公共場所事后監(jiān)管新模式淺議

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摘要：為進一步深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，2018年底，濟南市公共場所衛(wèi)生許可全面實行告知承諾制。隨著經濟發(fā)展、制度變化、互聯網技術的應用，公共場所事中事后監(jiān)管模式也在發(fā)生變化。通過調查研究公共場所衛(wèi)生許可實施告知承諾制后事中事后監(jiān)管中存在的問題，探討新形勢下公共場所監(jiān)管的新模式，為形成公共場所長效監(jiān)管機制提供支持。

關鍵詞：告知承諾制；公共場所；監(jiān)管新模式

一、背景

（一）肺炎疫情使公共場所衛(wèi)生監(jiān)管必要性凸顯

公共場所是一種人們集中進行活動、娛樂與休息的區(qū)域，大量人群在其中聚集，人與人之間接觸頻繁，為某些傳染病的傳播和流行創(chuàng)造了有利條件，一旦這些有害人體健康的因素在公共場所出現且未被有效控制，就會產生極大的影響和危害。長期以來，由于公共場所造成大規(guī)模疾病傳播的事件很少，人們對公共場所傳播疾病的認識和重視程度不夠，導致公共場所的衛(wèi)生監(jiān)管也越來越被淡化。2020年一場突如其來的肺炎疫情襲擊全球，具有人員聚集、流動性大等特點的公共場所成為了狙擊疫情的重要戰(zhàn)場。在疫情得到有效控制后，復工復產、發(fā)展經濟成為了疫情防控常態(tài)化期間的重要任務。而隨著電影院等公共場所的重新開放，涉及公共場所的各行各業(yè)已全面復工。為了有效切斷傳播途徑，在疫情期間要求出入公共場所的所有人員佩戴口罩、一米間隔等要求，公共場所作為疫情的主要傳播場域，其衛(wèi)生監(jiān)管重新被引起人們重視。

（二）公共場所衛(wèi)生許可全面實行告知承諾制

為進一步深化“放管服”改革，激發(fā)市場主體活力，加快推進政府職能深刻轉變，營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，2018年底，國務院在全國推開“證照分離”改革（見國發(fā)〔2018〕35號文）。證照分離改革分為四種改革方式，其中之一是告知承諾制。告知承諾制度就是指對提出資質行政審批申請的申請人，由行政審批機關一次性告知其審批條件和所需材料，申請人以書面形式承諾符合審批條件并提交有關材料，行政審批機關根據申請人承諾直接作出行政審批決定的制度［1］。從以往的審批制變?yōu)槌兄Z制，辦證流程簡化了，審批效率提高了，經營者“最多跑一次”，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。2018年底，濟南市公共場所衛(wèi)生許可全面實行告知承諾制，審批部門給企業(yè)發(fā)放公共場所衛(wèi)生許可證，衛(wèi)生行政監(jiān)管部門負責監(jiān)管，監(jiān)管部門需在2個月內進行現場監(jiān)督檢查，如果該公共場所逾期未整改到位，將被撤銷許可。告知承諾制的實施由過去的事前事中事后監(jiān)管轉變?yōu)榱耸轮惺潞蟊O(jiān)管，對監(jiān)管提出新的要求，監(jiān)管部門壓力變大。

二、公共場所告知承諾制現狀調查分析

（一）告知承諾制發(fā)證單位問題調查研究

本次調查設計了公共場所告知承諾制后新發(fā)和延續(xù)許可單位基本情況調查問卷，在濟南市轄區(qū)按照經濟水平高、中、低選取市中區(qū)、天橋區(qū)和濟陽區(qū)進行調查。本次共調查承諾告知制實施后辦理衛(wèi)生許可證的公共場所經營單位1305家，其中1176家為新發(fā)證單位，占90．11％，129家為延續(xù)衛(wèi)生許可證的單位，占9．89％。從經營類別來看，以美容美發(fā)業(yè)和住宿業(yè)為主，分別占64．22％、22．15％，見表1。美容美發(fā)場所由于門檻低、投入小，新增數量較大，而衛(wèi)生監(jiān)督隊伍人員匱乏，監(jiān)管工作難度也相應地高了很多。在1176家新發(fā)證單位中，有328家存在問題，占27．89％，在129家延續(xù)單位中僅有4家單位存在問題，占3．10％，不同方式存在問題率差異的卡方值為37．664，P值為0．000，P＜0．05，差異有統計學意義，新發(fā)證單位出現問題率明顯高于延續(xù)單位，見表2，分析其原因主要為公共場所衛(wèi)生許可證有效期為4年，延續(xù)發(fā)證的單位由于已經經營至少4年，也有衛(wèi)生監(jiān)督部門監(jiān)管，對其經營的場所應該達到的衛(wèi)生要求比較了解，在經營中會認真對待；而相比新發(fā)證單位，由于大部分單位的經營者屬于首次經營，對法規(guī)的了解相對較少。通過調查可以發(fā)現，告知承諾制后取得公共場所衛(wèi)生許可證的單位在實際開展項目與許可項目是否一致、是否取得健康證以及檢測報告是否符合要求等方面很少存在問題，主要是由于告知承諾制在發(fā)證之初需要提交一些必備的材料，從而使檢測報告、健康證、開展項目等符合法律法規(guī)，優(yōu)點很明顯。而新發(fā)證單位與延續(xù)單位在功能間及設備設施是否齊全、衛(wèi)生管理制度及檔案是否健全及是否按規(guī)定進行清洗消毒保潔方面存在較大差別，見表3。通過調查可以發(fā)現，在328家存在問題的公共場所經營單位中，問題主要集中在衛(wèi)生管理制度及檔案不健全、功能間及設備設施不齊全或挪作他用以及未按規(guī)定清洗消毒保潔方面，分別占53．31％、38．56％和7．83％，見圖1。分析原因如下：1．預防性監(jiān)督于2019年在《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》修訂中被取消，由于預防性監(jiān)督可以在建筑建設之初對功能間進行保證，該項事前監(jiān)督被取消會導致部分建筑在建設之初就不能用于公共場所，導致有些建筑沒有上下水或布局不合理等從而無法配備能夠正常使用的消毒間；2．公共場所經營者或負責人的業(yè)務知識不夠，部分單位經營者認為毛巾、床單等布草外送之后，就不需要再有專門的消毒間了，但是按照法規(guī)要求對公共場所公共空間清理的抹布等的清洗、消毒同樣需要在專門的功能間內進行；3．有些住宿場所本身的空間相對較小，經營者為了節(jié)省成本、獲取最大的經濟效益從而把房間盡可能多的設為客房，不設置專門的布草間或消毒間，甚至直接把功能間挪作他用；4．部分經營者為首次經營，對法規(guī)了解不夠全面，衛(wèi)生管理制度和檔案不完善，同時從業(yè)人員流動性大，業(yè)務素質低，單位培訓管理不到位，使單位員工在具體操作環(huán)節(jié)無法按照要求進行；5．在調查中發(fā)現，公共場所經營單位在告知承諾獲得衛(wèi)生許可證后，經營者不重視后期衛(wèi)生監(jiān)督部門的監(jiān)管，監(jiān)督員2個月內去監(jiān)管的時候，陪同檢查的一般是單位的一般工作人員，從而在監(jiān)督員提出需要整改的問題的時候許多陪同人員不能很好的傳達給被監(jiān)督單位第一負責人，不能很好地進行衛(wèi)生指導，指導教育的執(zhí)行性大大降低；6．部門交流較少，審批部門給企業(yè)發(fā)放公共場所衛(wèi)生許可證，衛(wèi)生健康委員會負責監(jiān)管，審批部門發(fā)證的信息及資料發(fā)給衛(wèi)生監(jiān)督部門不及時，衛(wèi)生監(jiān)督后的情況目前也沒有反饋給審批部門。

（二）公共場所人員情況調查

2019年，濟南市持有公共場所衛(wèi)生許可證的經營單位將近1萬家，從業(yè)人員共計2萬余人。隨機選取200名從業(yè)人員進行公共場所衛(wèi)生專業(yè)知識問卷調查，共有1600道題，回答正確991題，正確率僅為61．94％。統計分析后發(fā)現從業(yè)時間、年齡、職位、學歷等方面都有統計學意義。公共場所從業(yè)人員流動性大，準入門檻低，素質參差不齊，《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》修改后，公共場所從業(yè)人員的培訓和考核由之前的疾控機構變成了公共場所經營單位自身，從而導致公共場所經營者對從業(yè)人員的培訓不規(guī)范，不及時，衛(wèi)生管理制度落實不到位。所以，有針對性的加強培訓至關重要。

三、告知承諾制實施后的公共場所事中事后監(jiān)管新模式探討

告知承諾制全面實施后，公共場所的監(jiān)管模式由過去的事前事中事后監(jiān)管變?yōu)楝F在的事中事后監(jiān)管；在監(jiān)督方式上，隨著互聯網技術的發(fā)展，公共場所監(jiān)管制度正在向以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管轉變。對告知承諾制實施后出現的新問題可以通過監(jiān)管新模式來有效解決。公共場所新監(jiān)管模式應在信用體系建設、全面推進雙隨機一公開監(jiān)管、完善互聯網＋監(jiān)管、跨部門協同監(jiān)管、多元共治上下功夫。新模式在告知承諾制實施后也顯現出一些需要完善的地方。

（一）完善信用體系，建立健全信用承諾制度，構建以信用為基礎的新型監(jiān)督管理機制

完善的信用體系是告知承諾制實施的基礎和靈魂。企業(yè)或自然人在以信用來保證承諾的情況下取得衛(wèi)生許可證。既承諾，則需守信。經營者簽訂了承諾書，承諾滿足經營公共場所的能力、條件、材料、程序等，則在后期的經營中應遵循承諾，履行承諾，對于違背承諾的后果要承擔責任。所以，信用體系的建設對告知承諾制的實施具有重要作用。加強政府監(jiān)管，加強正面引導。開展守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度，營造良好的政策環(huán)境，保護主體合法權益。提升信用監(jiān)管效能，以統一社會信用代碼為標識，以信用中國整合、共享市場主體信用記錄。大力推行信用承諾制度，將信用承諾履行情況納入信用記錄。在保護涉及公共安全、國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私等信息的前提下，讓公眾可以便捷高效地查詢企業(yè)信用情況。進一步完善失信“黑名單”，守信“紅名單”。把企業(yè)和從業(yè)人員的違法違規(guī)、不履行承諾的不良行為向社會公開，構建“一處失信，處處受限”的聯合懲戒機制。對失信主體在行業(yè)準入環(huán)節(jié)依法實施限制，失信黑名單中的單位不能參與告知承諾制發(fā)證；強化政府部門協同聯動，健全信息溝通機制，加強信用信息共享和信用評價結果互認，發(fā)揮好整體效能。推進信用分級分類監(jiān)管，依據企業(yè)信用情況，在監(jiān)管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施，把信用考慮進量化等級評分。對于虛假承諾或違反承諾的要依法嚴懲。加大處罰力度，探索懲罰性賠償，接受輿論監(jiān)督。充分利用大數據加強對市場主體的服務和監(jiān)管，整合共享政務信息，目前濟南市衛(wèi)生監(jiān)督部門對衛(wèi)生行政處罰結果進行“雙公示”，在濟南市發(fā)展和改革委員會、濟南市市場監(jiān)管局網站及政府門戶網站進行公示，并同步推送至信用濟南網、信用山東網、信用中國網，公眾可以在市電子政務網站進行查詢。完善四張清單，違法行為輕微沒有造成嚴重后果的可從輕處罰，同時完善說服教育、勸導示范、行政建議、行政指導、行政回訪等配套監(jiān)管措施；對不按規(guī)定清洗消毒造成危害的要加大處罰力度，例如“酒店抹布門”類似事件建議編入懲罰性賠償清單。進行信用限制，讓違法成本高于違法所得收益。

（二）全面推進“雙隨機一公開”監(jiān)管，科學抽取、利用量化等級制度

“雙隨機一公開”就是隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員、抽查情況及查處結果及時向社會公開?！半p隨機一公開”已經比較完善，但是，在執(zhí)行中存在抽取單位側重點不強、與實際監(jiān)督能力不符等問題。在監(jiān)管單位選取上建議適當加大告知承諾制后新發(fā)證單位抽取比例，針對告知承諾制后新發(fā)證存在的問題側重相應的檢查內容、衛(wèi)生管理制度及檔案等方面的教育與處罰；按照不同區(qū)域、不同級別差別化抽取選派，提高監(jiān)督效率，規(guī)模比較大、公共場所類別多的單位可以派給省市級監(jiān)督員，反之“四小單位”派給區(qū)縣一級監(jiān)督。目前的公共場所量化等級已經比較完善，濟南市量化等級覆蓋率也達到了100％，建議在以后的選取上考慮量化分級，從量化等級的分類A／B／C級來按比例選取，更有代表性。將隨機的比例頻次、被抽查概率與抽查對象的信用等級、量化等級掛鉤，對有不良信用記錄、量化等級低的要加大抽查力度，對信用較好、量化等級高的可適當減少抽查。告知承諾制后第一次監(jiān)管時，監(jiān)督機構可以根據單位的具體情況進行打分，并初次評出量化等級，激勵先進，警示落后。2019年國家共在濟南市隨機監(jiān)督抽查1770家單位，監(jiān)督完成1684家，任務完成1520家，任務關閉250家，監(jiān)督完成率95．14％，任務完成率85．88％，完結率100％，由于對已經吊銷、撤銷、注銷衛(wèi)生許可及關門停業(yè)、不再生產經營的，有些沒有及時進行清理，底檔信息不夠準確。系統沒有及時跟進，部分單位的信息沒有及時更新，導致完成率相對較低。在實施的過程中需要發(fā)證及監(jiān)管部門隨時更新國家衛(wèi)生健康監(jiān)督信息平臺和山東省衛(wèi)生健康監(jiān)督綜合管理平臺內容，保證信息時效性。

（三）完善互聯網＋監(jiān)管，探索遠程監(jiān)控

1．充分利用監(jiān)督管理平臺，打通限制實現信息共享。首先要完善平臺建設，平臺信息錄入及時全面。及時把監(jiān)督檢查的信息上報山東省及國家衛(wèi)生監(jiān)督平臺，依托國家“互聯網＋監(jiān)管”系統，聯通匯聚全國信用信息共享平臺、國家企業(yè)信用信息公示系統等重要監(jiān)管平臺數據，加強監(jiān)管信息歸集共享，將信息歸集到相關市場主體名下。在監(jiān)督檢查時可隨時從監(jiān)督管理平臺查閱到需要的企業(yè)相關信息。目前部門之間或多或少存在信息不通、銜接不暢、扯皮推諉等問題。因此，應拓展信息歸集共享的廣度和深度，打通辦證部門與辦照部門之間、辦證與監(jiān)管部門之間、監(jiān)管部門之間甚至是部門內不同職能處室之間的信息共享。監(jiān)管信息及時反饋給發(fā)證機關，方便發(fā)證機關作出撤銷或繼續(xù)許可的決定；發(fā)證單位應及時把發(fā)證單位信息分門別類傳遞給監(jiān)督部門，讓監(jiān)管部門第一時間了解告知承諾制后新發(fā)證單位的基本情況，及時準確監(jiān)督，節(jié)約成本。2．推進互聯網＋現場執(zhí)法。濟南市已為部分監(jiān)督員配備了執(zhí)法記錄儀和手持執(zhí)法終端。利用執(zhí)法記錄儀對執(zhí)法過程進行全程記錄，可實現執(zhí)法過程全程留痕、執(zhí)法數據動態(tài)云存儲、執(zhí)法結果全程可追溯；手持執(zhí)法終端可隨時調取被監(jiān)督單位的信息，制作執(zhí)法文書，通過藍牙打印機現場打印，并可使用手持執(zhí)法終端錄入日常監(jiān)督、雙隨機監(jiān)督檢查內容，及時上傳至國家衛(wèi)生監(jiān)督信息系統生成信息報告。建議政府加大投入，全部配齊手持執(zhí)法終端。3．充分運用大數據等技術，加強對風險的跟蹤預警。探索推行以遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預警防控為特征的非現場監(jiān)管，提升監(jiān)管精準化、智能化水平。在線監(jiān)測監(jiān)管信息系統，可以有效克服監(jiān)管人力不足的困境，突破了人力監(jiān)管的極限，可以對監(jiān)管對象進行全程24小時、全周期監(jiān)測，一旦發(fā)現異常，系統可精準鎖定、及時預警，極大方便執(zhí)法人員和工作人員采取針對性處理措施［2］。濟南市選取游泳場所個別單位試點安裝了在線監(jiān)測，可以在手機上直接隨時監(jiān)測游泳池水溫度、濁度等，試點很成功。可探索在較大的公共場所衛(wèi)生許可單位安裝攝像頭在線監(jiān)測，突出在線監(jiān)測，執(zhí)法精準度，執(zhí)行動態(tài)量化計分。對住宿場所、美容美發(fā)場所、游泳場所等空氣質量、清洗消毒流程、泳池水質進行可視化監(jiān)管、監(jiān)測等；因新發(fā)證單位存在問題較多，可以考慮在告知承諾制下新發(fā)證單位安裝在線監(jiān)測，可有效地督促其整改首次發(fā)現的問題，并隨時進行教育指導，在線完成行政指導、行政回訪。對逾期不整改或整改后仍達不到要求的可反饋發(fā)證機關撤銷行政許可，同時在線監(jiān)控可作為有效的視聽證據為監(jiān)督員的判斷做支撐。

（四）加強政府協同監(jiān)管，進一步推進聯合執(zhí)法

1．加快轉變傳統監(jiān)管方式，打破條塊分割，打通監(jiān)管環(huán)節(jié)，建立健全跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯動響應和協作機制，實現違法線索互聯、監(jiān)管標準互通、處理結果互認。加強省市縣多級聯合執(zhí)法，實現進一次門多解決事，減少對企業(yè)的干擾。2．加強跨部門聯合執(zhí)法。衛(wèi)生監(jiān)督機構和審批局可以聯合監(jiān)督檢查新發(fā)證單位，更好地實現單位之間信息交流、溝通；對于監(jiān)督發(fā)現的公共場所功能間及設備設施不齊全或挪作他用的情況，衛(wèi)生監(jiān)督部門和消防等部門聯合檢查、科學指導，可有效地解決問題并防止出現拆了東墻補西墻的現象。3．加強與發(fā)證部門的協同監(jiān)管，監(jiān)督部門可以將監(jiān)督中需要注意的事項和各類優(yōu)秀公共場所的樣板間做成視頻，衛(wèi)生管理制度標準樣板制成模板放到審批局窗口，發(fā)證機關可以在咨詢、發(fā)證環(huán)節(jié)發(fā)放給辦證單位，讓其更加直觀地了解相應的場所應該做到哪些方面，有效解決預防性監(jiān)督缺失帶來的問題。

（五）努力構建多元共治新格局

1．強化企業(yè)的市場秩序第一責任人意識，開展多種形式的培訓。（1）加強對公共場所主要負責人的管理。公共場所經營過程中的違法行為，應該落實責任到人，如果在經營過程中出現違法行為，首先追究公共場所主要負責人的法律責任，這樣就會使經營單位的管理者也加入到衛(wèi)生管理中來，勢必會大大提高衛(wèi)生監(jiān)督管理和執(zhí)法的效率。要強化主體自律。公共場所經營者是誠信建設的主體，要認真學習法律法規(guī)，嚴格遵守相關政策，依法維護自身權益，積極樹立良好形象。（2）監(jiān)督機構可以通過送法上門、線上培訓、普法宣傳等方式加強對經營單位負責人的培訓，探索建立執(zhí)法培訓在先制度。監(jiān)督機構應定期舉辦法律法規(guī)、標準規(guī)范及衛(wèi)生知識的集中培訓，要求公共場所經營者派員參加培訓學習。監(jiān)督人員可根據公共場所經營者要求，深入公共場所單位進行現場指導，幫助經營者和從業(yè)人員提升管理和服務的法律法規(guī)及標準意識，同時結合日常監(jiān)督、監(jiān)督抽檢等日常工作，不定期到公共場所進行督導檢查，確保管理和操作規(guī)范。（3）經營者開展對單位自身人員的培訓，建立獎懲制度，約束工作人員行為，減少員工的流動性。通過對從業(yè)人員在崗期間進行多次、反復的培養(yǎng)、訓練等方式以提高其專業(yè)知識水平、自我修養(yǎng)程度與實際工作能力［3］。2．發(fā)揮社會監(jiān)督作用。積極探索社會、媒體、監(jiān)管相結合的監(jiān)督模式，為誠信建設提供精神力量和輿論支持。推動行業(yè)協會規(guī)范會員行為。加強衛(wèi)生法律法規(guī)宣傳和公眾健康維權教育，充分利用電視、報紙、微博、微信、QQ、網站平臺等渠道和載體，向大眾普及衛(wèi)生法律法規(guī)、規(guī)范、健康維權知識，提升群眾依法維護健康權益的意識。暢通群眾監(jiān)督渠道，整合優(yōu)化政府投訴舉報平臺功能。培育信用服務機構，鼓勵開展信用評級和第三方評估。強化輿論監(jiān)督，持續(xù)曝光典型案件，震懾違法行為。

參考文獻

［1］吳學安．告知承諾制是“放管服”改革務實之舉［N］．中國審計報，2020－01－06（5）．

［2］蔡本輝．立足綜合監(jiān)管再探智慧新徑［J］．中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2019，26（6）：503－506．

［3］莫軍，陳夢曦，張遵真．“三全、三亮、三化”公共場所衛(wèi)生監(jiān)管策略探討［J］．中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2018，25（6）：593－596．

作者:查少華 趙曉磊 趙瑞 林靳雪 梅安寧 單位:濟南市衛(wèi)生健康監(jiān)督所