)注，還要從非政府性組織的角度去分析和關(guān)注，從公民的參與層面去分析。行政生態(tài)本身就包含了兩個(gè)大的領(lǐng)域，一個(gè)是行政的自然生態(tài)環(huán)境，另一個(gè)是行政的社會(huì)生態(tài)環(huán)境。這兩種生態(tài)環(huán)境都統(tǒng)一在一個(gè)更為宏觀的行政生態(tài)環(huán)境之中。對(duì)于政府的行政生態(tài)的研究要關(guān)注到社會(huì)因素的重要性，涉及到行政生態(tài)的社會(huì)因素眾多，包括了國內(nèi)的因素和國際的因素，包括戰(zhàn)爭(zhēng)和和平，各個(gè)大國之間的政治角力等。而政黨的競(jìng)爭(zhēng)、國家的組成模式、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及相關(guān)的企業(yè)等，甚至包括國民性格，對(duì)于政府的行政生態(tài)都能夠產(chǎn)生非常大的影響。政府要改善自身的行政生態(tài)，不僅僅要參照自身所面對(duì)的未來發(fā)展趨勢(shì)，更要關(guān)注政府之前所經(jīng)歷的國家歷史，以及民族的文化等。這些對(duì)于行政生態(tài)的轉(zhuǎn)變是起到一種基數(shù)式的影響，對(duì)于政府的影響更加豐富。政府自身的生態(tài)環(huán)境當(dāng)中，自身系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生的調(diào)整，對(duì)于政府自身的公共管理行為能夠發(fā)揮出非常大的能動(dòng)性作用，這種能動(dòng)性的作用對(duì)于政府自我系統(tǒng)化調(diào)整具有重要的影響。政府在觸及各個(gè)部門之間的關(guān)系協(xié)調(diào)上，就是一種內(nèi)在行政生態(tài)的平衡。行政機(jī)關(guān)自身是由不同的組織和結(jié)構(gòu)構(gòu)成的，因此，其行政效能受到了部門和部門之間關(guān)系協(xié)調(diào)效果的影響。這種影響可能是平行的橫向關(guān)系，也可能是縱向的上下級(jí)關(guān)系。包括下級(jí)官員的晉升，以及基層干部的福利問題等，都對(duì)于行政生態(tài)起到了很大的影響，其對(duì)于公共管理自身的健康可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)起到了強(qiáng)大的隱性作用。

三、公共管理中公共政策的前沿問題

(一)公共政策的倫理價(jià)值觀趨向

公共管理必須會(huì)涉及到公共政策。公共政策是一種公共管理理論，同時(shí)也是一種重要的抽象公共管理要素。公共管理中的政策都是在一個(gè)動(dòng)態(tài)的環(huán)境當(dāng)中，在其實(shí)施的過程里會(huì)不斷自我完善或廢除。公共政策本身會(huì)具備倫理性，也就是其所采用的價(jià)值觀落腳點(diǎn)問題，其本身是參照何種準(zhǔn)則作為自己的行為指南。所以，不論公共政策的制定者本身是屬于一種什么社會(huì)階層，公共政策本身都應(yīng)該具備倫理特征，包括對(duì)于目標(biāo)的思考和行動(dòng)的引導(dǎo)，能夠朝著一種方向去引導(dǎo)公共政策的發(fā)展。公共政策在倫理價(jià)值范疇的界定應(yīng)該屬于其政策的制定者，但是政策的執(zhí)行者對(duì)于公共政策的理解也尤為重要。公共政策在價(jià)值取向上能夠和大部分的人民群眾所尊重的主流價(jià)值觀應(yīng)該是契合的，這種價(jià)值觀偏好決定了公共政策本身的評(píng)價(jià)也是從人民群眾的角度出發(fā)的。從公共管理的實(shí)踐上看，公共政策的目標(biāo)主要包括了多個(gè)方面，其中，對(duì)于占社會(huì)人口數(shù)目較多的人民利益的維護(hù)以及促進(jìn)，對(duì)于公共有害因素的排除或者降低，促進(jìn)社會(huì)的勞動(dòng)力得到充分應(yīng)用，以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、弱勢(shì)群體的維護(hù)等。這些表現(xiàn)了公共政策本身和美德是結(jié)合在一起的，而這種美德是透過公共政策這一個(gè)途徑，轉(zhuǎn)化成為一種可以進(jìn)行執(zhí)行的模式。

(二)公共政策的工具選擇

公共政策需要通過一定的工具促進(jìn)自身實(shí)現(xiàn)，這樣的途徑也稱之為政策工具。政策工具如同一座橋梁一樣，是嫁接在公共政策的擬定目標(biāo)和公共政策的結(jié)果之間的途徑。當(dāng)前中國對(duì)于公共管理的政策工具研究和甄選方面還是處在于一個(gè)起步的階段，所以，對(duì)于常見的公共政策工具應(yīng)該有所了解。市場(chǎng)化的工具是一種常見的政策工具。通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的自由競(jìng)爭(zhēng)，能夠更好地提升政府在頒行公共政策方面的效率。這種過程包括了權(quán)力的下放，以及市場(chǎng)內(nèi)部的交易等。比如政府在進(jìn)行企業(yè)的民營(yíng)化政策施行的過程當(dāng)中，就采用了市場(chǎng)的這個(gè)公共政策的工具，對(duì)一些企業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化改革，從奠定方向到最后讓企業(yè)能夠進(jìn)入到競(jìng)爭(zhēng)的自由市場(chǎng)當(dāng)中，極大程度地降低了政府在企業(yè)民營(yíng)化過程當(dāng)中的行政政策的成本。此外，管理類技術(shù)工具，通過管理類的軟件和技術(shù)的應(yīng)用，能夠提升公共政策的綜合效率。政府在改革的過程當(dāng)中，要適當(dāng)結(jié)合當(dāng)前信息化時(shí)代的各種技術(shù)優(yōu)勢(shì)，改善公共管理部門的績(jī)效，例如引入一些戰(zhàn)略性的管理，或者是行為的流程化。中國的公共管理主體在管理類技術(shù)工具的應(yīng)用方面還是相對(duì)落后，所以應(yīng)該進(jìn)一步的開展以及調(diào)整，加強(qiáng)對(duì)公共管理行為的績(jī)效考核等。近代公共管理學(xué)說的興起，最終結(jié)合各種新型的社會(huì)學(xué)說，如馬克思主義等進(jìn)入到中國。中國的公共管理理論在民國時(shí)代就有進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)施，而真正形成具備普遍社會(huì)實(shí)踐的公共管理行為，應(yīng)該是在新中國建立之后。當(dāng)前的中國正處在于改革開放的關(guān)鍵時(shí)期，這個(gè)改革的時(shí)期需要更多調(diào)整。公共管理作為公共權(quán)力施行過程當(dāng)中的重要行為模式，能夠?qū)τ谡麄€(gè)國家的發(fā)展起到關(guān)鍵性的影響。公共管理趨向于多元化過程當(dāng)中，仍然要把握好主體的主導(dǎo)性作用。而政府的多元化管理下，對(duì)于公共政策的甄別，對(duì)于電子計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的使用等，都能夠促進(jìn)政府在新時(shí)期過程中把握到公共管理的實(shí)質(zhì)，最終促進(jìn)本身公共管理行為的不斷優(yōu)化和發(fā)展。面對(duì)當(dāng)前公共管理所遇到的難點(diǎn)和重點(diǎn)，應(yīng)該積極求索，構(gòu)建更為完善的公共管理機(jī)制體系。

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作者：周琛 單位：衢州學(xué)院經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院