財政分權理論與公共財政改革

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摘要：引言改革開放以后,中國的財政體制經(jīng)過了20多年的發(fā)展和變化,經(jīng)過1994年分稅制改革,已基本建立起了全國范圍的財政分權體制。政府的職能也開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，地區(qū)財政不平衡的矛盾日益突出，這使得基層財政管理難度不斷增加。文章主要基于財政分權理論探討基層公共財政改革的策略。

關鍵詞：財政分權理論；基層公共財政改革

在中國的財政系統(tǒng)中，超過半數(shù)以上的收入與支出是集中在地方政府。在此背景下，研究地方財政體制具有重要的現(xiàn)實意義?；鶎迂斦贫鹊囊?guī)范對于中央財政具有直接影響。目前我國主要是采取中央與省級政府的財政分配關系，但是隨著社會經(jīng)濟制度的發(fā)展，地區(qū)財政不平衡的矛盾日益突出，這使得基層財政管理難度不斷增加。文章主要基于財政分權理論探討基層公共財政改革的策略。

一、基層公共財政體制中存在的問題分析

（一）政府財權配置不合理

在實施分稅制之后，中央政府從地方集中了較多的財力，在事權責任下移的同時，收入與財力仍舊向中央集中。且新世紀后這一問題更加突出，2001年中央決定在農(nóng)村開始實施稅費改革，對于縣鄉(xiāng)減少的地方收入，中央給予部分補助。2002年實施的所得稅改革，企業(yè)所得稅以及個人所得稅中中央分配比例達到60%，之后的2004年實施的出口退稅從中央全額承擔變更為中央與地方的比例分擔，這樣導致地方財力轉(zhuǎn)移至中央且中央財政負擔轉(zhuǎn)接給地方，這增加了地方財政的壓力。政府收入與財力的過度集中加上權事的逐漸下移，導致地方政府的財力無法承擔相應的事權責任，這也是目前縣鄉(xiāng)政府所面臨的最大問題。

（二）地方稅收系統(tǒng)不夠完善

地方稅收的穩(wěn)定性對于地方財政具有直接影響，除了增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等水費之外，其他方面的稅源較為分散。從地方財政結構來看，增值稅和企業(yè)所得稅作為地方主體稅額，所占比重不足30%，其他稅種在地方財政中的比重不足15%，主體稅種的取法以及地方收入穩(wěn)定性不足，導致地方財政缺乏穩(wěn)定的收入來源，難以履行地方政府的事權責任。尤其是隨著營改增政策的實施，對于地方稅收系統(tǒng)造成了更大的影響。此外，部分稅種的劃分也相對不夠合理，例如證劵交易印花稅從2016年1月1日起由現(xiàn)行按中央97%、地方3%比例分享全部調(diào)整為中央收入，該稅稅源來自全國各地，收入應當由中央與各地分享，但是這一政策使得全部稅收歸于中央所有，不符合地方稅的收益原則。

（三）地方政府籌資能力不足

《預算法》中明確規(guī)定，各地政府預算不列赤字，除了法律和國務院規(guī)定外，地方政府不能發(fā)行政府債券，這使得地方政府無法通過債券進行融資。為了更好地履行政府權事，地方政府職能通過變通或是非正規(guī)的渠道進行融資，雖然避開了地方債務的約束，但是增加了地方政府的債務風險。

二、財政分權理論下基層公共財政制度改革策略

（一）分稅制與分成制相結合

分稅制只是簡單的確立了中央與地方政府之間的財政關系，但是對于省級以下政府的財政體系沒有進行統(tǒng)一規(guī)定，且目前各地也尚未形成統(tǒng)一的模式。在分稅制之后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)政府財政困難，需要根據(jù)目前財政劃分的方式，考慮到不同地方的財政收入特點，建立中央、省政府、市政府與縣鄉(xiāng)政府統(tǒng)籌的財政體制。主要是堅持共同發(fā)展的原則，也比較符合我國省級以下政府財政收入狀況。這主要是有目前我國各地區(qū)基層政府收入單一且薄弱，若從中央到縣鄉(xiāng)政府實施分稅制，那么很可能導致縣鄉(xiāng)政府過于被動。同時，縣鄉(xiāng)政府在稅收管理方面的能力與水平與省、市政府存在較大的差異，無法滿足分稅制的要求。隨著稅種劃分和財政層次的下分，往往到了基層可能出現(xiàn)無稅可分的情況。因此可以采取分稅制與分成制相結合的體制，一方面按照財政分權理論與市場經(jīng)濟國家的分稅制制度，建立相互連接、相互補充的中央稅與地方稅系統(tǒng)，同時能夠提高市政府與縣鄉(xiāng)政府財力的整合，達到共同承擔風險的要求，也能夠提高地方財政管理的可操作性，減少級次間收入不協(xié)調(diào)的情況發(fā)展。

（二）財權與事權相統(tǒng)籌

財權與事權一直是財政分權的重要內(nèi)容，財權與事權的相統(tǒng)籌是地方財政體制改革中的重要問題。隨著改革的不斷深入，政府在實踐活動中出現(xiàn)的財權與事權不相符的現(xiàn)象存在較大的爭議。從政府財政關系分析，無論是稅收轉(zhuǎn)移還是資金補助均等化，上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付都應該是一種義務，而不是對基層政府的施舍，下級政府有權利獲得上級政府的轉(zhuǎn)移支付，從而實現(xiàn)財政體系之間的縱向與橫向平衡。筆者認為，在財權與事權統(tǒng)一的情況下，首先確定組織收入的缺口，由上級政府轉(zhuǎn)移支付補充，從而達到財力與權事相符合的要求。在此基礎上，若下級政府仍存在財政缺口，也可通過債務的方式進行融資。

（三）完善地方稅收系統(tǒng)

根據(jù)基層政府的財政收入狀況，從而加強地方稅收制度的改革，同時實施垂直管理措施，按照預算法的相關規(guī)定，在縱向稅務體質(zhì)的基礎上，通過一定的獎勵和經(jīng)費補助的方式，激勵地方政府增收，同時還需要考慮到縣鄉(xiāng)之間的平衡，減少各縣鄉(xiāng)收入不平衡的現(xiàn)象出現(xiàn)，能夠有效減少混庫、花錢買稅等現(xiàn)象的發(fā)生。

三、結語

綜上所述，本文主要基于財政分權理論探討基層公共財政改革的策略。目前我國基層公共財政制度中仍存在許多問題，導致縣鄉(xiāng)政府財政管理存在較大的困難，因此需要立足于財政分權理論，提出有效的改進措施，有助于提高基層政府的財政管理效率。

參考文獻

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作者：劉艷 單位：日照市嵐山區(qū)嵐山頭街道辦事處財政所