社區(qū)管理自治機制
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早在1887年，德國社會學家滕尼斯就對“社區(qū)”和“社會”進行了區(qū)分。在我國，不同的學者對社區(qū)的定義也各有側(cè)重，《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》中，明確指出社區(qū)為“聚居在一定范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”。而所謂的社區(qū)管理即為在政府的指導下，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)居民對社區(qū)各項公共事務和公益事業(yè)進行的自我管理。與相應的管理行為對應，社區(qū)管理體制是指社區(qū)管理的組織體系及運行機制，以社區(qū)管理的基本內(nèi)容為基礎，與社會外在環(huán)境和社區(qū)發(fā)展的方向相適應，是實施管理的組織結(jié)構(gòu)、職能權限劃分和管理方式、工作方法的總和。社區(qū)管理體制是進行社區(qū)建設和社區(qū)管理的基礎和制度性保障之一。
二、我國社區(qū)管理體制及其現(xiàn)實運行狀況分析
我國現(xiàn)有的社區(qū)管理體制可概括為“二、三、四”級的管理體制，即在社區(qū)建設實踐中基本形成了“兩級政府，三級管理，四級落實”的管理體制框架。“兩級政府”是指市、區(qū)兩級政府。市一級政府管理部門和市轄區(qū)一級政府設立社區(qū)建設領導機構(gòu)和指導機構(gòu)，主要負責制定轄區(qū)范圍內(nèi)的社區(qū)建設、規(guī)劃和工作計劃；研究制定社區(qū)建設的方針、政策和重大措施，理順基層條塊關系；努力解決社區(qū)建設中的政策保證和財力保障等問題?！叭壒芾怼敝甘?、區(qū)、街道的管理。即在街道一級建立健全社區(qū)協(xié)調(diào)組織，主要職責是貫徹落實上級黨委、政府有關社區(qū)建設的決定、決議和工作部署；研究、制定街道范圍內(nèi)社區(qū)建設規(guī)劃和工作計劃；發(fā)動、組織轄區(qū)各種社會力量積極參與社區(qū)建設工作，探索實現(xiàn)社區(qū)共建的新機制；指導居民委員會和社會中介組織開展靈活多樣的社區(qū)建設活動。“四級落實”指市、區(qū)、街道、居委會的四級組織落實。除了市、區(qū)、街道以外，居委會作為居民的自治組織，要積極探索社區(qū)自治與社區(qū)內(nèi)單位有機結(jié)合的新途徑。隨著居民住宅小區(qū)的興建，還出現(xiàn)了業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司及其他居民自治性的組織機構(gòu)。我國現(xiàn)階段的社區(qū)管理體制難以適應社會轉(zhuǎn)型對政府執(zhí)行力、社區(qū)自治能力的需求，在現(xiàn)實運作過程中出現(xiàn)了很多問題：首先，政府職能轉(zhuǎn)變落后致使社區(qū)行政化傾向嚴重。二級政府向三級管理機構(gòu)即街道下達行政指令，是行政上級向下級下達任務，無可厚非。但作為一級政府派出機構(gòu)的街道，卻同樣把行政任務分派給社區(qū)的自治組織——居民委員會，致使居委會的行政化傾向越來越嚴重，居委會的工作只向政府負責，而非向居民負責。其次，傳統(tǒng)的城市管理體制下，社區(qū)居委會被設計成與街道辦事處機構(gòu)相對應的機構(gòu)體系。如街道辦事處的司法科，對應居民委員會的人民調(diào)解委員會；街道辦事處的計劃生育委員會，對應居民委員會的計劃生育委員會等等。社區(qū)自治職能和服務職能未能成為社區(qū)工作的主體內(nèi)容，而是被擱置和虛化。再次，隨著公民參與水平和基層自治組織自治化程度的不斷提高，公民和非政府公共組織在社區(qū)公共事務管理中顯示出越來越明顯的作用。因而急需對我國現(xiàn)有的基層社區(qū)管理體制進行改革探索。
三、創(chuàng)新我國基層社區(qū)管理體制的幾點建議
1、政府職能改革，淡化社區(qū)管理的行政色彩。在基層社區(qū)管理體制中，與居委會聯(lián)系最為緊密的就是街道。街道作為區(qū)一級政府的派出機關，在社區(qū)管理中幾乎承擔著一級政府的管理職能。居委會是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，由街道辦事處對其工作給予指導、支持和幫助。由此可見，街道和居委會之間是指導關系，而非行政上的上下級關系。但在現(xiàn)實社會中，街道對居委會的行政領導關系卻在不斷加強，政府分配給街道的很多職能和任務，街道又轉(zhuǎn)手布置給了社區(qū)居委會，致使社區(qū)居委會這樣一個群眾自治性組織，儼然成為了街道的辦事機構(gòu)，居民的“頭”，成了政府的“腿”，行政化、科層化日益明顯，嚴重挫傷了居委會的主動性和積極性。因而，要淡化居民委員會的行政色彩，提高其自身的積極性和主動性，這就需要政府對自身的職能進行改革。就政府職能改革目標來看，政府職能改革反映著政府包辦社會的一元管理體制，轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、公民社會等多元主體共同治理的體制，國家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區(qū)協(xié)作的雙向管理模式。因而，只有政府職能自身進行改革，定位更加合理化，把本應屬于社區(qū)居民自治范圍內(nèi)的事務交由居委會獨立管理，把本不屬于居委會分內(nèi)的行政任務收回，并在人事任命、財政來源和考評機制上都給予真正的改革，居委會的積極性才能被調(diào)動起來，基層社區(qū)管理體制才能實現(xiàn)真正的去行政化。
2、政府權力下放，強化社區(qū)管理的自治機制所謂的社區(qū)居民自治就是指社區(qū)成員除了受政府或上級單位的指導外，對自己的事務管理行使一定的權力。而居民行使權力的一個主要途徑，就是通過社區(qū)居委會參與社區(qū)各方面事物的管理。要真正實現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督的居民自治管理，社區(qū)居委會必須成長為一個在街道指導下而非行政領導下的自治性組織。政府的諸多職能部門習慣于用政府部門的體系對居委會工作進行考核、評比，這就造成了居委會工作與群眾實際需求的脫節(jié)，成為基層政權的行政化組織，背離了社區(qū)自治的本質(zhì)。因而，應該從自治的角度成立社區(qū)自身的完整自治組織框架，對社區(qū)的人事、財政、考評等各項內(nèi)容進行自主管理。從管理的角度而言，一個社區(qū)自治組織框架應該包括以下內(nèi)容：
（1）社區(qū)成員代表會議：為社區(qū)的民主決策機構(gòu)。除居民代表外，其成員還應包括人大代表、政協(xié)委員、社會知名人士、外來人口單位代表，盡可能地體現(xiàn)社區(qū)成員的廣泛性。社區(qū)成員代表會議的主要職責，一方面要對社區(qū)事務行使協(xié)商議事職能，形成決議；另一方面選舉產(chǎn)生社區(qū)居民委員會來管理社區(qū)事務，落實和執(zhí)行社區(qū)成員代表會議議定的決議。
（2）社區(qū)居民委員會：為社區(qū)事務的執(zhí)行層。依法選舉產(chǎn)生并代表社區(qū)成員管理社區(qū)內(nèi)的公共事務。
（3）社區(qū)協(xié)商議事委員會：由社區(qū)知名人士、居民代表和轄區(qū)單位代表組成，負責協(xié)調(diào)各種社會力量參與社區(qū)建設，解決社區(qū)居委會自身不好協(xié)調(diào)和解決的問題。
3、培育公民社會，實現(xiàn)社區(qū)自治和政府管理的動態(tài)平衡所謂的公民社會更確切的是指公民組織或公民團體，是指圍繞共同的利益、目的和價值上的非強制性的集體行為。它是處于“公”與“私”之間的一個領域，如慈善團體、非政府組織、專業(yè)協(xié)會等。隨著政府職能改革的進一步深入，很多社會職能勢必要從政府中轉(zhuǎn)移出來，交由專業(yè)的第三部門管理和運作。然而，作為承接這一部分職能的載體——公民社會的發(fā)展還遠不能適應改革發(fā)展的要求。因而，培育包括社區(qū)組織在內(nèi)的公民組織是實現(xiàn)社區(qū)自治的前提。然而，其他的社團建設如各種專業(yè)協(xié)會、各種非盈利組織和非政府組織，他們的日益成熟和完善并積極的參加到社區(qū)管理和建設中來，對社區(qū)管理體制的成熟和完善也是至關重要的。因而，在公民社會這一承載社會職能的載體尚未發(fā)育完善之前，我們即不提倡政府過多干預社區(qū)，使社區(qū)管理日益行政化；也不贊同在不顧及社區(qū)自身的自治能力而完全排斥政府干預和管理。政府應當根據(jù)我國公民組織的實際情況，與社區(qū)組織建立新型的合作而非對立關系，即在社區(qū)組織自治能力不足時，政府應當適時地在社區(qū)建設中承擔更多的職能，并培育社區(qū)自治能力的成長；當社區(qū)組織不斷發(fā)展壯大和成熟時，政府應當放權，把更多的具體的社區(qū)建設的“劃槳”職能交還給社區(qū)，而政府主要履行起社區(qū)建設的“掌舵”功能，如：指導社區(qū)工作、撥款支持社區(qū)自治、培育社會自治組織的成長等等?？梢?，只有進一步深化政府職能改革，建立起政府和社區(qū)之間分工協(xié)作、相互配合的新型動態(tài)平衡機制，才能真正創(chuàng)立新型城市社區(qū)管理體制，充分發(fā)揮其管理、服務和自治的基層管理作用，進而構(gòu)建和諧高效的中國特色社會管理體制。
