財政管理論文：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管控方式探究

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本文作者：張奧博、張永田 單位：廈門大學(xué)、東港市財政局

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理工作的普遍做法

（一）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置1.在縣財政局設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦公室，具體的職責(zé)范圍為：負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項財務(wù)收支的監(jiān)督管理，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)提交的支出預(yù)算的審批；參與和指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政綜合預(yù)算的編制，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行；指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財會業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財會人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作目標(biāo)完成情況，對有違反財政政策或財經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象提出處理意見；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革操作系統(tǒng)維護(hù)和數(shù)據(jù)備份工作；及時反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理的執(zhí)行情況。2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所設(shè)所長（局長）、總預(yù)算會計、預(yù)算撥款員、綜合預(yù)算員、單位預(yù)算會計、出納六個崗位。各崗位可以按照規(guī)定交叉任職。業(yè)務(wù)工作的核心崗位有三個，分別是財政總預(yù)算會計、單位預(yù)算會計、出納員。

（二）實現(xiàn)縣鄉(xiāng)兩級財政預(yù)算共編，制定明確的預(yù)算編制流程1.年度預(yù)算編制程序。（1）市財政將鄉(xiāng)鎮(zhèn)下一年度預(yù)算編制指導(dǎo)意見上報市政府審批；（2）市財政根據(jù)市政府批轉(zhuǎn)意見對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行年度預(yù)算編制部署；（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)市財政部署編制預(yù)算上報市財政進(jìn)行審核；（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將市財政審核后的預(yù)算提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審批；（5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審批通過的預(yù)算上報市財政局備案并按照預(yù)算執(zhí)行。2.預(yù)算調(diào)整工作程序。預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會批準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算總支出超過總收入事項。具體程序為：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將預(yù)算調(diào)整方案上報市財政提請審核；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將市財政審核后的調(diào)整方案提請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審批；（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大批準(zhǔn)的調(diào)整方案上報市財政備案執(zhí)行。

（三）清理銀行賬戶，統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政金庫和賬戶設(shè)置財政管理方式改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預(yù)算會計繼續(xù)保留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算和單位預(yù)算會計賬戶統(tǒng)一重新開設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由原來財政所（局）只負(fù)責(zé)總預(yù)算會計和政府單位預(yù)算會計管理和核算，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位（站、辦、所）由財政所（局）核撥經(jīng)費(fèi)，分散核算的管理方式，調(diào)整為經(jīng)費(fèi)統(tǒng)管、收支統(tǒng)算，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（局）既進(jìn)行政府預(yù)算內(nèi)外總會計核算和政府單位預(yù)算會計核算外，同時，在保持統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位資金所有權(quán)和使用權(quán)、財產(chǎn)的支配權(quán)不變的前提下，取消統(tǒng)管單位賬戶和會計，統(tǒng)一銀行賬戶，由財政所（局）進(jìn)行統(tǒng)一的會計核算和統(tǒng)一的收支管理。在保留的7個銀行賬戶中除鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出基本戶和村級辦賬戶根據(jù)業(yè)務(wù)需求可以使用現(xiàn)金支票和轉(zhuǎn)帳支票外，其他5個賬戶款項支出和撥付一律使用撥款憑證。

（四）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位實行經(jīng)費(fèi)統(tǒng)管、收支統(tǒng)算經(jīng)費(fèi)統(tǒng)管、收支統(tǒng)算的范圍包括除學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村辦、機(jī)關(guān)食堂、工會之外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機(jī)關(guān)事業(yè)單位（鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站、辦、所）。經(jīng)費(fèi)統(tǒng)管、收支統(tǒng)算的對象為統(tǒng)管范圍內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的一切收支業(yè)務(wù)核算和賬務(wù)處理。

（五）資金撥付和審核工作流程鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（局）根據(jù)預(yù)算收支年度計劃填報分月用款指標(biāo)額度申請單，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理方式改革領(lǐng)導(dǎo)辦公室（網(wǎng)上申報和書面申報），鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革領(lǐng)導(dǎo)辦公室進(jìn)行網(wǎng)上審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可以在審批的額度內(nèi)進(jìn)行款項的撥付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的分月用款審批額度應(yīng)該詳細(xì)列明支出的用途和支出賬戶（基本戶、工資戶、稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付戶），對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)超出年度計劃的基本支出增加部分以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)動用超收財力支出應(yīng)該首先經(jīng)過預(yù)算部門審核后追加年度計劃或者分管局長審批后執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（局）根據(jù)預(yù)算外資金收入情況和支出進(jìn)度情況填報預(yù)算外專戶資金分月用款額度申請單，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理方式改革領(lǐng)導(dǎo)辦公室（網(wǎng)上申報和書面申報），辦公室進(jìn)行網(wǎng)上審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可以在審批的額度內(nèi)進(jìn)行款項的撥付。

現(xiàn)行管理方式存在問題、原因及解決路徑

（一）縣級財政內(nèi)各業(yè)務(wù)科室在鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理職能上相互脫節(jié)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金來源方面講，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一般預(yù)算資金、有轉(zhuǎn)移支付資金、有上級專項補(bǔ)助資金、上級專項資金和借入資金等多方面的資金來源。由于歷史的原因，對上述資金的管理按資金來源渠道的不同，其職能相應(yīng)配置在縣級財政內(nèi)的不同業(yè)務(wù)科室，相互之間在信息通達(dá)、手續(xù)傳遞等方面很難形成一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾砹鞒?，現(xiàn)階段實行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革對這一問題也沒有給出很好的解決方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革雖然賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金支出的審批職能，但由于缺乏必要的預(yù)算、撥款及有關(guān)資金管理的文件資料信息，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級之間在空間上存在一定距離，導(dǎo)致在資金審批過程中很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政網(wǎng)上提出的資金支出要求做出準(zhǔn)確的定性與定量判斷，致使這一環(huán)節(jié)流于形式。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行縣級財政國庫集中支付后，由于縣鄉(xiāng)兩級財政統(tǒng)一使用一個國庫支付平臺，縣級財政內(nèi)各業(yè)務(wù)科室及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政各司其職、各負(fù)其責(zé)，網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、信息共享。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具體負(fù)責(zé)資金支付指令的打印和資金核算工作；縣級財政鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理部門負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算及追加預(yù)算額度的下達(dá)工作；縣級財政有關(guān)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項（補(bǔ)助類、項目類）資金的額度下達(dá)工作。這樣做的好處，一是充分尊重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主體地位，符合“一級政府一級預(yù)算”的法律規(guī)定；二是在不改變縣級財政內(nèi)部各業(yè)務(wù)職能配置的前提下，做到了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理的分工清晰、職責(zé)明確。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算約束弱化，資金支付過程缺乏嚴(yán)肅性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雖然都有年度財政預(yù)算，在實際執(zhí)行中鄉(xiāng)鎮(zhèn)對收入預(yù)算的關(guān)注遠(yuǎn)重于對支出預(yù)算的關(guān)注，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算對支出的約束力大打折扣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出幾乎不受定額限制，年度預(yù)算中的各項支出定額形同虛設(shè)，限制與約束功能失效。在各級財政的預(yù)算管理過程中，其工作的重點主要集中在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督三個環(huán)節(jié)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際執(zhí)行情況看，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)已經(jīng)形成了一套完整嚴(yán)密的工作程序，預(yù)算編制的合規(guī)性得到了有效保證，但由于受鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制的內(nèi)容還不夠完整，各項支出定額的制定不夠準(zhǔn)確，客觀上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在資金支出方面出現(xiàn)隨意性創(chuàng)造了條件，支出定額合理性的缺失更為預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督增加了難度。在資金結(jié)算過程中，客觀上由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地金融業(yè)務(wù)不夠發(fā)達(dá)（一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地只有農(nóng)信合、農(nóng)行、郵政儲蓄三個金融機(jī)構(gòu)），跨行結(jié)算業(yè)務(wù)時間較長，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政采取大額現(xiàn)金支付方式，對資金的安全埋下隱患。要解決上述問題，一是積極推進(jìn)“零基預(yù)算、綜合預(yù)算、部門預(yù)算”在鄉(xiāng)級財政預(yù)算編制過程中的應(yīng)用，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的完整性和準(zhǔn)確性；二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行縣級國庫集中支付，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行過程的事中監(jiān)督。在國庫集中支付方式下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付額度的下達(dá)是由縣級財政根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政年度預(yù)算確定，做到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制預(yù)算、縣級財政掌控鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政使用預(yù)算，從而達(dá)到將預(yù)算的監(jiān)督與執(zhí)行過程有效結(jié)合起來的目的。同時，在國庫集中支付方式下，由于資金的最終支付環(huán)節(jié)是由金融機(jī)構(gòu)完成，在資金支付方式的選擇上也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政起到了監(jiān)督和把關(guān)作用，進(jìn)而有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在結(jié)算過程中的資金風(fēng)險。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金核算職能和支付職能與上級財政賦予的資金監(jiān)管職能不相匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為國家五級財政的最末一級，是最靠近農(nóng)民的一級財政，在為“三農(nóng)”服務(wù)方面具有天然優(yōu)勢。國家的各項支農(nóng)惠農(nóng)政策大都需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來執(zhí)行，支農(nóng)惠農(nóng)資金也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管。特別是隨著近幾年國家對農(nóng)村的投入逐年加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對農(nóng)村的服務(wù)職能更加得以顯現(xiàn)，在這一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有不可替代的作用。遼寧省2011年執(zhí)行的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)項目61個，其中補(bǔ)貼類資金26個、項目類資金37個，東港市2011年強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金達(dá)5.1億元。這些資金的投入對解決“三農(nóng)”問題起到了巨大的作用，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金監(jiān)管任務(wù)也十分的繁重。上述資金由于項目多，涉及面廣，按照資金的不同用途，管理方式也各不相同。比如，農(nóng)田水利建設(shè)資金和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金實行縣級報賬；家電下鄉(xiāng)及良種補(bǔ)貼實行“一卡通”等，這部分資金由縣級業(yè)務(wù)主管部門和同級財政直接操作，根本不經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也沒有完整的核算資料，在這種情況下，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對這部分資金進(jìn)行監(jiān)管難免有些牽強(qiáng)，實際工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政做不到更做不好。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政縣級國庫集中支付后，上述資金仍然可以由縣級業(yè)務(wù)主管部門和財政審核，但在資金支付和賬務(wù)核算環(huán)節(jié)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來完成，在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計核算資料完整的同時，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)揮資金監(jiān)管職能提供了有力保證。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金實行縣級財政國庫集中支付的基本構(gòu)想

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革工作的扎實推進(jìn)，健全了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的各項工作基礎(chǔ)，為實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付創(chuàng)造了有力條件。從目前情況看，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行縣級財政國庫集中支付的條件已經(jīng)成熟。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算收入已全額上繳縣級國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政金庫基本上相當(dāng)于過渡賬戶使用。二是按著財政部的統(tǒng)一要求，從2011年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的各項預(yù)算外收入已全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理，取消了預(yù)算外收入科目，為財政資金的統(tǒng)一管理掃清了障礙。三是按著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革的統(tǒng)一要求，縣鄉(xiāng)兩級財政已實現(xiàn)了預(yù)算共編。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)撤消了所屬預(yù)算單位的銀行賬戶，實現(xiàn)了統(tǒng)一結(jié)算、集中核算。五是縣鄉(xiāng)兩級財政已實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)連接。六是各項補(bǔ)助資金即將或已經(jīng)實行了“一卡通”。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金實行縣級財政國庫集中支付，要明確指導(dǎo)思想，即在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、核算職能、監(jiān)管職能不變的前提下，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的支付方式。同時，要將現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)并入縣級財政國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使用統(tǒng)一的支付軟件和核算軟件。相關(guān)的具體設(shè)置如下：

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能界定。一是保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)不變，人員不變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)責(zé)具體的資金支付職能、核算職能和資金監(jiān)管職能。二是縣級財政組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦公室，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算和追加預(yù)算資金的額度錄入工作。三是轉(zhuǎn)移支付資金、專項補(bǔ)助資金、專項項目資金仍由縣級財政的各業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)支付額度的錄入工作。

2.銀行賬戶體系設(shè)置。一是保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的財政金庫銀行賬戶，用于核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的收繳。二是保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政其他財政資金銀行賬戶，用于核算沒有納入預(yù)算管理的收入及各項往來資金。三是由縣級財政為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在一個金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置“×××鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政零余額銀行賬戶”。四是除上述三個銀行賬戶外，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政其它銀行賬戶。五是縣級財政國庫銀行賬戶體系不變。

3.支付方式的選擇。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行縣級財政國庫集中支付的支付方式可以選擇授權(quán)支付和直接支付兩種方式，更可以選擇授權(quán)支付一種方式。在只選擇授權(quán)支付一種支付方式下，縣級財政只負(fù)責(zé)支付額度的下達(dá)和資金清算工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)責(zé)具體的支付業(yè)務(wù)，簡化了業(yè)務(wù)程序，便于操作，又明確了各自的工作責(zé)任。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的賬目設(shè)置。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金縣級國庫集中支付后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政仍然執(zhí)行現(xiàn)有的賬目設(shè)置，暨總預(yù)算會計賬和部門會計賬兩套賬目?？傤A(yù)算會計賬目用于核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預(yù)算會計核算業(yè)務(wù)；部門會計賬目用于核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)及所屬事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)收支等會計業(yè)務(wù)。

5.國庫集中支付流程設(shè)計。通過縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金實行國庫集中支付工作的實現(xiàn)，利用國庫支付平臺，暨能扭轉(zhuǎn)目前縣級財政內(nèi)部在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理方面各自獨立的不利局面，整合管理資源，實現(xiàn)信息通達(dá)，又能有效增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在資金支付過程的嚴(yán)肅性，從而達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務(wù)工作精細(xì)化和內(nèi)部管理科學(xué)化的要求。