生態(tài)文明法治建設(shè)思考

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一、加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)是建設(shè)法治中國(guó)的重要內(nèi)容

（一）加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)是推進(jìn)依法治國(guó)的必然選擇

依法治國(guó)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法管理經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各項(xiàng)事務(wù)。這就要求國(guó)家必須把生態(tài)文明這個(gè)關(guān)系到中華民族永續(xù)發(fā)展的重大事務(wù)納入到法治的軌道，通過(guò)嚴(yán)格而規(guī)范的法律制度來(lái)管理涉及生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)事務(wù)。國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)必須走法治化、規(guī)范化之路。所以社會(huì)主義法治國(guó)家建成之時(shí)，也是生態(tài)文明法律制度的完善之時(shí)。使這些法律制度形成良性運(yùn)行機(jī)制，從而以有效的法治來(lái)保障生態(tài)文明建設(shè)。

（二）加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)是促進(jìn)政府在生態(tài)文明建設(shè)方面依法履行職責(zé)的需要

政府在生態(tài)文明建設(shè)中擔(dān)負(fù)著最重要的職責(zé)，怎么樣能讓政府更好的履行好這一為民造福的民生職責(zé)，必須要求政府建設(shè)法治政府，要有健全的生態(tài)文明的行政法規(guī)來(lái)規(guī)范政府在生態(tài)文明建設(shè)方面的責(zé)權(quán)，以強(qiáng)有力的政府力量來(lái)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，維護(hù)廣大人民的生態(tài)權(quán)益。為民眾創(chuàng)造健康安全的環(huán)境是政府的法定義務(wù)，也是政府的生態(tài)職責(zé)之一，要通過(guò)推進(jìn)法治政府建設(shè)讓政府依法用好維護(hù)生態(tài)文明的權(quán)力，法治政府的建成之時(shí)，也是政府生態(tài)文明法治完善之時(shí)。加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)，必須能夠有效推進(jìn)政府在生態(tài)文明建設(shè)中更好地履職。

（三）加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部以法治和思維的方式推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本建成，意味著生態(tài)文明建設(shè)方面我們已經(jīng)有了比較完善的法律制度?，F(xiàn)在的問(wèn)題是如何讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用好這些現(xiàn)有的法律制度來(lái)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備以下四方面的法治思維：一是合法性思維。也就是任何關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的行政措施的采取和重大決策的作出都要合呼法律制度，要有基本法律制度的支撐。二是程序思維。要求在生態(tài)文明建設(shè)中必須在既定的程序和法定的權(quán)限下運(yùn)行。三是權(quán)利義務(wù)思維。以權(quán)利義務(wù)作為設(shè)定人與人之間的關(guān)系以及公民與公共權(quán)力之間的關(guān)系的準(zhǔn)則，把老百姓應(yīng)該有的生態(tài)權(quán)益一定要維護(hù)好，保護(hù)好。四是公平正義的思維。政府公權(quán)力要追求維護(hù)公平正義為價(jià)值尺度，把生態(tài)法律制度的公平正義體現(xiàn)到政府生態(tài)文明建設(shè)的具體執(zhí)法當(dāng)中，讓民眾體會(huì)到政府執(zhí)法的公平，讓社會(huì)感覺(jué)到生態(tài)文明建設(shè)有了體現(xiàn)公平正義的法治的正能量。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要依法維護(hù)人民群眾合法生態(tài)權(quán)益的訴求，保障他們的合法權(quán)益，以法治思維推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

（四）加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必然是國(guó)家治理體系和治理能力的法治化，也當(dāng)然包括生態(tài)治理體系和治理能力的法治化。以法治化理念去推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是世界先進(jìn)國(guó)家的成功的作法，也是中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。生態(tài)文明治理體系和治理能力走法治化的道路是大勢(shì)所趨，歷史潮流，也是自然規(guī)律。今后通過(guò)完善生態(tài)文明的法治體系來(lái)提升生態(tài)文明的治理能力，通過(guò)走法治化道路讓法治陽(yáng)光照亮人們追求天藍(lán)、地綠、水清的美好夢(mèng)想。

二、生態(tài)文明法治建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

（一）國(guó)土空間開發(fā)的規(guī)劃法律制度不完善

黨的十八報(bào)告指出，國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，必須珍惜每一寸國(guó)土。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。而改革開放三十多年，我們雖然重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，但由于缺失完善的國(guó)土空間開發(fā)的規(guī)劃法律制度，從而使國(guó)土空間的開發(fā)利用沒(méi)有很好貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。由于一切服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的執(zhí)政理念長(zhǎng)期左右著各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)思維，造成我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)格局不夠優(yōu)化，因而必須按照十八大的精神，加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。而這一切必須建立在完善的法律制度之上，所以規(guī)劃法治的不健全成為影響優(yōu)化國(guó)土開發(fā)空間的重要因素。

（二）全面節(jié)約利用資源的法治機(jī)制不健全

黨的十八大報(bào)告指出，節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。要節(jié)約集約利用資源，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過(guò)程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度，提高利用效率和效益。雖然我國(guó)2007年10月28日修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》，但是如何把法律的精神真正落實(shí)，必須要求政府對(duì)節(jié)約能源的法治理念的深刻理解，要有對(duì)法律的嚴(yán)格執(zhí)行，要以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的法律來(lái)推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，控制能源消費(fèi)總量，加強(qiáng)節(jié)能降耗，支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展，確保國(guó)家能源安全。

（三）自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法不嚴(yán)格

黨的十八大指出，良好生態(tài)環(huán)境是人和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)。要實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，擴(kuò)大森林、湖泊、濕地面積，保護(hù)生物多樣性。加快水利建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)防洪抗旱排澇能力。這些要求都不同程度在體現(xiàn)我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)法律制度當(dāng)中，但在具體執(zhí)法當(dāng)中，由于政府過(guò)多地考慮了企業(yè)的困難，以及長(zhǎng)期偏重于經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)效益的理念，政府在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的執(zhí)法明顯不到位，從而在一定程度上助長(zhǎng)了對(duì)生態(tài)環(huán)境的人為破壞，惡化了生態(tài)系統(tǒng)，從而也導(dǎo)致各種自然災(zāi)害的發(fā)生。生態(tài)文明建設(shè)中有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象嚴(yán)重降低了法治對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，必須加大執(zhí)法力度，堅(jiān)持預(yù)防為主、綜合治理，以解決損害群眾健康突出環(huán)境問(wèn)題為重點(diǎn)，強(qiáng)化水、大氣、土壤等污染的依法防治。

（四）綜合性的自然資源保護(hù)法律制度不健全

受自然規(guī)律支配,資源開發(fā)利用具有整體性綜合性的特征,這必然要求有綜合性的資源保護(hù)法對(duì)其加以調(diào)整。憲法中雖有多個(gè)條文規(guī)定了自然資源保護(hù),但過(guò)于原則、空洞《;環(huán)境保護(hù)法》在體例上將自然資源保護(hù)規(guī)定為環(huán)境保護(hù)的兩大內(nèi)容之一,但并沒(méi)有明確規(guī)定自然資源保護(hù)的基本原則、基本制度和監(jiān)督管理機(jī)制,再加上《環(huán)境保護(hù)法》并非憲法所規(guī)定意義上的“基本法律”,不能適用資源綜合性保護(hù)的要求;現(xiàn)已頒布的各種資源法則強(qiáng)調(diào)了各種具體資源的開發(fā)和保護(hù),缺乏對(duì)資源整體性和綜合性開發(fā)和保護(hù)的法律制度。必須建立健全綜合性的自然資源保護(hù)法律制度，為生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)建完善的法治體系。

三、加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)的思考

（一）健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制法律制度

長(zhǎng)期以來(lái)我們國(guó)家對(duì)自然資源的管理存在著多個(gè)部門分別管理，實(shí)際上自然資源之間是一個(gè)有極聯(lián)系的生態(tài)系統(tǒng)，這種多頭管理，權(quán)責(zé)不明的管理體制嚴(yán)重制約著對(duì)自然資源的有效管理。十八屆三中全會(huì)《決定》要求對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。從而健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。

（二）建立劃定生態(tài)保護(hù)紅線法律制度

十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)建立生態(tài)保護(hù)紅線法律制度提出了明確要求，一是堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制。二是建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，依法對(duì)水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?。三是?duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。四是探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。只有這樣才能引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)生態(tài)環(huán)境切實(shí)重視，從而保障生態(tài)環(huán)境切實(shí)納入到自己從政過(guò)程，作為地方的重點(diǎn)工作來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，科學(xué)推進(jìn)。既然是紅線就是法律的高壓線，是不允許觸碰的，無(wú)論是什么人只要碰了這個(gè)紅線就要付出殘重的代價(jià)，生態(tài)環(huán)境關(guān)系到中華民族的子孫后代生存問(wèn)題，吃祖宗飯，斷子孫糧的事情絕不允許，這是法律的紅線，任何人都無(wú)權(quán)突破，只有這樣才能形成生態(tài)法治的權(quán)威，從而切實(shí)保護(hù)我們有限的自然資源。

（三）建立資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?/p>

一是要加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。通過(guò)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，以經(jīng)濟(jì)的手段充分發(fā)揮市場(chǎng)在推進(jìn)保護(hù)自然資源方面的作用，切實(shí)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，保護(hù)生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)主體享受到經(jīng)濟(jì)利益，這樣才能激發(fā)全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的活力。二是堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰(shuí)污染環(huán)境、誰(shuí)破壞生態(tài)誰(shuí)付費(fèi)原則，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。要以嚴(yán)格的法律讓使用資源，污染環(huán)境、破壞環(huán)境者付出巨大的經(jīng)濟(jì)成本。三是穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。四是建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。五是堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。六是發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。總之，生態(tài)文明法治建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)共同努力，更需要各級(jí)黨委政府切實(shí)樹立法治的思維，只有健全生態(tài)文明的法治體系，切實(shí)提高國(guó)家對(duì)生態(tài)文明治理體系和治理能力的現(xiàn)代化和法治化，從國(guó)家基本國(guó)策的高度重視生態(tài)文明的法治建設(shè)，老百姓的生態(tài)權(quán)益一定會(huì)得到保障，從而使各級(jí)政府形成以法治的思維推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，中華民族的天藍(lán)、地綠、水清的美好的家園一定會(huì)變成現(xiàn)實(shí)。

作者：何斌