談事業(yè)單位在內(nèi)部控制中出現(xiàn)的問(wèn)題及改善方案

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一、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

(一)內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)部控制中內(nèi)部環(huán)境的重要組成部分，它是指單位人員對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)程度。與企業(yè)相比，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意識(shí)較為淡薄。其原因主要有兩方面：一方面是單位領(lǐng)導(dǎo)不理解，甚至不了解內(nèi)部控制，無(wú)法深刻理解內(nèi)部控制的理念，未能充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的重要性和作用，認(rèn)為內(nèi)部控制是可有可無(wú)之事，并未將內(nèi)部控制納入工作范圍。另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，封建的“官本位”思想在某些地區(qū)仍然存在，依然在侵蝕著部分領(lǐng)導(dǎo)的思想，而內(nèi)部控制的本質(zhì)正是全員參與、公開(kāi)透明、互相監(jiān)督，與“官本位”思想相悖，造成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)施被忽視，甚至被阻撓。同時(shí)，員工認(rèn)為內(nèi)部控制制度過(guò)于繁雜，實(shí)施成本較大，因而不愿意把時(shí)間和精力投入內(nèi)部控制的建設(shè)當(dāng)中。這些觀念使得內(nèi)部控制制度成了“印在紙上，掛在墻上，說(shuō)在嘴上”的形象工程，流于形式，失去了應(yīng)有的功能。

(二)內(nèi)部控制機(jī)制不健全

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制的不健全主要包括內(nèi)部控制法律法規(guī)的不健全、內(nèi)部控制規(guī)章制度的不健全和內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的不健全。1.內(nèi)部控制法律法規(guī)不健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制若順利實(shí)施，應(yīng)有較為完善的法律法規(guī)體系作為指導(dǎo)。新《規(guī)范》的頒布，雖首次有了對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的系統(tǒng)規(guī)定，但新《規(guī)范》僅是一個(gè)原則導(dǎo)向性文件，缺乏相應(yīng)的解釋公告和配套指引，實(shí)際可操作性不強(qiáng)，對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立雖有立竿見(jiàn)影之效，但對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的持續(xù)健全則缺乏指導(dǎo)，使眾多行政事業(yè)單位感到茫然，無(wú)從下手。2.內(nèi)部控制規(guī)章制度不健全行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度涉及單位預(yù)算控制、收支控制、政府采購(gòu)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制和合同控制等。近年來(lái)，在各級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)的要求下，大部分行政事業(yè)單位初步建立了內(nèi)部控制相關(guān)制度，但仍不健全，主要表現(xiàn)在以下方面：一是建立的規(guī)章制度未能覆蓋單位的所有人員和所有業(yè)務(wù)活動(dòng)，導(dǎo)致很多業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展無(wú)章可循、無(wú)規(guī)可依。二是部分單位雖建立了內(nèi)部控制規(guī)章制度，但內(nèi)部控制方法不恰當(dāng)，如：?jiǎn)挝话褍?nèi)部控制的任務(wù)全部交一人完成；內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)人員僅憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和權(quán)威進(jìn)行簡(jiǎn)單控制；內(nèi)部控制崗位權(quán)責(zé)不清晰，未形成有效的崗位牽制等。3.內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)不健全新《規(guī)范》規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。”[1]由此可知，內(nèi)部控制職能機(jī)構(gòu)重點(diǎn)職責(zé)是內(nèi)部控制制度的執(zhí)行，是內(nèi)部控制順利實(shí)施的媒介。目前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面：一是部分行政事業(yè)單位根本沒(méi)有建立內(nèi)部控制的職能機(jī)構(gòu)，對(duì)于單位的內(nèi)部控制僅僅限于財(cái)務(wù)的會(huì)計(jì)控制，內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行較為簡(jiǎn)單。二是大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)不健全，表現(xiàn)出以下問(wèn)題：不同機(jī)構(gòu)之間職責(zé)分工不明確，并因此產(chǎn)生“踢皮球”現(xiàn)象；內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)立不恰當(dāng)，對(duì)內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性造成損傷。

(三)內(nèi)部控制執(zhí)行不力

內(nèi)部控制制定的目標(biāo)只有通過(guò)內(nèi)部控制的執(zhí)行才能達(dá)到，也只有通過(guò)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行才能檢驗(yàn)內(nèi)部控制體系的好壞，因此，內(nèi)部控制的執(zhí)行是連接內(nèi)部控制制度和內(nèi)部控制目標(biāo)的橋梁紐帶，對(duì)于內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著關(guān)鍵的作用。然而，目前我國(guó)大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行的狀況卻不盡人意。韓東海、李根旺對(duì)河北省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的調(diào)查問(wèn)卷顯示：50%以上的被調(diào)查者表示所在單位內(nèi)部控制執(zhí)行力度很差或者一般；在被問(wèn)及內(nèi)部控制弱化的原因時(shí)，50%的被調(diào)查者認(rèn)為是內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力[2]。對(duì)于內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力的原因，筆者分析如下：首先，單位人員內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，甚至部分領(lǐng)導(dǎo)凌駕于內(nèi)部控制之上，將內(nèi)部控制當(dāng)作擺設(shè)，當(dāng)作為自己服務(wù)的制度。其次是行政事業(yè)單位人員業(yè)務(wù)素質(zhì)無(wú)法跟上內(nèi)部控制理念的發(fā)展，他們對(duì)于內(nèi)部控制的理解仍舊停留于原來(lái)的簡(jiǎn)單會(huì)計(jì)控制，沒(méi)有發(fā)展到全員參與、全面控制的時(shí)代，更沒(méi)有將內(nèi)部控制中風(fēng)險(xiǎn)管理的理念植根于腦海，沒(méi)有站在管控風(fēng)險(xiǎn)的高度去理解內(nèi)部控制。再次是部分行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行不力，導(dǎo)致內(nèi)部控制執(zhí)行失敗。由于行政事業(yè)單位的性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的特殊性，其大部分業(yè)務(wù)都是以預(yù)算為核心展開(kāi)的，預(yù)算執(zhí)行的剛性對(duì)其他業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的執(zhí)行起著重要的影響。然而，我國(guó)很多行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行剛性不足，預(yù)算外支出、超預(yù)算支出、不按預(yù)算項(xiàng)目支出等現(xiàn)象頻有發(fā)生，從而也給其他業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的執(zhí)行造成了負(fù)面影響。

(四)內(nèi)外部監(jiān)督不力

內(nèi)部控制監(jiān)督是評(píng)價(jià)內(nèi)部控制執(zhí)行效果，監(jiān)督單位對(duì)內(nèi)部控制缺陷進(jìn)行整改的重要環(huán)節(jié)，它是保障內(nèi)部控制按預(yù)期目標(biāo)執(zhí)行的最后一道防線。然而筆者通過(guò)搜集大量的案例案件、文獻(xiàn)資料發(fā)現(xiàn)，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的審計(jì)監(jiān)督卻未能充分發(fā)揮其作用。問(wèn)題主要表現(xiàn)如下：一是由于受長(zhǎng)期以來(lái)傳統(tǒng)思想的影響，很多行政事業(yè)單位基本沒(méi)有進(jìn)行內(nèi)部控制執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)工作，也就無(wú)法及時(shí)知曉內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行是否存在缺陷以及缺陷的程度等相關(guān)信息，因此，單位也就無(wú)法主動(dòng)解決內(nèi)部控制體系中存在的問(wèn)題。二是很多行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督不力。很多行政事業(yè)單位由于人力資源不足，一人多崗，財(cái)務(wù)部門和審計(jì)及紀(jì)檢部門同屬一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)分管的現(xiàn)象比較普遍，內(nèi)部監(jiān)督部門和監(jiān)督崗位的獨(dú)立性與權(quán)威性受到損害，不能發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。三是外部監(jiān)督不力。我國(guó)對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的外部監(jiān)督多指紀(jì)檢部門、審計(jì)部門、反貪部門的監(jiān)督，其監(jiān)督來(lái)自于法律賦予的強(qiáng)制力。但是，這些部門因人數(shù)、精力和時(shí)間有限，對(duì)于眾多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督大多基于因人而查、因事而查，即當(dāng)有違法違紀(jì)之人時(shí)，才進(jìn)行針對(duì)性的追查監(jiān)督，而不是隨時(shí)的、隨機(jī)性的、普遍的監(jiān)督檢查，造成監(jiān)督的實(shí)際作用十分有限。此外，這些監(jiān)督部門對(duì)于內(nèi)部控制的監(jiān)督范圍只限于行政事業(yè)單位資金如何分派和使用，即資金的去向，而對(duì)于資金的使用效益并沒(méi)有進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致很多行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制執(zhí)行過(guò)程中觀念意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)部控制失效。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的完善措施

(一)完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的法律法規(guī)

新《規(guī)范》是一個(gè)原則指導(dǎo)性文件，對(duì)于改善目前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制薄弱的現(xiàn)狀將會(huì)起到促進(jìn)作用，但要進(jìn)一步完善內(nèi)部控制時(shí)，由于這個(gè)文件可操作性稍差，許多單位會(huì)感到茫然，甚至無(wú)從下手。因此，財(cái)政部等部門需加快相關(guān)課題研究，在新《規(guī)范》的基礎(chǔ)上出臺(tái)解釋公告、評(píng)價(jià)指引和審計(jì)指引。在解釋公告中可以五要素為主線，以各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為內(nèi)容，通過(guò)詳細(xì)解釋幫助行政事業(yè)單位健全內(nèi)部控制體系。在評(píng)價(jià)指引中，應(yīng)規(guī)定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的目標(biāo)、原則、責(zé)任主體、范圍、內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法、缺陷認(rèn)定、報(bào)告出具等內(nèi)容，通過(guò)強(qiáng)制行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的自我評(píng)價(jià)推動(dòng)其內(nèi)部控制的進(jìn)一步完善。類似地，在審計(jì)指引中也要明確審計(jì)主體、審計(jì)責(zé)任、審計(jì)范圍和與政府審計(jì)的關(guān)系等內(nèi)容。通過(guò)頒布解釋公告、評(píng)價(jià)指引和審計(jì)指引來(lái)強(qiáng)化行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管理思想、內(nèi)部控制措施和自我改善能力，從而推進(jìn)內(nèi)部控制體系的完善。

(二)加強(qiáng)內(nèi)部控制知識(shí)的宣傳和培訓(xùn)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制弱化的一個(gè)重要原因就是行政單位人員的內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較低。要解決這一問(wèn)題，必須加強(qiáng)內(nèi)部控制的宣傳和培訓(xùn)，具體包括以下方面：首先，全國(guó)可以以省級(jí)為單位，由各省的專門部門負(fù)責(zé)，對(duì)所在省份行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員進(jìn)行分批次、定期的培訓(xùn)和考核，以增強(qiáng)他們的內(nèi)部控制意識(shí)，提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)。其次，各級(jí)行政事業(yè)單位要在單位內(nèi)部組織對(duì)新《規(guī)范》的學(xué)習(xí)，在內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的后期，參照新《規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，通過(guò)對(duì)已發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的分析，提出針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，從而達(dá)到提高意識(shí)和自身素質(zhì)的目的。再次，各級(jí)政府、行政事業(yè)單位在對(duì)本級(jí)、下級(jí)行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行年終考核時(shí)，在現(xiàn)有考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上應(yīng)合理加上內(nèi)部控制的相關(guān)指標(biāo)，這些指標(biāo)要包括定量指標(biāo)和增量指標(biāo)，以達(dá)到增強(qiáng)其內(nèi)部控制意識(shí)和提高相關(guān)人員素質(zhì)的目的。

(三)健全內(nèi)部控制的制度和機(jī)構(gòu)

內(nèi)部控制缺陷之一是內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)缺陷，而造成設(shè)計(jì)缺陷的主要原因就是內(nèi)部控制制度的不健全、不合理。解決這一問(wèn)題的主要途徑就是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制負(fù)責(zé)人要在學(xué)習(xí)新《規(guī)范》的基礎(chǔ)上，參照其各項(xiàng)業(yè)務(wù)的規(guī)定，合理梳理、分析本單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)的流程，結(jié)合本單位的實(shí)際情況完善內(nèi)部控制規(guī)定，并合理運(yùn)用內(nèi)部控制方法，以達(dá)到互相制衡、互相監(jiān)督的目的。此外，在內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)方面，沒(méi)有設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)的要依照規(guī)定設(shè)置機(jī)構(gòu)；設(shè)置機(jī)構(gòu)不完善的單位，要盡快完善相關(guān)機(jī)構(gòu)。但是應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：一是在設(shè)置內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)時(shí)，要注意保持內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。內(nèi)部控制實(shí)施機(jī)構(gòu)、內(nèi)部控制審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)該由單位領(lǐng)導(dǎo)直接分管，且兩個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)屬不同的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。二是在設(shè)立內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)時(shí)，每一項(xiàng)業(yè)務(wù)在不同的環(huán)節(jié)應(yīng)做到均有不同的部門參與，以達(dá)到全員參與、相互制衡的目的。

(四)強(qiáng)化內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)管理

內(nèi)部控制是根據(jù)既定目標(biāo)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，然后對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、評(píng)估，進(jìn)而針對(duì)評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)采取特定應(yīng)對(duì)措施的過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)管理是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的過(guò)程。由此可知，風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程其實(shí)就是內(nèi)部控制過(guò)程的核心部分，風(fēng)險(xiǎn)管理的思想和措施直接影響著內(nèi)部控制實(shí)施的效果。在強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程中應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：首先，要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。特別是在未來(lái)的一段時(shí)間，全面風(fēng)險(xiǎn)管理的思想將持續(xù)影響全世界的各個(gè)領(lǐng)域，因此，只有強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)，才能跟上時(shí)代的潮流。其次，要將風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)口前移。傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理都是在分析出風(fēng)險(xiǎn)之后才采取應(yīng)對(duì)措施，這樣，單位的損失有可能已經(jīng)發(fā)生，這樣的風(fēng)險(xiǎn)管理理念已不再適合未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。在全面風(fēng)險(xiǎn)管理的時(shí)代，風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)不僅僅是事后管理，而是事前預(yù)防。因此，單位人員的風(fēng)險(xiǎn)管理思想要與時(shí)俱進(jìn)，變風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)為風(fēng)險(xiǎn)防控，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的前期管理盡可能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。再次，單位要適時(shí)引進(jìn)先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)管理方法。其中，最重要的是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)分析的模型與技術(shù)，因?yàn)檫@些模型和技術(shù)的應(yīng)用，能在一定程度上提高風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防能力。

(五)強(qiáng)化內(nèi)部控制的審計(jì)與監(jiān)督

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的審計(jì)與監(jiān)督主要包括內(nèi)部控制的自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和外部審計(jì)監(jiān)督。建立激勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部控制的審計(jì)與監(jiān)督，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下三個(gè)方面著手：在內(nèi)部控制的自我評(píng)價(jià)方面，首先要解決的是內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)由誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)、由誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題以及評(píng)價(jià)方式的選擇問(wèn)題。筆者建議，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的負(fù)責(zé)人應(yīng)是直接分管內(nèi)部控制實(shí)施的單位領(lǐng)導(dǎo)，由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或特定的部門進(jìn)行內(nèi)部控制的自我評(píng)價(jià)。內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的方式主要有框架式評(píng)價(jià)和問(wèn)題式評(píng)價(jià)。問(wèn)題式評(píng)價(jià)主要是尋找內(nèi)部控制體系中的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題采取相應(yīng)的措施，即措施緊盯問(wèn)題，雖有腳痛醫(yī)腳、頭痛醫(yī)頭之感，但能迅速幫助單位健全內(nèi)部控制，適用于內(nèi)部控制制度建立的初期?？蚣苁皆u(píng)價(jià)是指單位制定一系列的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)單位所有業(yè)務(wù)的所有環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)價(jià)，以找出內(nèi)部控制存在的缺陷，并針對(duì)缺陷制定應(yīng)對(duì)措施。這種評(píng)價(jià)方式比較全面、穩(wěn)定，適用于內(nèi)部控制體系的成熟期。因此，對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的方式，在近些年可以采用問(wèn)題式評(píng)價(jià)，待相關(guān)法律法規(guī)和內(nèi)部控制體系較為完善時(shí)，可以采用框架式評(píng)價(jià)。

在內(nèi)部審計(jì)方面，要充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督作用。首先，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于內(nèi)部控制的制定和實(shí)施機(jī)構(gòu)，并且內(nèi)部審計(jì)的負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)要不同于內(nèi)部控制的負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，以提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，使其互相制衡，發(fā)揮監(jiān)督作用。其次，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)部控制的執(zhí)行狀況，每年應(yīng)定期或不定期地對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行狀況進(jìn)行檢查，檢查內(nèi)部控制是否按照內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)執(zhí)行、是否按照新《規(guī)范》執(zhí)行，內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告是否如實(shí)反映內(nèi)部控制狀況，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題相關(guān)負(fù)責(zé)人是否采取了恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施等。再次，根據(jù)檢查的結(jié)果出具檢查報(bào)告，提交給內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)，針對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要依照相關(guān)規(guī)定堅(jiān)決進(jìn)行處理。

作者：王留強(qiáng) 單位：周口師范學(xué)院財(cái)務(wù)處