外商投資法對外匯管理影響探析

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《中華人民共和國外商投資法》（以下簡稱《外商投資法》）的實施，為進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放和有效利用外資提供了強(qiáng)有力的法律保障，同時也對現(xiàn)行外匯管理體系提出了挑戰(zhàn)。應(yīng)建立與之匹配的外匯管理框架，以保證和促進(jìn)外商投資健康有序發(fā)展。

一、《外商投資法》的主要內(nèi)容

從金融的角度來看，《外商投資法》主要從外商投資國民待遇、外商投資利益保護(hù)和外商融資便利化三個方面對外商投資環(huán)境進(jìn)行了優(yōu)化。外商投資國民待遇方面?！锻馍掏顿Y法》對外商投資實施準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理制度，為外商投資企業(yè)營造公平、公正的營商環(huán)境。自2013年中國首份外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單以來，外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單經(jīng)歷了四次修訂，負(fù)面清單條目已由原先的190條大幅縮減至45條。外商投資利益保護(hù)方面?！锻馍掏顿Y法》從資本流動、知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密、政府管理等多個角度強(qiáng)調(diào)了對外商利益的保護(hù)，特別是外商投資者在中國境內(nèi)的出資、利潤、收益、處置等方面可以依法以人民幣或者外匯自由匯入、匯出。建立外商投資服務(wù)體系，切實保障外商投資者平等參與市場競爭。外商融資便利化方面?！锻馍掏顿Y法》首次以法律的形式對外商投資企業(yè)的融資形式進(jìn)行明確，進(jìn)一步拓寬融資渠道，為外商投資企業(yè)融資提供便利。在原有的外商投資政策下，外商投資企業(yè)在某些領(lǐng)域的融資行為受到一定的限制，影響了企業(yè)的綜合發(fā)展。隨著《外商投資法》及配套政策的實施，外商投資企業(yè)可以在明確的法律規(guī)范下選擇更加便利、多樣的融資方式。

二、當(dāng)前外匯管理面臨的主要挑戰(zhàn)

總體來看，《外商投資法》的頒布，體現(xiàn)了我國繼續(xù)擴(kuò)大金融行業(yè)對外開放的決心，不僅有利于深化政府“放管服”改革，也有助于增強(qiáng)外商投資者來華投資的信心。但投資門檻降低和自由程度提高，也意味著跨境資金流動風(fēng)險的上升和外匯監(jiān)管難度的加大，對我國現(xiàn)行的外匯管理體系提出了更高要求，主要體現(xiàn)在以下四個方面。第一，外匯管理職能定位需進(jìn)一步明確。長期以來，外商投資外匯管理以登記管理為核心，外商投資企業(yè)的初始登記及后續(xù)股權(quán)變更、增減資等重大信息變更主要依托上游部門的審批或備案?！锻馍掏顿Y法》實施后，商務(wù)部門對負(fù)面清單以外企業(yè)不再進(jìn)行審核，外匯管理部門依托前置部門審核外商投資真實性的管理基礎(chǔ)被弱化，真實性監(jiān)管責(zé)任和壓力倍增。同時，因外匯管理部門對上游部門的登記行為無追溯權(quán)和否決權(quán)，即使對投資資金來源的真實性、合規(guī)性有所質(zhì)疑，也難以拒絕辦理相關(guān)登記業(yè)務(wù)，易陷入被動局面。因此，外匯管理部門在外商投資管理中的定位和作用需要進(jìn)一步明確。第二，外匯管理政策框架需進(jìn)一步優(yōu)化?！锻馍掏顿Y法》第二條規(guī)定，外商投資是指外國的自然人、企業(yè)或者其他組織直接或者間接在中國境內(nèi)進(jìn)行的投資活動。該項法規(guī)實施后，外商投資者范圍不僅擴(kuò)大到其他組織，而且投資行為除直接投資活動外還涵蓋間接投資活動，定義范圍更廣。這對外商投資者境內(nèi)直接投資和資本市場間接投資的外匯管理原則、管理法規(guī)和管理體系均造成沖擊，亟須外匯管理部門對外匯管理政策框架進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。第三，外商投資資金真實性審核力度需進(jìn)一步加強(qiáng)?！锻馍掏顿Y法》第二十一條規(guī)定，外國投資者在中國境內(nèi)的出資、利潤、資本收益、資產(chǎn)處置所得、知識產(chǎn)權(quán)許可使用費、依法獲得的補(bǔ)償或賠償、清算所得等，可以依法以人民幣或者外匯自由匯入、匯出。該項法規(guī)實施后，外商投資者的資金流出流入更加便利，部分違規(guī)資金可能借道流出或變相流入違規(guī)領(lǐng)域。亟須外匯管理部門有針對性地強(qiáng)化對外商投資資金跨境流動的真實性審核，便利辦理流程的同時，確保外商投資者每一筆流入流出資金都能夠真實、準(zhǔn)確。第四，外商投資資金合規(guī)性監(jiān)管制度需進(jìn)一步完善。《外商投資法》第三十五條規(guī)定，國家建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。安全審查，除了外商投資項目自身外，還應(yīng)包含資金來源層面的安全審查，例如資金來源是否涉及恐怖組織和地下錢莊等。這些都對外商投資資金的合規(guī)性監(jiān)管提出了更高要求，亟須外匯管理部門有針對性地對外商投資資金來源合規(guī)性管理制度進(jìn)行完善。

三、構(gòu)建外匯管理新框架的構(gòu)想

新的外匯管理框架應(yīng)在符合我國外匯管理基本法律法規(guī)的前提下，在穿透式監(jiān)管和協(xié)同監(jiān)管理念指引下，以促進(jìn)投資便利化、實現(xiàn)外匯高效監(jiān)管為目標(biāo)，運用兩位一體的監(jiān)管方式，在完善數(shù)據(jù)采集機(jī)制的基礎(chǔ)上，優(yōu)化負(fù)面清單管理機(jī)制，對外商投資實施全周期的真實性、合規(guī)性管理。第一，建立穿透式信息采集分析機(jī)制。一是完善登記前端信息采集。以“單一窗口、單一表格”業(yè)務(wù)受理為契機(jī)，優(yōu)化跨部門數(shù)據(jù)接口配置，在外商投資企業(yè)完成工商登記、變更后，實現(xiàn)登記信息及審核材料從市場監(jiān)管部門向外匯管理部門的自動推送，實現(xiàn)外匯管理部門對外商投資者相關(guān)信息的同步采集。二是完善外商投資運營過程的信息采集。在不斷完善外匯存量權(quán)益數(shù)據(jù)信息報送基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高重點企業(yè)財務(wù)經(jīng)營信息的報送頻率，在加強(qiáng)重點行業(yè)重點領(lǐng)域外匯形勢分析的同時，為后續(xù)利潤匯出及減撤資資金匯出監(jiān)管提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，防范和化解運營收益集中流出對國際收支平衡的沖擊風(fēng)險。三是建立外匯管理信息數(shù)據(jù)庫。通過部門間聯(lián)動，多渠道多角度豐富外商投資企業(yè)的數(shù)據(jù)來源，建立以資金流向為脈絡(luò)的信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)外商投資主體信息、經(jīng)營狀況、資金來源、資金流向等全流程監(jiān)測，為實現(xiàn)穿透式監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支撐。第二，構(gòu)建部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。一是確定部門間外商投資宏觀協(xié)同管理原則。根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢變化，確定一段時期內(nèi)的調(diào)控重點，通過部門聯(lián)合發(fā)文等方式，統(tǒng)一各部門的調(diào)控目標(biāo)，提高聯(lián)合監(jiān)管的效率和效果。二是豐富部門間聯(lián)合逆周期調(diào)節(jié)手段。當(dāng)跨境資金流出壓力較大時，可發(fā)揮商務(wù)部門招商引資政策優(yōu)勢、稅務(wù)部門稅收政策調(diào)節(jié)優(yōu)勢、外匯管理部門資金結(jié)匯政策調(diào)控作用，引導(dǎo)外資流入，反之亦然。三是搭建部門間信息協(xié)同共享平臺。在目前企業(yè)開辦“一窗通”服務(wù)平臺基礎(chǔ)上，結(jié)合外匯局跨境金融區(qū)塊鏈服務(wù)平臺，搭建更為完善的跨部門信息協(xié)同共享平臺，實現(xiàn)部門間信息的互通互享。四是建立復(fù)審追溯和異常線索移送機(jī)制。外匯管理、稅務(wù)等部門在后續(xù)登記備案環(huán)節(jié)如發(fā)現(xiàn)外商投資涉嫌進(jìn)入負(fù)面清單領(lǐng)域等問題，可提請審批部門對相關(guān)問題進(jìn)行復(fù)審，并對存在的問題進(jìn)行追溯。在外商投資后續(xù)交易行為中，如發(fā)現(xiàn)其實質(zhì)資金用于負(fù)面清單領(lǐng)域投資的，可將相關(guān)線索移送至行業(yè)主管部門，由其按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。第三，完善宏觀審慎管理機(jī)制。一是完善配套的法規(guī)體系。以穿透式監(jiān)管和準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理理念為指導(dǎo)，修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，為政策實施提供法律保障。二是充分發(fā)揮宏觀政策的逆周期調(diào)節(jié)作用。從主體和資金兩個維度切入，運用數(shù)量型、價格型等管理工具，嘗試設(shè)計一系列宏觀監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)，提升對外商投資跨境資金流出入變動趨勢及境內(nèi)異常流轉(zhuǎn)資金監(jiān)測的敏感度，及時出臺外匯宏觀審慎政策，運用宏觀審慎管理工具進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控。三是建立宏觀審慎響應(yīng)機(jī)制。通過指標(biāo)設(shè)置、模型構(gòu)建、測算評估等方式，對系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行預(yù)判，調(diào)控涉外主體的行為，并通過統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)評估宏觀審慎政策的實施效果，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險傳播。第四，進(jìn)一步完善微觀監(jiān)管機(jī)制。一是完善外商直接投資和間接投資項下法規(guī)文件。加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通銜接，及時調(diào)整外匯管理政策，進(jìn)一步提升投資業(yè)務(wù)便利化水平。二是完善外商投資外匯管理負(fù)面清單。根據(jù)政策變化實時調(diào)整負(fù)面清單內(nèi)容，保證負(fù)面清單的實效性和規(guī)范性，并逐漸將負(fù)面清單的適用范圍擴(kuò)展至外商投資資金使用的全流程。三是加強(qiáng)對外商投資資金使用的穿透式監(jiān)管。從資金穿透、主體穿透、時間穿透、空間穿透四個方面實現(xiàn)對外商投資資金的跨境、跨區(qū)域全面綜合監(jiān)管。四是加強(qiáng)系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析功能建設(shè)。多渠道、多角度豐富行業(yè)利潤率、成本率等數(shù)據(jù)來源，建立行業(yè)信息數(shù)據(jù)庫，運用大數(shù)據(jù)提升對外商投資存量數(shù)據(jù)的分析能力；健全監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系，運用數(shù)理模型設(shè)計行業(yè)公允價值偏離指標(biāo)，對偏離度較大的企業(yè)進(jìn)行重點關(guān)注和核查，提升數(shù)據(jù)分析監(jiān)管質(zhì)效。五是完善對銀行的考核評價體系。創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升對銀行政策執(zhí)行及業(yè)務(wù)辦理的監(jiān)管力度。第五，建立配套獎懲機(jī)制。一是建立信用分類監(jiān)管制度。根據(jù)外商投資信用狀況對交易主體進(jìn)行綜合評價，并按評價結(jié)果將其分為誠信主體、審慎管理主體、重點關(guān)注主體和失信主體四類，實行分類管理。對誠信類企業(yè)通過行政許可“綠色通道”，實施優(yōu)先辦理、簡化程序等激勵政策；對審慎管理類和重點關(guān)注類企業(yè)加強(qiáng)真實性審核力度，必要時對其個別資本交易實施管控；對失信類企業(yè)的資本交易依法予以限制，實施約束懲戒。二是建立失信信息披露制度。對外商投資企業(yè)及其境內(nèi)受益人的失信信息可納入人民銀行社會征信系統(tǒng)進(jìn)行披露，對外商投資者的失信行為可通過部門共建的失信信息披露平臺對外進(jìn)行公布，提升對外商投資失信違規(guī)的震懾力，規(guī)范其交易行為。

作者:李勇 崔丹琦 單位:中國人民銀行濰坊市中心支行