機(jī)動(dòng)地土地管理法精選(九篇)

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第1篇：機(jī)動(dòng)地土地管理法范文

一、對(duì)征地補(bǔ)償價(jià)格不滿(mǎn)意。征地補(bǔ)償價(jià)格一般都是嚴(yán)格按照《土地法》的要求，足額核算，農(nóng)民不滿(mǎn)意大多也只是發(fā)牢騷，實(shí)際為價(jià)格低上訪的幾乎沒(méi)有。他們的理由是承包期還有近20年，每畝地每年的產(chǎn)出以3000元，20年時(shí)間也可收人60000元，但現(xiàn)在年畝43500元的價(jià)格相對(duì)較低，他們的說(shuō)辭有一定的代表性，但是顯然不具備普遍性，《土地管理法》明確提出，“每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！薄爸Ц锻恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！边@里的“平均”是同一行政區(qū)域內(nèi)的平均，而非某一戶(hù)或某一村的“平均”。但是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一定幾年不變，肯定也是不行的，老百姓認(rèn)“水漲船高”的理，隨著物價(jià)水平提高，生產(chǎn)產(chǎn)出增多，生活支出增加，不隨著提高征地補(bǔ)償價(jià)格就是傷農(nóng)。

二、對(duì)征地程序不滿(mǎn)意。隨著社會(huì)不斷進(jìn)步，農(nóng)民的法律意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，自我保護(hù)意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)，在征地過(guò)程中，涉及到他們的利益，他們也會(huì)為征地過(guò)程“挑刺”。在征地過(guò)程中，涉及農(nóng)戶(hù)利益的每一件工作都必須向農(nóng)戶(hù)宣傳到位，讓他們支持配合。但是，在實(shí)際操作過(guò)程中，并不是每一次征地都是這樣操作的?！锻恋毓芾矸ā匪氖鍡l明確提出，“征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：(一)基本農(nóng)田；(二)基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；三)其他土地超過(guò)七十公頃的?！比绻谡魇者@類(lèi)土地地過(guò)程中，不向社會(huì)公布上級(jí)批復(fù)內(nèi)容，就有違法征地之嫌。實(shí)際上在征地公示內(nèi)容中很難找到上級(jí)批復(fù)。

三、對(duì)干部工作隨意性不滿(mǎn)意。在征地過(guò)程中，由于標(biāo)準(zhǔn)不明細(xì)，干部在處理問(wèn)題時(shí)的隨意較大，以致于同一塊地段，同一類(lèi)附作物，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不同，有些農(nóng)戶(hù)達(dá)不到自己的要求，就是不在協(xié)議書(shū)上簽字，不同意土地被征，就使得征地干部為了息事寧人作出讓步，結(jié)果，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不公平，讓農(nóng)民堅(jiān)信“愛(ài)哭的孩子有奶喝”，形成不良的漫天要價(jià)的風(fēng)氣，增大了征地的難度，無(wú)耐之下，政府組織執(zhí)法隊(duì)伍強(qiáng)力執(zhí)法，傷害了農(nóng)民的感情，導(dǎo)致集體上訪。其二是部分干部在征地過(guò)程中貪臟枉法，所以群眾對(duì)干部有抵觸情緒，間接導(dǎo)致部分群眾上訪。

四、對(duì)征地用途不滿(mǎn)意。但凡是修路，搞公益事業(yè)征地，農(nóng)民支持配合的主動(dòng)性就高，如果是搞商品開(kāi)發(fā)，農(nóng)民的配合意識(shí)就低，農(nóng)民也有自己的想法，“政府從我們這里低價(jià)買(mǎi)人，再高價(jià)賣(mài)出，純粹就是在做地產(chǎn)生意，傷了大部分農(nóng)民的利益，成全了開(kāi)發(fā)商，讓開(kāi)發(fā)商受益，這和西方工業(yè)革命時(shí)期的圈地運(yùn)動(dòng)有什么區(qū)別?”農(nóng)民賣(mài)完所有的土地，還不能轉(zhuǎn)換一處房產(chǎn)，讓他們心理失衡，繼而阻撓施工等行為，引發(fā)上訪事件。

五、對(duì)安置方式不滿(mǎn)意。當(dāng)前對(duì)失地農(nóng)民除了土地補(bǔ)償費(fèi)，沒(méi)有任何其它的安置方式。失去了土地，以后的許多年甚至一輩子，他們的生活就靠這點(diǎn)土地補(bǔ)償費(fèi)了，農(nóng)民怕坐吃山空。隨著物價(jià)上漲，他們擔(dān)心有限的資金不能滿(mǎn)足無(wú)限消費(fèi)的需求，畢竟有土地，就有了賴(lài)以生存的糧食，家有糧食心不慌。失去了土地，失地農(nóng)民對(duì)以后的生活一片茫然。

六、對(duì)已征土地荒蕪不用不滿(mǎn)意。千百年來(lái)，土地是中國(guó)農(nóng)民的最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民對(duì)土地的感情相當(dāng)深，在古代為了“耕者有其地”大舉反抗的旗幟，在現(xiàn)代，農(nóng)民為了土地邊界爭(zhēng)議官司不斷，甚至出現(xiàn)不少為爭(zhēng)土地界線而傷人的案例。農(nóng)民不愿看到耕地摞荒，如果哪家的土地摞荒都會(huì)受到同村人的指責(zé)和嘲諷。《土地承包管理法》也指出“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。”農(nóng)民努力不讓土地摞荒，有些單位卻征來(lái)土地幾年甚至十來(lái)年不用，讓農(nóng)民痛心，是不是就是“只準(zhǔn)州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”？征來(lái)的土地荒蕪卻叉在別處征地，農(nóng)民還能積極配合，那就不是中國(guó)農(nóng)民了。

我認(rèn)為，農(nóng)民相對(duì)于政府和干部是弱勢(shì)群體，他們的利益應(yīng)該受到保護(hù)，他們的合理訴求應(yīng)該得到重視。為了盡可能的減少農(nóng)民因征地引發(fā)的上訪案件，應(yīng)該從以下幾方面著手。

1、充分保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)，規(guī)范征地程序，增加征地透明度。在征地時(shí)應(yīng)公開(kāi)向農(nóng)民宣傳國(guó)家、省有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)恼撸屴r(nóng)民知道國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償辦法，避免歪曲及片面理解法律、法規(guī)和政策。在征地報(bào)批前應(yīng)與被征地集體和農(nóng)民商定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將土地征用補(bǔ)償及分配納入村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容，提高征地政策和征地工作的透明度，保證失地農(nóng)民的知情權(quán)。同時(shí)加強(qiáng)紀(jì)律監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償?shù)墓?、公平，制定群眾舉報(bào)、評(píng)議制度，充分相信群眾對(duì)違法行為進(jìn)行舉報(bào)，對(duì)征地干部和征地過(guò)程進(jìn)行評(píng)議。

2、完善、細(xì)化征地補(bǔ)償方案?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)，各級(jí)政府要根據(jù)《土地管理法》細(xì)化補(bǔ)償方案，并根據(jù)物價(jià)指數(shù)、生產(chǎn)產(chǎn)出逐年提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在附作物補(bǔ)償方面，要加強(qiáng)價(jià)格調(diào)查，根據(jù)作物類(lèi)別、大小及用途細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)可操作性，避免操作過(guò)程中的隨意性。

3、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。土地是農(nóng)民的期望，履行了部分養(yǎng)老功能，失去土地就會(huì)讓他們感覺(jué)老無(wú)所依，他們期望加入政府的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。政府要解決農(nóng)民所憂(yōu)，切實(shí)搞好失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

4、統(tǒng)籌安排，在征地后預(yù)留部分機(jī)動(dòng)地。政府在征地時(shí)按10％為農(nóng)民預(yù)留機(jī)動(dòng)地，但該地不分配到每一戶(hù)，以政府的名義進(jìn)行拍賣(mài)，最后以拍賣(mài)價(jià)讓農(nóng)民參與開(kāi)發(fā)商的股份，這樣既能捌動(dòng)開(kāi)發(fā)商的投資熱情，還可以參股分紅的方式解決失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。

第2篇：機(jī)動(dòng)地土地管理法范文

1、農(nóng)村土地管理中存在的問(wèn)題。

改革開(kāi)放以后，我國(guó)農(nóng)村土地采取，各項(xiàng)法律法規(guī)也隨之不斷完善，得到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)，促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展。但是，也有一些地方無(wú)視法律的存在，有法不依，違背農(nóng)民群眾的意愿，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，影響了農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展?？偟恼f(shuō)來(lái)，農(nóng)村的土地管理中存在以下幾點(diǎn)不足：

1.1農(nóng)村村民宅基地違法層出不窮。

目前，農(nóng)村宅基地主要存在著以下三類(lèi)違法現(xiàn)象：一是未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占地和采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地；當(dāng)前，有不少建房戶(hù)采取隱瞞已有房屋、虛報(bào)家庭人口、變更戶(hù)籍等欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地。二是非法轉(zhuǎn)讓宅基地，利用集體資產(chǎn)進(jìn)行隱形交易；《中華人民共和國(guó)土地管理法》第63條規(guī)定：

“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，一律不予批準(zhǔn)”。在我縣的土地件案中有很多是反映部分村民通過(guò)不正當(dāng)?shù)氖侄稳〉昧藘商幧踔炼嗵幷?，然后將宅基地倒手轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥闹蟹欠ǐ@取暴利。這種現(xiàn)象尤其在縣城結(jié)合部和城鎮(zhèn)郊區(qū)比較突出，無(wú)形中建立了土地隱形交易市場(chǎng)，既影響了宅基地管理，也給社會(huì)造成了許多社會(huì)不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農(nóng)村宅基地用途現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；《湖南省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)土地管理法＞辦法》第32條規(guī)定：“每一戶(hù)用地面積使用耕地不超過(guò)130m2，使用荒山荒地不超過(guò)210m2，使用其他土地不超過(guò)180m2”，而在實(shí)際操作中，每戶(hù)都大大超出了批準(zhǔn)面積。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》76，77條規(guī)定，對(duì)違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設(shè)施、恢復(fù)土地原狀或沒(méi)收新建的建筑物和其他設(shè)施，而法律賦予土地管理部門(mén)的執(zhí)法權(quán)力就是單一的制止權(quán)，按照法定程序處罰、申請(qǐng)法院執(zhí)行，還得需要很長(zhǎng)的時(shí)間，期間違法建筑已成規(guī)模，這時(shí)候再去執(zhí)行，群眾抵觸情緒極端強(qiáng)烈，它必定牽扯著農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。沒(méi)收或拆除很不現(xiàn)實(shí)，這是當(dāng)前土地管理中非常棘手的問(wèn)題，違法占地處理難的問(wèn)題。因此，對(duì)違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段綜合處理。

1.2節(jié)約集約用地意識(shí)薄弱。

隨著我國(guó)工業(yè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，這使人地關(guān)系呈現(xiàn)緊張的狀況，同時(shí)在土地利用方面，資源浪費(fèi)和資源短缺現(xiàn)象并存。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是當(dāng)前的非農(nóng)建設(shè)大量的占用耕地，導(dǎo)致農(nóng)村的土地面積的減少，影響到農(nóng)民的利益。據(jù)調(diào)查，每年的非農(nóng)建設(shè)所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據(jù)的比例至少為30%，尤其在城鎮(zhèn)周邊或者主要交通干道附近的優(yōu)質(zhì)耕地，這些損失是難以用開(kāi)發(fā)出的荒地來(lái)彌補(bǔ)的。二是截至2010年12月31日，中國(guó)耕地面積為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，保護(hù)耕地的壓力不斷增大。中國(guó)人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%“，當(dāng)前，一些地方在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、城區(qū)改造和各類(lèi)園區(qū)建設(shè)中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象。雖然各地有序開(kāi)展農(nóng)村土地整治，對(duì)土地實(shí)現(xiàn)了”占補(bǔ)平衡“的管理，補(bǔ)充了新增耕地，但是新增耕地的質(zhì)量也不過(guò)關(guān)，這必然會(huì)影響到農(nóng)民的收入。三是當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐加快，有些地方為了追求建設(shè)的速度，忽視了建設(shè)的合理安排與規(guī)劃。在建設(shè)中沒(méi)有對(duì)用地進(jìn)行合理的規(guī)劃，造成土地閑置現(xiàn)象較多，另外農(nóng)村的居民點(diǎn)不集中，呈現(xiàn)分散狀態(tài)，一戶(hù)多宅、空心村以及超標(biāo)用地現(xiàn)象也造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

1.3土地承包經(jīng)營(yíng)操作不規(guī)范。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入大大地減少，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，入不敷出。一些地方的經(jīng)濟(jì)來(lái)源除了較少機(jī)動(dòng)地承包費(fèi)以外，幾乎沒(méi)有其他收入，甚至出現(xiàn)了新債務(wù)。因此，為了提高集體經(jīng)濟(jì)的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調(diào)整農(nóng)民的承包土地，使農(nóng)戶(hù)的權(quán)益受到很大的損害。還有一些地方的基層領(lǐng)導(dǎo)為了在城鎮(zhèn)建設(shè)中獲得個(gè)人的利益，不經(jīng)承包戶(hù)的許可強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)的承包地，出賣(mài)集體土地，或者是通過(guò)高價(jià)對(duì)外出租獲取經(jīng)濟(jì)效益，其中挪用農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的現(xiàn)象最為突出，造成農(nóng)民的不滿(mǎn)，甚至出現(xiàn)群體上訪事件。

2、解決農(nóng)村土地管理中的對(duì)策分析。

2.1嚴(yán)把宅基地審批關(guān)，要規(guī)范宅基地審批程序。

新建宅基地由村民個(gè)人申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所負(fù)責(zé)宅基地的審查申報(bào)工作，縣國(guó)土資源局統(tǒng)一審核，對(duì)符合條件的進(jìn)行審批，登記確權(quán)，頒發(fā)證書(shū)。在審查的過(guò)程中，要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，每戶(hù)宅基地的面積不得超標(biāo)。農(nóng)村村民一戶(hù)有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會(huì)將多余的宅基地依法收回，統(tǒng)一安排使用。對(duì)經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論通過(guò)，且事實(shí)上已形成超標(biāo)準(zhǔn)的建房用地，原則上要尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)行拆除。對(duì)于房地產(chǎn)繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣(mài)多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應(yīng)當(dāng)依法收回。

對(duì)于新建的房屋，要做到建房用地審批結(jié)果公開(kāi)及審查到場(chǎng)、定點(diǎn)到場(chǎng)、開(kāi)工放線到場(chǎng)及竣工驗(yàn)收到場(chǎng)，接受群眾監(jiān)督。

2.2嚴(yán)格遵守農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理制度，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

由于農(nóng)村普法的大力宣傳，廣大農(nóng)民對(duì)我國(guó)的土地政策和法律法規(guī)有了充分了解，懂得了自身的權(quán)利和義務(wù)，懂得如何維護(hù)自身的合法權(quán)益?；鶎痈刹烤透鼞?yīng)當(dāng)提高法律意識(shí)，因此應(yīng)當(dāng)組織基層干部認(rèn)真學(xué)習(xí)土地管理的相關(guān)法律法規(guī)，提升他們的法律意識(shí)，做到依法執(zhí)政，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實(shí)到位。在土地承包期間，村干部不得干預(yù)或強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)，不能損害農(nóng)民承包土地期間的自主決定權(quán)。農(nóng)民有權(quán)決定土地的流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)方式，關(guān)于土地的補(bǔ)償款和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)由雙方自行商討決定，堅(jiān)決抵制通過(guò)不法途徑進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和違反合同的行為。在堅(jiān)持穩(wěn)定和健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制。

2.3做到保護(hù)耕地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重，嚴(yán)格土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

嚴(yán)格按照依法批準(zhǔn)的征地方案組織征地，征地拆遷安置補(bǔ)償依法按規(guī)定足額補(bǔ)償?shù)轿?，切?shí)做到先安置后拆遷，依法維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中，不僅要看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持發(fā)展的可持續(xù)性，保證耕地的合理利用，防止浪費(fèi)土地。努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展。以嚴(yán)格增量、管住總量、盤(pán)活存量、集約高效為準(zhǔn)則，開(kāi)源節(jié)流，對(duì)舊城老村實(shí)施大力改造，盤(pán)活閑置基地，努力提高土地利用率。在農(nóng)村的征地問(wèn)題中，普遍存在的問(wèn)題就是土地的補(bǔ)償費(fèi)低，且土地增值分配不科學(xué)的現(xiàn)象嚴(yán)重，這也是導(dǎo)致大量耕地被占用的主要原因。因此為了農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格區(qū)分公益用地與經(jīng)營(yíng)用地征地補(bǔ)償，結(jié)合當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌?chǎng)價(jià)格，使老百姓得到應(yīng)有的補(bǔ)償。全面考慮本地農(nóng)民的生活狀況，并按照最低生活標(biāo)準(zhǔn)賦予土地應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)值。

2.4加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)肅處查違法占地的行為，為失去土地的農(nóng)民提供必要的社會(huì)保障。

第3篇：機(jī)動(dòng)地土地管理法范文

關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型；“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害；土地征用補(bǔ)償

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.68　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1007－5194(2007)05－0187－03

一、“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害及其產(chǎn)生的必然性

(一)“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害的內(nèi)容及特點(diǎn)

“農(nóng)嫁女”是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的一個(gè)特定概念，意指農(nóng)村農(nóng)嫁居?jì)D女、農(nóng)嫁農(nóng)婦女外嫁但戶(hù)口未遷；離婚婦女、喪偶婦女因故回遷本地；女方出嫁戶(hù)口未遷出，反把男方戶(hù)口遷進(jìn)的招婿婦女等?！稗r(nóng)嫁女”權(quán)益是指“農(nóng)嫁女”依法應(yīng)該享有的與其他婦女、公民相同的權(quán)利?！稗r(nóng)嫁女”權(quán)益侵害包括：(1)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵害。有戶(hù)口但沒(méi)承包或少承包土地。(2)土地征用補(bǔ)償金分配權(quán)侵害。在分配方案中把村民分成多個(gè)不同檔次，“農(nóng)嫁女”被列于最后。(3)宅基地申請(qǐng)審批權(quán)利侵害。有戶(hù)口但不能落實(shí)宅基地。(4)自主決定戶(hù)口落實(shí)地權(quán)利侵害。強(qiáng)行規(guī)定農(nóng)嫁居?jì)D女，包括多年來(lái)戶(hù)口一直落在娘家的婦女必須遷出戶(hù)口，并隨即取消相關(guān)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害有如下特點(diǎn)：(1)與村外婚姻有關(guān)，且戶(hù)口都留在村里。(2)侵害帶有一定的“合法”性。村集體以三分之二多數(shù)通過(guò)的“村規(guī)民約”、村民民主自治權(quán)、村民大會(huì)的“合意”等形式實(shí)現(xiàn)侵害。(3)“農(nóng)嫁女”在輿論上被異化的“民主”所壓制，經(jīng)濟(jì)利益上被占三分之二的多數(shù)所否決、所剝奪，處于絕對(duì)的弱勢(shì)地位。(4)解決問(wèn)題存在種種障礙。政府相關(guān)部門(mén)認(rèn)為糾紛具有涉法性推給法院，法院以訴訟主體不明、分配征地補(bǔ)償金本屬違法、在補(bǔ)償金已被分光情況下強(qiáng)制執(zhí)行會(huì)引起更大矛盾等理由，不愿受理這類(lèi)糾紛。

(二)“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題產(chǎn)生的必然性

其一，社會(huì)轉(zhuǎn)型是“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)建設(shè)步伐快，城郊農(nóng)村土地被大量征用，以依附土地為特征的農(nóng)業(yè)人口的利益處于調(diào)整中。因此，“農(nóng)嫁女”問(wèn)題是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中必然面臨的社會(huì)問(wèn)題。

其二，土地升值是“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，承包土地沒(méi)有任何負(fù)擔(dān)，起碼可以得到土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，只有好處而無(wú)壞處，土地開(kāi)始升值。土地市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)利用后，價(jià)格暴漲，由土地衍生的土地征用補(bǔ)償費(fèi)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益，和土地作為資產(chǎn)的保值、增殖功能不斷被市場(chǎng)放大，土地價(jià)格由每畝幾十元、幾百元到幾千、幾萬(wàn)甚至數(shù)百萬(wàn)元。曾經(jīng)是“得到不高興，丟了不可惜”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)在成為一些地區(qū)農(nóng)民“金庫(kù)”、“銀庫(kù)”的來(lái)源。他們視土地為現(xiàn)有社會(huì)保障制度下自身生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。土地承包權(quán)成為農(nóng)民最為關(guān)切的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，“農(nóng)嫁女”權(quán)益問(wèn)題自然就凸現(xiàn)出來(lái)，而且從土地承包權(quán)問(wèn)題發(fā)展為直接的土地征用補(bǔ)償金分配問(wèn)題。

其三，生產(chǎn)關(guān)系的弊端是“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題產(chǎn)生的體制性基礎(chǔ)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛為什么大量地發(fā)生在“農(nóng)嫁女”身上，這與其特定的身份有關(guān)系。“農(nóng)嫁女”有沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，往往是模棱兩可。大多數(shù)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確定以戶(hù)籍為主要標(biāo)準(zhǔn)，以婚姻狀況為參考。由于在集體經(jīng)濟(jì)組織、村民、戶(hù)口等關(guān)鍵問(wèn)題上沒(méi)有法律的界定和規(guī)范，就為“農(nóng)嫁女”權(quán)益糾紛提供了可能?！稗r(nóng)嫁女”根據(jù)以往慣例，認(rèn)為無(wú)論是否在村里生活，有戶(hù)口就是村民，就該有地、有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，因此也應(yīng)該與到外地謀生的男性戶(hù)口享受同等待遇。

其四，維權(quán)意識(shí)的覺(jué)醒也是“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因。一方面改革開(kāi)放使農(nóng)村婦女受教育程度顯著提高，政治、經(jīng)濟(jì)地位明顯上升，婚姻觀念、土地觀念日益更新，婦女獨(dú)立意識(shí)、依法維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)。另一方面社會(huì)有些方面的體制還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，立法相對(duì)滯后，這就必然地使“農(nóng)嫁女”問(wèn)題在集體收益分配上表現(xiàn)出來(lái)。同樣的問(wèn)題，在過(guò)去，外嫁女即便不愿意，通過(guò)思想工作，也會(huì)放棄集體成員資格?，F(xiàn)在不同了，因?yàn)檠a(bǔ)償金無(wú)論多少都是純收益。既有土地升值帶來(lái)的利益，又有婦聯(lián)和相關(guān)法律的支持，“農(nóng)嫁女”權(quán)益問(wèn)題自然就成為尖銳的社會(huì)問(wèn)題。

二、“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題產(chǎn)生的根源

一是法律對(duì)婚后戶(hù)口及常住地自由選擇權(quán)的規(guī)定與“從夫居”習(xí)俗的矛盾?！痘橐龇ā返诰艞l規(guī)定：“登記結(jié)婚后，根據(jù)男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方也可以成為女方家庭的成員?！钡谵r(nóng)村，男娶女嫁、“從夫居”仍是婚姻家庭的主要形式，“婚而不嫁”、到女方家落戶(hù)等都被視為非正常行為，相關(guān)人的村民資格往往遭到“村民大會(huì)三分之二以上多數(shù)”、“村委會(huì)決定”或“村規(guī)民約”的排斥和否定。特別是在人多地少和集體福利待遇較好的村，出現(xiàn)村規(guī)民約與法律地位倒置現(xiàn)象，這一矛盾更加突出。

二是土地承包關(guān)系穩(wěn)定性和婚嫁人口流動(dòng)性的矛盾。為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民對(duì)土地投入的積極性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，農(nóng)村土地使用權(quán)由1984年規(guī)定的15年以上提高到新《土地承包法》規(guī)定的三十年。但“從夫居”習(xí)俗使農(nóng)村外嫁婦女的長(zhǎng)期居住地因婚姻而流動(dòng)，這樣就造成了人地分離、人戶(hù)分離的狀況。在土地資產(chǎn)不與個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤的年代，村民(社區(qū)身份)、農(nóng)民(職業(yè)身份)、社員(農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員身份)三者合一，并習(xí)慣以戶(hù)口作為確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的依據(jù)，不會(huì)有太多的矛盾。土地資產(chǎn)與個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益直接聯(lián)系后，利益使占人口絕大多數(shù)的村民要求土地承包關(guān)系隨人口流動(dòng)而改變，這就意味著由土地承包關(guān)系衍生的其它權(quán)利的改變。

矛盾的焦點(diǎn)落在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定上。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》以及《民法通則》都明確規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，問(wèn)題在于“集體”是誰(shuí)?“集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織”是什么關(guān)系?村民小組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和“集體”之間是什么關(guān)系?“土地集體所有制”是誰(shuí)所有?是不是全體成員共同共有?現(xiàn)實(shí)情況是既非鄉(xiāng)或村所有，也非集體成員個(gè)人共有。概念的模糊，導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)這些問(wèn)題的隨意界定。集體概念的虛化，從根本上導(dǎo)致了“農(nóng)嫁女”的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格之爭(zhēng)。作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其成員一般按傳統(tǒng)習(xí)俗來(lái)確定，即嫁入的婦女及其子女自然成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，嫁出的婦女自然取消集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。問(wèn)題在于按戶(hù)口管理相關(guān)規(guī)定，“農(nóng)嫁女”出嫁保留原籍戶(hù)口，屬于本身具有的權(quán)利。“農(nóng)嫁女”的矛盾引出一個(gè)問(wèn)題：誰(shuí)來(lái)確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格?按規(guī)定，村民、村集體、集體經(jīng)濟(jì)組織成員的解釋和資格認(rèn)定不應(yīng)屬于獨(dú)立的村民自治事項(xiàng)，應(yīng)該由相關(guān)法律來(lái)界定，村民會(huì)議只能就收益分配的具 體數(shù)額等進(jìn)行自治。

三、解決“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題的難點(diǎn)

“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題的核心是土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。補(bǔ)償費(fèi)為該地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。給予的土地征用補(bǔ)償費(fèi)是土地所有權(quán)依法轉(zhuǎn)移后，對(duì)原所有人經(jīng)濟(jì)權(quán)益的彌補(bǔ)，使其恢復(fù)或維持原有的財(cái)產(chǎn)狀況。但集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，一般由集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)占有、使用和收益。土地被征用并轉(zhuǎn)化為貨幣后，能不能在成員之間進(jìn)行分配，現(xiàn)行法律尚未明確規(guī)定。最高人民法院研究室和立案庭由于對(duì)“集體”和“集體所有”存在不同的理解，司法答復(fù)也不一致。研究室傾向于將“集體”視為“全體村民的總和”，認(rèn)為補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償給全體村民的，新《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》既然已經(jīng)取消了不能分配的禁止性規(guī)定，根據(jù)“法無(wú)禁止即允許”的法理，應(yīng)該可以分配，而且將補(bǔ)償費(fèi)分配到戶(hù)，也是發(fā)展生產(chǎn)的措施。因此，土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案所牽涉的是村民和村民之間的關(guān)系，屬于民事行為的范疇。立案庭則將“集體”定義為高于村民個(gè)人的一個(gè)組織概念，認(rèn)為屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地補(bǔ)償費(fèi)，只能用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè)，不能通過(guò)集體合意的形式予以平均分配轉(zhuǎn)化為私人財(cái)產(chǎn)。因此，集體和村民之間不是平等主體的法律關(guān)系，土地補(bǔ)償費(fèi)的糾紛不屬于平等主體的法律糾紛。

現(xiàn)實(shí)情況是，不管能否分配，事實(shí)上都進(jìn)行了分配，政府相關(guān)部門(mén)實(shí)際上也默許，在這種情況下產(chǎn)生的糾紛該怎么解決。這又回到了前述的矛盾焦點(diǎn)：集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格之爭(zhēng)。土地集體所有制，土地的邊界可以確定，但村集體人口因生老病死及遷進(jìn)遷出卻是一個(gè)變量，土地集體所有制產(chǎn)權(quán)的具體落實(shí)就具有了模糊性。而土地實(shí)際權(quán)屬的模糊也就是補(bǔ)償對(duì)象的模糊，這就導(dǎo)致了各部門(mén)在處理“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題時(shí)依據(jù)不足，莫衷一是，糾紛難以理清。

解決“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題的難點(diǎn)還在于司法渠道不暢。首先，最高人民法院兩個(gè)不同部門(mén)對(duì)同一個(gè)內(nèi)容做出兩種不同的司法解釋?zhuān)够鶎臃ㄔ簩?duì)“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題無(wú)所適從。其次，國(guó)家征用農(nóng)民耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，但政府的補(bǔ)償費(fèi)都是捆綁式給付的，原告和被告都無(wú)法舉證安置補(bǔ)助費(fèi)的具體數(shù)額，有些村的安置補(bǔ)助費(fèi)和其他集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償混在一起發(fā)放，更無(wú)法搞清其具體數(shù)目，審理就無(wú)法進(jìn)行。村經(jīng)濟(jì)合作社依法具有對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，合作社的內(nèi)部規(guī)定對(duì)社員有約束力，法院對(duì)合作社規(guī)定的合法性卻難以審查，即使明顯侵犯了“農(nóng)嫁女”合法權(quán)益，要單獨(dú)村規(guī)民約的違法性卻又缺乏法律依據(jù)。第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變，在土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配完畢的情況下，即便判決“農(nóng)嫁女”勝訴，也難以從村民口袋里掏出錢(qián)來(lái)重新分配。如果村集體經(jīng)濟(jì)沒(méi)有財(cái)產(chǎn)可供查封，那么勝訴結(jié)果的執(zhí)行也會(huì)落空。特別是涉及土地承包的案件，沒(méi)有承包完畢，“農(nóng)嫁女”無(wú)法，待土地承包完畢時(shí)，村里已經(jīng)沒(méi)有了機(jī)動(dòng)地，判決結(jié)果也難以落實(shí)。

四、解決“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題的對(duì)策

(一)制訂和完善相關(guān)法律制度

其一，以法律形式明確集體所有、集體經(jīng)濟(jì)組織成員、村民、戶(hù)籍等之間的關(guān)系。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格由村民根據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣、“大多數(shù)人的意見(jiàn)”來(lái)認(rèn)定，暴露出現(xiàn)代法治社會(huì)中的法律盲點(diǎn)。因此，必須以立法形式明確土地“集體所有”的所有權(quán)人，同時(shí)，改革現(xiàn)有的戶(hù)籍制度，使社會(huì)人口在更大的程度和范圍內(nèi)自由流動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理配置，以充分解放社會(huì)生產(chǎn)力。

其二，完善土地征用法?！稗r(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題大多是土地征用產(chǎn)生的后遺癥，因此，必須以立法形式規(guī)范政府征用土地行為，把土地征用補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利主體落實(shí)到人，并對(duì)具體份額實(shí)行張榜公布，取得被征用方同意后，才能實(shí)施征用，避免捆綁式補(bǔ)償帶來(lái)的訴訟障礙，真正體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政理念。

其三，制訂試點(diǎn)法?，F(xiàn)有的土地制度既權(quán)屬不清，又使大多數(shù)農(nóng)村土地生產(chǎn)效率低下。出現(xiàn)一方面土地資源緊缺，另一方面又有大量土地荒廢的現(xiàn)象，這與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展不相適應(yīng)。因此，進(jìn)行適應(yīng)社會(huì)整體生產(chǎn)力水平的已是當(dāng)務(wù)之急。可以先制訂試點(diǎn)法，待時(shí)機(jī)成熟再進(jìn)行全面立法。

(二)疏暢司法救濟(jì)通道

其一，制定對(duì)村規(guī)民約的行政、司法審查制度?！稗r(nóng)嫁女”權(quán)益侵害多是由村規(guī)民約引發(fā)的，因此，制定對(duì)村規(guī)民約的審查和違法修正制度，是解決“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題的源頭性預(yù)防措施。

其二，消除司法障礙。出臺(tái)具有權(quán)威性的修正最高人民法院兩個(gè)互相矛盾“解釋”的解釋?？偨Y(jié)各地審理“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害案件的成功經(jīng)驗(yàn)，制定針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際的政策，恢復(fù)訴訟通道。

第4篇：機(jī)動(dòng)地土地管理法范文

為主。羅必良經(jīng)過(guò)深入研究后得出結(jié)論：“即使大農(nóng)比小農(nóng)有較高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，但可以肯定大農(nóng)的邊際勞動(dòng)生產(chǎn)率要比小農(nóng)低”，而且，“大農(nóng)”傾向于吸納資本、排斥勞動(dòng)，而“小農(nóng)”傾向于吸納勞動(dòng)、排斥資本；勞動(dòng)力過(guò)剩而資本不足正是我國(guó)農(nóng)村的主要矛盾之一，所以，“大農(nóng)”和“小農(nóng)”這種資源配置行為上的差異，使得家庭經(jīng)營(yíng)的存在在我國(guó)具有特別重要的宏觀經(jīng)濟(jì)意義[3].就對(duì)全國(guó)大部分地區(qū)來(lái)說(shuō)，是創(chuàng)造條件發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力的問(wèn)題。對(duì)

集體土地財(cái)產(chǎn)的所有者代表，鄉(xiāng)村集體不僅是農(nóng)地所有者，也是鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理者，擁有經(jīng)濟(jì)和組織資源，在與農(nóng)戶(hù)家庭利益博弈中，鄉(xiāng)村集體擁有明顯的優(yōu)勢(shì)，農(nóng)戶(hù)處于不利地位，時(shí)有可能發(fā)生鄉(xiāng)村集體侵占農(nóng)戶(hù)利益事件。在村民現(xiàn)有民主法制知識(shí)積累有限和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為實(shí)際上的村長(zhǎng)和村委會(huì)少數(shù)人所有。村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌之中是對(duì)農(nóng)民收費(fèi)項(xiàng)目的合稱(chēng)，其收入由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)共享。由于土地承包費(fèi)是納入到村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌之中的，限額的存在決定了鄉(xiāng)村不可能把土地承包費(fèi)定得過(guò)高。但實(shí)踐中對(duì)招標(biāo)承包的土地承包費(fèi)管理并不是非常嚴(yán)格。這就為集體通過(guò)調(diào)整承包地，獲取盡可能多的土地承包費(fèi)開(kāi)了方便之門(mén)。如此一來(lái)，不僅可以向家庭承包的農(nóng)民索要更高的承包費(fèi)，還可以通過(guò)招標(biāo)逃避政策對(duì)承包費(fèi)限額的限制，并得到與正常租金接近的土地承包費(fèi)。

組織土地流轉(zhuǎn)是增加集體收益的另一個(gè)途徑。根據(jù)政策如今“兩田制”已不再允許，“機(jī)動(dòng)地”的比例也有嚴(yán)格的限制，其余的土地大多已經(jīng)分到農(nóng)戶(hù)手中，只剩下“土地流轉(zhuǎn)”以增加集體收入這一合法的政策口子了。而且由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地等原因，土地收益明顯提高，土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求遠(yuǎn)高于市場(chǎng)供給，地租也隨之上漲。用地方有相當(dāng)多是企業(yè)，他們一般都有要求有一定的土地規(guī)模。由于涉及眾多的農(nóng)戶(hù)，他們一般不愿意直接與農(nóng)戶(hù)單獨(dú)協(xié)商，而是希望當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面組織。而集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也樂(lè)于出面。因?yàn)檫@種做法一方面促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加了政績(jī)；而且通過(guò)發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中間人的作用，可以賺取用地方支付的地租與付給農(nóng)民的地租之間的減價(jià)，增加了可供自己支配的集體收入。

盡管《農(nóng)村土地承包法》單列了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”一節(jié)，重點(diǎn)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力作了限制，但不論制度如何制定，只要沒(méi)有足夠的力量保證制度得到嚴(yán)格的執(zhí)行，就難以保證不發(fā)生集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)戶(hù)承包土地謀取利益的現(xiàn)象，特別是在鄉(xiāng)村集體財(cái)政壓力較大的情況下。未來(lái)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能否隨意調(diào)整農(nóng)村土地承包關(guān)系以謀取自身的利益，不僅在于法律的規(guī)定，更在于國(guó)家執(zhí)行法律的決心和能力，以及對(duì)農(nóng)村面臨的財(cái)務(wù)問(wèn)題的解決程度。如果基層組織仍執(zhí)行眾多的職能，面臨很多的任務(wù)，卻缺乏相應(yīng)的合法經(jīng)費(fèi)來(lái)源，加上財(cái)政體制與監(jiān)督機(jī)制不完善，為確保任務(wù)的完成，上級(jí)政府就可能對(duì)基層組織侵犯農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)益的行為睜一只眼閉一只眼。就可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)看，形勢(shì)不容樂(lè)觀。在當(dāng)前各級(jí)地方財(cái)政日趨緊張的情況下，這部分收入基本上成為彌補(bǔ)工資缺口的重要來(lái)源，和農(nóng)民已經(jīng)基本沒(méi)有太大的關(guān)系?！皳?jù)農(nóng)業(yè)部1998年的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)鄉(xiāng)、村兩級(jí)債務(wù)共計(jì)3259億，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)298萬(wàn)元，每個(gè)村20萬(wàn)元”[5].既然模糊的農(nóng)村土地權(quán)利界定和農(nóng)村土地“流轉(zhuǎn)”能夠給各級(jí)行政機(jī)構(gòu)和人員帶來(lái)巨額的收入，那么維護(hù)當(dāng)前這種模糊的農(nóng)地權(quán)利和農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”體制的“利益集團(tuán)”便具有充足的的動(dòng)力。

利用土地流轉(zhuǎn)侵占農(nóng)民的利益已到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度。新華社記者在蘇、皖、豫等省調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)戶(hù)承包地流轉(zhuǎn)的自主權(quán)受到了侵害，盡管中央三令五申農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須依法、自愿、有償進(jìn)行，但在利益驅(qū)使下，許多地方基層組織仍越俎代庖，操控土地流轉(zhuǎn)，少數(shù)地方甚至動(dòng)用了警力，逼著農(nóng)民就范。“有的地方在鄉(xiāng)村集體組織的流轉(zhuǎn)中，忽視農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)收益主體地位，截留、挪用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益；有的地方土地流轉(zhuǎn)收益缺乏監(jiān)督管理”，“有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織隨意變更甚至撤銷(xiāo)農(nóng)戶(hù)的承包合同、集體土地搞對(duì)外招商、強(qiáng)迫承包農(nóng)戶(hù)集中流轉(zhuǎn)；有的地方不顧客觀實(shí)際、把政策引導(dǎo)變?yōu)樾姓深A(yù)、人為地推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”[6].

政府用地與土地承包政策穩(wěn)定

目前政府壟斷了建設(shè)用地的供給。1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)、需要使用土地的、必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地（但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外）。這里所說(shuō)的依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地，包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。土地收益與占地補(bǔ)償是有區(qū)別的。土地收益是指國(guó)家把征用、占用的集體土地出讓后所帶來(lái)的收入，而占地補(bǔ)償是國(guó)家因重用或占用農(nóng)村集體土地付給土地所有者的代價(jià)。前者與后者之間的差額，是國(guó)家人為土地轉(zhuǎn)讓的中間人的收益。

國(guó)家從土地轉(zhuǎn)讓中得到的收益是很大的。由于《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，因而目前國(guó)家基本上壟斷了農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的一級(jí)市場(chǎng)。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過(guò)程中，比較規(guī)范的程序是先征為國(guó)有，再由政府將使用權(quán)出讓給非農(nóng)用地單位。國(guó)家征地時(shí)，往往將征地價(jià)格壓得很低，而國(guó)家的土地出讓價(jià)格通常很高。在此過(guò)程中，政府一轉(zhuǎn)手即可獲得高額收益；而作為土地所有者的集體的擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，卻所得甚少。這種制度不僅導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益缺乏保障，而且導(dǎo)致政府公信力受到影響和土地資源配置效率低下。目前，在各地的土地征用過(guò)程中，由于現(xiàn)行土地征用制度和相關(guān)土地制度的滯后和不足，廣泛存在著征而不用、多征少用的現(xiàn)象。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城市由于盲目外延發(fā)展，近10﹪的土地處于閑置狀態(tài)。

政府占用農(nóng)村土地也是影響土地承包關(guān)系穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。所謂政府占用土地，是指政府以各種手段或理由改變農(nóng)村土地的使用性質(zhì)，但是并不辦理這些土地的征用手續(xù)，因而支付給農(nóng)民少量的補(bǔ)貼或補(bǔ)助。占地往往面積較大，期限較長(zhǎng)，有時(shí)甚至是永久性的。于是承包方依法享有的承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，以及自主組織生產(chǎn)和處置產(chǎn)品的權(quán)利，被無(wú)形中剝奪了。征占地補(bǔ)償費(fèi)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)為主安排使用的?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，但沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)的分配使用辦法?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督，實(shí)際上是承認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織是安排土地補(bǔ)償費(fèi)用收支的主體。

《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，但法律并沒(méi)有對(duì)什么是“公共利益”作具體的限定，因而集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有基本上都稱(chēng)為征地，政府進(jìn)行的各種土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都是以公共利益名義進(jìn)行的。其中存在的問(wèn)題有：首先征用補(bǔ)償不盡合理。在公共利益界定不清的前提下，實(shí)際上排除了被征地農(nóng)民參與增值收益分配的機(jī)會(huì)；同條規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，該補(bǔ)償構(gòu)成是否與土地原用途價(jià)格相當(dāng)是存在問(wèn)題的。其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)該土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值來(lái)加以確定，對(duì)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)耕作水平的差異缺乏體現(xiàn)，無(wú)法反映被征土地的區(qū)位價(jià)值。同時(shí)現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以保證農(nóng)民原有生活水平的保持或改善。第三，補(bǔ)償費(fèi)用分配問(wèn)題?，F(xiàn)在我國(guó)的征地補(bǔ)償中土地補(bǔ)償占大頭，由集體統(tǒng)一支配；其它補(bǔ)償及勞動(dòng)力安置費(fèi)用占小頭，歸農(nóng)民個(gè)人。但由于集體土地所有權(quán)的主體范圍和客體范圍都不明

確、缺乏可操作性對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的使用也缺乏規(guī)范，結(jié)果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組層層截流，不當(dāng)?shù)氖褂糜滞o農(nóng)民造成更大的損失。盡管?chē)?guó)家支付的征占地補(bǔ)償公占土地價(jià)值的一小部分，但“總和超過(guò)土地被征用前輩年平均年產(chǎn)值的30倍”的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)也是一筆不小的數(shù)目。由于缺乏足夠的監(jiān)督，也由于缺乏相應(yīng)的投資能力，在多數(shù)情況下，這筆錢(qián)或被用于集體的各種開(kāi)支、福利，可興辦不能贏利的企業(yè)，或化公為么，數(shù)年后就于無(wú)形中消失了?，F(xiàn)行征地制度下，非公益性質(zhì)的征地剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，用地單位和政府則分享了這部分土地增值收益。據(jù)估算，“1953-1978年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)確立后通過(guò)‘剪刀差’使農(nóng)民受到的損失大概是3000億元左右，而改革開(kāi)放之后通過(guò)征地從農(nóng)民手中剝奪的利益有上萬(wàn)億元”[7].現(xiàn)行的制度環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造積極的進(jìn)入機(jī)制，將農(nóng)民納入到土地征用談判中來(lái)，給其以平等的主體地位，才是推進(jìn)土地征用制度改進(jìn)的關(guān)鍵所在。農(nóng)民直接參與談判，減少了集體人對(duì)原屬于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的攫取，有助于對(duì)集體人的行為形成有效的監(jiān)督。另一方面，推進(jìn)集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，消除產(chǎn)權(quán)歧視帶來(lái)的財(cái)富外溢，增加農(nóng)民的資產(chǎn)化收入；完善征用的法律建設(shè)，重構(gòu)征用程序，區(qū)分公益性和非公益性用地的轉(zhuǎn)用渠道，充分利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，在政策的執(zhí)行上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的主體性地位。

另外，改革征占地補(bǔ)償方式也是必要的?？梢詫⑥r(nóng)戶(hù)土地使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)和目前國(guó)有企業(yè)劃撥的土地與社會(huì)保障掛鉤。由于考慮到絕大部分地區(qū)的農(nóng)民沒(méi)有建立社會(huì)保障。無(wú)論是國(guó)家購(gòu)買(mǎi)贖回農(nóng)民的土地年期使用權(quán)，還是農(nóng)民與企業(yè)和其他個(gè)人之間進(jìn)行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要強(qiáng)制地建立個(gè)人帳戶(hù)，納入養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保險(xiǎn)基金?！白罱虾Ｇ嗥謪^(qū)在建設(shè)境內(nèi)50公里滬青平高速公路時(shí)，由區(qū)政府牽頭，將所需2000多畝土地涉及的鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織，以土地使用權(quán)作為資產(chǎn)紐帶組成土地公司，市政投資方與土地公司聯(lián)合成立股份合作的項(xiàng)目公司，合作期限為25年。其間項(xiàng)目公司按每年1100元/畝的標(biāo)準(zhǔn)支付土地合作回報(bào)?！盵8]此舉改變了過(guò)去一次補(bǔ)償?shù)淖龇?，使被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活有了長(zhǎng)期穩(wěn)定的保障。按這樣的思路，為今后征用農(nóng)村集體土地有望不再實(shí)行一次性補(bǔ)償，避免損害農(nóng)民利益的方式選擇，提供了有益的借鑒。

農(nóng)村土地政策的未來(lái)走向

首先，實(shí)施《農(nóng)村土地承包法》將是2003年乃至今后一段時(shí)期土地承包政策方面的主要工作。由于在二輪延包結(jié)束時(shí)的土地承包格局，并不完全符合當(dāng)時(shí)的土地承包政策。而《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包格局作為強(qiáng)制握的規(guī)定，法律實(shí)施后的一段時(shí)間內(nèi)，應(yīng)該對(duì)照法律的規(guī)定，糾正各地土地承包中與法律不一致的做法。這樣部分未將土地承包權(quán)確立到戶(hù)的地方可能“返工”，承包期不足30年的地方可能處長(zhǎng)到30年，農(nóng)民將得到一定的好處。

其次從法律上進(jìn)一步明確農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵。包括承包、占有、經(jīng)營(yíng)、收益、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、繼承等各種權(quán)利的法律涵義，以及如何在集體與農(nóng)戶(hù)之間具體劃分。確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性和流轉(zhuǎn)合同的債權(quán)屬性。

再次，要建立集體土地價(jià)格評(píng)估體系和土地流轉(zhuǎn)中介市場(chǎng)。地租、地價(jià)是調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)杠桿，其評(píng)估體系的建設(shè)，直接關(guān)系到土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)。在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于地租、地價(jià)形式的確立，直接解決了實(shí)際操作中價(jià)值尺度的難題，使土地流轉(zhuǎn)可以在不同的所有者和使用者以及不同的社區(qū)之間通行，從而使土地轉(zhuǎn)讓報(bào)酬規(guī)范化、制度化，成為流轉(zhuǎn)活動(dòng)中利益補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)則，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。為促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，地租在區(qū)分土地資產(chǎn)收益和合理經(jīng)營(yíng)收益上總的原則應(yīng)該是絕對(duì)地租歸國(guó)家，級(jí)差地租i歸集體，級(jí)差地租ii歸經(jīng)營(yíng)投資者。由于各地情況不同，或者是級(jí)差地租i，或者級(jí)差地租ii，或者是兩者兼而有之。有的地方還可能出現(xiàn)“地租負(fù)值”現(xiàn)象，土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)堑貌坏绞找?，還要“倒貼”。確定地價(jià)的方法很多，較易操作的是土地收益還原法和市場(chǎng)比較評(píng)價(jià)法，在實(shí)踐中，這兩種方法是結(jié)合運(yùn)用的。以地力評(píng)價(jià)為依據(jù)，確定土地的理論價(jià)格，在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中起到調(diào)節(jié)作用是十分必要的。土地流轉(zhuǎn)時(shí)，根據(jù)地力的增減給予補(bǔ)償和處罰，由此建立起培肥地力的機(jī)制，解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中地力下降這一難題。這樣，才能從根本上保證地租實(shí)現(xiàn)其土地資產(chǎn)保值、增值的職能[9].另外，還要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介市場(chǎng)。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在著雙邊壟斷的現(xiàn)象，即土地的轉(zhuǎn)讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方找不到土地的轉(zhuǎn)讓方，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓信息的取得主要依靠鄰居、親戚、朋友及農(nóng)村干部的信息交流，因此獲取信息的難度大，成本高。這種信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題的存在，主要是由于缺乏信息中介。因此，有必要建立相應(yīng)的信息中介與組織，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息，接受咨詢(xún)，勾通供需雙方的相互聯(lián)系；妥善處理土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的矛盾和問(wèn)題；同時(shí)承擔(dān)提供信貸、技術(shù)、物質(zhì)服務(wù)，從而推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中切要嚴(yán)格遵循“有條件、自愿、有償、公平、合法”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原則。土地流轉(zhuǎn)必須具備一定條件，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人均土地資源很少，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大部分已經(jīng)轉(zhuǎn)移。二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)或者本地產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的龍頭企業(yè)，有充分的資金、人才、市場(chǎng)等條件支撐，農(nóng)民又自覺(jué)要求進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的地方。

又次，積極促進(jìn)各種形式的農(nóng)民合作組織和農(nóng)民自我保護(hù)組織的發(fā)展，提高農(nóng)民的談判能力。土地制度的建設(shè)和社會(huì)保障制度的完善，都是一個(gè)制度變遷過(guò)程。制度變遷的方向，不僅取決于效率原則的指向，還取決于與此相關(guān)的不同利益集團(tuán)之間相對(duì)談判能力的強(qiáng)弱。在城鎮(zhèn)化及與此相關(guān)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過(guò)程中，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要規(guī)范政府行為，有效地維護(hù)農(nóng)民利益（包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或社會(huì)保障權(quán)），必須有相當(dāng)發(fā)達(dá)的農(nóng)民組織作支撐。農(nóng)民要制約土地負(fù)擔(dān)的迅速增長(zhǎng)，要在與農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)有關(guān)的諸多“談判”中，節(jié)約交易成本，減少信息不對(duì)稱(chēng)性，改變其被動(dòng)接受的地位，必須依靠其組織化程度的提高。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展各種形式的農(nóng)民合作組織，既是提高農(nóng)民生產(chǎn)能力的重要形式，也是增強(qiáng)農(nóng)民自我保護(hù)能力的重要形式。

最后，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，對(duì)于農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地，積極探索多種形式的土地證券化思路，促進(jìn)土地的資本化開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)以地生財(cái)，以地建立正規(guī)的社會(huì)保障基金，也能明顯地提升土地的保障功能。比如，鼓勵(lì)農(nóng)民采取土地入股等形式，參與城鎮(zhèn)擴(kuò)張地帶的土地開(kāi)發(fā)；或通過(guò)土地證券化，直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。在農(nóng)民入股所得或土地證券化所得中，拿出一個(gè)固定的比例，納入相應(yīng)城鎮(zhèn)的社會(huì)保障基金，使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，此后享有與所在城鎮(zhèn)人口同樣的社會(huì)保障待遇。結(jié)合相關(guān)政策或法律的調(diào)整，發(fā)展以土地使用權(quán)或所有權(quán)抵押為特征的土地金融，提高城鎮(zhèn)化過(guò)程中的融資能力，加快土地開(kāi)發(fā)或增值的進(jìn)程。此外，市以上政府可以根據(jù)當(dāng)年的城鎮(zhèn)開(kāi)況，從財(cái)政收入中劃出一個(gè)固定的比例，用于建立農(nóng)民的社會(huì)保障基金。農(nóng)民正規(guī)社會(huì)保障的資金來(lái)源，還可有另外兩個(gè)渠道，一是鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的收益，包括集體資產(chǎn)改制中收回的價(jià)值形態(tài)的資產(chǎn)，以及股權(quán)收益、租賃收益等。二是發(fā)行國(guó)債的部分收益、部分國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)收益，包括上市

公司國(guó)有股減持的部分所得，國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制中的資產(chǎn)拍賣(mài)、變現(xiàn)所得和股權(quán)收益。可轉(zhuǎn)入國(guó)家財(cái)政，再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等形式，支持農(nóng)民的土地外社會(huì)保障體系建設(shè)。國(guó)有資產(chǎn)是全國(guó)人民所有的資產(chǎn)，不是城市人獨(dú)有的資產(chǎn)，更不是國(guó)有企業(yè)職工獨(dú)有的資產(chǎn)。因此，在國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的收益中，應(yīng)該有屬于農(nóng)民的那部分資產(chǎn)收益。

此外，農(nóng)村土地制度的改革，必須與改革地方行政管理體制，包括精簡(jiǎn)縣級(jí)機(jī)構(gòu)、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治以及減少村級(jí)管理人員、農(nóng)村稅費(fèi)改革、加強(qiáng)村民自治、建立農(nóng)村社會(huì)保障等配套進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1] [8]王修達(dá)：《中國(guó)農(nóng)村土地承包政策：相對(duì)穩(wěn)定》《中國(guó)公共政策分析》中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社 第73、97頁(yè)。

[2]參見(jiàn)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與經(jīng)營(yíng)管理司經(jīng)營(yíng)體制處：《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)暨土地承包歷史回顧及幾點(diǎn)思考》，載《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理》 1999年第11期。

[3] 參見(jiàn)張德元、錢(qián)海燕：《對(duì)農(nóng)村土地制度的再思考》載《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。

[4]姚洋：《中國(guó)農(nóng)地制度：一個(gè)分析框架》載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》 2000年第2期。

[5]《中外專(zhuān)家對(duì)話：農(nóng)村土地制度改革，》載中國(guó)農(nóng)網(wǎng)聯(lián)盟，2002年6月6日。

[6] 據(jù)6月8日新華社報(bào)道。

第5篇：機(jī)動(dòng)地土地管理法范文

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；安置模式；開(kāi)發(fā)型安置模式

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)失地農(nóng)民安置模式經(jīng)歷了19世紀(jì)50年代農(nóng)業(yè)安置模式、80年代就業(yè)安置模式、90年代貨幣補(bǔ)償安置模式等三次制度變遷階段。而進(jìn)入19世紀(jì)90年代后，由于傳統(tǒng)安置方式的失效，引發(fā)失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生。如何妥善解決失地農(nóng)民問(wèn)題，成為困擾各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問(wèn)題。2004年國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部先后出臺(tái)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這些文件對(duì)完善征地補(bǔ)償安置制度做出了許多新規(guī)定，并在原有安置方式的基礎(chǔ)上創(chuàng)新了安置方式，使我國(guó)失地農(nóng)民安置模式進(jìn)入了第四個(gè)階段，即制度創(chuàng)新階段。實(shí)踐中的失地農(nóng)民安置模式主要有上海和江蘇、浙江地區(qū)“土地?fù)Q社?！狈绞健V東南海地區(qū)土地使用權(quán)入股模式、湖南咸嘉地區(qū)“留地安置，綜合開(kāi)發(fā)”模式和石家莊槐底村土地集中開(kāi)發(fā)模式等，以上安置模式順利解決了城市化和失地農(nóng)民發(fā)展的矛盾，實(shí)現(xiàn)了城市發(fā)展和失地農(nóng)民的雙贏。本文擬對(duì)以上安置模式進(jìn)行分析，并提出改進(jìn)失地農(nóng)民安置方式的對(duì)策建議。

一、失地農(nóng)民安置模式

(一)農(nóng)業(yè)安置模式

從建國(guó)初期到19世紀(jì)80年代以前我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民主要采用農(nóng)業(yè)安置辦法，如1956年安置辦法中規(guī)定：“對(duì)因土地被征用而需要安置的農(nóng)民，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)或者縣級(jí)人民委員會(huì)應(yīng)該負(fù)責(zé)盡量就地在農(nóng)業(yè)上予以安置；對(duì)在農(nóng)業(yè)上確實(shí)無(wú)法安置的，當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民委員會(huì)、勞動(dòng)、民政等部門(mén)應(yīng)該會(huì)同用地單位設(shè)法就地在其他方面予以安置；對(duì)就地在農(nóng)業(yè)上和在其他方面都無(wú)法安置的，可以組織移民。組織移民應(yīng)該由遷出和遷入地區(qū)的縣級(jí)以上人民委員會(huì)共同負(fù)責(zé)”。另外1982年的安置辦法中也提出《條例》還首次提出“因征地造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力由縣、市土地管理機(jī)關(guān)組織被征地單位、用地單位和有關(guān)單位分別負(fù)責(zé)安置”。安置的主要途徑有：發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展社隊(duì)工副業(yè)生產(chǎn)、遷隊(duì)或并隊(duì)、集體所有制企業(yè)吸收、用地單位吸收、農(nóng)轉(zhuǎn)非后招工安置等多項(xiàng)安置途徑。

(二)就業(yè)安置模式

1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十一條規(guī)定：“因國(guó)家建設(shè)征用土地造成的多余勞動(dòng)力，要通過(guò)發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)等途徑，加以安置；安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位、全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動(dòng)力的單位。被征地單位的土地被全部征用的，經(jīng)審查批準(zhǔn)，可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口。”所以，1986年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定對(duì)失地農(nóng)民主要采用招工安置和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的安置制度，并規(guī)定“政府征用農(nóng)村土地后，應(yīng)組織失地農(nóng)民就業(yè)，并安排一定指標(biāo)將符合條件的失地農(nóng)民招收為國(guó)有企業(yè)或集體企業(yè)的固定工，享受?chē)?guó)家職工的各種待遇，對(duì)于未被招工的失地農(nóng)民，發(fā)給安置補(bǔ)助費(fèi)；政府對(duì)村集體和失地農(nóng)民再發(fā)給土地補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)；同時(shí)，將失地農(nóng)民的戶(hù)口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，使之成為城市居民”。這種安置制度由于增加了非農(nóng)就業(yè)安置方式，對(duì)失地農(nóng)民而言增加了農(nóng)轉(zhuǎn)工的機(jī)會(huì)。由于當(dāng)時(shí)重工思想和巨大的工農(nóng)業(yè)“剪刀差”，它給失地農(nóng)民帶來(lái)的誘惑是巨大的，所以出現(xiàn)了失地農(nóng)民“主動(dòng)邊緣化”，出現(xiàn)許多農(nóng)民不惜放棄現(xiàn)有較好的工作與收入爭(zhēng)取農(nóng)轉(zhuǎn)工和村干部利用職權(quán)為其親屬創(chuàng)造條件農(nóng)轉(zhuǎn)工，甚至出現(xiàn)許多非農(nóng)民身份者“搭便車(chē)”農(nóng)轉(zhuǎn)工。所以這種招工和貨幣安置相結(jié)合的征地制度在當(dāng)時(shí)得到了失地農(nóng)民的極大歡迎，征地工作進(jìn)行順利，沒(méi)有出現(xiàn)因?yàn)閲?guó)家大量征地而引發(fā)較大社會(huì)矛盾的情況。

(三)貨幣安置模式

1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，除了規(guī)定政府在征地后應(yīng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)外，對(duì)征地農(nóng)民的就業(yè)、社會(huì)保障等問(wèn)題幾乎沒(méi)有涉及。比如， 《土地法》第四十七條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”“如果上述安置標(biāo)準(zhǔn)尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)；但補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！绷淼谖迨畻l規(guī)定：“地-方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，興辦企業(yè)?！边@里的“支持”實(shí)際上弱化和簡(jiǎn)化了地方政府和征地單位對(duì)失地農(nóng)民安置的責(zé)任。

(四)土地?fù)Q保障型安置模式

土地?fù)Q保障型安置模式是指在規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)戶(hù)，將自己所有的土地使用權(quán)一次性流轉(zhuǎn)給政府委托的土地置換機(jī)構(gòu)，土地置換機(jī)構(gòu)將根據(jù)土地管理部門(mén)規(guī)定的失地農(nóng)民的安置費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、水利設(shè)施費(fèi)、撤組轉(zhuǎn)戶(hù)費(fèi)等費(fèi)用，由政府部門(mén)根據(jù)已有的數(shù)據(jù)信息，制定出政府、開(kāi)發(fā)單位和失地農(nóng)民都可以接受的、合理的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，并為符合條件的失地農(nóng)戶(hù)現(xiàn)有家庭成員統(tǒng)一辦理各項(xiàng)社會(huì)保障…。雖然各地對(duì)土地?fù)Q保障安置方法的做法不太一致，但是大體來(lái)說(shuō)，主要包括以下內(nèi)容：一是把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，力求做到全覆蓋和與城市社會(huì)保障體系接軌，以完成失地農(nóng)民從農(nóng)民向單位人以及由單位人向社會(huì)人的轉(zhuǎn)變；二是采取多種方式籌措資金，按照“政府補(bǔ)貼一部分、集體出資一部分、個(gè)人負(fù)擔(dān)一部分”的原則共同籌措養(yǎng)老基金，保障了社會(huì)的穩(wěn)定；三是區(qū)別不同年齡段失地農(nóng)民，區(qū)別對(duì)待。將失地農(nóng)民根據(jù)年齡不同分為扶養(yǎng)人(年齡16周歲以下)、剩余勞動(dòng)力(女性16—35周歲，男性16—45周歲)、保養(yǎng)人員(女性35周歲以上和男性45周歲以上)和殘疾人四種類(lèi)型，根據(jù)不同年齡采用不同的安置方法和標(biāo)準(zhǔn)，使安置政策更有針對(duì)性；四是加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)服務(wù)，提升失地農(nóng)民的就業(yè)技能和再就業(yè)能力，為失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)順利就業(yè)保駕護(hù)航。在具體實(shí)施中，各地探索出不同的方法和經(jīng)驗(yàn)，主要有上海浦東新區(qū)從土地保障向社會(huì)保障轉(zhuǎn)變模式、江蘇省失地農(nóng)民失地不失業(yè)不失財(cái)模式和浙江杭州、嘉慶地區(qū)為失地農(nóng)民再造可持續(xù)生計(jì)模式，順利完成了失地農(nóng)民向市民化的過(guò)渡。

(五)土地入股型安置模式

土地入股型安置模式是將土地征用補(bǔ)償費(fèi)或者是土地按使用權(quán)折合為股份，通過(guò)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與用地單位協(xié)商，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)通過(guò)合同約定以?xún)?yōu)先股的方式獲取收益。沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東佛山的順德、南海，浙江溫州的龍港鎮(zhèn)等多采用這種方式，比較典型的是廣東南海土地股份制。其主要做法是：一是進(jìn)行“三區(qū)”規(guī)劃，把土地功能劃分為農(nóng)田保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，有利于保護(hù)農(nóng)田和實(shí)施城鎮(zhèn)規(guī)劃，使土地資源得到更有效的利用；二是將集體財(cái)產(chǎn)、土地和農(nóng)民承包權(quán)折價(jià)入股，將集體資產(chǎn)的凈值和土地、魚(yú)塘折價(jià)入股，以有社區(qū)農(nóng)村戶(hù)籍的農(nóng)民為配股對(duì)象，按設(shè)定的股權(quán)比例進(jìn)行分紅；三是讓農(nóng)民分享土地增值部分收益來(lái)獲取集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。將集體財(cái)產(chǎn)及土地折成股份，把全村或全社的土地集中起來(lái)，并根據(jù)不同成員的情況設(shè)置基本股、承包權(quán)股和勞動(dòng)貢獻(xiàn)股等多種股份，以計(jì)算不同的配股檔次，按股權(quán)比例分紅；四是股權(quán)可以適當(dāng)流轉(zhuǎn)。允許股權(quán)在社區(qū)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、繼承、贈(zèng)送、抵押；五是股權(quán)設(shè)計(jì)既有福利性又有差異性。一是堅(jiān)持“人人有份”，體現(xiàn)了股份的福利性和公共性。二是充分考慮每個(gè)成員對(duì)集體的貢獻(xiàn)大小，把年齡作為集體組織成員股份分配差異的依據(jù)。采用這種方式既實(shí)現(xiàn)了土地由農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地的轉(zhuǎn)變，又保留了農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，使農(nóng)民能夠分享城市化和土地增值所帶來(lái)的收益，達(dá)到政府和用地單位以及失地農(nóng)民三方面共贏的局面。

(六)留地和就業(yè)相結(jié)合的安置模式

這種征地安置模式是指在征地時(shí)成立專(zhuān)門(mén)部門(mén)集中管理土地，統(tǒng)一進(jìn)行拆遷補(bǔ)償；集中安置農(nóng)民住宅，統(tǒng)一進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)；集中使用土地補(bǔ)償安置費(fèi)，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活的安置模式。目前比較典型的是湖南省咸嘉市采用“留地集中安置、綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)”的辦法，走出了一條拆遷與安置相配套、建設(shè)與發(fā)展相結(jié)合、生產(chǎn)與生活相關(guān)聯(lián)的失地農(nóng)民發(fā)展和安置之路。咸嘉就業(yè)安置模式可以概括為“留地集中安置，綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)”。具體表現(xiàn)在“三集中、三統(tǒng)一”上。一是集中管理全村土地，統(tǒng)一進(jìn)行拆遷補(bǔ)償。統(tǒng)一全村范圍的征地、拆遷、補(bǔ)償工作。所有來(lái)村征地的建設(shè)單位，一律與管委會(huì)簽訂征地拆遷協(xié)議，并將征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)統(tǒng)一結(jié)算給管委會(huì)，并由管委會(huì)嚴(yán)格按長(zhǎng)沙市政府制定的標(biāo)準(zhǔn)核算補(bǔ)償給農(nóng)民，拆遷安置的具體工作則由管委會(huì)統(tǒng)一組織進(jìn)行；二是集中安置農(nóng)民住宅，統(tǒng)一進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)。采取集中用地的形式，對(duì)留給農(nóng)民的安置用地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)、由村集體統(tǒng)建統(tǒng)管；三是集中使用土地補(bǔ)償安置費(fèi)，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活。對(duì)安置資金，管委會(huì)將一部分以“咸嘉村安置退養(yǎng)基金”的形式存入銀行，一部分則用來(lái)投放小區(qū)綜合開(kāi)發(fā)。所得銀行利息和開(kāi)發(fā)所得利潤(rùn)、物業(yè)收入都以紅利的形式發(fā)放給農(nóng)民。同時(shí)，通過(guò)成立房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司、物業(yè)管理公司、建筑公司和開(kāi)發(fā)商業(yè)門(mén)面和配套性經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等形式，廣辟就業(yè)渠道，安置村民就業(yè)，使小區(qū)有就業(yè)能力和就業(yè)欲望的失地農(nóng)民都能找到工作。在咸嘉，只要愿意就業(yè)，就有就業(yè)的機(jī)會(huì)，這就是綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)創(chuàng)造的奇跡。

(七)集中開(kāi)發(fā)式安置模式

這種安置模式是將土地征用款由村集體統(tǒng)一使用，作為村集體的創(chuàng)業(yè)基金，通過(guò)村集體創(chuàng)辦企業(yè)，實(shí)現(xiàn)資金的增值和資本積累。比較成功的案例有河北省唐山市開(kāi)平區(qū)半壁店和石家莊市槐底村利用土地征用款集中開(kāi)發(fā)，帶領(lǐng)失地農(nóng)民走上發(fā)展之路。石家莊槐底村用得到的征地款實(shí)行土地綜合開(kāi)發(fā)，實(shí)行“吃區(qū)位飯，借優(yōu)勢(shì)興業(yè)，走產(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)展三產(chǎn)服務(wù)城市之路”的戰(zhàn)略，從建立第一個(gè)項(xiàng)目懷特大廈開(kāi)始，使槐底人步入了加速發(fā)展之路。并且隨著一系列高檔三產(chǎn)項(xiàng)目的竣工運(yùn)營(yíng)，懷特集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)建設(shè)也步入了快車(chē)道，相繼建成了懷特大廈、懷特裝飾城、懷特美食街、懷特商廈、懷特大海樂(lè)園、懷特板材燈飾市場(chǎng)、石家莊外國(guó)語(yǔ)學(xué)校等項(xiàng)目，并且以這些項(xiàng)目為核心，帶動(dòng)了一大批實(shí)力雄厚的社會(huì)資本投資這一區(qū)域，如保龍倉(cāng)、河北神威藥業(yè)有限公司等，使這里成為石家莊投資最活躍、回報(bào)率最高、人氣最旺、商業(yè)最密集的黃金商業(yè)區(qū)之一。而三產(chǎn)項(xiàng)目的迅速發(fā)展，架起了一道城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)走廊，為村勞動(dòng)力的就業(yè)提供了渠道，全村3000多勞動(dòng)力幾乎全部得到安置，其中從事三產(chǎn)的就達(dá)1200多人。目前村民們享受著每年1500元的生活補(bǔ)助，村民人均純收入超過(guò)了一萬(wàn)元。老人們每月都有退休金，每年還有免費(fèi)的體檢，全村人都入了大病統(tǒng)籌……

二、對(duì)以上安置模式的分析與評(píng)價(jià)

(一)農(nóng)業(yè)安置模式

這種安置方式是將失地農(nóng)民繼續(xù)留在農(nóng)村，通過(guò)村集體機(jī)動(dòng)地劃撥或重新的土地調(diào)整，給失地農(nóng)民一定的土地經(jīng)營(yíng)，以解決失地農(nóng)民的生活和就業(yè)問(wèn)題。這種安置方式對(duì)失地農(nóng)民的生活方式影響最小，安置后的失地農(nóng)民仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，尤其是對(duì)非農(nóng)就業(yè)技能較差和文化素質(zhì)不高的農(nóng)民不需要重新進(jìn)行技能培訓(xùn)，就可以解決其溫飽問(wèn)題。農(nóng)業(yè)就業(yè)安置和移民安置的安置方式都屬于這一種類(lèi)型的安置方式。但是這種安置方式也有其缺陷，一是在目前我國(guó)人多地少、人地矛盾極為突出的情況下，進(jìn)行農(nóng)業(yè)安置越來(lái)越不可能；二是在我國(guó)目前農(nóng)地壓力巨大的情況下，農(nóng)地非農(nóng)化后仍將大量農(nóng)業(yè)人口保留到農(nóng)村，將更加增加農(nóng)地面臨的壓力，即使是移民安置，也僅僅是緩解局部的農(nóng)地緊張情況，對(duì)緩解全國(guó)的農(nóng)地壓力緊張局面于事無(wú)補(bǔ)；三是農(nóng)民失地增加了農(nóng)民從農(nóng)業(yè)階層向社會(huì)更高階層流動(dòng)的機(jī)會(huì)，如再將農(nóng)民限制在農(nóng)村，既不合理也不公平。

(二)就業(yè)安置模式

就業(yè)安置模式在19世紀(jì)80年代是一次重要的制度創(chuàng)新，在當(dāng)時(shí)人地矛盾緊張的情況下保障了征地工作的順利實(shí)施，為大批建設(shè)用地提供了制度保證。但是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立以及戶(hù)籍制度、勞動(dòng)用工制度、社會(huì)保障制度的改革，原有的招工安置制度在實(shí)踐中已經(jīng)失去了存在的基礎(chǔ)。首先，就業(yè)行為市場(chǎng)化，用工權(quán)企業(yè)自主，政府不能干涉企業(yè)的用工權(quán)；其次，隨著國(guó)有企業(yè)的效益不斷下滑，工資較低且失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加劇，使就業(yè)安置成為一紙空文。

(三)貨幣安置模式

這種安置模式是指征地部門(mén)將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)以貨幣形式一次性支付給農(nóng)民，對(duì)失地農(nóng)民不進(jìn)行任何安置的安置模式。這種方式簡(jiǎn)便易行，許多地方政府樂(lè)于用此方式解決失地農(nóng)民的安置問(wèn)題，而大部分農(nóng)民，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地升值較快的城市近郊的農(nóng)民從眼前利益出發(fā)也愿意接受貨幣安置方式。近年來(lái)，在各地報(bào)國(guó)務(wù)院審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中，采用一次性貨幣安置的達(dá)90％以上。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，由于失地農(nóng)民整體素質(zhì)偏低，缺少非農(nóng)就業(yè)能力和謀生手段，一旦有限的補(bǔ)償費(fèi)用完以后，沒(méi)有了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，馬上就可能陷入困境，造成大量失地農(nóng)民問(wèn)題的產(chǎn)生，引起較大的社會(huì)問(wèn)題。所以這種安置方式，雖然具有操作簡(jiǎn)單的優(yōu)點(diǎn)，但是容易導(dǎo)致失地農(nóng)民陷入生活困境，對(duì)國(guó)家和對(duì)失地農(nóng)民都產(chǎn)生許多不利影響。

(四)土地?fù)Q保障型安置模式

通過(guò)將失地農(nóng)民納入社會(huì)保險(xiǎn)渠道和就業(yè)安置，將失地農(nóng)民從農(nóng)村納入城市的過(guò)程，完成失地農(nóng)民從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)換。這種安置方式具有積極的現(xiàn)實(shí)意義：一是促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，能夠有效地解除失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，促使更多的農(nóng)村老年人口、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)人口、進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶(hù)的人口轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而有效推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；二是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)，將失地農(nóng)民納入到社會(huì)保險(xiǎn)體系，順利解決了失地農(nóng)民的保障和向市民的過(guò)渡問(wèn)題；三是通過(guò)多種方式的就業(yè)培訓(xùn)，有效解決了失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題；四是有助于解決農(nóng)村土地征用中的社會(huì)問(wèn)題，有助于保持社會(huì)穩(wěn)定。尤其是在當(dāng)前土地征用中矛盾激化的現(xiàn)實(shí)條件下，“以土地?fù)Q保障”安置方式把征地補(bǔ)償同解決被征地農(nóng)民的社會(huì)保障有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既保障了失地農(nóng)民的合法權(quán)益，又有效化解了他們的生活風(fēng)險(xiǎn)，并保障了社會(huì)穩(wěn)定，是解決農(nóng)村土地征用中社會(huì)問(wèn)題的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。但是還應(yīng)該看到，失地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金并不是僅靠轉(zhuǎn)讓土地或土地的補(bǔ)償就能滿(mǎn)足的，還需要有其他來(lái)源的資金相配套；有些保險(xiǎn)還必須結(jié)合其他改革方案配套設(shè)計(jì)，所以將失地農(nóng)民完全納入城市社會(huì)保險(xiǎn)體系還有很長(zhǎng)一段路要走。

(五)土地入股型安置模式

這種安置方式是將土地征用補(bǔ)償費(fèi)或者是土地按使用權(quán)折合為股份，通過(guò)協(xié)商，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)通過(guò)合同約定獲取收益。目前土地股份制在所有制上主要有兩種形式：一是農(nóng)民純土地入股的股份制。這種形式土地一般不作價(jià)，由股份制組織統(tǒng)一對(duì)外發(fā)包或租賃，所得收入直接作為股份額進(jìn)行分配。二是以農(nóng)民入股土地為主，吸收資金、技術(shù)等入股組成的股份制。這種形式入股一般土地要作價(jià)折股，經(jīng)營(yíng)二、三產(chǎn)業(yè)的土地作價(jià)參照當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)做價(jià)參照常年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。用土地入股分紅的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：(1)如果企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益較好，股息年年升高，土地價(jià)款或土地使用權(quán)入股能夠解決被征地農(nóng)民基本生活保障和農(nóng)民的發(fā)展問(wèn)題；(2)使農(nóng)民能夠享受土地未來(lái)的收益，農(nóng)民持有股份就始終同土地保持著聯(lián)系，保證土地的產(chǎn)權(quán)不轉(zhuǎn)移；(3)減輕了企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)，土地的固定投入減少，企業(yè)就能有更多的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的流動(dòng)資金，有利于吸引企業(yè)進(jìn)行投資。但是采用土地折價(jià)入股后，農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)用轉(zhuǎn)換成股份的形式，現(xiàn)實(shí)的補(bǔ)償費(fèi)用折合成股票進(jìn)行發(fā)放，難以解決失地農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的生活困難。通過(guò)折股方式，使農(nóng)民與企業(yè)之間建立了利益與風(fēng)險(xiǎn)共存的關(guān)系，但是這種方式市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)很大，如果企業(yè)一旦倒閉、破產(chǎn)，農(nóng)民的“養(yǎng)命錢(qián)”將化為泡影。另外由于農(nóng)民不參與企業(yè)管理，難以對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行有效監(jiān)督，很難避免企業(yè)為了自身的利益而損害農(nóng)民利益的情況發(fā)生。

(六)集中開(kāi)發(fā)式安置模式

這種安置方式的特點(diǎn)是集中管理土地，統(tǒng)一進(jìn)行拆遷補(bǔ)償；集中安置農(nóng)民住宅，統(tǒng)一進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)；集中使用土地補(bǔ)償安置費(fèi)，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活。這種類(lèi)型的安置方式充分發(fā)揮了集體的優(yōu)勢(shì)，將留下的土地和就業(yè)安置費(fèi)集中使用，既解決了失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，又解決了村集體創(chuàng)業(yè)資金不足的難題。如果資金運(yùn)用得當(dāng)，可以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的增值和資本的快速積累，解決失地農(nóng)民的發(fā)展問(wèn)題。而且通過(guò)集體開(kāi)發(fā)，既能保證大部分人的就業(yè)安置，又能使個(gè)別能力差或情況特別的人能有生活保障。無(wú)疑這種模式是對(duì)失地農(nóng)民安置方式的一次新的探索，并且形成了成功的模式。但是該種安置方式存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：一是僅僅適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則不適用；二是存在產(chǎn)權(quán)不明晰的情況，往往會(huì)因?yàn)榧w財(cái)產(chǎn)究竟歸誰(shuí)所有、分配比例是否合理、資金使用是否合法等產(chǎn)權(quán)問(wèn)題而陷入困境；三是市場(chǎng)化程度較差，可能會(huì)因?yàn)檎母深A(yù)或產(chǎn)權(quán)分散應(yīng)對(duì)市場(chǎng)時(shí)靈活性差，影響資產(chǎn)的增值；四是運(yùn)作方式市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，如果投資失利，集體經(jīng)濟(jì)可能受到嚴(yán)重?fù)p害，嚴(yán)重時(shí)可能血本無(wú)歸。五是將失去土地后的農(nóng)民通過(guò)社區(qū)保障的方式進(jìn)行妥善安置，解決了失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，但是如果失地農(nóng)民脫離了原生活社區(qū)，社區(qū)保障就會(huì)消失，所以如何將失地農(nóng)民從社區(qū)保障納入到社會(huì)保障，仍有一段路要走。

(七)留地和就業(yè)相結(jié)合的安置模式

這種安置方式是將農(nóng)業(yè)安置、就業(yè)安置和集中開(kāi)發(fā)安置等多種安置方式結(jié)合在一起，以有效解決失地農(nóng)民的就業(yè)、安置和發(fā)展問(wèn)題。這種安置方式集中了以上安置方式的優(yōu)點(diǎn)：一是留地集中安置是安居樂(lè)業(yè)的基礎(chǔ)。咸嘉模式的成功，首先得益于其留地集中安置。因?yàn)榧攘袅说?，又統(tǒng)一進(jìn)行安置，使失地農(nóng)民有了安居樂(lè)業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本保障。二是綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)開(kāi)啟了失地農(nóng)民就業(yè)發(fā)展之門(mén)。沒(méi)有綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)的配套，就業(yè)和安置就沒(méi)有保障。通過(guò)綜合開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)了土地保值和增值，同時(shí)也為失地農(nóng)民創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)。但是咸嘉模式也有其不足之處。咸嘉的不足主要有如下幾個(gè)方面：其一，留地集中起來(lái)的財(cái)產(chǎn)部分產(chǎn)權(quán)不夠明晰。咸嘉留地集中部分為集體財(cái)產(chǎn)，到底每人或每個(gè)家庭是多少，這個(gè)模式下不能完全分清楚。產(chǎn)權(quán)不很明晰，將造成集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)模糊，這樣就使其經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督力量減弱，容易產(chǎn)生集體財(cái)產(chǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)。如果監(jiān)督不力或管理者貪污挪用，會(huì)造成集體財(cái)產(chǎn)的流失或損失，進(jìn)而損害失地農(nóng)民的集體利益。其二，市場(chǎng)化程度較差。咸嘉留地集中經(jīng)營(yíng)的模式，在其集中失地農(nóng)民資源辦大事和公益事業(yè)的同時(shí)，會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)化程度不足的缺陷。因?yàn)榧w財(cái)產(chǎn)的主要目標(biāo)是要保證失地農(nóng)民集體的基本福利最大化，這就必然制約了集體財(cái)產(chǎn)流動(dòng)增值的靈活性和主動(dòng)性，阻礙市場(chǎng)對(duì)集體資源的優(yōu)化配置，甚至為了公共利益目的而運(yùn)用某些行政手段干預(yù)，影響集體財(cái)產(chǎn)的增值。其三，資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)不可避免。咸嘉模式留地集中開(kāi)發(fā)建設(shè)，興辦各種企業(yè)安置失地農(nóng)民，創(chuàng)造就業(yè)崗位。但是，創(chuàng)辦企業(yè)是有風(fēng)險(xiǎn)的，不能保證永遠(yuǎn)贏利，企業(yè)也有虧本的時(shí)候，甚至還有破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。一旦集體經(jīng)營(yíng)的企業(yè)破產(chǎn)，成嘉的集體經(jīng)濟(jì)就面臨著垮掉的危險(xiǎn)，就業(yè)安置也就不可能持續(xù)化了。因此，集中使用集體資源辦企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)還是比較大的。一旦企業(yè)在市場(chǎng)失利，集體經(jīng)濟(jì)可能會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p害。

三、對(duì)安置模式的選擇和實(shí)施建議

綜上所述，農(nóng)業(yè)安置和貨幣安置由于沒(méi)有考慮到目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的特點(diǎn)，沒(méi)有解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活難題，從而引發(fā)失地農(nóng)民問(wèn)題的產(chǎn)生；土地?fù)Q保障型安置方式解決了失地農(nóng)民的就業(yè)和保障問(wèn)題，卻不能使失地農(nóng)民走向富裕之路，沒(méi)有發(fā)展的市民化之路，最終不能免除淪為城市貧民；而土地入股型、集中開(kāi)發(fā)型、就業(yè)和留地安置相結(jié)合型安置方式都是通過(guò)土地統(tǒng)一規(guī)劃，土地集中開(kāi)發(fā)，讓市民獲取工業(yè)化和城市化中的土地增值收益，以及通過(guò)分享土地開(kāi)發(fā)收益為失地農(nóng)民開(kāi)啟發(fā)展之路，并為失地農(nóng)民提供長(zhǎng)久的保障。單純留地安置和就業(yè)安置并不能使咸嘉農(nóng)民走上致富之路，而是綜合開(kāi)發(fā)使農(nóng)民插上了飛翔的翅膀，槐底村村民只是因?yàn)楦乙哉鞯乜钊シ殖猿鞘谢囊槐抛飞狭爽F(xiàn)代化的腳步，南海人民勇于以地生財(cái)，以不變應(yīng)萬(wàn)變，才能做享城市化之利。所以，如何以有限的土地補(bǔ)償款進(jìn)行開(kāi)發(fā)，以實(shí)現(xiàn)資金的保值增值是一個(gè)值得努力的方向。但是，值得注意的是只有項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成功才會(huì)有失地農(nóng)民的發(fā)展，否則會(huì)使失地農(nóng)民陷入滅頂之災(zāi)。所以在實(shí)行開(kāi)發(fā)型安置模式時(shí)應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

第一，開(kāi)發(fā)性安置項(xiàng)目的選擇至關(guān)重要。從以上咸嘉、槐底和南海等地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，必須選擇市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較小、資金收益比較穩(wěn)定的項(xiàng)目，特別是考慮與工業(yè)區(qū)建設(shè)、城市化功能相配套的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，利用有限的土地征用款參與城市化功能相配套的物業(yè)開(kāi)發(fā)，使農(nóng)民通過(guò)人股分紅從中得到長(zhǎng)久的持續(xù)收益，這種經(jīng)營(yíng)方式是使農(nóng)民在失地后不失利，確保失地農(nóng)民長(zhǎng)期保障的一種有益嘗試，也是解決失地農(nóng)民貧困化問(wèn)題的一項(xiàng)重要舉措。

第二，加大市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，優(yōu)化集體資源配置。市場(chǎng)是資源優(yōu)化配置的有效手段，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，必須充分利用市場(chǎng)機(jī)制配置資源，才能使現(xiàn)有資源利用達(dá)到最優(yōu)化。集體經(jīng)濟(jì)資源也必須遵照市場(chǎng)規(guī)律，按市場(chǎng)要求進(jìn)行配置和流轉(zhuǎn)。盡力避免不必要的行政干預(yù)，使集體經(jīng)濟(jì)資源不會(huì)因?yàn)樾姓康幕蚱渌康哪潭荒艹浞衷鲋怠?/p>

第三，將就業(yè)安置納入社會(huì)保障。失地農(nóng)民的保障必須全面社會(huì)化，不能依靠某一個(gè)集體或某一個(gè)社區(qū)去完成。只有把失地農(nóng)民的就業(yè)安置保障全面社會(huì)化，保障才能真正實(shí)現(xiàn)。從目前來(lái)看，所有的成功社區(qū)都有很多保障，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看還是很不夠的，應(yīng)該使保險(xiǎn)社會(huì)化，這樣才能在企業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，失地農(nóng)民的生活也會(huì)有保障。

第四，明晰集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)應(yīng)該明確，明確權(quán)利人和責(zé)任人，這樣才能保證有監(jiān)督，’防止集體財(cái)產(chǎn)流失。通過(guò)開(kāi)發(fā)集體經(jīng)濟(jì)是壯大了，應(yīng)該把集體財(cái)產(chǎn)分成許多股份，明確失地農(nóng)民的股份數(shù)額，使失地農(nóng)民具有集體財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，發(fā)揮企業(yè)所有者監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織中的作用，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的保值和增值。

第五，強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展意識(shí)。農(nóng)民失去土地，就失去了終身的依靠，要讓他們一輩子能安居樂(lè)業(yè)，甚至還要考慮其子孫的安置和就業(yè)問(wèn)題。因此，在安置模式推進(jìn)中，要始終把失地農(nóng)民的眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益結(jié)合起來(lái)，要注意就業(yè)安置的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。不能僅僅滿(mǎn)足于現(xiàn)階段取得的成就，還要考慮集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。只有解決了失地農(nóng)民長(zhǎng)久可持續(xù)的就業(yè)安置和發(fā)展問(wèn)題的安置模式，才是成功的安置模式。

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第6篇：機(jī)動(dòng)地土地管理法范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)；三元農(nóng)地所有權(quán)制度；承包權(quán)物權(quán)化

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是目前研究的熱點(diǎn)課題之一，而農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困是農(nóng)村物質(zhì)貧困、能力貧困、權(quán)利貧困和動(dòng)機(jī)貧困的核心，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容是消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，切實(shí)保護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困是指農(nóng)民由于使用土地、處分土地和收益土地權(quán)利遭到排斥和剝奪，使農(nóng)民缺乏獲取土地使用價(jià)值、處置資產(chǎn)、決定土地用途和享受土地轉(zhuǎn)讓收益的應(yīng)有權(quán)利?！稗r(nóng)民真窮，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的根源是農(nóng)民的權(quán)利貧困，而權(quán)利貧困的重要因素之一，是農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)不斷遭到來(lái)自政府、農(nóng)村集體和各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織的“合法”剝奪和非法侵犯。

一、農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排中，土地使用權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，土地處分權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的象征，土地收益權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困主要表現(xiàn)為使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的貧困。

（一）農(nóng)地使用貧困

從法律和理論上講，農(nóng)民擁有土地的承包權(quán)和使用權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民的土地承包權(quán)和使用權(quán)常常被侵犯。

1、婦女的承包權(quán)常常遭到歧視和剝奪

目前，農(nóng)村婦女不僅在土地承包數(shù)量上與男性農(nóng)民不同，而且在土地承包期內(nèi)，當(dāng)婦女出嫁，她們的承包地往往遭到?jīng)]收。中國(guó)婦聯(lián)婦女研究所的研究表明，承包責(zé)任田、土地入股分紅、征用土地補(bǔ)償、宅基地分配這四大權(quán)益是農(nóng)民立身存命的根本，但農(nóng)村婦女卻往往難以享受。尤其是適齡未嫁女、有女無(wú)兒戶(hù)、外村娶來(lái)的媳婦和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的出嫁女等婦女階層，是農(nóng)村土地承包和調(diào)整中權(quán)益最容易遭到剝奪的群體[1]，一些地區(qū)在進(jìn)行土地分配時(shí)，婦女只有分到男性50%-70%的土地[2]。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究院課題組的問(wèn)卷調(diào)查顯示，有7．2%的受訪婦女目前沒(méi)有土地，其主要原因分別是“出嫁后失地”（占45%），“國(guó)家征用后失地”（占17%），從未分配土地（占31%）。2001年中國(guó)農(nóng)村大學(xué)農(nóng)村發(fā)展學(xué)院對(duì)全國(guó)17個(gè)省22個(gè)村的19163人進(jìn)行調(diào)查，無(wú)地婦女494人，占婦女人數(shù)的5%，無(wú)地男性196人，占男性的2%，無(wú)地婦女是男人的2．5倍[3]。全國(guó)婦聯(lián)對(duì)全國(guó)1212個(gè)村的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在沒(méi)有土地的人中，婦女占70%，其中有26．3%的婦女從來(lái)沒(méi)有分到過(guò)土地，有43．8%的婦女因結(jié)婚而失去了土地，有0．7%的婦女在離婚后失去土地[4]。另一項(xiàng)對(duì)湖南、江西4個(gè)縣、12個(gè)村的400戶(hù)農(nóng)民的調(diào)查表明，在無(wú)地人群中，男性有50人，占男性的6．3%，無(wú)地婦女102人，占婦女的12．9%，高出男性1倍多[5]，2002年中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院對(duì)西部12?。▍^(qū)、市）農(nóng)村作了綜合調(diào)查，當(dāng)問(wèn)到婦女對(duì)包括土地使用權(quán)在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)的理解時(shí)，有13．9%的受訪者認(rèn)為“女孩”、“妻子”不能繼承土地使用權(quán)，而“男孩”和“丈夫”則可以繼承[6]。

2、對(duì)農(nóng)地的變動(dòng)實(shí)行行政強(qiáng)制，土地發(fā)包的程序不公正、不透明

具體表現(xiàn)在：一是對(duì)外出打工的農(nóng)民的承包地往往實(shí)行非法剝奪，抵頂欠款。同時(shí)，隨意改變農(nóng)民的承包土地現(xiàn)狀，一些地方政府通過(guò)行政規(guī)定，農(nóng)地幾年調(diào)整一次，并經(jīng)常利用承辦人或負(fù)責(zé)人的職權(quán)變動(dòng)，解除土地承包合同。二是國(guó)家規(guī)定第一輪承包合同期滿(mǎn)后，一些地方在進(jìn)行第二輪承包時(shí)拒絕落實(shí)土地承包期延長(zhǎng)30年的政策，不發(fā)放土地承包權(quán)證書(shū)。三對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)實(shí)行雙重強(qiáng)制，一方面，強(qiáng)制收回農(nóng)民承包地，搞土地流轉(zhuǎn)，強(qiáng)制租賃農(nóng)民承包地，強(qiáng)迫農(nóng)民放棄或變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，另一方面，又強(qiáng)力阻礙農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，人為設(shè)置多種行政障礙，不讓農(nóng)民的土地脫手。

3、地方政府對(duì)農(nóng)民的土地使用權(quán)保護(hù)不力，農(nóng)民有冤無(wú)處伸

一些地方行政、司法機(jī)關(guān)和村級(jí)組織對(duì)侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)和承包權(quán)的行為，實(shí)行“五不”政策。即一是基層法院不受理農(nóng)村土地承包糾紛訴訟，二是農(nóng)村土地承包仲裁管理機(jī)構(gòu)不受理農(nóng)村土地承包糾紛仲裁請(qǐng)求，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不受理農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解，四是農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)不受理農(nóng)民有關(guān)農(nóng)村土地承包糾紛的來(lái)信來(lái)訪，五是村級(jí)組織不執(zhí)行仲裁、司法結(jié)論，或者名義上執(zhí)行，實(shí)際上拖延不辦。

4、農(nóng)地制度改革過(guò)程中對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)的侵犯

目前流行的“土地股份合作制”也在一定程度上侵犯了農(nóng)民的土地承包權(quán)和使用權(quán)?！巴恋毓煞莺献髦啤钡幕纠砟钍寝r(nóng)民將所承包的土地在相關(guān)企業(yè)中入股，長(zhǎng)期分紅。例如，自1996年起，四川省三圣鄉(xiāng)紅砂村采用土地入股方式，參與花卉公司的花卉種植；到2003年8月，紅砂村將所有的1100畝土地以出租形式入股，農(nóng)民的好處包括各大花卉公司每年支付村民每畝1500元的租金、村民將獲得由土地承包權(quán)入股的保底分紅，出租土地的農(nóng)民還可以在花卉公司工作[7]。但實(shí)行“土地股份合作制”后，農(nóng)民不再直接擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓煞莺献髦破髽I(yè)中的股份。這樣，建立在股份收益上的保障和過(guò)去建立在土地實(shí)物上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障，有了很大差別。后者的保障相當(dāng)于物權(quán)的保障，而前者的股份收益保障僅僅是一種債權(quán)保障，其保障程度取決于土地股份合作制企業(yè)的收益水平和股份分紅，很不穩(wěn)定。一旦土地股份合作制企業(yè)的效益不佳，股份分紅很低，而農(nóng)民又難以收回自己的土地，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利必然受到侵害。即使土地股份合作制企業(yè)的效益很好，在“集體股”一股獨(dú)大的情況下，企業(yè)內(nèi)部很容易形成少數(shù)村干部“內(nèi)部人”控制的局面，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利也同樣會(huì)受到侵害。

（二）農(nóng)地處分權(quán)貧困

1、強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)

按現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村土地歸集體所有，土地發(fā)包方是村民委員會(huì)，一些基層干部就以土地所有者代表的身份，運(yùn)用行政權(quán)力硬性強(qiáng)迫農(nóng)民參加土地流轉(zhuǎn)。例如，2003年6月，蘇州市光福鎮(zhèn)黃渠村村民正準(zhǔn)備栽秧，村委會(huì)突然通告大家不要干了，因?yàn)榈咎镆驯绘?zhèn)里租給了“太湖國(guó)家旅游度假區(qū)”，每畝地年租金為560元（含代交農(nóng)業(yè)稅60元），租期為25年。在村民的反對(duì)下，租金有所提高，但村民仍不答應(yīng)。鎮(zhèn)政府為了達(dá)到目的，2003年12月初派人到村小學(xué)，聲稱(chēng)如果家長(zhǎng)不在租地合同上簽字，將不許其小孩到校上學(xué)。過(guò)了幾天，鎮(zhèn)村兩級(jí)又出動(dòng)100多人、6輛警車(chē)，帶著電棍、手銬等，強(qiáng)行把煤渣填在稻田里。為此，村民不斷到省市集體上訪[1]。

2、政府征地也嚴(yán)重剝奪了農(nóng)民處分土地的自

越演越烈的政府征地也嚴(yán)重剝奪了農(nóng)民處分土地的自，成為造成農(nóng)民貧困的一大根源，1990年以來(lái)，中國(guó)的“圈地運(yùn)動(dòng)”造成數(shù)千萬(wàn)農(nóng)民失地失業(yè)，平均每年流失的耕地?cái)?shù)量為1000萬(wàn)畝以上，人為征、占耕地?cái)?shù)量為500萬(wàn)畝，按人均2畝耕地計(jì)算，13年間失地農(nóng)民數(shù)量至少達(dá)6500萬(wàn)人次。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，1987年至2001年，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地2394．6萬(wàn)畝。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年全國(guó)共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地1850萬(wàn)畝，其中90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前人均耕地水平計(jì)算，將新增約1200多萬(wàn)被征地農(nóng)民。國(guó)土資源部《21世紀(jì)我國(guó)耕地資源前景分析及保護(hù)對(duì)策》研究課題也指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2001-2030年的30年間我國(guó)年均建設(shè)占用耕地，將超過(guò)5450萬(wàn)畝，新增失地農(nóng)民7800萬(wàn)人，如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的隊(duì)伍還將大大增加[8]。

3、農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)日益成為私營(yíng)企業(yè)“圈地”的犧牲品

目前將農(nóng)民的土地納入私人的公司化經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。不少村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往越俎代庖，搞“捆綁式”的土地流轉(zhuǎn)，不讓農(nóng)戶(hù)與有關(guān)的公司或企業(yè)直接談判，侵犯了農(nóng)民的自由意志與參與權(quán)利，這樣在農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的過(guò)程中土地的真正所有者農(nóng)民卻不具備市場(chǎng)主體地位和自主決策權(quán)利。在農(nóng)民與公司的談判過(guò)程中，任何徹底放棄土地承包權(quán)和使用權(quán)的合同都會(huì)傷害農(nóng)民的根本利益。有專(zhuān)家指出：如果能夠通過(guò)“公司+農(nóng)戶(hù)+基地”的方式組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和配置土地，就應(yīng)該盡量不實(shí)行土地租賃或土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)蝗绻m宜與農(nóng)民簽訂產(chǎn)品合約的，就應(yīng)當(dāng)盡量不簽訂土地要素合約；如果適宜短期土地租賃的，就盡量不簽訂長(zhǎng)期土地租約[7]。但在許多情況下，公司與農(nóng)民談判時(shí)并不遵行這3條原則，經(jīng)常損害農(nóng)民的權(quán)益。中國(guó)農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)齊景發(fā)也認(rèn)為，正在興起的“公司＋農(nóng)戶(hù)＋基地”的發(fā)展模式，將使這些“基地”上的農(nóng)民從此演變?yōu)椤盎亍钡囊栏剑洚a(chǎn)品的供銷(xiāo)渠道完全由這些公司控制，農(nóng)民將失去選擇權(quán)和自，僅僅成為“基地”的生產(chǎn)工具。

（三）農(nóng)地收益權(quán)貧困

1、作為土地所有者的農(nóng)民無(wú)法參與征地費(fèi)用補(bǔ)償?shù)臎Q策過(guò)程

補(bǔ)償多少、何時(shí)補(bǔ)償、補(bǔ)償多久，完全由政府和村民委員會(huì)確定。例如，《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，但在現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)村委會(huì)往往不經(jīng)過(guò)任何民主程序就將土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)C(jī)動(dòng)地長(zhǎng)期用于對(duì)外發(fā)包，甚至故意泄露土地招標(biāo)、承包標(biāo)底的秘密，取悅于征地單位，從而讓村委會(huì)的經(jīng)辦人獲取不當(dāng)利益。

2、農(nóng)民失去了被征用土地補(bǔ)償決策的參與權(quán)利，其經(jīng)濟(jì)利益必然受損

低價(jià)征地是當(dāng)前損害農(nóng)民利益的最突出問(wèn)題。低價(jià)征地已成為新時(shí)期“以農(nóng)養(yǎng)工，以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的一種新形式。來(lái)自江蘇的調(diào)查表明，在全省農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值的土地收益分配中，政府大約得60%-70%，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得25%-30%，而農(nóng)民只得5%-10%[9]。有人對(duì)我國(guó)35個(gè)城市計(jì)量分析，發(fā)現(xiàn)在我國(guó)土地征用-出讓過(guò)程中，政府和農(nóng)村集體的土地收益分配比例嚴(yán)重失調(diào)(約為17∶1)，農(nóng)村集體潛在的經(jīng)濟(jì)福利嚴(yán)重?fù)p失[10]。

3、征地單位和農(nóng)村集體肆意克扣農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓收益

在土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中一般是對(duì)村民集體和農(nóng)戶(hù)這兩方面實(shí)行補(bǔ)償，許多征地補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)過(guò)村委會(huì)截留后，實(shí)際到達(dá)被征地農(nóng)民手中的已經(jīng)很少。這種借助國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)進(jìn)行不對(duì)等補(bǔ)償?shù)膰?guó)家征用，直接損害了農(nóng)民的利益。例如，湖北省襄荊高速公路荊州段給農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)是每畝500元，僅為法定最低標(biāo)準(zhǔn)4800元的10．4%．浙江省上虞市2000年土地出讓收入為2．19億元，可付給農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)僅為可憐的591萬(wàn)元，只占總數(shù)的2．7%．而且，征地補(bǔ)償費(fèi)還經(jīng)常被層層克扣，湖北省襄荊高速公路征地補(bǔ)償費(fèi)下?lián)芎螅皇∠迩G公路指揮部克扣837萬(wàn)元、被荊門(mén)市指揮部克扣1502萬(wàn)元、被荊門(mén)市東寶區(qū)克扣190萬(wàn)元、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共克扣1192萬(wàn)元，這筆補(bǔ)償費(fèi)到農(nóng)民手中之前已被截掉了45%[1]。

4、有關(guān)部門(mén)還極力壓低地價(jià)

有關(guān)部門(mén)還極力壓低地價(jià)，推行“廉地引商”政策，慷農(nóng)民的血汗利益之慨，以“改善”所謂的投資環(huán)境。目前，不管是體現(xiàn)公共利益的國(guó)家重點(diǎn)工程，還是以營(yíng)利為目的的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，一概都是由政府以較低的價(jià)格強(qiáng)制性征用農(nóng)村的土地，土地的這種低價(jià)流轉(zhuǎn)往往以低于正常水平的價(jià)格出租或發(fā)包，而農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)小于政府收繳的土地使用權(quán)出讓金。這樣做是不等價(jià)、不平等的土地產(chǎn)權(quán)交換，嚴(yán)重剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。同時(shí)，許多地區(qū)不惜犧牲農(nóng)民利益，壓低地價(jià)，以地引商，普遍以“優(yōu)惠政策競(jìng)賽”來(lái)招商引資，他們只講“為老板鋪路”，不講“為農(nóng)民服務(wù)”，寧可得罪農(nóng)民也不愿得罪投資商。

二、消除農(nóng)民土地權(quán)貧困，保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的意義

（一）有利于生產(chǎn)發(fā)展

世界銀行在《2005年世界發(fā)展報(bào)告》中指出：“權(quán)利越有保障，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越快……即便產(chǎn)權(quán)的安全性只改進(jìn)一點(diǎn)點(diǎn)，就能使年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率提高一個(gè)百分點(diǎn)”，就世界銀行的研究來(lái)看，不管用什么樣的措施來(lái)保障產(chǎn)權(quán)安全，其結(jié)果都是一樣的，即產(chǎn)權(quán)安全與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間具有密切的關(guān)系。在泰國(guó)，農(nóng)民在已經(jīng)明確屬于自己的土地上投資，耕作的產(chǎn)出量比在同樣品質(zhì)的但產(chǎn)權(quán)不明的土地上的產(chǎn)出高出14-25個(gè)百分點(diǎn)[11]。因此，要促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，必須消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。

（二）有利于激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行投資

從世界銀行的考察來(lái)看，在越南，擁有表明產(chǎn)權(quán)證明文件的農(nóng)村家庭，會(huì)比那些沒(méi)有明確產(chǎn)權(quán)文件的家庭多拿出7．5%的土地來(lái)種植，并且進(jìn)行更多的投資，在秘魯利馬，有明確土地產(chǎn)權(quán)的人差不多有一半已經(jīng)進(jìn)行了投資，以改善自己的生活；相反，在沒(méi)有明確土地產(chǎn)權(quán)的人中只有13%的人這樣做[11]。從國(guó)內(nèi)研究來(lái)看，也是這樣，有保障的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有利激勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行投資，一是農(nóng)地承包權(quán)的穩(wěn)定性對(duì)與農(nóng)地相關(guān)的投資具有正的影響。如那些只被部分調(diào)整農(nóng)地的農(nóng)戶(hù)比那些被打亂重分的農(nóng)戶(hù)更愿意對(duì)農(nóng)地進(jìn)行投資；當(dāng)農(nóng)地實(shí)際使用權(quán)穩(wěn)定時(shí)，資源稀缺的農(nóng)戶(hù)甚至把對(duì)其它固定資產(chǎn)的投資轉(zhuǎn)移到對(duì)農(nóng)地的投資上來(lái)。二是穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)能夠激勵(lì)農(nóng)民增加綠肥種植，以改善土地肥力[12]。三是穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)能夠刺激農(nóng)民施用更多的農(nóng)家肥，從而讓土地肥力不斷上升[13]。

（三）有利于建立良好的信用

從世界銀行的考察來(lái)看，保證農(nóng)民產(chǎn)權(quán)有利于信用制度的建立，從而為建設(shè)鄉(xiāng)風(fēng)文明的農(nóng)村創(chuàng)造條件。例如，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的有序發(fā)展應(yīng)以信用為基礎(chǔ)，而土地產(chǎn)權(quán)是信用價(jià)值的重要指標(biāo)，農(nóng)民擁有安全和有保障的產(chǎn)權(quán)，能夠減少“欺詐的風(fēng)險(xiǎn)以及產(chǎn)權(quán)交易中的錯(cuò)誤，因此買(mǎi)主、租賃人、出借人以及對(duì)土地或者其他產(chǎn)權(quán)有興趣的人可以放心投資，因?yàn)樗麄儗?duì)能最終得到已經(jīng)協(xié)議好價(jià)的標(biāo)的物充滿(mǎn)信心”。[11]

（四）有利于建設(shè)農(nóng)村和諧社會(huì)

農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，使農(nóng)民應(yīng)有利益大量流失，農(nóng)民生活更加困難，并由此引發(fā)了農(nóng)民與農(nóng)村基層黨政組織、農(nóng)村基層干部、農(nóng)村企業(yè)等的糾紛不斷上升，矛盾不斷激化，是農(nóng)村社會(huì)不和諧的制度根源。因此，必須消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，建立長(zhǎng)期有保障的農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)農(nóng)村和諧社會(huì)奠定良好基礎(chǔ)。

三、消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的對(duì)策

（一）實(shí)行三元農(nóng)地所有權(quán)結(jié)構(gòu)的制度安排

就如何創(chuàng)新我國(guó)農(nóng)地所有權(quán)制度來(lái)講，其典型的思路有四：一是農(nóng)地所有權(quán)國(guó)有；二是農(nóng)地所有權(quán)私有；三是農(nóng)地所有權(quán)集體所有；四是國(guó)家擁有農(nóng)地社會(huì)所有權(quán)，農(nóng)戶(hù)擁有農(nóng)地個(gè)人所有權(quán)的雙重所有權(quán)結(jié)構(gòu)。筆者的觀點(diǎn)是實(shí)行三元農(nóng)地所有權(quán)結(jié)構(gòu)的制度安排[14]，即把農(nóng)地所有權(quán)分割為終極所有權(quán)、集體所有權(quán)和農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)。這里,筆者把農(nóng)地終極所有權(quán)稱(chēng)為農(nóng)地所有權(quán)Ⅰ、農(nóng)地集體所有權(quán)稱(chēng)為農(nóng)地所有權(quán)Ⅱ、農(nóng)地農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)稱(chēng)為農(nóng)地所有權(quán)Ⅲ。農(nóng)地所有權(quán)Ⅰ又稱(chēng)農(nóng)地終極所有權(quán)或單純的所有權(quán)或法律上的所有權(quán)，是指農(nóng)地終極所有權(quán)主體把土地當(dāng)做他自我意志支配領(lǐng)域而加以保持，排斥他人并得到社會(huì)公認(rèn)的權(quán)利。筆者認(rèn)為，農(nóng)地所有權(quán)Ⅰ應(yīng)歸農(nóng)民個(gè)人所有，這一想法的法律依據(jù)是我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律中關(guān)于農(nóng)地屬于社區(qū)農(nóng)民集體所有的規(guī)定，其實(shí)踐需要用法律法規(guī)界定現(xiàn)實(shí)生活中的所有權(quán)模糊性。要明晰所有權(quán)，就必須知道其主體并使其享有相應(yīng)的權(quán)利，否則，法律法規(guī)的規(guī)定就會(huì)具有不可操作性，有關(guān)農(nóng)地所有權(quán)的條款也會(huì)按比例黯然失色。按筆者理解，農(nóng)地所有權(quán)Ⅰ至少有這樣幾層含義：是農(nóng)民要擁有農(nóng)地所有權(quán)Ⅰ，必須成為社區(qū)集體的一員，如果不是某社區(qū)集體的一員，不享有對(duì)該社區(qū)農(nóng)地所有權(quán)Ⅰ；二是社區(qū)集體成員無(wú)差別地或者說(shuō)平等地享有對(duì)農(nóng)地的所有權(quán)Ⅰ，換言之，要是社區(qū)集體的成員，無(wú)論男女老幼、健康與否、也不管民族如何，應(yīng)享有相同份額的農(nóng)地所有權(quán)Ⅰ；是農(nóng)民享有對(duì)農(nóng)地所有權(quán)Ⅰ的轉(zhuǎn)讓權(quán)，當(dāng)某一農(nóng)民不想擁有農(nóng)地所有權(quán)Ⅰ或脫離某一社區(qū)集體時(shí)，可以把農(nóng)地所有權(quán)Ⅰ有償或無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)讓給他人；三是不管農(nóng)地客體被誰(shuí)人使用或流轉(zhuǎn)到何人之手，農(nóng)地所有權(quán)Ⅰ的主體不轉(zhuǎn)讓所有權(quán)Ⅰ,他仍享有對(duì)該農(nóng)地的剩余索取權(quán)。農(nóng)地所有權(quán)Ⅰ是第一層次的所有權(quán)，對(duì)明晰農(nóng)地所有權(quán)主體，消除婦女等土地產(chǎn)權(quán)貧困具有重要意義。農(nóng)地所有權(quán)Ⅱ是從現(xiàn)行法律規(guī)定的集體所有權(quán)分割出的第一層次、第三層次的所有權(quán)后剩余的部分，第二個(gè)層次的農(nóng)地所有權(quán)。就農(nóng)地所有權(quán)Ⅱ來(lái)講，一點(diǎn)是至關(guān)重要的，農(nóng)村集體執(zhí)行由全體農(nóng)民投票后所決定的發(fā)包權(quán)、收取有關(guān)費(fèi)用如集體提留的權(quán)利。農(nóng)地所有權(quán)Ⅲ是農(nóng)地的農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)，是對(duì)農(nóng)地集體所有權(quán)的分割，指在承包期內(nèi)農(nóng)民享有對(duì)農(nóng)地的占有權(quán)、使用權(quán)、出租權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能，農(nóng)地所有權(quán)Ⅲ具有排他性。

（二）加快土地承包權(quán)的物權(quán)化進(jìn)程

農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)之所以經(jīng)常受到各方面的侵犯，致使農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，其中一個(gè)重的原因就在于土地承包權(quán)是一種債權(quán)，不能對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行有效保護(hù)。因此，應(yīng)加快物權(quán)法的制定，推進(jìn)農(nóng)地承包權(quán)的物權(quán)化進(jìn)程。土地承包權(quán)物權(quán)化，包括土地承包權(quán)的法定化、固定化、長(zhǎng)期化、可繼承化和市場(chǎng)化。所謂法定化，是指對(duì)農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)的規(guī)范、界定和保護(hù)，由主要依靠政策手段的做法過(guò)渡到依靠法律手段來(lái)規(guī)范的做法上來(lái)，通過(guò)完善我國(guó)的民法建設(shè)和農(nóng)地制度立法，用具有嚴(yán)格物權(quán)法意義的農(nóng)地使用權(quán)取代含糊不清的土地承包權(quán)，并最終將農(nóng)戶(hù)的土地權(quán)利法定為農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的當(dāng)然權(quán)利。所謂固定化，是指實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的政策，對(duì)土地不再做行政性調(diào)整，把土地承包權(quán)最終完全固定在具體的地塊上。所謂長(zhǎng)期化，是指農(nóng)地使用權(quán)的期限應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的要求，在一些地方或在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，不妨采用無(wú)期限的農(nóng)地使用權(quán)。所謂可繼承化，是指農(nóng)地使用權(quán)可按照法定繼承順序讓渡。所謂市場(chǎng)化，是指依靠農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，建立跨自然村、村和鄉(xiāng)等行政區(qū)界的土地市場(chǎng)[15]?？傊挥凶罱K實(shí)現(xiàn)具有上述意義的土地承包權(quán)物權(quán)化，才能消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，建立安全和有保障的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。

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第7篇：機(jī)動(dòng)地土地管理法范文

一、*鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)基本情況

*鄉(xiāng)轄9個(gè)行政村，1個(gè)直屬林場(chǎng)，52個(gè)村民小組?，F(xiàn)有集體耕地6.3萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)人口9447戶(hù)19675人，人均占有耕地1.2畝。農(nóng)作物主要以花卉、蔬菜、小麥、瓜菜等各類(lèi)經(jīng)濟(jì)作物為主。20*年，全鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入25572萬(wàn)元，較上年增長(zhǎng)13.94%；農(nóng)民人均純收入9132元，較上年增加644元，增長(zhǎng)15.36%。農(nóng)民人均純收入中，來(lái)自種植業(yè)的收入占70.23%，二、三產(chǎn)業(yè)占19.77%。

*鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，主要經(jīng)歷了從農(nóng)戶(hù)之間自發(fā)流轉(zhuǎn)到政府引導(dǎo)、規(guī)范和扶持流轉(zhuǎn)兩個(gè)階段。

農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)動(dòng)因：一是農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，由于農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)資受市場(chǎng)波動(dòng)影響價(jià)格不穩(wěn)定，經(jīng)營(yíng)土地成本增加，單純依靠種植業(yè)增收困難較大，農(nóng)民種田積極性不高。在這一時(shí)期，*鄉(xiāng)部分有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民外出務(wù)工或從事二、三產(chǎn)業(yè)，其承包土地委托親朋好友代耕，土地收益甚微；二是上世紀(jì)90年代后期，受土地開(kāi)發(fā)熱影響，*鄉(xiāng)農(nóng)民為增加收入，不斷開(kāi)發(fā)承包地周邊土地，擴(kuò)大花卉種植面積，有的農(nóng)戶(hù)因受勞動(dòng)力限制，將部分開(kāi)發(fā)地或承包地，以轉(zhuǎn)包、出租的形式流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶(hù)耕種，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格一般較低、不統(tǒng)一，隨意性很大，且流轉(zhuǎn)面積較小。三是1998年實(shí)行農(nóng)村土地二輪承包時(shí)，*鄉(xiāng)按照土地分配原則，將承包地分成好、中、差均衡搭配，農(nóng)戶(hù)少則3、5塊，多則8、9塊分布在各個(gè)條田，一家一戶(hù)分散承包經(jīng)營(yíng)、不集中的現(xiàn)象非常普遍。部分農(nóng)民為便于耕作，避免多頭勞作，采取土地互換的辦法流轉(zhuǎn)土地。部分農(nóng)民為擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，將愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)承包地，以轉(zhuǎn)包、租賃的形式流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但大多沒(méi)有簽訂書(shū)面協(xié)議，也沒(méi)有向農(nóng)村土地管理部門(mén)登記、備案。四是20*年以來(lái)，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，國(guó)家、省、市扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的優(yōu)惠、補(bǔ)貼政策相繼出臺(tái)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步夯實(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益減輕，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷提升，該鄉(xiāng)農(nóng)民種田的積極性大大提高。此外，該鄉(xiāng)涌現(xiàn)出一大批種田能手和致富帶頭人，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地依法、自愿、合理流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)及重要性有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，這些都有力地推動(dòng)了該鄉(xiāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。截止到20*年，*鄉(xiāng)農(nóng)戶(hù)之間自發(fā)流轉(zhuǎn)的土地約2000畝。

農(nóng)戶(hù)之間自發(fā)流轉(zhuǎn)土地存在的主要問(wèn)題：一是自發(fā)流轉(zhuǎn)多發(fā)生在親朋好友和本村村民之間，基本上是“口頭協(xié)議”，容易產(chǎn)生糾紛；二是流轉(zhuǎn)面積小、流轉(zhuǎn)形式單一，流轉(zhuǎn)費(fèi)用較低；三是由于得不到法律保護(hù)，就流出方而言，不愿對(duì)土地再進(jìn)行投入；就流入方而言，由于得不到規(guī)范合法的流轉(zhuǎn)權(quán)益保障，他們也不愿且不敢對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投入，僅僅單純追求近期利益最大化，對(duì)土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，生產(chǎn)能力逐年減弱。

自20*年以來(lái)，*鄉(xiāng)農(nóng)作物主要以花卉為主（20*年占36.7%，20*年占79.6%，20*年占57.1%），農(nóng)民依賴(lài)單一大田作物難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)步增收。此外，該鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的“一小四低”（土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，比較效益低，科技含量低，機(jī)械化程度低，農(nóng)民組織化程度低）問(wèn)題尤為突出，加之農(nóng)民承包土地零散，農(nóng)民個(gè)體間的單打獨(dú)斗使當(dāng)?shù)刎S富的光熱和土地資源難以形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。針對(duì)農(nóng)民要求依法、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為的愿望，結(jié)合本鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，從20*年下半年開(kāi)始，*鄉(xiāng)按照土地流轉(zhuǎn)要求，在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，從制度創(chuàng)新、規(guī)范管理入手，積極探索，開(kāi)展了以園林場(chǎng)和*村為試點(diǎn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，進(jìn)行了有益的嘗試，希望以此為突破口，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)整種植業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，達(dá)到農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的目的。截至目前，*鄉(xiāng)通過(guò)采取轉(zhuǎn)包、互換、租賃、股份合作等形式（以轉(zhuǎn)包為主），共流轉(zhuǎn)集體土地4120畝，涉及農(nóng)戶(hù)624戶(hù)，其中集中連片種植土地100畝以上的農(nóng)戶(hù)有14戶(hù)，50畝以上的農(nóng)戶(hù)有25戶(hù)，流轉(zhuǎn)土地全部用于設(shè)施農(nóng)業(yè)、林果業(yè)等高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

土地流轉(zhuǎn)的主要形式：一是轉(zhuǎn)包、租賃。在適宜設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的集中連片區(qū)域，對(duì)涉及有耕地的農(nóng)戶(hù)，以不低于當(dāng)前最高效大田作物的畝凈收益為參照價(jià)格，經(jīng)大戶(hù)和分散農(nóng)戶(hù)協(xié)商確定轉(zhuǎn)包費(fèi)或租金及流轉(zhuǎn)期限，將農(nóng)戶(hù)零散土地集中流轉(zhuǎn)給種植大戶(hù)統(tǒng)一連片經(jīng)營(yíng)高效農(nóng)業(yè)。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于，有利于充分挖掘土地增收潛力，保障被流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民在不投入經(jīng)營(yíng)的情況下，土地的基本收益不減，便于他們擺脫土地束縛轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，拓寬自我發(fā)展空間。但缺點(diǎn)是，經(jīng)營(yíng)大戶(hù)兌現(xiàn)租賃費(fèi)的一次性投入較大，造成生產(chǎn)發(fā)展資金緊張，生產(chǎn)資料和技術(shù)投入短缺。二是土地互換。在推行設(shè)施農(nóng)業(yè)過(guò)程中，為便于連片種植，發(fā)展專(zhuān)業(yè)性生產(chǎn)，在農(nóng)戶(hù)自愿的情況下，將村集體“機(jī)動(dòng)地”或經(jīng)營(yíng)大戶(hù)其它地塊的承包地與連片實(shí)施區(qū)塊的農(nóng)戶(hù)承包地進(jìn)行互換，最大程度保障被互換土地農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于，流轉(zhuǎn)過(guò)程簡(jiǎn)便，利于操作，符合當(dāng)前農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性。但從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，不利于農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)力資源的充分利用，對(duì)今后農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展有一定制約影響。三是股份合作。采取土地入股，保底分紅和效益分紅相結(jié)合的分配形式，以每畝每年600元保底分紅，年底再按經(jīng)營(yíng)效益按股進(jìn)行分配。該方式不僅集中了上述兩種流轉(zhuǎn)形式的所有優(yōu)點(diǎn)，而且緩解了經(jīng)營(yíng)大戶(hù)的一次性土地流轉(zhuǎn)成本投入，可充分將手頭資金用于生產(chǎn)性投入。特別是讓流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民共同分享發(fā)展高效農(nóng)業(yè)帶來(lái)的增值收益，有效化解了農(nóng)民失地后的憂(yōu)慮，使他們安心從事其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)。但由于股份合作流轉(zhuǎn)形式尚屬首例，缺少成熟經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)，加之與其相配套的農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織還未成型，該方式在*鄉(xiāng)推行一年后（20*年）終止，還需在技術(shù)操作和實(shí)施運(yùn)作中進(jìn)一步探索和推進(jìn)。

總之，*鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)邊實(shí)踐、邊摸索、邊總結(jié)、邊規(guī)范的過(guò)程，但在這一過(guò)程中由于始終堅(jiān)持了解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，保障農(nóng)民權(quán)益的基本方向，極大的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，加快了農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的步伐，有效提高了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)民收入水平。

二、*鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)主要做法

（一）堅(jiān)持政策，尊重民意，穩(wěn)步推進(jìn)

由于土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)民較廣，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。在農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)且積極性較高的條件下，針對(duì)自發(fā)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的較多糾紛和問(wèn)題，該鄉(xiāng)遵照黨的農(nóng)村土地政策，按照市委、市政府的要求，以農(nóng)民所需為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合各村組實(shí)際，采取有效措施，積極開(kāi)展引導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。一是不折不扣地貫徹落實(shí)黨在農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持在不變的前提下，把不改變土地性質(zhì)和用途作為先決條件，切實(shí)保障農(nóng)戶(hù)30年承包期內(nèi)土地權(quán)益；二是按照“穩(wěn)制活田”和“自愿、依法、規(guī)范、有償”的原則，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自，不下硬性指標(biāo)，不搞強(qiáng)迫命令，不違背群眾意愿，不強(qiáng)行推進(jìn)；三是嚴(yán)格遵循政策規(guī)定，充分保障流轉(zhuǎn)雙方的主體地位，大力規(guī)范土地流轉(zhuǎn)申請(qǐng)、登記、備案、公證各項(xiàng)程序，依法合理有序進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。四是把農(nóng)民利益放在第一位，保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)，杜絕任何組織和個(gè)人擅自截留、扣繳和占用，確保農(nóng)民利益不受損害。

（二）加大宣傳，轉(zhuǎn)變觀念，形成共識(shí)

土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的“命根子”。進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵要轉(zhuǎn)變干部群眾對(duì)土地的傳統(tǒng)耕作管理觀念。為此，*鄉(xiāng)政府首先組織部分鄉(xiāng)村干部和種植大戶(hù)赴外地實(shí)地參觀，在認(rèn)真學(xué)習(xí)外地大量成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)多次召開(kāi)黨員干部、群眾和種植大戶(hù)會(huì)議，開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)利弊分析大討論，分析研究本鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的可行性及具體操作辦法。通過(guò)參觀和開(kāi)展討論，干部群眾普遍認(rèn)識(shí)到：*鄉(xiāng)農(nóng)戶(hù)所承包土地，因地力條件不同，每戶(hù)的耕地大都條塊較多，零散種植，加之種植結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，“三高”作物少，在現(xiàn)代市場(chǎng)面前缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，一部分人急需擺脫土地束縛從事其它產(chǎn)業(yè)，但所耕種土地又無(wú)法放棄；一部分人需要一定數(shù)量的土地發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但所需耕地又分散在一家一戶(hù)，這就決定了只有走出傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)模式，把有限的耕地向種田能手、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者手中流轉(zhuǎn)，才能有效提高土地資源的配置效率和規(guī)模效益，也才能在保證土地使用權(quán)不變的前提下使流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民獲得穩(wěn)定的土地收益,并可擺脫土地的束縛，走出農(nóng)村通過(guò)其它途徑獲得更多的收益，實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)出一戶(hù)富兩戶(hù)”和“雙增收、共盈利”的目標(biāo)。

（三）加強(qiáng)力量，因地制宜，積極引導(dǎo)

由于受上世紀(jì)九十年代土地開(kāi)發(fā)熱和土地二輪承包平均分配原則的影響，*鄉(xiāng)農(nóng)民實(shí)際持有耕地面積差別較大，耕地散亂、不集中的現(xiàn)象非常普遍，土地流轉(zhuǎn)工作開(kāi)展難度較大。為切實(shí)做好指導(dǎo)、引導(dǎo)工作，該鄉(xiāng)進(jìn)一步加強(qiáng)人員力量，提供組織保障。一是針對(duì)村干部力量薄弱的實(shí)際，采取交流、掛任方式為*村選配了思想觀念新、種植經(jīng)驗(yàn)豐富且群眾威信較高的農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人擔(dān)任村干部，并實(shí)行村干部交叉任職，有效解決了有人辦事、有能人辦事、讓群眾放心的問(wèn)題；二是該鄉(xiāng)黨委、政府派出兩個(gè)工作組進(jìn)村入戶(hù)，幫助農(nóng)民解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，消除了部分農(nóng)民等待、觀望、有意抬高轉(zhuǎn)包費(fèi)的現(xiàn)象，提高了農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展高效特色農(nóng)業(yè)的積極性；三是在村組中挑選思想觀念新、敢說(shuō)話、能辦事的農(nóng)民組成“生產(chǎn)管理小組”，積極協(xié)助政府做好農(nóng)民宣傳動(dòng)員工作，鼓勵(lì)和引導(dǎo)他們?yōu)檗r(nóng)民辦好事，解決好農(nóng)戶(hù)之間產(chǎn)生的土地流轉(zhuǎn)糾紛；四是在選擇示范點(diǎn)上緊密結(jié)合各村實(shí)際，根據(jù)不同情況引導(dǎo)農(nóng)民采取不同土地流轉(zhuǎn)形式，不搞一刀切。針對(duì)該鄉(xiāng)林場(chǎng)耕地平整、農(nóng)田林網(wǎng)化建設(shè)較好、人均占有耕地面積少的特點(diǎn)，在鄉(xiāng)村干部和“生產(chǎn)管理小組”的幫助下，采取先互換后連片轉(zhuǎn)包形式，完成了全場(chǎng)800畝耕地的互換和240畝土地向大戶(hù)的轉(zhuǎn)包工作；針對(duì)*村農(nóng)民種植觀念新、容易接受新事物、群眾易于組織的特點(diǎn)，采取轉(zhuǎn)包和入股分紅等形式，對(duì)部分集體土地進(jìn)行了合理流轉(zhuǎn)。

（四）發(fā)揮政府監(jiān)督服務(wù)職能，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

為穩(wěn)步開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，*鄉(xiāng)根據(jù)《土地管理法》等有關(guān)規(guī)定，合法介入土地流轉(zhuǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)，統(tǒng)一制定了全鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)操作規(guī)程，進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)行為，保證了流轉(zhuǎn)的合理性和合法性。一是規(guī)范流轉(zhuǎn)土地登記手續(xù)。對(duì)流轉(zhuǎn)土地由所在村委會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格登記、造冊(cè)，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同和檔案的規(guī)范管理，并將此作為保障農(nóng)民土地權(quán)利、義務(wù)和調(diào)解土地流轉(zhuǎn)雙方糾紛的重要依據(jù)，使土地流轉(zhuǎn)管理規(guī)范化。二是有效監(jiān)督雙方草擬協(xié)議書(shū)或轉(zhuǎn)包租賃合同，明確土地的農(nóng)業(yè)用途、流轉(zhuǎn)形式、土地的位置和面積，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方合理制定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格及支付方式、流轉(zhuǎn)年限和雙方責(zé)權(quán)關(guān)系等。通過(guò)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，以法律的形式保障了流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，保護(hù)耕地可持續(xù)生產(chǎn)能力，有效改變了以往自發(fā)、無(wú)序粗放型土地流轉(zhuǎn)狀況，既保證了流出土地農(nóng)民的承包權(quán)和收益權(quán)，避免了土地荒蕪，又使得流入方敢于加大對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期合理投入，實(shí)現(xiàn)了有序生產(chǎn)，提高了土地的利用率，實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)雙方互利共贏。三是積極為流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)者提前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。該鄉(xiāng)專(zhuān)門(mén)從河南省聘請(qǐng)了一名技術(shù)員長(zhǎng)年指導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為確保農(nóng)產(chǎn)品順暢銷(xiāo)售，該鄉(xiāng)組建了由鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)參與的兩個(gè)銷(xiāo)售小組，配合農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，分別與河南、河北、陜西等地瓜菜市場(chǎng)進(jìn)行對(duì)接，為農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售和農(nóng)民增收創(chuàng)造了有利條件。

（五）圍繞結(jié)構(gòu)調(diào)整，突出高效特色，加大扶持力度

土地流轉(zhuǎn)后，新的經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)方向必須符合“三高”農(nóng)業(yè)和高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的要求，切實(shí)起到以“土地流轉(zhuǎn)促結(jié)構(gòu)調(diào)整，以結(jié)構(gòu)調(diào)整加速土地流轉(zhuǎn)”的良好效果。20*年，該鄉(xiāng)以土地流轉(zhuǎn)為契機(jī)，流轉(zhuǎn)土地向種植能手集中，把土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)民將規(guī)模流轉(zhuǎn)土地全部用于以大拱棚為主的設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)行統(tǒng)一種植、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一病蟲(chóng)害防治、統(tǒng)一價(jià)格、統(tǒng)一銷(xiāo)售的“五統(tǒng)一”經(jīng)營(yíng)管理，確保流轉(zhuǎn)土地高產(chǎn)出、高收益，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，嚴(yán)把生產(chǎn)質(zhì)量關(guān)，組織全鄉(xiāng)機(jī)關(guān)、站所干部職工學(xué)技術(shù)，分片包戶(hù)包地塊，指導(dǎo)農(nóng)民嚴(yán)格按照栽培技術(shù)規(guī)程逐戶(hù)逐地塊落實(shí)。截至目前，該鄉(xiāng)共建設(shè)以大小拱棚為主的設(shè)施農(nóng)業(yè)近5000畝，并力爭(zhēng)在5年內(nèi)以林場(chǎng)、*村、王溝村為主，將*鄉(xiāng)建成我市最大的的設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。

為保證土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的利益不受損失，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作順利開(kāi)展，20*年，*市為*鄉(xiāng)合法流轉(zhuǎn)的集體土地每畝補(bǔ)助了300元，為種植大戶(hù)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)借支啟動(dòng)資金80萬(wàn)元。同時(shí)，借支15萬(wàn)元資金，解決了當(dāng)時(shí)部分種植大戶(hù)土地轉(zhuǎn)包費(fèi)不足等問(wèn)題。這些服務(wù)性舉措都對(duì)做好土地流轉(zhuǎn)工作起到了積極的促進(jìn)作用。

（六）把土地流轉(zhuǎn)同發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合起來(lái)

土地流轉(zhuǎn)促使更多農(nóng)村勞動(dòng)力離開(kāi)土地，尋求新的增收方式，為解放農(nóng)村生產(chǎn)力，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了有利條件。開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作，首先要解決的是流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的增收問(wèn)題。對(duì)此，該鄉(xiāng)黨委、政府根據(jù)流出土地農(nóng)民的不同情況，有針對(duì)性的做好農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作。一是加大有組織的勞務(wù)輸出力度。凡愿意外出務(wù)工的人員，為其提供就業(yè)信息及法律服務(wù)，聯(lián)系務(wù)工場(chǎng)所，積極開(kāi)展就業(yè)技能培訓(xùn)，引導(dǎo)和組織流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)。對(duì)年歲較大，已不適宜外出務(wù)工的勞動(dòng)力，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行反聘勞作，確保他們既有流轉(zhuǎn)土地的租金，又有再次務(wù)工的收入。二是對(duì)有一定經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)和扶持自主創(chuàng)業(yè)，從工從商。該鄉(xiāng)采取集體、農(nóng)民集資入股的方式，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策，引進(jìn)和興辦投資少、見(jiàn)效快、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展的村辦企業(yè)，并選拔有責(zé)任心、有經(jīng)營(yíng)頭腦、有辦事能力的人員作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者，減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性，拓寬農(nóng)民增收渠道，確保他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)后，既有活干，又能保證有穩(wěn)定的收入。

（七）充分發(fā)揮農(nóng)村專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)作用，不斷提高土地流轉(zhuǎn)效果

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，*鄉(xiāng)各類(lèi)農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人不斷增多。這些人既是發(fā)展高效特色農(nóng)業(yè)的宣傳者、示范者、推廣者，也是農(nóng)產(chǎn)品的組織者和銷(xiāo)售者，對(duì)做好土地流轉(zhuǎn)工作、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)起著積極的推進(jìn)作用。目前，該鄉(xiāng)西林場(chǎng)、*村80%的規(guī)模化流轉(zhuǎn)土地分別由25名農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人和種植大戶(hù)承包、租賃。為更好地發(fā)展高效特色產(chǎn)業(yè)，在政府的引導(dǎo)下，該鄉(xiāng)農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人和種植大戶(hù)在“*鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)”的基礎(chǔ)上組建成立了“*鄉(xiāng)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社”，進(jìn)一步規(guī)范種植模式和技術(shù)，統(tǒng)一種植品種、病蟲(chóng)害防治和市場(chǎng)銷(xiāo)售，為下一步土地流轉(zhuǎn)工作的順利開(kāi)展打下了良好的基礎(chǔ)。今后，該鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)工作將主要由農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社組織實(shí)施，不斷擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)的效果和范圍。

三、取得的主要成效

（一）土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平顯著提高。流轉(zhuǎn)土地規(guī)模化種植極大地利用了土地資源，有效提高了土地利用率和產(chǎn)出率。從土地利用上來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)后每畝增地7%左右，節(jié)省人工30%以上；從土地產(chǎn)出效益來(lái)看，全鄉(xiāng)3670畝土地流轉(zhuǎn)前每畝純收益600元左右，總收入220余萬(wàn)元。土地流轉(zhuǎn)后有3320畝土地春季種植拱棚西瓜、秋季種植蔬菜，兩茬作物平均每畝純收益3500元，可獲得1162萬(wàn)元的收入；有350畝種植紅棗，每畝純收益4000元，可獲得140萬(wàn)元收入。兩項(xiàng)合計(jì)純收入可達(dá)1300萬(wàn)元，效益是土地流轉(zhuǎn)前的6倍多。從農(nóng)民個(gè)體來(lái)看，該鄉(xiāng)*村農(nóng)民李湘前在土地流轉(zhuǎn)前家庭承包土地12畝，分散在4處，為解決土地分散種植問(wèn)題，20*年王猛把自己的承包地流轉(zhuǎn)出去后，又重新轉(zhuǎn)入土地1*畝，集中連片種植小拱棚西瓜等作物，通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，當(dāng)年獲利20萬(wàn)元，除去流轉(zhuǎn)費(fèi)、大棚建設(shè)費(fèi)、雇工費(fèi)等各項(xiàng)成本后純收入達(dá)到7萬(wàn)元，比過(guò)去分散種植棉花的收入增加4萬(wàn)元左右。20*年他又連片轉(zhuǎn)入土地20畝，種植小拱棚西瓜和油葵，獲得純收入10余萬(wàn)元。

（二）促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。前幾年，大泉灣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)單一，主要以種植蔬菜、花卉為主，設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，而且由于受土地分散經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)品不統(tǒng)一、種植技術(shù)不規(guī)范、銷(xiāo)售零亂等因素影響，設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)模效益一直不高。兩年多來(lái)，該鄉(xiāng)通過(guò)土地互換、大戶(hù)轉(zhuǎn)包租賃等形式流轉(zhuǎn)土地3670畝，其中3320畝土地春季種植拱棚西瓜、秋季種植蔬菜，兩茬作物純收益比土地流轉(zhuǎn)前種植棉花等作物畝均增收2900元左右，僅此一項(xiàng)全鄉(xiāng)人均增收995余元。集中連片規(guī)?；?jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的高效益也極大地影響和帶動(dòng)了周邊農(nóng)戶(hù)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的積極性，*村二組就有52戶(hù)農(nóng)民在種植大戶(hù)的帶動(dòng)下發(fā)展連片大拱棚74座。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)和鼓勵(lì)農(nóng)民自建，已在林場(chǎng)和*村建成了以大小拱棚為主的設(shè)施農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

（三）進(jìn)一步解放了生產(chǎn)力，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐明顯加快。目前，該鄉(xiāng)216戶(hù)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶(hù)中有76人離開(kāi)土地，從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向了非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)，其中16人入股村辦企業(yè)，33人從事運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)，27人有組織的外出務(wù)工。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，全鄉(xiāng)外出務(wù)工人數(shù)和務(wù)工收入都有了較大幅度的提高。正如*村支書(shū)張貴和所說(shuō)的：“過(guò)去我們被死死地拴在一畝半土地上，出又出不去，撂掉又舍不得，現(xiàn)在通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，我們從土地中解脫出來(lái)了，掙錢(qián)的渠道更多了”。20*年，全鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力1756人，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)收入482萬(wàn)元，比20*年增加314萬(wàn)元，增長(zhǎng)86.9％；人均勞務(wù)增收259元，比20*年增加153元，增長(zhǎng)44.34％。

（四）促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，一方面有效增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，另一方面農(nóng)民既可以得到土地租金收入，也可以通過(guò)外出務(wù)工或?qū)ふ倚碌闹赂婚T(mén)路增加收入。該鄉(xiāng)農(nóng)民張開(kāi)民，土地流轉(zhuǎn)前家庭純收入1.3萬(wàn)元，20*年將8畝承包地轉(zhuǎn)包出去后外出務(wù)工，當(dāng)年獲得勞務(wù)收入1萬(wàn)余元，加上土地流轉(zhuǎn)費(fèi)5220元，全年家庭純收入達(dá)到1.7萬(wàn)余元，較流轉(zhuǎn)前增加4000元左右。農(nóng)民王永剛把自己的9.6畝家庭承包地轉(zhuǎn)出后獲得流轉(zhuǎn)費(fèi)5760元，流轉(zhuǎn)后他購(gòu)置拖拉機(jī)從事機(jī)耕服務(wù)，兩項(xiàng)合計(jì)比流轉(zhuǎn)前增加收入2萬(wàn)元左右。

（五）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度顯著增強(qiáng)。土地的合理流轉(zhuǎn)，為各類(lèi)專(zhuān)業(yè)合作組織和經(jīng)營(yíng)大戶(hù)集中了土地、技術(shù)、市場(chǎng)等大量資源，促進(jìn)了家庭經(jīng)營(yíng)同社會(huì)化大市場(chǎng)的有效對(duì)接。為達(dá)到流轉(zhuǎn)土地規(guī)模生產(chǎn)效益，在政府的引導(dǎo)下，20*年8月，該鄉(xiāng)組建成立了*鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品專(zhuān)業(yè)合作社，對(duì)外以獨(dú)立法人的身份購(gòu)買(mǎi)農(nóng)資用具、聘請(qǐng)技術(shù)人員、聯(lián)絡(luò)市場(chǎng)；對(duì)內(nèi)實(shí)行“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一品種、統(tǒng)一種植、統(tǒng)一田間管理、統(tǒng)一病蟲(chóng)害防治、統(tǒng)一市場(chǎng)銷(xiāo)售。同時(shí)，為會(huì)員提供市場(chǎng)信息和技術(shù)指導(dǎo)，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售價(jià)格，維護(hù)會(huì)員利益，并借助“利民”商標(biāo)，發(fā)揮品牌效益，拓寬瓜菜銷(xiāo)售渠道，增加農(nóng)民收入。目前該鄉(xiāng)生產(chǎn)的瓜菜已銷(xiāo)往河南、河北等地，并與一些超市、賣(mài)場(chǎng)簽訂了長(zhǎng)期的購(gòu)銷(xiāo)合同，為鞏固土地流轉(zhuǎn)成效奠定了良好的基礎(chǔ)。

（六）農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用和機(jī)械化水平顯著提升。*鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地集中在種植大戶(hù)手里,不僅有利于推廣良種良法，提高種植新技術(shù)的推廣應(yīng)用；而且土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)也為提高機(jī)械化水平提供了便利條件,大大提升了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)出效益，促進(jìn)了農(nóng)民收入的持續(xù)快速穩(wěn)定增長(zhǎng)。

四、存在的主要問(wèn)題

一是部分農(nóng)民觀念較為滯后，流轉(zhuǎn)愿望不強(qiáng)；二是土地流轉(zhuǎn)方式單一，土地流轉(zhuǎn)面積偏??；三是種植大戶(hù)偏少，帶動(dòng)作用有限；四是社會(huì)中介服務(wù)組織不健全，流轉(zhuǎn)機(jī)制不活；五是農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社覆蓋面不廣；六是投融資渠道狹窄，土地流轉(zhuǎn)投入不足。

五、幾點(diǎn)體會(huì)

（一）堅(jiān)持黨在農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度是土地流轉(zhuǎn)的基本準(zhǔn)則。黨的十七屆三中全會(huì)明確指出，“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持”。“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。在推行土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須不折不扣地貫徹落實(shí)黨在農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度，在切實(shí)保障農(nóng)戶(hù)承包期內(nèi)土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，把不改變土地性質(zhì)和用途作為先決條件，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

（二）解放農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民增收是土地流轉(zhuǎn)的根本目的。實(shí)踐證明，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，打破農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)和束縛，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模集約經(jīng)營(yíng)，有效提高了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)民收入水平。著力優(yōu)化各類(lèi)生產(chǎn)要素的配置和組合，著力調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，最大限度地提升土地資源的規(guī)模生產(chǎn)效益，拓寬農(nóng)民增收渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收。

（三）切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自是土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。農(nóng)民是土地承包的責(zé)任主體，農(nóng)民享有充分的經(jīng)營(yíng)自，只有通過(guò)加大宣傳教育、分析比較效益、規(guī)范流轉(zhuǎn)行為等方法，引導(dǎo)農(nóng)民積極支持、參與和配合，才能使土地在“自愿、依法、規(guī)范、有償”的原則下有序流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民權(quán)益不受侵害。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作中，方式方法應(yīng)多種多樣，堅(jiān)持公開(kāi)透明，充分尊重農(nóng)民的意愿，防止急功近利、急于求成。

（四）政府引導(dǎo)、機(jī)構(gòu)健全是土地流轉(zhuǎn)的保證。*鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐證明，市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作不僅開(kāi)展了廣泛深入的宣傳和積極引導(dǎo)，而且在成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、制定工作方案等諸多方面都做了大量細(xì)致的工作。特別是各級(jí)黨委、政府在全程搞好服務(wù)和管理的同時(shí)，切實(shí)做到了不缺位、不越位、不錯(cuò)位，使土地流轉(zhuǎn)工作得以順利進(jìn)行。