產(chǎn)業(yè)發(fā)展論文：北京新航城進(jìn)展規(guī)劃探討

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本文作者：郭璟珅、胡趙征 單位：中國航空規(guī)劃建設(shè)發(fā)展有限公司規(guī)劃咨詢研究院產(chǎn)業(yè)所、中國航空規(guī)劃建設(shè)發(fā)展有限公司臨空新城規(guī)劃研究中心

隨著我國航空運(yùn)輸業(yè)的飛速發(fā)展，以及首都機(jī)場航空運(yùn)輸能力的日漸飽和，北京新機(jī)場的建設(shè)迫在眉睫。2011年11月北京市政府、民航總局和軍方簽訂三方協(xié)議，解決了制約新機(jī)場建設(shè)的重大問題，新機(jī)場的選址及建設(shè)方案研究也取得了顯著的進(jìn)展。國家相關(guān)部委、民航部門及北京市政府等紛紛組織開展了新航城建設(shè)前期各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，北京市政府還專門成立了新機(jī)場建設(shè)前期工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)新機(jī)場建設(shè)前期的主要工作進(jìn)行部署，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門，確保新機(jī)場建設(shè)工作的順利推進(jìn)。按照規(guī)劃，未來北京新機(jī)場將承擔(dān)1億人次以上的客流量，機(jī)場占地面積超過40km2。如何圍繞新機(jī)場更好地發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而建設(shè)北京新航城將是規(guī)劃工作者面臨的重大挑戰(zhàn)。綜觀荷蘭史基輔、韓國仁川、迪拜國際中心等全球知名航空城的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)具有國家戰(zhàn)略高度的、統(tǒng)一完整的綜合性發(fā)展規(guī)劃是推動(dòng)航空城發(fā)展邁向成功的第一步。

北京新航城發(fā)展規(guī)劃依據(jù)我國臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)(航空城)的規(guī)劃體系要求，結(jié)合新機(jī)場及區(qū)域的特點(diǎn)，以綜合性發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃為指引，對(duì)戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、生態(tài)建設(shè)和交通體系等專項(xiàng)規(guī)劃展開研究。

戰(zhàn)略定位是北京新航城本質(zhì)特點(diǎn)的體現(xiàn)，也是其未來發(fā)展方向的指引，在發(fā)展規(guī)劃中有著至關(guān)重要的地位。在北京新航城的定位研究中，詳細(xì)分析了世界航空城的典型案例，剖析了新航城在北京建設(shè)世界城市的背景下?lián)?dāng)?shù)慕巧偨Y(jié)出新航城在未來發(fā)展中應(yīng)承擔(dān)的角色：不僅是世界交通樞紐，更是以擁有科學(xué)有序的產(chǎn)業(yè)體系、宜居宜業(yè)的城市環(huán)境、優(yōu)美舒適的生態(tài)環(huán)境及中西結(jié)合的時(shí)尚氛圍為特色的，世界科技、信息、資本、人才、物流的樞紐，以及中國對(duì)外交流的門戶和區(qū)域發(fā)展的增長極。為此，從國家戰(zhàn)略層面考慮，新航城的定位為“世界樞紐、中國門戶、區(qū)域引擎、生態(tài)新城”。這種宏大的戰(zhàn)略定位承載著國家的戰(zhàn)略意圖。新航城的建設(shè)發(fā)展將對(duì)“首都經(jīng)濟(jì)圈”乃至整個(gè)京津冀地區(qū)產(chǎn)生重大影響，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化、社會(huì)事業(yè)及生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面發(fā)揮巨大作用。

新航城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)是解決臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)“發(fā)展什么、怎么發(fā)展”的問題。“發(fā)展什么”重點(diǎn)解決產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型和發(fā)展方向等方面的問題，其中，產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建是重中之重。新航城產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃須充分依托樞紐機(jī)場，重點(diǎn)發(fā)展臨空產(chǎn)業(yè)，并結(jié)合國家戰(zhàn)略及區(qū)域自身特點(diǎn)，發(fā)展國家和區(qū)域戰(zhàn)略導(dǎo)入的特色產(chǎn)業(yè)，從而構(gòu)建既能體現(xiàn)國際化、高端化特點(diǎn)，又有鮮明的臨空指向性和區(qū)域特色的科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)體系。新航城產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要在四個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域展開，分別是樞紐機(jī)場自生產(chǎn)業(yè)、典型臨空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、世界城市戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和都市生態(tài)配套服務(wù)產(chǎn)業(yè)(表1)?！霸趺窗l(fā)展”重點(diǎn)解決新航城產(chǎn)業(yè)提升和產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)序的問題。通過實(shí)施高端化的國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)與資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)平臺(tái)構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)與文化驅(qū)動(dòng)發(fā)展等措施來提升新航城產(chǎn)業(yè)的競爭力。新航城產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)序結(jié)合新機(jī)場的建設(shè)進(jìn)程及北京世界城市整體戰(zhàn)略部署，從初期的臨空典型產(chǎn)業(yè)、衍生臨空產(chǎn)業(yè)到形成成熟的產(chǎn)業(yè)鏈集群，進(jìn)而發(fā)展壯大新航城，從而使得新航城臨空產(chǎn)業(yè)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱。在新航城產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，特別注重從全局出發(fā)，整體把握新航城在京津冀經(jīng)濟(jì)圈中的功能定位，協(xié)調(diào)與區(qū)域特別是北京與河北環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈的產(chǎn)業(yè)分工，形成良好互動(dòng)。積極發(fā)揮新航城的輻射帶動(dòng)作用，引導(dǎo)新航城產(chǎn)業(yè)、人才及經(jīng)濟(jì)向區(qū)域?qū)崿F(xiàn)“正外溢”，在更廣泛的領(lǐng)域和更高的層次上與其他區(qū)域?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系與協(xié)作，營造新航城與區(qū)域雙贏的發(fā)展環(huán)境。

根據(jù)臨空經(jīng)濟(jì)不同單元與機(jī)場之間聯(lián)系緊密程度的不同，不同產(chǎn)業(yè)在機(jī)場周邊空間中表現(xiàn)為不同的區(qū)位選擇，使得產(chǎn)業(yè)空間布局呈現(xiàn)出一定的空間圈層結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，通常包括四個(gè)圈層區(qū)域，即空港區(qū)、緊鄰空港區(qū)、空港相鄰地區(qū)與空港交通走廊沿線區(qū)、外圍輻射區(qū)。但該結(jié)構(gòu)圖2北京新航城空間布局結(jié)構(gòu)圖3北京新航城功能分區(qū)會(huì)隨著機(jī)場周邊交通干道及自然條件等因素的限制和變化出現(xiàn)不同程度的變形，從而形成圓形模式、偏側(cè)模式、線形模式和星形模式等不同的空間分布形式(圖1)。新航城的空間布局規(guī)劃遵循航空港發(fā)展的基本規(guī)律，以發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)為基本要?jiǎng)?wù)，結(jié)合產(chǎn)城融合、建設(shè)生態(tài)宜居新航城的理念，合理地將臨空產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)相結(jié)合，提出了“一核、一軸、環(huán)狀組團(tuán)”的“中”字形新航城空間發(fā)展戰(zhàn)略空間結(jié)構(gòu)，形成了“點(diǎn)軸布局、星狀模式、圈層結(jié)構(gòu)、組團(tuán)發(fā)展”的空間布局模式(圖2)。“一核”，指新航城中心城區(qū)，包括新機(jī)場以及新機(jī)場北側(cè)的臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)、保稅加工區(qū)、航空物流區(qū)、國門商務(wù)區(qū)、國際居住城、榆垡鎮(zhèn)和禮賢鎮(zhèn)。“一軸”，指北京南中軸，通過新航城的建設(shè)，加強(qiáng)北京南中軸的世界城市職能—國際交往職能、文化與傳媒職能、國際性金融職能、國際性商貿(mào)職能和洲際交通樞紐職能?！碍h(huán)狀組團(tuán)”，指圍繞新機(jī)場，按照職能分工合作建設(shè)的多個(gè)組團(tuán)，包括龐各莊鎮(zhèn)、安定鎮(zhèn)、魏善莊鎮(zhèn)、廣陽區(qū)、固安縣、永清縣、霸州市和涿州市等。在具體空間布局上，北京新航城臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)既要立足產(chǎn)業(yè)理想布局，又要堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌，強(qiáng)化北京與河北區(qū)域的聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)各產(chǎn)業(yè)對(duì)機(jī)場的需求程度以及區(qū)域的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)分工，在整個(gè)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行合理的功能布局(圖3)。

當(dāng)前，全球低碳生態(tài)發(fā)展?jié)u成趨勢，機(jī)場作為一個(gè)高碳排放的區(qū)域，應(yīng)在保證“發(fā)展是第一要義”的前提下，提高區(qū)域的生態(tài)容量和碳匯能力，建立區(qū)域生態(tài)安全格局。從機(jī)場運(yùn)營安全及新航城環(huán)境保護(hù)的角度考慮，新航城發(fā)展的制約性因素不僅包括機(jī)場噪聲、電磁環(huán)境保護(hù)和鳥害防治等諸多方面，還包括基本農(nóng)田、河流水系、綠地走廊、林地和濕地所構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境。這就要求新航城的建設(shè)要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)并重，遵循“低影響開發(fā)”的理念，維護(hù)區(qū)域生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的連續(xù)性和完整性，維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全格局。為此，本研究在新航城區(qū)域生態(tài)環(huán)境本底調(diào)查的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析了新航城發(fā)展的資源環(huán)境稟賦，并依據(jù)生態(tài)適宜性分析的結(jié)果，提出了區(qū)域生態(tài)建設(shè)的重要任務(wù)(圖4)。首先，在保障區(qū)域生態(tài)安全底線的基礎(chǔ)上，提煉生態(tài)敏感要素，進(jìn)行生態(tài)敏感區(qū)劃分，對(duì)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行連接修復(fù)，盡量拉長生態(tài)網(wǎng)絡(luò)長度，以保障區(qū)域生態(tài)安全格局。在保證現(xiàn)狀廊道和斑塊連通的基礎(chǔ)上，將新航城劃分為禁建區(qū)和功能區(qū)。其次，在區(qū)域生態(tài)安全格局建立的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步劃分新航城功能區(qū)的生態(tài)格局，建設(shè)生態(tài)新航城。通過類比目前國內(nèi)較具示范意義的生態(tài)新航城，以及根據(jù)國家對(duì)于生態(tài)城市的政策、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分析新航城建設(shè)用地與生態(tài)城市用地比例的關(guān)系，在滿足生態(tài)資源承載力的要求的情況下，進(jìn)行新航城建設(shè)用地的選擇。最后，在新航城建設(shè)用地內(nèi)，采用生態(tài)、低碳的規(guī)劃設(shè)計(jì)策略和技術(shù)方法，創(chuàng)建以人為本的生態(tài)宜居城市，如基于TOD創(chuàng)建緊湊的城市形態(tài)，建設(shè)步行優(yōu)先、多功能混合的鄰里社區(qū)，優(yōu)先發(fā)展自行車網(wǎng)絡(luò)等慢行交通等。

新機(jī)場建成后，將與首都機(jī)場構(gòu)成雙核模式，成為“首都經(jīng)濟(jì)圈”區(qū)域與國際接軌的重要空港樞紐，滿足北京地區(qū)未來航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展要求，并為全國乃至整個(gè)東北亞地區(qū)提供航空客貨運(yùn)輸服務(wù)。為此，新機(jī)場規(guī)劃將統(tǒng)籌考慮其與北京城區(qū)及河北部分地區(qū)的交通聯(lián)系，建設(shè)新機(jī)場與北京主城區(qū)、亦莊等周邊市鎮(zhèn)以及河北主要城市間的快速交通網(wǎng)絡(luò)，并構(gòu)建與京津冀主要區(qū)域連接的區(qū)域性快速通道。此外，新機(jī)場將打造航空運(yùn)輸與鐵路、軌道、公路等一體化綜合交通樞紐，實(shí)現(xiàn)航空、鐵路、公路等不同交通方式之間的便利換乘、無縫銜接，成為一體化交通樞紐建設(shè)的典范。通過新機(jī)場航空樞紐及一體化交通體系的建設(shè)，將極大地完善“首都經(jīng)濟(jì)圈”的航空網(wǎng)絡(luò)體系，提升區(qū)域內(nèi)部的協(xié)作度，增強(qiáng)北京、天津等核心城市對(duì)周邊區(qū)域的輻射帶動(dòng)能力，從而有效提升該區(qū)域的國際影響力，增強(qiáng)該區(qū)域?qū)Ω黝愂澜缃M織、企業(yè)及資本的吸引力。

目前，我國臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃還處于起步階段，需要在深度和廣度上加強(qiáng)研究。臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃與其他規(guī)劃不同，具有自身的特殊性，其涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，需要各專業(yè)和相關(guān)部門從項(xiàng)目初始就參與到規(guī)劃中，協(xié)同工作，并需要將機(jī)場、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)甚至整個(gè)區(qū)域環(huán)境作為一個(gè)整體，通過綜合性規(guī)劃對(duì)臨空經(jīng)濟(jì)中各個(gè)要素之間以及要素與整體之間的關(guān)系進(jìn)行研究，既體現(xiàn)高度、廣度，又體現(xiàn)專業(yè)深度和可操作性。北京新航城臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃研究，是突破傳統(tǒng)規(guī)劃路徑的全新探索，更是對(duì)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)整合規(guī)劃體系的一次有效嘗試，驗(yàn)證了“產(chǎn)業(yè)主線、交通先導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、空間探索、生態(tài)支撐、專業(yè)配合”整合規(guī)劃路徑的合理性，體現(xiàn)了臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的前瞻性、系統(tǒng)性、科學(xué)性和適應(yīng)性，為今后我國臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的編制及發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。