農(nóng)村集聚管理創(chuàng)新研究

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一、推進農(nóng)村集聚建設與社區(qū)管理創(chuàng)新的基本成效及做法

近年來，寧波積極穩(wěn)妥地實施中心鎮(zhèn)村培育、農(nóng)房“兩改”、下山移民、村莊成片拆遷整治，逐步建成一批設施、功能較為完備的農(nóng)村集中居住小區(qū)，農(nóng)村村莊集聚、產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚及公共設施配套水平不斷提升，農(nóng)村村落形態(tài)、民生條件得到有效改善，為形成農(nóng)村新社區(qū)打下了堅實基礎。

（一）積極培育中心鎮(zhèn)村，推動農(nóng)村集聚與社區(qū)管理創(chuàng)新

突出中心鎮(zhèn)、中心村在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的節(jié)點和紐帶作用，通過培育建設中心鎮(zhèn)村，搭建農(nóng)民轉(zhuǎn)移的載體和平臺。以提升城鎮(zhèn)功能為突破口，實施衛(wèi)星城市發(fā)展和中心鎮(zhèn)建設，著重打造縣域內(nèi)人口集中新載體、產(chǎn)業(yè)集聚新高地和功能集成新平臺，實現(xiàn)由“鎮(zhèn)”向“城”的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，2010年全市22個省級中心鎮(zhèn)建成區(qū)面積已達160平方公里，實現(xiàn)年總產(chǎn)值近2300億元，選擇7個中心鎮(zhèn)啟動了衛(wèi)星城市建設試點。按照“四個美”的標準要求梯度培育、有序推進中心村建設，通過改造提升規(guī)模較大、基礎較好的村，遷建撤并集聚潛力較大的村，社區(qū)化整合完成成片連線整治的若干個村，分批次打造一批環(huán)境優(yōu)美、布局合理、基礎設施和公共服務相對完善的中心村，引導周邊農(nóng)民向中心村集聚集中。目前市域內(nèi)規(guī)劃明確中心村232個，已啟動中心村培育建設80個。

（二）穩(wěn)妥實施農(nóng)房“兩改”，推動農(nóng)村集聚與社區(qū)管理創(chuàng)新

順應農(nóng)民生產(chǎn)生活方式加快轉(zhuǎn)變的新要求，寧波實施了農(nóng)村住房制度改革和農(nóng)房集中改建，促進農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移集聚、提升農(nóng)村建設檔次、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。農(nóng)房“兩改”中堅持突出工作重點，對列入衛(wèi)星城市、中心鎮(zhèn)和中心村的項目給予重點支持，對地質(zhì)災害點搬遷、危舊房改造、移民搬遷、整村撤并的項目優(yōu)先組織實施。強化要素質(zhì)供給保障，有效利用土地綜合整治“增減掛鉤”政策，采取“貸、融、補、減”等措施創(chuàng)新投融資辦法，進一步突破瓶頸制約。注重綜合配套，提升新建的農(nóng)民集中居住區(qū)基礎設施和公共服務水平，一步到位建成農(nóng)村新社區(qū)。到2011年9月，全市累計投入資金263.1億元，開工改造建設農(nóng)村住房18.8萬戶，其中已完工11.4萬戶，完成改造建設面積1525萬平方米。鄞州區(qū)自2002年起結(jié)合舊村改造和新村建設，堅持區(qū)域集中和村內(nèi)集中相結(jié)合，大力開展農(nóng)民集中居住小區(qū)建設和村級農(nóng)房聯(lián)戶自建，引導農(nóng)民到集中居住小區(qū)建房購房，鼓勵有條件的小區(qū)在收取物業(yè)費基礎上聘請專業(yè)物業(yè)公司實施管理。到2010年，該區(qū)農(nóng)村住房建新面積已達1033萬平方米，成為全省第一個新村規(guī)模超千萬平方米、投入破百億的縣（市）。

（三）加快下山移民搬遷，推動農(nóng)村集聚與社區(qū)管理創(chuàng)新

遵循“政府引導、群眾自愿、適當補助”原則，鼓勵農(nóng)民從高山（深山）、海島、自然條件惡劣區(qū)域以及庫區(qū)、水源涵養(yǎng)地、生態(tài)保護區(qū)等地區(qū)移民搬遷，是促進相對欠發(fā)達區(qū)域農(nóng)民脫貧致富、共享城鄉(xiāng)公共服務的有效手段。寧波下山移民工作以保證搬遷農(nóng)民“搬得下、穩(wěn)得住、富得起”為目標，鼓勵整村搬遷，允許“整村規(guī)劃、分年實施”，移民小區(qū)建設有序推進。逐步實施生產(chǎn)資料有償轉(zhuǎn)讓，保障了農(nóng)民切身利益。同步開展移民培訓，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能有效提升。至“十一五”末，全市先后實施了七批移民計劃，共搬遷山區(qū)、海島移民16518戶、47651人，拆遷自然村425個，退宅還耕5500多畝，取得階段性成果，目前第八批下山移民工作正在實施。

（四）實施村莊成片拆遷安置，推動農(nóng)村集聚與社區(qū)管理創(chuàng)新

隨著寧波城市化進程和重大項目建設的推進，近郊農(nóng)村土地大面積被征用，實施村莊成片拆遷安置已成為農(nóng)村面臨的現(xiàn)實選擇，也是加快推進集中集聚，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化和農(nóng)民市民化難得的發(fā)展機遇。全市農(nóng)村通過實施“城中村改造”、“撤村建居”，減少村莊數(shù)量，擴大人口集聚規(guī)模，提高基礎設施共建共享程度和公共服務效率。促進農(nóng)民分業(yè)分化，加大培訓力度，提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能，建立完善城鄉(xiāng)一體就業(yè)平臺，鼓勵引導被征地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，提高失地農(nóng)民保障水平，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式。2010年全市城市化率達到65%，行政村總數(shù)由2002年的3901個減少到2571個，減少了1330個；城市社區(qū)總數(shù)由284個增加到421個，凈增了137個。

（五）推廣社區(qū)服務中心，推動農(nóng)村集聚和社區(qū)化管理創(chuàng)新

作為政府公共服務在農(nóng)村的延伸，全市農(nóng)村村級便民服務中心或社區(qū)服務中心建設以行政村和集中居住區(qū)為基本單元，重在履行拓展公共服務、社會管理職能，通過設立便民服務廳、衛(wèi)生（計生）服務站、綜合治理警備室、便民議事廳、圖書閱覽室、文體活動室等設施，將與農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活息息相關的行政審批、社會服務、社會保障等統(tǒng)一納入服務范圍，制訂服務制度，規(guī)范服務內(nèi)容和流程，推進標準化建設，力求做到“村民不出村，便能辦成事”。目前，全市已建成“簡約型”村級（社區(qū)）服務中心922個、“標準型”1134個、“示范型”500個，基本實現(xiàn)了村級便民服務“全覆蓋”目標。鎮(zhèn)海區(qū)以全域城市化為引領，以社區(qū)服務建設為平臺，按照“場所設施標準化、管理制度公開化、為民服務正?；钡囊?，先后投入資金5000多萬元，全區(qū)62個行政村全面建成設施相對完備、服務功能相對集中、群眾辦事便捷、面向包括外來人口在內(nèi)的全體居民的社區(qū)綜合服務中心，統(tǒng)一實施公共服務全程和“一站式”辦理模式，基本實現(xiàn)社會保障、社會福利、社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、居家養(yǎng)老等為主要內(nèi)容的基本公共服務全覆蓋。

二、推進農(nóng)村集聚建設與社區(qū)管理面臨的制約因素剖析

農(nóng)村集中居住區(qū)是構(gòu)成農(nóng)村社區(qū)的基本單元。寧波由農(nóng)村集中居住區(qū)構(gòu)成的農(nóng)村社區(qū)，根據(jù)所處區(qū)位、形成過程和發(fā)展方向不同，大致可分為三大類型：一是在城市建成區(qū)內(nèi)，隨著城鎮(zhèn)化推進，即將或已經(jīng)為城市建設所覆蓋的村莊，多為城中村和近郊村，其主要特征是其聚集發(fā)展方向逐步演變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，農(nóng)民生產(chǎn)生活方式與城市加快融合，集體經(jīng)濟股份合作制改革已基本完成；二是城市建成區(qū)外，一般為中心鎮(zhèn)村，通過產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、功能集成，形成跨村域范圍融入多個農(nóng)民群體集聚的農(nóng)村集中居住區(qū)，其主要特征是入住村民來自不同村集體，多種生產(chǎn)生活方式并存；三是不改變村莊行政區(qū)劃，僅通過撤并減少自然村，適度集聚調(diào)整村莊形態(tài)，在村級組織形式上為適應社區(qū)化管理而進行適度創(chuàng)新的農(nóng)村社區(qū)。在上述三種類型集聚方式中，第一類融入城市，撤村建居，參照城市社區(qū)管理方式運作，已有相對成熟的管理服務體系；第三類僅對原有村莊管理服務進行調(diào)整與提升，涉及村莊功能改變、社區(qū)組織形式變化、農(nóng)民權(quán)益保障等問題不突出。通過調(diào)研，我們認為融入多個農(nóng)民群體跨村域范圍集聚的農(nóng)村集中居住區(qū)，因入住村民權(quán)益訴求不同，生產(chǎn)生活方式各異，在集聚和社區(qū)管理中矛盾與制約凸顯，要求解決的呼聲更為強烈，主要面臨以下一些問題：

1、集聚建設制約因素有待進一步破解。集中居住區(qū)布點規(guī)劃與縣域村莊布局規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃銜接還不夠緊密，集聚建設落地難。農(nóng)村集中居住小區(qū)建設既拆舊又建新，集聚建設成本呈現(xiàn)出水漲船高之勢，集聚建設項目融資遇到困難。土地供應量日益趨緊，農(nóng)房建設用地成為制約瓶頸。由于一家一戶傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和就業(yè)崗位的影響，一些農(nóng)戶對遷居集聚還難以接受。

2、遷移集聚農(nóng)民權(quán)益有待進一步保障。寧波農(nóng)村村集體大都程度不同地擁有一些資產(chǎn)、資源和資本，入住集聚小區(qū)的農(nóng)民因此擁有多種身份，既有作為村集體經(jīng)濟成員的經(jīng)濟人身份（社員），又有作為行政村成員的社會人身份（村民），同時又有了小區(qū)居民的新身份，其各自利益保障應得到切實維護。

3、管理模式有待進一步創(chuàng)新。從管理主體看，農(nóng)村集聚小區(qū)管理與社區(qū)管理的出現(xiàn)，對農(nóng)村原有的管理方式帶來了挑戰(zhàn)，村級組織原有管理職能難以適應，政府部門在基層的管理服務相對滯后，導致農(nóng)村社會管理的缺位、錯位、越位現(xiàn)象增加。從管理對象來說，農(nóng)村集聚增強了社會人群的流動性，帶來了經(jīng)濟利益和社會需求的多元化，農(nóng)村“熟人社會”的面貌正在被打破，集聚后的農(nóng)民尤其是跨村集聚的農(nóng)民對小區(qū)或社區(qū)難以形成歸屬感，加大了協(xié)調(diào)與整合的難度。

4、運行機制有待進一步健全?，F(xiàn)行法律規(guī)章對村級組織有著嚴格的定義和嚴密的工作流程，但對農(nóng)村社區(qū)僅從政策層面提出建設要求。城市社區(qū)管理費用基本由財政予以保障，而農(nóng)村社區(qū)經(jīng)費保障更多地依靠自身經(jīng)濟實力自籌，穩(wěn)定性較差，社會組織的發(fā)育也與城市有差距。

三、推進農(nóng)村集聚建設與社區(qū)管理創(chuàng)新的思路建議

順應農(nóng)村人口、要素資源進一步集中集聚的趨勢，以農(nóng)村集中居住區(qū)建設和管理為突破口，建管并重，加速農(nóng)村社會管理創(chuàng)新，是幸福美麗新家園建設的具體實踐，是新農(nóng)村建設后續(xù)提升的重要環(huán)節(jié)。以完善的管理服務提升集聚對于農(nóng)民的影響力和帶動力，必須遵循“三化同步”推進規(guī)律，建立健全與集聚相適應的社會管理機制，努力促進傳統(tǒng)村落向農(nóng)村新社區(qū)的形態(tài)轉(zhuǎn)化，農(nóng)民向?qū)I(yè)農(nóng)民和現(xiàn)代市民的身份轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)向三產(chǎn)并舉的業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型，加快形成農(nóng)村集聚建設與社區(qū)管理服務相互促進、平衡過渡的良好格局，推動農(nóng)村可持續(xù)、良性和諧發(fā)展。

（一）構(gòu)建農(nóng)村集聚基本形態(tài)

農(nóng)村村落形態(tài)與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平密切相關。要通過引導農(nóng)民由分散居住轉(zhuǎn)向適度集中居住，推動農(nóng)村加速集聚集約集成，著力構(gòu)建與開放、聚合、包容的農(nóng)村管理方式相適應的農(nóng)村新形態(tài)，為農(nóng)村社區(qū)的管理與服務提供有效空間。

1、整體謀劃集聚布局。一是全域謀劃村莊布局。依據(jù)村莊歷史沿革、空間分布、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)設施等發(fā)展軌跡，以區(qū)域性規(guī)劃和縣（市）域總體規(guī)劃為導向，引導工業(yè)向功能區(qū)集中，人口向城鎮(zhèn)和農(nóng)村集中居住區(qū)集中，農(nóng)地向規(guī)模經(jīng)營集中，進一步調(diào)整和完善縣域內(nèi)城鎮(zhèn)及村莊布局規(guī)劃，確保規(guī)劃落地。二是科學確定集中居住區(qū)選點。兼顧現(xiàn)實和長遠發(fā)展，宜將中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、中心村、特色村作為集中居住區(qū)的重要區(qū)域，為形成一定規(guī)模的農(nóng)村新社區(qū)打下基礎。三是統(tǒng)籌安排基礎設施配套建設。將農(nóng)村集中居住區(qū)及其配套作為重點區(qū)塊、重點項目，按發(fā)展規(guī)模、建設類型、管理服務輻射半徑等方面的功能定位，合理確定基礎設施和公共服務的建設內(nèi)容與配置標準，給予重點保障。對規(guī)劃短期內(nèi)保留村，原則上維持現(xiàn)狀，不再進行新的投入和設施配套，鼓勵引導撤并遷移。

2、科學確定集聚模式。堅持整體搬遷與零星搬遷合力并舉，政府引導與農(nóng)戶主動互為促進，因地制宜選擇和設計不同的集聚模式。一是項目帶動型集聚?，F(xiàn)階段寧波在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化雙重作用下，各類重大工程建設項目增多，不同程度占用農(nóng)村土地、宅基地，以項目落地為契機借力助推村莊拆遷改造和農(nóng)民集聚。二是政策主導型集聚。把握農(nóng)村集中集聚的趨勢，通過政府出臺政策或直接參與建設的方式，鼓勵和引導農(nóng)民向城市建成區(qū)、中心鎮(zhèn)村、農(nóng)民集中居住區(qū)轉(zhuǎn)移集聚，農(nóng)村住房制度改革項目、下山移民搬遷等就是其中典型。三是產(chǎn)業(yè)引導型集聚。利用產(chǎn)業(yè)集聚與人口、要素、資源集聚的相關性，將農(nóng)村勞動力供應與產(chǎn)業(yè)發(fā)展對勞動力的需求有機結(jié)合，在特色產(chǎn)業(yè)區(qū)塊周邊配置集聚小區(qū)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動就業(yè)創(chuàng)業(yè)，促進人口集聚。四是服務吸納型集聚。城鎮(zhèn)對農(nóng)村在教育、醫(yī)療、出行、住房等方面仍擁有較高的優(yōu)勢，順應農(nóng)民群眾過上幸福生活愿望越來越迫切的基本態(tài)勢，通過在城鎮(zhèn)、中心村和集中居住區(qū)配置優(yōu)質(zhì)資源、提升公共服務設施水平，吸引農(nóng)民轉(zhuǎn)移集聚。

3、破解集聚要素制約。農(nóng)村集中居住小區(qū)建設最重要是解決土地供應和資金保障問題。一是關于土地供應。積極創(chuàng)新土地供應和置換流轉(zhuǎn)制度，對農(nóng)村集中居住小區(qū)建設用地指標優(yōu)先安排，對啟動周轉(zhuǎn)地塊給予重點保障。鼓勵通過農(nóng)村土地綜合整治“增減掛鉤”方式開展村莊改造拆遷及宅基地整理，建立村莊整治盤活土地機制。總結(jié)象山縣新橋鎮(zhèn)、茅洋鄉(xiāng)開展的“一戶多宅”清理試點工作經(jīng)驗，積極探索清理多占宅基地的有效實現(xiàn)途徑。完善跨區(qū)域統(tǒng)籌調(diào)劑平衡辦法，對于一村一鎮(zhèn)供地困難的，加強統(tǒng)籌平衡，調(diào)劑余缺，在縣域范圍內(nèi)落實跨村甚至跨鎮(zhèn)的集中建設地塊。探索農(nóng)民宅基地有償使用、有償退出等政策舉措，加大對農(nóng)民自愿退出和置換對應權(quán)益的補償力度，鼓勵農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)住房，引導有條件的農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。二是關于資金保障。在“貸、融、補、減”等有效措施的基礎上，進一步探索創(chuàng)新。拓展農(nóng)村建房購房有效抵（質(zhì)）押物（權(quán)）的擔保范圍，擴大農(nóng)業(yè)農(nóng)村物權(quán)（使用權(quán)）的抵（質(zhì)）押貸款試點，創(chuàng)建有效的擔保物（權(quán)）流轉(zhuǎn)平臺，激活農(nóng)村“沉睡資本”，打通放貸途徑。對農(nóng)民購買農(nóng)村集中建設住房按揭貸款政策進行細化研究。探索創(chuàng)新農(nóng)房建設投融資主體，充分發(fā)揮農(nóng)房建設投資公司在新農(nóng)村建設和農(nóng)房項目中投融資功能。積極引導工商資本投入，推廣委托代建和BT、ECP等模式，解決項目建設啟動資金短缺問題。進一步強化與金融機構(gòu)的合作，繼續(xù)開展和深化政銀、銀企對接活動，加大銀行金融機構(gòu)對農(nóng)房投資建設貸款授信額度和利率優(yōu)惠力度。加大對金融機構(gòu)服務“三農(nóng)”貸款風險補償?shù)牧Χ?，健全和完善商業(yè)銀行“金融支農(nóng)”考核獎勵辦法。

（二）搭建社區(qū)管理服務框架

農(nóng)村社區(qū)建設是新農(nóng)村建設的必然要求，要堅持以政府為主導，注重政府與社會、農(nóng)村基層組織的互動，通過同步規(guī)劃、同步建設、同步使用、同步考核農(nóng)村社區(qū)建設管理工作，搭建運行保障平臺，以政府先期投入帶動基層組織、社會力量參與，構(gòu)筑以基本公共服務為基礎、以自我服務為依托、以志愿互助服務為補充的相互銜接的農(nóng)村社區(qū)化服務體系。

1、健全管理服務體系。不斷創(chuàng)新服務供給方式，實現(xiàn)管理服務主體多元化。一是政府提供基本公共服務。農(nóng)村社區(qū)管理服務創(chuàng)新有賴于政府行政管理職能延伸覆蓋，基礎教育、公共衛(wèi)生、社會保障等服務具有公共性的特性，必須由政府直接供給，由政府“兜底”。要以保障和改善民生為出發(fā)點，以中心鎮(zhèn)村、農(nóng)村集居點為重點，有效配置各類設施資源，建立健全公共服務網(wǎng)絡，加快基礎公益設施項目的城鄉(xiāng)接軌。二是加強和改進社區(qū)組織隊伍建設。根據(jù)社區(qū)規(guī)模和服務半徑配置社區(qū)管理服務組織，建立健全以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)居委會為基礎、社區(qū)管理服務中心為依托的社區(qū)建設管理運行機制。要從現(xiàn)有的資源入手，盤活用好現(xiàn)有的村干部隊伍，培養(yǎng)大學生村官、年輕村干部，通過提升其綜合能力素質(zhì)，使之成為社區(qū)專職工作者。三是培育發(fā)展社會組織。充分運用市場規(guī)則，放低服務組織準入門檻，廣泛吸收各類社會人才和社會資本進入社區(qū)管理，培育發(fā)展生活服務類、社區(qū)事務類、文化體育類社會組織和經(jīng)營性企業(yè)等供給主體，提供公益性服務、經(jīng)營性服務和志愿服務，滿足不同利益群體的個性化、多樣化需求，增強社區(qū)服務供給的針對性，同時，探索項目化管理、政府購買服務、資助、特許經(jīng)營等有效供給方式。

2、保障組織機構(gòu)運行。一是強化社區(qū)組織運行的制度支撐。將社區(qū)建設納入法制化軌道，出臺農(nóng)村社區(qū)建設管理法律規(guī)章，從制度的頂層設計出發(fā)，加快法治化進程。在運行上處理好社區(qū)與政府、村組織之間的相互關系，使社區(qū)的各種事務有法可依，依法辦事。二是多渠道籌集建設管理運行資金。逐步將農(nóng)村社區(qū)建設管理服務納入財政預算范疇，設立社區(qū)服務中心建設專項資金，建立完善農(nóng)村社區(qū)建設經(jīng)費補助和增長機制，強化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財政保障。建立社區(qū)管理運行資金財政支付制度，對社區(qū)辦公管理經(jīng)費、專職工作人員的工資待遇給予保障。在集中居住小區(qū)適當增加經(jīng)營管理用房比例，以收益補充社區(qū)和物業(yè)運行資金。充分發(fā)揮村企結(jié)對共建新農(nóng)村的優(yōu)勢，吸引社會資金參與農(nóng)村社區(qū)建設。

（三）重組社區(qū)管理服務功能

推進社區(qū)管理體制創(chuàng)新，要適應開放的農(nóng)村社會、農(nóng)民多層次多樣化的公共服務需求以及大量外來人口入駐的實際，以滿足服務主體需求為導向，以完善社區(qū)治理機制為目標，變靜態(tài)管理為動態(tài)管理，促進行政管理和社區(qū)自我服務管理有效銜接、雙向互動。

1、融合管理與服務功能。理清政府、村級組織、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村集中居住小區(qū)的相互關系，轉(zhuǎn)變政府社會管理職能，在服務中實施管理，寓管理于服務之中。一是加強社區(qū)配套設施建設。把提高服務水平作為社區(qū)建設的核心，以社區(qū)服務中心建設為平臺，整合農(nóng)村管理服務資源，突出其綜合服務平臺的作用，使之成為農(nóng)村各項服務管理工作的支撐點。按照設施配套、功能齊全、滿足需求、適度超前的原則，將涉及行政、文化、商貿(mào)、醫(yī)療、警務等社區(qū)服務用房配置到位。二是整合社區(qū)服務中心功能。設立社會保障、困難救濟、勞動就業(yè)、養(yǎng)老服務、人口計生、外來人口管理等一站式窗口，開展集中辦理及全程代辦服務，注重硬件建設與軟件建設并重，促進服務效能最大化。三是集中居住小區(qū)引入物業(yè)社會化管理。逐步建立社會化管理與業(yè)主自助式管理相結(jié)合的物業(yè)管理工作新機制，參照城市小區(qū)管理模式，按市場化要求，引入物業(yè)管理服務單位，促進小區(qū)管理服務的專業(yè)化、制度化、規(guī)范化。

2、完善治理與自治功能。面對農(nóng)村人口分工分業(yè)分化趨勢日益明顯，流動性不斷增強，多元主體構(gòu)成的農(nóng)村新社區(qū)需要建立一種在一定規(guī)?；A上，以健全和完善基層自治制度為核心，政府、自治組織、社會組織、企事業(yè)單位乃至個人共同參與管理社區(qū)公共事務的新型治理模式。一是完善村（社區(qū)）黨組織領導的農(nóng)村居民自治機制。有效實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度，暢通全體居民、各類組織參與社區(qū)治理的渠道，形成有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制和權(quán)益保障機制。二是創(chuàng)新基層管理治理方式與手段。落實基層社會管理服務責任，大力推進“網(wǎng)格化管理、組團式服務”，突出基層自治組織在管理服務中的主體作用，把新老社區(qū)成員和諧相處作為農(nóng)村社區(qū)治理的重要內(nèi)容，推廣慈溪“和諧促進會”、北侖“共建理事會”、余姚“和諧聯(lián)誼隊伍”、江北“片區(qū)經(jīng)理人”、寧海“老何說和”、象山“村民說事”和“民情懇談會”等行之有效的做法，進一步把民意、民智、民力集中起來，共同投入農(nóng)村社區(qū)管理服務之中。

3、分離經(jīng)濟與社會功能。形成農(nóng)村基層黨組織、村民自治組織、村集體經(jīng)濟組織充分履行職責的良好局面。一是實行村集體經(jīng)濟組織與村民自治組織職能分離的體制，改變村民委員會行使村集體經(jīng)濟組織職能現(xiàn)象，強化社區(qū)承接政府公共服務功能，整村并入社區(qū)的村，其黨組織轉(zhuǎn)換職能，成為村集體經(jīng)濟組織的黨組織，其村民委員會社會管理職能并入社區(qū)委員會。二是發(fā)展村經(jīng)濟合作社組織，強化其經(jīng)濟主體地位，完善村級經(jīng)濟合作社管理制度和自我發(fā)展積累機制，使股份分紅成為村集體經(jīng)濟成員財產(chǎn)性收入的重要來源。進一步深化股份合作制改革，完善股份繼承、轉(zhuǎn)讓和贈與辦法，促進股權(quán)合理有序流動。對有條件的村可按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，探索建立股份合作社資產(chǎn)分割設置模式，逐步實行公司化運作，最終成為市場主體。

（四）保障小區(qū)成員基本權(quán)利

農(nóng)民是農(nóng)村集中居住區(qū)的主體。針對特定時期農(nóng)村社區(qū)的雙重屬性和社區(qū)居民的多重身份，要從維護農(nóng)民權(quán)益入手，按照農(nóng)民經(jīng)濟身份與社會身份分離的思路，實行經(jīng)濟權(quán)利永久化、社會權(quán)利屬地化。

1、界定身份。認定集中居住小區(qū)入住人員的身份是明確其權(quán)利與義務的前提。一是明確身份認定標準。社員身份即村集體經(jīng)濟成員資格要對照村經(jīng)濟合作社章程給予嚴格認定，村民和小區(qū)成員身份按現(xiàn)實居住狀況認定，社員可以集多種身份于一身。二是推進戶籍制度改革。在固化原有各項權(quán)益的基礎上，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以擁有合法固定住所為基本條件辦理戶口遷移的戶籍登記管理制度。

2、保障權(quán)益。一是經(jīng)濟利益保障方面。首先是及時開展確權(quán)登記頒證工作，實行村經(jīng)濟合作社的股份合作制改造，將村經(jīng)濟合作社的集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股到戶，量化到人，同時推進農(nóng)村集體建設用地、宅基地的確權(quán)、登記、頒證工作，明確農(nóng)村住房、土地等資產(chǎn)的權(quán)屬，確保進入集中居住區(qū)的農(nóng)民即社員不因集聚造成經(jīng)濟權(quán)益的滅失。其次是積極探索農(nóng)村各類資產(chǎn)流轉(zhuǎn)機制。研究各類資產(chǎn)交易實施辦法，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，采取租賃、作價出資（入股）、轉(zhuǎn)讓等有償方式進行交易，使農(nóng)村資源資產(chǎn)資本的價值得以真實體現(xiàn)。二是社會權(quán)利保障方面。以實現(xiàn)基本保障的全覆蓋、基本公共服務的均等化為目標，完善制度，逐步轉(zhuǎn)換服務保障的提供主體，弱化村集體經(jīng)濟保障功能，割斷其對農(nóng)民遷移的束縛。三是政治權(quán)利保障方面。重點保障農(nóng)民在公共事務中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，根據(jù)戶籍現(xiàn)狀，按村民和社區(qū)成員不同身份分別由行政村和社區(qū)予以保障。

（五）融合集聚小區(qū)各類群體

經(jīng)濟加快轉(zhuǎn)型帶來了農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和組織方式、公眾文化思維方式的深刻變動，多樣、流動、開放的社會格局不可逆轉(zhuǎn)。在這一大背景下，要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的紐帶作用和文化的融合作用，增強各類群體建設幸福美麗家園的自覺性。

1、加強產(chǎn)業(yè)服務。以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚，以產(chǎn)業(yè)為聯(lián)結(jié)農(nóng)戶紐帶，促進農(nóng)民群眾集聚融合。一是發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務業(yè)。針對集聚后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)半徑加大、對社會化生產(chǎn)和服務的需求增加、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式難以適應這一現(xiàn)實情況，要注重培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和職業(yè)農(nóng)民，鼓勵轉(zhuǎn)移農(nóng)民組建農(nóng)業(yè)社會化服務互助組織，以產(chǎn)業(yè)協(xié)作關系密切不同群體之間的聯(lián)系。二是發(fā)展社區(qū)服務業(yè)。集聚改變了原有生產(chǎn)生活方式，集聚規(guī)模越大，各類服務的需求量也會隨之上升，為發(fā)展集聚小區(qū)服務組織、形成社區(qū)服務產(chǎn)業(yè)打下了基礎，可以預見社區(qū)服務業(yè)將成為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的重要領域。要遵循經(jīng)營農(nóng)村的理念，積極培育經(jīng)營性服務業(yè)，鼓勵引導村集體和農(nóng)民在社區(qū)服務業(yè)領域創(chuàng)業(yè)就業(yè)，拓展服務領域，打造社區(qū)服務品牌，有條件的地方可建設農(nóng)村集中居住區(qū)小型服務綜合體。

2、強化文化融合。豐富文化載體，提升小區(qū)居民的文化素養(yǎng)，增強對小區(qū)的團體意識和歸屬感。在村莊整治中發(fā)掘傳統(tǒng)文化，在建設中完善文化設施，開展群眾性文化活動，扶持農(nóng)村專業(yè)和業(yè)余文藝隊伍，鼓勵農(nóng)民興辦文化產(chǎn)業(yè)。采取“送文化”和“種文化”雙管齊下的辦法，推廣鄞州區(qū)“天天演”文化惠民工程做法，按照政府買單、市場運作、群眾共享的原則，形成政府與市場聯(lián)動推進的文化服務機制，不斷增加農(nóng)村文化產(chǎn)品的供給，豐富農(nóng)民群眾文化生活。加強農(nóng)村精神文明創(chuàng)建活動，加強社會公德、職業(yè)道德、家庭美德建設，促進鄉(xiāng)風文明。