鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部控制創(chuàng)建思路

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摘要：由于自身特點(diǎn)和目前所處的特殊階段，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的內(nèi)部控制制度建設(shè)還比較滯后，與基本規(guī)范和相關(guān)指引的要求相比，在建立和完善內(nèi)部控制中還存在一些問(wèn)題。從鐵路運(yùn)輸企業(yè)的特點(diǎn)入手，就處于市場(chǎng)化改革中的鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀、制約條件和存在問(wèn)題進(jìn)行分析，提出加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的注意事項(xiàng)和針對(duì)性措施。

關(guān)鍵詞：鐵路企業(yè)；內(nèi)部控制；建設(shè)

當(dāng)前，鐵路運(yùn)輸企業(yè)正處于市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)改革階段，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，要求企業(yè)必須有內(nèi)容健全、執(zhí)行有效的內(nèi)部控制。但大多數(shù)鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)進(jìn)展緩慢，制約條件和存在問(wèn)題較多，內(nèi)控制度建設(shè)不如人意。進(jìn)一步消除不利條件，解決存在問(wèn)題，加快構(gòu)建完善、有效的內(nèi)部控制，是鐵路運(yùn)輸企業(yè)的當(dāng)務(wù)之急。

一、鐵路運(yùn)輸企業(yè)及其財(cái)會(huì)工作的特點(diǎn)

（一）鐵路運(yùn)輸企業(yè)的特點(diǎn)

一是從產(chǎn)品來(lái)看，作為運(yùn)輸企業(yè)的鐵路運(yùn)輸企業(yè)與其他運(yùn)輸企業(yè)一樣，其產(chǎn)品都是旅客和貨物的位移，沒(méi)有脫離生產(chǎn)過(guò)程而獨(dú)立存在的銷售過(guò)程，在會(huì)計(jì)期末，沒(méi)有“在產(chǎn)品”的結(jié)存，也沒(méi)有“產(chǎn)成品”的庫(kù)存，運(yùn)輸過(guò)程的完成也就是銷售的實(shí)現(xiàn)。二是從資產(chǎn)配置看，企業(yè)生產(chǎn)能力的表現(xiàn)形式不同。其他運(yùn)輸企業(yè)大都是以運(yùn)送工具為生產(chǎn)能力的主體而形成獨(dú)立企業(yè)，例如，汽車運(yùn)輸企業(yè)，以汽車為主形成企業(yè)的生產(chǎn)能力，其固定資產(chǎn)可不包括道路等設(shè)施，航空公司以飛機(jī)為主形成企業(yè)的生產(chǎn)能力，成立獨(dú)立的企業(yè)，也不一定要求每個(gè)企業(yè)都擁有自己的專用機(jī)場(chǎng)。而在現(xiàn)行管理體制下的鐵路運(yùn)輸企業(yè)則不同，它是以線路、通訊信號(hào)設(shè)施、車站（包括直接為運(yùn)輸服務(wù)的各生產(chǎn)站段）機(jī)車車輛互相配套形成輸送能力，它們構(gòu)成鐵路運(yùn)輸企業(yè)特定的專用固定資產(chǎn)，全部由鐵路運(yùn)輸企業(yè)統(tǒng)一管理。三是從企業(yè)管理看，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的管理和生產(chǎn)組織具有“高、大、半”的特點(diǎn)，即：運(yùn)輸調(diào)度高度集中，統(tǒng)一指揮；生產(chǎn)協(xié)作大聯(lián)動(dòng)；管理半軍事化。這三個(gè)顯著特點(diǎn)，具體表現(xiàn)在內(nèi)部工作的安排，不僅以通知、通告等形式下發(fā)，一些重要工作更是以命令形式下達(dá)，體現(xiàn)了嚴(yán)格的組織紀(jì)律性。正是在這種模式下，鐵路運(yùn)輸企業(yè)與其他企業(yè)和社會(huì)組織的協(xié)作不多，長(zhǎng)期以來(lái)自成一體，相對(duì)封閉。這種狀況自2013年原鐵道部政企分開(kāi)后，這種局面被打破。

（二）鐵路運(yùn)輸企業(yè)會(huì)計(jì)的特點(diǎn)

一是由于鐵路運(yùn)輸企業(yè)財(cái)務(wù)管理實(shí)行的是收支兩條線，收入會(huì)計(jì)和支出會(huì)計(jì)分開(kāi)核算。收入方面，實(shí)行發(fā)站核算制，取得的運(yùn)輸進(jìn)款（客運(yùn)及行包收入、貨運(yùn)收入及其他雜項(xiàng)收入），逐級(jí)匯總上交鐵路總公司，這一過(guò)程作為收入會(huì)計(jì)核算的內(nèi)容。支出方面，以支出預(yù)算作為控制手段，根據(jù)各鐵路運(yùn)輸企業(yè)（鐵路局及專業(yè)運(yùn)輸公司）實(shí)際完成的生產(chǎn)任務(wù)工作量，按照核定的內(nèi)部結(jié)算單價(jià)進(jìn)行清算，作為運(yùn)輸支出的補(bǔ)償，也作為鐵路局及專業(yè)運(yùn)輸公司的營(yíng)業(yè)收入，與其實(shí)際支出配比計(jì)算經(jīng)營(yíng)結(jié)果。二是由于上下級(jí)之間頻繁的業(yè)務(wù)往來(lái)，在核算資金流動(dòng)上設(shè)置“內(nèi)部往來(lái)”科目，兼有債權(quán)和債務(wù)性質(zhì)，以報(bào)告期軋差結(jié)果確定，核算時(shí)上下級(jí)同時(shí)記賬，編制合并報(bào)表時(shí)抵銷。三是鐵路運(yùn)輸企業(yè)的會(huì)計(jì)核算分為鐵路總公司、鐵路局（專業(yè)運(yùn)輸公司）、運(yùn)輸站段三個(gè)級(jí)次。作為會(huì)計(jì)主體，鐵路總公司和鐵路局（專業(yè)運(yùn)輸公司）是企業(yè)法人，運(yùn)輸站段是非法人單位。

二、鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀及目標(biāo)

2008年6月，財(cái)政部等五部委聯(lián)合下發(fā)了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，原鐵道部于同年8月下發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部等部門(mén)有關(guān)企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范的通知》，將廣鐵（集團(tuán)）公司等5家單位作為全國(guó)鐵路系統(tǒng)試點(diǎn)單位，要求于2009年7月1日期全面實(shí)施。2012年11月份，原鐵道部在5家下屬單位試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，抽調(diào)部分鐵路局及部機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)開(kāi)展鐵路企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)專題研究，隨后形成了《關(guān)于國(guó)家鐵路企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》。根據(jù)各下屬單位反饋的意見(jiàn)，之后又組織了兩次集中研討，中間遇鐵道部撤銷成立中國(guó)鐵路總公司，這一工作至目前暫時(shí)擱置。該意見(jiàn)稿從十方面對(duì)國(guó)家鐵路企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃和要求，按照先試點(diǎn)再全面推開(kāi)的原則，分類分步推進(jìn)，從2013年起，力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間，在國(guó)家鐵路系統(tǒng)大中型企業(yè)建立完善的內(nèi)部控制體系。2013年，全面啟動(dòng)鐵路局和專業(yè)運(yùn)輸公司內(nèi)部控制建設(shè)工作。已建立起內(nèi)部控制體系的，應(yīng)當(dāng)按本指導(dǎo)意見(jiàn)修訂完善，抓好有效執(zhí)行和持續(xù)改進(jìn)工作，尚未建立的，抓緊制定分類分步推進(jìn)方案，經(jīng)局長(zhǎng)辦公會(huì)批準(zhǔn)后，于2013年6月30日前報(bào)鐵路總公司備案。2013年下半年，鐵路局在車務(wù)、機(jī)務(wù)、工務(wù)、車輛系統(tǒng)各選取至少一個(gè)單位進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)。2014年，試點(diǎn)單位實(shí)施內(nèi)部控制體系，鐵路局全面建立內(nèi)部控制體系，并將內(nèi)部控制建設(shè)成果報(bào)鐵路總公司備案。2015年，鐵路局全面實(shí)施內(nèi)部控制體系，對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行自我評(píng)價(jià)并向鐵道總公司報(bào)送評(píng)價(jià)報(bào)告。2016年，鐵路總公司聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)鐵路局、專業(yè)運(yùn)輸公司內(nèi)部控制進(jìn)行審計(jì)。2017年，國(guó)家鐵路系統(tǒng)其他大中型企業(yè)全面建成并實(shí)施內(nèi)部控制體系。

三、鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）鐵路行業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)工作進(jìn)展緩慢

2008年6月，財(cái)政部等五部委聯(lián)合下發(fā)基本規(guī)范后，雖然原鐵道部也及時(shí)下發(fā)了通知和指導(dǎo)意見(jiàn)，并選取了部分單位進(jìn)行試點(diǎn)，但在遇到原鐵道部改制后，這項(xiàng)工作就基本陷于停滯，沒(méi)有按照既定的時(shí)間表推進(jìn)，大部分鐵路運(yùn)輸企業(yè)（鐵路局）并沒(méi)有按照基本規(guī)范和指引的要求建立成型的內(nèi)部控制制度，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度也是一樣。

（二）內(nèi)部控制制度建設(shè)在內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面不盡人意

一是內(nèi)部環(huán)境方面，領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制的目標(biāo)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，大多數(shù)單位的領(lǐng)導(dǎo)著將內(nèi)部控制與內(nèi)部會(huì)計(jì)控制等同看待，安排財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭這項(xiàng)工作，容易造成制度制定的偏差。另外，鐵路運(yùn)輸企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)的半軍事化管理，使得權(quán)力過(guò)于集中，在內(nèi)部會(huì)計(jì)制度建立過(guò)程中，包括單位領(lǐng)導(dǎo)和其他權(quán)力部門(mén)態(tài)度曖昧，工作只推不前，形成了暗流抵制或消極應(yīng)付現(xiàn)象。二是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式和相對(duì)地封閉運(yùn)行，形成了鐵路運(yùn)輸企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)管理方面比較薄弱，除了安全風(fēng)險(xiǎn)管理，在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理方面意識(shí)淡薄，與鐵路企業(yè)落實(shí)市場(chǎng)主體地位，實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作改革極不適應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)管理基本單一和跑偏。三是控制活動(dòng)方面，由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不健全，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果實(shí)施的控制活動(dòng)，雖然也在實(shí)際工作過(guò)程中實(shí)施，如崗位分離管理、授權(quán)管理、資產(chǎn)的日常管理、全面預(yù)算管理等，但由于沒(méi)有統(tǒng)一、系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)，各種控制活動(dòng)基本上是各職能部門(mén)各自為戰(zhàn)，缺乏有機(jī)聯(lián)系和協(xié)調(diào)，實(shí)施效果也不是十分明顯。另外，鐵路企業(yè)內(nèi)部雖然也十分重視應(yīng)急處理機(jī)制建設(shè)，但大多數(shù)存在與生產(chǎn)環(huán)節(jié)，在經(jīng)營(yíng)管理方面，幾乎沒(méi)有涉及，現(xiàn)有的控制制度也存在缺陷。四是信息與溝通方面，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的信息化建設(shè)比較早，信息共享平臺(tái)促進(jìn)了企業(yè)內(nèi)外部信息的及時(shí)溝通和獲取，但還存在生產(chǎn)管理系統(tǒng)和經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)，特別是與現(xiàn)有的財(cái)會(huì)管理信息系統(tǒng)接口受限，部分生產(chǎn)指標(biāo)不能即時(shí)取得的問(wèn)題，對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)等前瞻性工作形成了制約。五是內(nèi)部監(jiān)督方面，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督職能散布與多個(gè)職能部門(mén)，單位內(nèi)設(shè)有審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)，與收支兩條線相一致而設(shè)立的收入稽查、財(cái)務(wù)監(jiān)察，以及為應(yīng)對(duì)社會(huì)反響而設(shè)立的路風(fēng)監(jiān)察等。內(nèi)部的各種監(jiān)督力量依據(jù)各自的制度辦法獨(dú)立行使職權(quán)，沒(méi)有形成統(tǒng)一、相互銜接的內(nèi)部監(jiān)督體系，個(gè)別部門(mén)的監(jiān)督活動(dòng)不持續(xù)，不能完全保證內(nèi)部控制的有效性。同時(shí)現(xiàn)有的內(nèi)控制度也沒(méi)有開(kāi)展定期評(píng)估，缺乏內(nèi)控制度缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，造成部分內(nèi)控制度過(guò)時(shí)，與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境和活動(dòng)不適應(yīng)。

四、加強(qiáng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的思考

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，明確內(nèi)控制度建設(shè)的責(zé)任主體

一是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制是一整套管理制度，它涵蓋了企業(yè)管理的方方面面，控制的目標(biāo)是保證企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)整體規(guī)范和受控，因此，它是需要全員參與的，而不是企業(yè)內(nèi)部的某個(gè)職能部門(mén)。二是隨著市場(chǎng)化運(yùn)作，單位要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，注重完善法人治理結(jié)構(gòu)，明確決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層在內(nèi)部控制中的權(quán)力和義務(wù)，并注意結(jié)合部的銜接。三是要加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)全體員工積極參與內(nèi)控制度建設(shè)，加快推進(jìn)速度。

（二）樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的內(nèi)部控制

內(nèi)控制度建設(shè)中，必須引入風(fēng)險(xiǎn)管理理念，樹(shù)立安全風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)并重的意識(shí)，更加重視在市場(chǎng)條件下企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制，并將風(fēng)險(xiǎn)的研判、分析、控制制度化和常態(tài)化，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，為處理突發(fā)事件做好準(zhǔn)備，提高應(yīng)對(duì)能力。

（三）統(tǒng)籌考慮制度設(shè)計(jì)，提高制度的執(zhí)行力和協(xié)調(diào)性

制度不在于多，也不在于篇幅長(zhǎng)，關(guān)鍵是要全面、協(xié)調(diào)、可操作。在內(nèi)控制度建設(shè)中，首先，要重新審視鐵路企業(yè)內(nèi)部職能部門(mén)職責(zé)分工，去掉重疊的職能，補(bǔ)充缺失的職能，使制度跟著職能走，可有效解決結(jié)合部執(zhí)行錯(cuò)位和管理缺位問(wèn)題，增強(qiáng)內(nèi)控制度的可操作性和協(xié)調(diào)性。其次，制度設(shè)計(jì)時(shí)也要注意激勵(lì)考核問(wèn)題，將內(nèi)控制度的執(zhí)行與執(zhí)行者的薪酬掛鉤，與個(gè)人的升遷掛鉤，促進(jìn)制度的執(zhí)行力。再則，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，克服命令式管理，注重以制度管人、管事，使企業(yè)的各項(xiàng)活動(dòng)有章可循。

（四）整合優(yōu)化信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息共享

以解決生產(chǎn)信息向經(jīng)營(yíng)管理需要即時(shí)傳輸為切入點(diǎn)，進(jìn)一步整合優(yōu)化各個(gè)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共享，保證分析、決策需要。同時(shí)，還要加強(qiáng)信息系統(tǒng)自身的安全、管理、維護(hù)等控制，保證系統(tǒng)安全、平穩(wěn)地運(yùn)行。

（五）強(qiáng)化內(nèi)控制度缺陷認(rèn)定，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督

鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)該根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，結(jié)合內(nèi)部控制五要素和相關(guān)指引，建立內(nèi)控缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建自我診斷和評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)部控制的不斷完善，通過(guò)制度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)部所有監(jiān)督力量，加強(qiáng)日常檢查監(jiān)督，促進(jìn)內(nèi)控制度的有效執(zhí)行。

參考文獻(xiàn)

[1]胡玄能主編.企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范解讀.新華出版社,ISBN978-7-5011-8368-5。

[2]蔣賢豫.淺議企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制.遼寧科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（9）.

作者：樊永明 單位：西安鐵路局