日本幼兒教育無償化的原因探析
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摘要：日本幼兒教育無償化政策經(jīng)歷了教育稅收不足以及財(cái)政制約的摸索階段和資金來源明確且對象劃分細(xì)致的發(fā)展階段，主要受到少子化問題日益嚴(yán)峻、社會(huì)對國家發(fā)展的期望和國家對幼兒教育的重視等三個(gè)方面因素的影響。借鑒日本幼兒教育無償化的經(jīng)驗(yàn)，有助于我國落實(shí)政府保障公民生育的責(zé)任，緩解“入園難、入園貴”的問題，完善學(xué)前教育的立法體系，加強(qiáng)政府對學(xué)前教育的投資力度，以及吸納更多賢能投資開辦普惠性幼兒園。
關(guān)鍵詞：日本；幼兒教育；無償化
一、日本幼兒教育無償化的進(jìn)程
日本幼兒教育無償化政策從提出至今，經(jīng)歷了不斷地嘗試與修訂，越來越完善，促進(jìn)了學(xué)前教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。1.日本幼兒教育無償化政策的摸索階段：教育稅收不足以及財(cái)政制約2013年5月，日本政府采納了自民黨教育再生實(shí)行部所提出的對于幼兒園、保育所中年齡在3—5歲的幼兒實(shí)行幼兒教育無償化的建議。自此，日本政府開始了對幼兒教育無償化的摸索階段。首先，日本政府頒布了“幼兒就園獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)補(bǔ)助”政策。此項(xiàng)補(bǔ)助一方面是對收入比較低的有幼兒家庭的補(bǔ)助，另一方面，是為了擴(kuò)充市町村的補(bǔ)助費(fèi)用。2014年6月11日，日本教育再生執(zhí)行會(huì)議擬定根據(jù)學(xué)制改革草案，要階段性推進(jìn)3—5歲幼兒教育的無償化，對于幼兒園和保育所中年齡達(dá)到5歲的幼兒，要構(gòu)建新的分階段實(shí)行教育無償化的框架。另外，日本文部科學(xué)省表示，若3—5歲的幼兒在園三年都實(shí)行教育無償化，那么日本政府至少需提供的財(cái)政支持為7800億日元，將對政府造成沉重負(fù)擔(dān)，因而還需進(jìn)一步商榷[1]。2015年，由于“幼兒就園獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)補(bǔ)助”政策沒有落實(shí)到位，使得市町村的幼兒園就園補(bǔ)助所占比例不到1/3，以致幼兒家庭的負(fù)擔(dān)沉重。政府為了解決這種情況，根據(jù)《兒童及育兒支持新制度》的相關(guān)條例，出資填補(bǔ)了市町村就園獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助費(fèi)用的缺口，使其達(dá)到規(guī)定的1/3。2.日本幼兒教育無償化政策的發(fā)展階段：資金來源明確且對象劃分細(xì)致2017年10月，安倍政府提出將“育人革命”作為新經(jīng)濟(jì)政策的支柱之一，其中，明確了幼兒教育無償化的資金來源于增稅的收入。具體改革方向?yàn)椋?020年以前，實(shí)現(xiàn)日本所有3—5歲幼兒教育無償化，且在全國范圍內(nèi)增加32萬個(gè)幼兒園入園名額，以消除待機(jī)入學(xué)現(xiàn)象。另外，對于年收入低于360萬日元的家庭，其0—2歲孩子的教育也納入無償化的范疇，以減輕低收入家庭的育兒負(fù)擔(dān)[2]。2018年10月1日，日本文部科學(xué)省了幼兒教育無償化的推進(jìn)狀況，并且決定從2019年10月1日起在日本提高消費(fèi)稅的同時(shí)，免除所有3—5歲兒童在幼兒園、保育所以及認(rèn)定幼兒園托育的一切費(fèi)用[3]。文部科學(xué)省明確列出了享受教育無償化的四類兒童：一是幼兒園、保育所以及認(rèn)定幼兒園等托育的3—5歲兒童，其費(fèi)用全部免除；二是在幼兒園中享受保育服務(wù)的兒童，在許可保育院的保育費(fèi)全國平均額（月額3.7萬日元）和幼兒園保育費(fèi)的無償化上限額（月額2.57萬日元）的差額1.13萬日元的范圍內(nèi)，免除保育費(fèi)；三是在認(rèn)定保育機(jī)構(gòu)以外托育的3—5歲兒童，以保育所中保育費(fèi)的全國平均額（每月3.7萬日元）為限免除保育費(fèi)；四是在殘障兒童活動(dòng)中心等福利機(jī)構(gòu)托育的3—5歲兒童享受教育無償化。
從2013年至今，日本就一直階段性地推進(jìn)幼兒教育無償化，近期更是加速了推進(jìn)進(jìn)程，政出有因，主要受以下因素影響：1.少子化問題日益嚴(yán)峻一方面，自從20世紀(jì)90年代日本經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)低迷狀態(tài)，非正規(guī)就業(yè)人數(shù)持續(xù)增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1990年到2015年，15—35歲適婚適育的非正規(guī)就業(yè)人數(shù)從255萬增加到521萬，整整翻了一倍。非正規(guī)就業(yè)造成的經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定，極大地影響了年輕人的結(jié)婚率與生育率。另一方面，當(dāng)今的日本，存在相當(dāng)部分的兒童到了入園（托）的年齡，卻因幼兒園和保育所數(shù)量供不應(yīng)求，而導(dǎo)致“入園（托）難”的現(xiàn)象。因此，如今少子化問題的日益嚴(yán)重，深受非正規(guī)就業(yè)人數(shù)的增加以及入園（托）機(jī)會(huì)供不應(yīng)求等因素的影響[4]。根據(jù)日本厚生勞動(dòng)省人口動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)，2017年日本國內(nèi)出生的嬰兒僅為94.1萬人，是該統(tǒng)計(jì)自1989年實(shí)施以來的最低值，人口自然減員40.3萬人[5]。日本的人口出生率持續(xù)降低導(dǎo)致的少子化與老齡化問題，使日本成為發(fā)達(dá)國家中唯一一個(gè)總?cè)丝诤蛣趧?dòng)力都開始減少的國家，這已成為日本國家發(fā)展道路上最大的阻礙。幼兒教育無償化是為國民提供養(yǎng)育保障與支持、鼓勵(lì)國民生育的有效策略，能從一定程度上緩解少子化所帶來的嚴(yán)峻局面。2.社會(huì)對國家發(fā)展的期望日本是一個(gè)自然資源極其匱乏的國家，如今的經(jīng)濟(jì)排名卻位居世界第二。究其原因，快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠的是科學(xué)技術(shù)，而科學(xué)技術(shù)的水平唯有教育才能引領(lǐng)。20世紀(jì)60年代以來，大學(xué)教師伏見猛彌的英才研究所的早期智力開發(fā)研究促進(jìn)了人們對幼兒教育的重視。他們發(fā)現(xiàn)，在某些方面，受過幼兒園教育的孩子會(huì)比沒有受過幼兒園教育的孩子發(fā)展得更為和諧，能夠較早地適應(yīng)小學(xué)的學(xué)習(xí)生活，且能夠更順利地從家庭進(jìn)入社會(huì)，適應(yīng)社會(huì)生活的變化。日本的大學(xué)和研究所，甚至幼兒園，都對幼兒教育開展科學(xué)研究，所有的科研成果都顯示出幼兒園教育對人的終身發(fā)展的巨大作用。幼兒園教育能夠促進(jìn)幼兒智力和潛能的開發(fā)，能夠培養(yǎng)幼兒健全的人格，是為國家培育人才的最基礎(chǔ)階段。因此，日本民眾對國家進(jìn)一步發(fā)展的高期望，最終的落腳點(diǎn)是幼兒的發(fā)展。幼兒教育無償化政策的推進(jìn)便是日本社會(huì)整體對幼兒教育深刻意義所達(dá)成的共識(shí)，是眾望所歸。3.國家對幼兒教育的重視加速推進(jìn)幼兒教育無償化進(jìn)程也源于日本極其看重學(xué)前教育對國家發(fā)展的深刻意義。首先，日本為學(xué)前教育建立了完善的立法體系。從19世紀(jì)至今，日本政府頒布了先后《幼兒園規(guī)則》（1889）、《幼兒園令》（1926）、《保育大綱》（1948）、《幼兒園教育大綱》（1956）、《天使計(jì)劃》（1994）、《教育基本法》（2006）等關(guān)于學(xué)前教育的法律法規(guī)，以完善的立法體系促進(jìn)了學(xué)前教育事業(yè)的快速發(fā)展。其次，日本二元制學(xué)前教育結(jié)構(gòu)明顯轉(zhuǎn)變。隨著保教一體化的呼聲日漸強(qiáng)烈，1963年，厚生省與文部省達(dá)成協(xié)議，保育所不再只是側(cè)重于保育，幼兒園也不再只是側(cè)重于教育，二者皆需以實(shí)現(xiàn)保教結(jié)合為目標(biāo)，共同開設(shè)基本相同的課程與設(shè)備[6]。雖然保教一體化的目標(biāo)還沒有整體達(dá)成，但其教育內(nèi)容已產(chǎn)生了相當(dāng)大的改變。最后，日本為學(xué)前教育提供充裕的經(jīng)費(fèi)。1993年，日本政府對學(xué)前教育的投入金額為9101.31億日元，2006年日本對學(xué)前教育的財(cái)政支出占全國GDP的0.1%，雖然百分比不大，但GDP基數(shù)大，這對于非義務(wù)教育范疇的學(xué)前教育來說是一筆極其可觀的經(jīng)費(fèi)支持。且十幾年過去了，日本對學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入一直有增無減。
三、日本幼兒教育無償化對我國的啟示
日本加速推進(jìn)了幼兒教育無償化的進(jìn)程，各種背景原因迫切要求日本必須以此來解決問題，以維持國家的穩(wěn)步發(fā)展和經(jīng)濟(jì)繁榮。結(jié)合我國目前的狀況，這應(yīng)當(dāng)引起人們的思考，并從中得到一些重要的啟示。
1.有助于落實(shí)政府保障公民生育的責(zé)任
目前少子化問題已然成為包括我國在內(nèi)的大多數(shù)國家都面臨的全球性問題，但只有少數(shù)較發(fā)達(dá)的國家把少子化現(xiàn)象作為社會(huì)問題進(jìn)行研究，并實(shí)施政策應(yīng)對。少子化問題對社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響不容小覷，應(yīng)引起各國的重視。在我國，由于民生成本問題導(dǎo)致的“晚育”或“不育”現(xiàn)象大有存在。2019年2月26日，教育部指出，2018年我國增加了1.17萬所幼兒園，但全國入園兒童數(shù)量卻銳減了74萬多。這在一定程度上反映了目前年輕父母生育意愿較低。政府有調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)制度、降低民生成本的責(zé)任，這樣才能切實(shí)保障公民的生育權(quán)。另外，我國婚姻家庭觀的變化和日本相似，2003年我國《婚姻登記條例》的修改，使得離婚程序變得簡單，在一定程度上加劇了離婚率的上升。應(yīng)該對某些情緒性的離婚、男女雙方對孩子共同的撫養(yǎng)義務(wù)等方面進(jìn)行全面考慮，并讓全民參與討論，共同制定出更符合廣大民眾利益更有利于國家發(fā)展的《婚姻法》。在法定結(jié)婚年齡（男性22歲，女性20歲）的規(guī)定上，我國明顯比其他國家要晚，比如，德國和英國的法定婚齡男性女性都是18歲，法國和荷蘭則是男性18歲、女性15歲[7]?；辇g的規(guī)定與生育有很大程度的關(guān)系，我國應(yīng)在法定婚齡的規(guī)定上適當(dāng)降低結(jié)婚年齡以促進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育。
2.有助于緩解“入園難、入園貴”的問題
由于我國公辦園數(shù)量少，民辦園占據(jù)了相當(dāng)比重，隨著二胎政策的實(shí)施，在三年之內(nèi)我國至少要增加900萬個(gè)幼兒入園名額，日益增長的入園需求與學(xué)前教育資源的不足便構(gòu)成了我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的主要矛盾。我國學(xué)前教育的首要目標(biāo)便是“幼有所育”，必須優(yōu)先解決“入園難、入園貴”的問題。公辦園數(shù)量少是導(dǎo)致“入園難”的主要原因；而民辦園數(shù)量多，但民辦普惠性幼兒園數(shù)量少，是導(dǎo)致“入園貴”的主要原因。馮曉霞教授指出，面對不合理的幼兒園結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，財(cái)政支持、大力發(fā)展普惠性幼兒園才是破解難題的根本出路[8]?！捌栈菪浴笔菍W(xué)前教育發(fā)展的原則，政府不僅要落實(shí)興建普惠性公辦園、增加公辦園比重的責(zé)任，還要采取經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)、減免租金、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)部分優(yōu)質(zhì)民辦園轉(zhuǎn)為普惠性民辦園，降低民辦園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并通過建設(shè)小區(qū)配套幼兒園增加幼兒教育資源的供給。日本采取提高稅收的方式解決幼兒教育無償化的財(cái)政支出問題，我國也應(yīng)加快建立科學(xué)合理的成本分擔(dān)機(jī)制，確定辦園的財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，以解決“入園難、入園貴”問題，促進(jìn)我國學(xué)前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
3.有助于完善學(xué)前教育的立法體系
日本的學(xué)前教育位居世界前列，在很大程度上得益于其對學(xué)前教育立法的重視，用法律這種強(qiáng)有力的武器保障學(xué)前兒童的各項(xiàng)權(quán)益，使得所有學(xué)前教育事業(yè)的開展都有法可依，并得到科學(xué)的管理。與日本相比，我國的學(xué)前教育立法體系還不完善。在《中華人民共和國教育法》劃分的四個(gè)獨(dú)立學(xué)段中，至今只有學(xué)前教育沒有單獨(dú)立法，這導(dǎo)致學(xué)前教育工作的開展有很大的局限性。且目前只有《幼兒園工作規(guī)程》和《幼兒園管理?xiàng)l例》是專門針對學(xué)前教育所頒布的法律法規(guī)，其他涉及學(xué)前教育的內(nèi)容都散落于其他相關(guān)的法律法規(guī)中。學(xué)前教育專門立法能夠使學(xué)前教育事業(yè)健康、可持續(xù)地發(fā)展，我國必須將其提上日程。然而，從2000年提出學(xué)前教育立法至今，將近20年仍未完成，可見制定法律并不是一朝一夕的事，需要綜合各方意見和專家分析、統(tǒng)一社會(huì)各界對學(xué)前教育的定位以及政府在發(fā)展學(xué)前教育過程中所承擔(dān)的責(zé)任。因此，真正實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育立法任重而道遠(yuǎn)。在學(xué)前教育法正式出臺(tái)以前，一方面，地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，出臺(tái)“量身定制”的學(xué)前教育法律法規(guī)，以保證學(xué)前教育的良性發(fā)展；另一方面，全體學(xué)前教育工作者對學(xué)前教育立法應(yīng)給予全力支持和配合。
4.有助于加強(qiáng)政府對學(xué)前教育的投資力度
所有事業(yè)的發(fā)展都首先要以資金為物質(zhì)基礎(chǔ)，日本政府以公共財(cái)政加強(qiáng)對學(xué)前教育的投資力度，為其發(fā)展提供了充裕的經(jīng)費(fèi)，對私立幼兒園的經(jīng)費(fèi)投入甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一些歐美國家。反觀我國對學(xué)前教育的財(cái)政支持狀況卻遠(yuǎn)不能及。其一在于經(jīng)費(fèi)的供給不足，在對全國教育的資金投入里，學(xué)前教育僅僅占了1.2%—1.3%；其二在于我國學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)使用不科學(xué)，重公辦園、輕私立園，重城市、輕農(nóng)村等問題依然嚴(yán)峻。日本有60%都是私立園，卻能撥出相當(dāng)部分的經(jīng)費(fèi)以支持私立園的發(fā)展，我國私立園的比重與日本相當(dāng)，卻很少得到政府支持，這極易導(dǎo)致私立園創(chuàng)辦者為了盈利而不顧幼兒教育的科學(xué)性，從而降低學(xué)前教育的質(zhì)量。應(yīng)正視我國學(xué)前教育的實(shí)際情況，加大政府對學(xué)前教育的財(cái)政支出，統(tǒng)籌兼顧公辦園與私立園、城市園與農(nóng)村園的均衡發(fā)展，合理分配教育資源。另外，國務(wù)院關(guān)于“禁止?fàn)I利性幼兒園上市，鼓勵(lì)非營利性民辦園發(fā)展”的政策一出，部分營利性幼兒園由于承受巨大的壓力，紛紛選擇關(guān)園。而政府此時(shí)要做的絕不只是口頭上的呼吁，更要通過經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、土地和稅收優(yōu)惠等實(shí)質(zhì)性措施鼓勵(lì)這些營利性幼兒園自愿轉(zhuǎn)型為非營利性幼兒園。
5.有助于吸引更多賢能投資開辦普惠性幼兒園
日本舉國上下都將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步、生活水平的提高等歸功于教育，特別是幼兒教育。日本的眾多賢能深刻明白幼兒教育對國家發(fā)展的重大意義，慷慨解囊，投資開辦了不少低收費(fèi)甚至免費(fèi)的幼兒園，成為日本政府推進(jìn)幼兒教育無償化的一大助力。而在我國，賢能投資開辦低收費(fèi)或免費(fèi)幼兒園的例子是鮮有的。學(xué)前期的兒童擁有巨大的發(fā)展?jié)摿?，只有讓更多的人意識(shí)到國家的發(fā)展離不開學(xué)前教育的良好基礎(chǔ)，而學(xué)前教育的發(fā)展又離不開幼兒園的條件保障，才會(huì)有更多的人愿意為學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策或出錢出力，才能吸引更多的賢能投資開辦質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的普惠性幼兒園，為學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展注入新鮮的活力。與此同時(shí)，政府也需要為這些普惠性幼兒園提供諸如經(jīng)費(fèi)投入、專業(yè)指導(dǎo)和教師培訓(xùn)、派遣園長和教師等支持，從一定程度上提高其辦園水平和教育質(zhì)量。且由于從眾效應(yīng)，當(dāng)越來越多的賢能所投資開辦的普惠性幼兒園讓人感受到實(shí)質(zhì)效果，或是“入園難”不再那么難了，或是“入園貴”不再那么貴了，或是園所家長們交口稱贊教育質(zhì)量高的時(shí)候，這些賢能的偉大成就都將吸引更多的能人志士加入到投資開辦普惠性幼兒園的隊(duì)伍中。當(dāng)然，國與國之間存在差異，每個(gè)國家都有自己的政策方針以解決本國所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。關(guān)于日本幼兒教育無償化的思考，一些進(jìn)步的經(jīng)驗(yàn)我國可以借鑒參考，但也不能全盤照搬，借鑒的前提必須是基于我國當(dāng)前的國情。只有基于本國國情出臺(tái)的“量身定制”式的政策方針，才能保障學(xué)前教育源遠(yuǎn)流長。
作者：張小惠 林菁 單位：福建師范大學(xué) 教育學(xué)院
