公共管理的屬性與治理模式研究

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【摘要】作為國(guó)家、中央政府的延伸與代表，地方政府在地方政治中的核心主體地位不斷增強(qiáng)，改革與創(chuàng)新正在成為其實(shí)施公共管理的重要議題。而隨著社會(huì)物質(zhì)和精神文明的不斷進(jìn)步，社會(huì)公眾對(duì)地方政府公共管理的模式和效率提出了更高的要求，只有主動(dòng)增強(qiáng)地方政府的核心能力、優(yōu)化其治理模式，才能更好的為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)?；诖?，文章首先對(duì)地方政府公共管理的屬性進(jìn)行了闡述，然后分析了地方政府在公共管理中的作用與缺陷，最后以協(xié)作管理為語(yǔ)境框架，給出了地方政府公共管理的治理模式。

【關(guān)鍵詞】地方政府；公共管理；價(jià)值屬性；治理模式；協(xié)作管理

較長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)地方政府在提供公共產(chǎn)品、進(jìn)行分級(jí)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面一直發(fā)揮著重要作用，其面向社會(huì)公眾提供公共管理的價(jià)值屬性也得到了充分的體現(xiàn)。在這種對(duì)地方資源進(jìn)行有效配置的模式之中，不但要考慮到不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，還要規(guī)范其決策管理行為，最大限度的減少偏差，并借助社會(huì)力量對(duì)其公共管理行為進(jìn)行監(jiān)督，以保證其政治程序與制度規(guī)定的一致性、可行性和高效性［1］。作為國(guó)家、中央政府的延伸與代表，地方政府在地方政治中的核心主體地位不斷增強(qiáng)，改革與創(chuàng)新正在成為其實(shí)施公共管理的重要議題。而隨著社會(huì)物質(zhì)和精神文明的不斷進(jìn)步，社會(huì)公眾對(duì)地方政府公共管理的模式和效率提出了更高的要求，只有主動(dòng)增強(qiáng)地方政府的核心能力、優(yōu)化其治理模式，才能更好的為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)?；诖?，文章首先對(duì)地方政府公共管理的屬性進(jìn)行了闡述，然后分析了地方政府在公共管理中的作用與缺陷，最后以協(xié)作管理為語(yǔ)境框架，給出了地方政府公共管理的治理模式。在本文的論述中，協(xié)作管理屬于管理學(xué)和社會(huì)學(xué)的雙重范疇，協(xié)作公共管理與傳統(tǒng)的地方政府公共管理的治理模式也就形成了顯著的差異，后者以官僚制單中心治理為主，前者則具有獨(dú)特的結(jié)構(gòu)類型、協(xié)作機(jī)制與實(shí)踐模式，以其為基礎(chǔ)對(duì)我國(guó)當(dāng)前地方政府公共管理模式進(jìn)行改革和治理，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)作用。

一、地方政府公共管理的屬性解析

1.地方政府公共管理的工具理性

作為法蘭克福學(xué)派批判理論中的重要概念，工具理性（InstrumentalReason）最直接、最重要的淵源為馬克斯•韋伯的“合理性”（rationality）理論，指的是借助實(shí)踐確認(rèn)工具的用途，并借助工具為謀取利益。同時(shí)，工具理性以工具崇拜或者技術(shù)主義為生存目標(biāo)，要通過(guò)精確計(jì)算達(dá)到最有效的目的［2-4］。因此，工具理性更加重視效率和效益，對(duì)工具本身的價(jià)值、道德或者審美則較少關(guān)注。在地方政府公共管理的場(chǎng)域中，工具理性主要表現(xiàn)為地方政府為了提升公共事業(yè)的服務(wù)水平，對(duì)各種公共事業(yè)管理方式、方法進(jìn)行綜合運(yùn)用的經(jīng)驗(yàn)與能力。由于在這一過(guò)程中，地方政府將公共事業(yè)視為“工具”進(jìn)行“組裝”和“調(diào)配”，其目的在于尋求推進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分濃厚；而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)的工具理性與精神形態(tài)的工具理性，兩種形態(tài)的有機(jī)結(jié)合與合作，最終達(dá)到了地方政府進(jìn)行公共事業(yè)管理的目標(biāo)。

2．地方政府公共管理的價(jià)值理性

工具理性反映了地方政府在推進(jìn)其公共事業(yè)管理的過(guò)程中，進(jìn)行創(chuàng)造、選擇時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的自覺能動(dòng)性。而作為地方政府公共管理另一個(gè)重要屬性的“價(jià)值理性”則是人們對(duì)自身實(shí)踐活動(dòng)的價(jià)值和意義進(jìn)行的主動(dòng)把握，其中將工具理性所“忽視”的人類社會(huì)的倫理政治、道德理想以及對(duì)人性的終極關(guān)懷進(jìn)行了集中全面的體現(xiàn)。價(jià)值理性主張通過(guò)美好的、精神層面的方法完成對(duì)真理的探求，其目的在于實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)人與人之間、人與社會(huì)之間、人與自然生態(tài)之間的和諧與進(jìn)步。其主要功效便是能夠回答地方政府進(jìn)行公共事業(yè)管理的初衷和使命，并號(hào)召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、滿足人民的需要，以美、善的價(jià)值觀對(duì)其事業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)［5］。從這個(gè)角度講，地方政府的公共管理也表現(xiàn)出了“非自我利益”的理性（即價(jià)值理性）。在這一理性框架中，地方政府將公共事業(yè)管理活動(dòng)看做是有價(jià)值的、有意義的活動(dòng)，能夠自覺的參與其中，為社會(huì)公眾謀取福利。從本質(zhì)上講，地方政府進(jìn)行公共事業(yè)管理的屬性是復(fù)合的和多元的，工具理性和價(jià)值理性之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，前者是后者的基礎(chǔ)，是人類獲得進(jìn)步和發(fā)展的原始動(dòng)力，后者是前者的精神支撐，并能在一定程度上提高人類實(shí)踐工具的價(jià)值，最終實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的持久進(jìn)步。

二、地方政府在公共管理中的協(xié)作機(jī)制與缺位的表現(xiàn)

地方政府公共管理具有價(jià)值理性和工具理性，這兩種屬性對(duì)于公共管理的效率和效果起著十分重要的作用。而實(shí)際上，無(wú)論是哪一種屬性，在實(shí)踐的過(guò)程中都不但孤立的，需要在彼此的辯證之中或者協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。在當(dāng)前時(shí)期，我國(guó)地方政府公共管理的治理模式正在不斷的優(yōu)化，協(xié)作機(jī)制正在發(fā)揮越來(lái)越重要的積極作用。但是，需要進(jìn)行重新審視的是，地方政府公共管理還在某些層面存在缺位的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序和政府的行政效率。

1．地方政府公共管理的協(xié)作機(jī)制

在當(dāng)前時(shí)期，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在建設(shè)和完善之中，地方政府在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展同時(shí)，還要對(duì)自身的權(quán)力進(jìn)行平衡，不偏不倚。既要與中央部門進(jìn)行協(xié)作，協(xié)調(diào)中央和地方利益，還要對(duì)行政干預(yù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行權(quán)衡，不斷的通過(guò)有效的手段規(guī)范市場(chǎng)和社會(huì)秩序，最大限度的為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)［6］?？傮w而言，地方政府公共管理協(xié)作機(jī)制主要體現(xiàn)在以下方面：

（1）規(guī)范社會(huì)秩序，向全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。地方政府是國(guó)家公權(quán)力的執(zhí)行者，在公共管理實(shí)踐中具有強(qiáng)勢(shì)地位。因此，作為公共服務(wù)的提供者，地方政府就承擔(dān)起了維護(hù)社會(huì)秩序的義務(wù)，并通過(guò)對(duì)自身權(quán)力的運(yùn)用，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┝己玫纳鐣?huì)環(huán)境，改善群眾的生活水平；

（2）積極轉(zhuǎn)變政府職能，最大限度的解決歷史遺留問(wèn)題。在過(guò)去的一段時(shí)間，我國(guó)政治體制和企業(yè)體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了較大的影響，地方政府也適時(shí)的轉(zhuǎn)變了“身份特征”，變之前的“微觀調(diào)控”為現(xiàn)在的“宏觀指導(dǎo)”。這種對(duì)于自身權(quán)利和社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)在一定程度上解決了一些歷史遺留問(wèn)題，促進(jìn)了企業(yè)和社會(huì)的發(fā)展。

2.地方政府在公共管理協(xié)作機(jī)制的缺位

地方政府在實(shí)施其公共管理職能時(shí)，其目的在于有效協(xié)調(diào)社會(huì)各方面的利益，并在與各種社會(huì)力量的協(xié)作之中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源非配的合理化、社會(huì)發(fā)展公平正義化、政府行為高效和規(guī)范化［7］。但是，不可否認(rèn)的是，在當(dāng)前情況下，一些地方政府公共管理行為有待改進(jìn)，其協(xié)作機(jī)制往往處于缺位的狀態(tài)之中，在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。主要表現(xiàn)在：

（1）在國(guó)家實(shí)行了分稅制之后，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用得到了顯著的加強(qiáng)，不但要全面的維護(hù)社會(huì)公平與正義，還要通過(guò)多種渠道、借助多種力量，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步。但是，在實(shí)際操作過(guò)程中，一些地方政府公共管理卻出現(xiàn)了主觀上的偏頗，在執(zhí)行中央政策與捍衛(wèi)地方利益的過(guò)程中，并未協(xié)調(diào)好中央政策與地方利益兩者之間的關(guān)系，在擴(kuò)大地方利益的同時(shí)，將使國(guó)家利益受到損害；

（2）在部分地方政府的公共管理實(shí)踐中，官本位、政府本位的思想還依然嚴(yán)重，而這種思想的存在嚴(yán)重的影響到了公共管理的效率和效果，甚至在不同部門需要進(jìn)行政策協(xié)調(diào)、信息溝通時(shí)，也是難以將團(tuán)隊(duì)協(xié)作的觀念深入其中，不同部門為了自身的利益彼此孤立，給公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供設(shè)置了無(wú)形的壓力；

（3）部分地方政府具有自利化的傾向，這些政府在公共管理實(shí)踐中，對(duì)自身的角色定位不準(zhǔn)，偏離了公共服務(wù)提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社會(huì)公眾重大關(guān)切的問(wèn)題上，一些地方政府不當(dāng)使用自身權(quán)利，為自身謀求私利，與民爭(zhēng)利，這與黨和政府要始終為人民群眾謀取切身利益的初衷截然相悖。

三、協(xié)作管理語(yǔ)境下公共管理的治理模式解析

為了競(jìng)爭(zhēng)的需要和平衡社會(huì)各方的利益，當(dāng)前社會(huì)組織在優(yōu)化其行為時(shí)，大多有意無(wú)意的選擇了協(xié)作管理的理念，并在實(shí)踐中加以豐富和發(fā)展?？梢哉f(shuō)，地方政府在對(duì)現(xiàn)代管理模式的借鑒方面是相對(duì)滯后的，甚至?xí)?duì)其產(chǎn)生排斥和抵觸，致使公共管理的效率和效果遲遲得不到有效的提升。因此，文章認(rèn)為，有必要將協(xié)作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，優(yōu)化治理效果。具體而言，主要有以下幾個(gè)方面的問(wèn)題需要解決。

1．形成對(duì)協(xié)作公共管理的正確理解

在管理學(xué)和社會(huì)學(xué)的范疇內(nèi)，協(xié)作和協(xié)作管理是具有廣泛含義的詞匯，無(wú)論是人際關(guān)系管理還是跨組織的協(xié)作管理以及以互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)為背景的管理，都能夠?qū)ⅰ皡f(xié)作”引入其中，通過(guò)分工與合作的方式，最大限度的降低管理和組織運(yùn)行的成本，提高資源配置的效率。在協(xié)作管理語(yǔ)境下，地方政府的協(xié)作公共管理是作為一種獨(dú)特的制度形式存在的，它與市場(chǎng)自發(fā)性的協(xié)作不同，使一種有意識(shí)的管理，其基本特征為縱向與橫向活動(dòng)的綜合（融合）。比如，在斯蒂芬•戈德史密斯與威廉•D•埃格斯等學(xué)者看來(lái)，地方政府的協(xié)作公共管理為網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)［8］。因此對(duì)地方政府公共管理的協(xié)作性應(yīng)該形成正確的認(rèn)識(shí)，即提供公共服務(wù)、進(jìn)行公共管理的地方政府應(yīng)為公私聯(lián)合的“第三方政府”，這一政府能夠向社會(huì)公眾提供整體服務(wù)，并能夠借助先進(jìn)技術(shù)和外部環(huán)境的力量最大限度的滿足社會(huì)公眾的多樣化和個(gè)性化訴求。

2．地方政府公共管理協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建

對(duì)地方政府公共管理而言，其協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而在實(shí)施的過(guò)程中也要做出大量的適當(dāng)?shù)囊?guī)則、規(guī)定以及標(biāo)準(zhǔn)體系。和傳統(tǒng)的官僚體制中等級(jí)制度不同的是，協(xié)作公共管理并不需要嚴(yán)格的命令管理，也不需要將其建立在一個(gè)中心權(quán)威之上，更不能為此設(shè)定一個(gè)單一的組織目標(biāo)并為之“奮斗”。在這種新的公共管理機(jī)制構(gòu)建的過(guò)程中，要以參與者的相互依存、集體決策和整體行動(dòng)為前提和重要內(nèi)容，其首要要對(duì)其中的參與者、資源等進(jìn)行確定，對(duì)所必須的運(yùn)行環(huán)境進(jìn)行創(chuàng)設(shè)［9］。然后，通過(guò)不同部門之間的協(xié)作，使得任何一個(gè)參與者都能夠樹立和維護(hù)其權(quán)威，并在和他人分享資源的同時(shí)，共同向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。當(dāng)然，在這一模式中，比較成功的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建要輔以建立協(xié)同工作的協(xié)議與規(guī)則，這種協(xié)議往往能夠有效促進(jìn)了地方政府協(xié)作行動(dòng)的制度化和公共管理的區(qū)域化，提升公共管理的效率和效果。

3.地方政府公共管理的治理模式與實(shí)踐

在實(shí)施地方政府公共管理協(xié)作化之時(shí)，除了要確定參與主體、使不同主體間進(jìn)行通力合作外，更為重要的是要對(duì)協(xié)作性公共管理模式進(jìn)行綜合治理和實(shí)踐，而無(wú)論是治理的效果認(rèn)定還是實(shí)踐的對(duì)象選擇，都與公民參與直接相關(guān)，甚至可以說(shuō)，公民參與是公共管理協(xié)作化不可或缺的重要環(huán)節(jié)。為此，需要在實(shí)踐中注重公民參與的重要作用，不斷的賦予公民參與以新的意義和內(nèi)涵。這是因?yàn)?，?duì)于地方政府公共管理機(jī)制的構(gòu)建，將公民置于對(duì)抗性的境地是無(wú)法增加公民參與的協(xié)作性能量的，而采取參與和協(xié)作的辦法就正好相反，能夠使治理的功效得到逐步的增強(qiáng)。當(dāng)然，這一途徑的最終實(shí)現(xiàn)還要依賴于對(duì)公民參與的深刻把握，它們是：確定公民社會(huì)中的真正參與者；明確參與者的參與動(dòng)機(jī)和參與目的；通過(guò)何種方式在何時(shí)、何地進(jìn)行參與等。從這個(gè)角度講，在地方政府公共管理中，要敞開途徑，使公民能夠真正的、自由的參與其中，實(shí)現(xiàn)真正意義上以公民為中心的公共管理的協(xié)作治理。

四、結(jié)束語(yǔ)

社會(huì)是作為一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)參在的，在其運(yùn)行的過(guò)程中需要相互關(guān)聯(lián)、相互制約的多種要素參與其中，并不斷的發(fā)揮作用。而要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧進(jìn)步，就需要對(duì)該系統(tǒng)中的組成要素進(jìn)行全面的協(xié)調(diào)和有序的配置。地方政府是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)簡(jiǎn)單縮影，其公共管理的效率和效果不但會(huì)影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，還會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)程產(chǎn)生重要的影響。從這個(gè)角度講，優(yōu)化和重置地方政府的公共管理職能、對(duì)其中的職能要素進(jìn)行全面的整合和協(xié)同，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章以此為視角，選擇了協(xié)作管理這一語(yǔ)境框架，對(duì)地方政府公共管理的屬性和治理模式進(jìn)行了系統(tǒng)的分析和論證，得出了一些結(jié)論。當(dāng)然，這些結(jié)論是有局限性的，這是因?yàn)榈胤秸补芾淼姆椒?、方法，效率、效果都在不斷的變化之中，尤其在“中?guó)夢(mèng)”和國(guó)家對(duì)政府機(jī)制進(jìn)行改革雙重推動(dòng)下，地方政府正在積極的、主動(dòng)的轉(zhuǎn)變其工作方法，社會(huì)公眾對(duì)于社會(huì)發(fā)展和區(qū)域社會(huì)建設(shè)的作用正在為地方政府決策者所重視，而這正是建設(shè)高效的地方政府、構(gòu)建良好公共管理機(jī)制的前提所在。

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作者：齊琳娜 單位：南陽(yáng)理工學(xué)院