社區(qū)流程再造創(chuàng)新研究

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一流程再造的理論架構

流程一詞在通俗的意義上指生產(chǎn)生活中具有先后秩序的一系列行動。較為嚴格的界定主要有:一是《牛津詞典》認為，流程是指一個或一系列連續(xù)有規(guī)律的行動，這些行動以確定的方式發(fā)生或執(zhí)行，導致特定結果的實現(xiàn);二是國際標準化組織在ISO9001∶2000質量管理體系標準中指出，流程是一組將輸入轉化為輸出的相互關聯(lián)或相互作用的活動。一般來講，流程有六個核心要素:資源、過程、過程中的相互作用(即結構)、結果、對象和價值。流程概念的引入，主要是解決如何去做及做好一項事務的問題，其更多的是從操作的角度把個人或組織確定的目標執(zhí)行到位，而不考慮或改變原有的決策，一旦決策及其目標確定，流程要解決的就是怎么更好地實現(xiàn)決策的目標，而不是去更換決策。再造一詞緣起于近年來公司再造理念和政府再造運動。再造也稱重組或重塑，興起于20世紀八九十年代的公司革新浪潮，后延伸至政府組織和社會組織的體制改革中。1993年，美國麻省理工學院教授邁克爾•哈默(MichaelHammer)和計算機科學公司的戰(zhàn)略管理咨詢公司董事長詹姆斯•錢皮(JamesChampy)合著的《改革公司》(又譯《公司重組》)一書中提出，通過業(yè)務流程再造來實現(xiàn)企業(yè)自身徹底改革的思想。與之類似，美國學者戴維•奧斯本(DavidOsborne)和特德•蓋布勒(TedGaebler)在《改革政府》(又譯《重塑政府》)一書中對西方世界20世紀90年代的公共行政管理模式評價道:“工業(yè)時展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉;它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下;它在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀90年代已不能有效地運轉了，現(xiàn)有的政府需要重塑。［2］”這一理念很快成為美國克林頓時期進行政府再造的指導思想，并迅速擴散到世界其它國家，再造一詞從企業(yè)改革引入到了政府改革的領域。流程再造，原本是指一種從根本上考慮和徹底地設計企業(yè)的流程，使其在成本、質量、服務和速度等關鍵指標上取得顯著提高的工作模式。

所謂業(yè)務流程再造(BusinessProcessRe－engineering，縮寫為BPR)，也稱業(yè)務流程重組，是于20世紀80年代末90年代初出現(xiàn)的，強調企業(yè)組織形式以“流程導向”替代原有的“職能導向”，指“為了飛躍性地改善成本、質量、服務、速度等現(xiàn)代企業(yè)的主要運營基礎，必須對工作流程進行根本性的重新思考并徹底改革”［3］，是對企業(yè)經(jīng)營管理提出的全新思路。企業(yè)改革中業(yè)務流程再造也稱為企業(yè)流程再造，是指由組織過程重新出發(fā)，從根本上思考每一個活動的價值貢獻，然后運用現(xiàn)代資訊科技，將人力及工作過程徹底改變和重新架構組織內各部分之間關系的過程。它是將20世紀80年代以來出現(xiàn)的各種再造、重塑等思路和方法，與資訊技術結合起來的一種改革方式。哈默和錢皮強調，企業(yè)流程再造應該包括四個要素:根本(Fundamental)、徹底(Radical)、顯著(Dramatic)和流程(Process)。哈默和錢皮指出，200年來，人們一直遵循亞當•期密的勞動分工思想來建立和管理企業(yè)，即注重把工作分解為最簡單和最基本的步驟。他們認為目前也應圍繞這樣的理念來建立和管理企業(yè)，即把工作任務重新組合到首尾一貫的工作流程中去。但他們主張重建，它“意味著通過非連續(xù)性的思考，徹底從頭開始”。他們提出業(yè)務流程再造的基本思想就是必須徹底改變傳統(tǒng)的工作方式，也就是徹底改變傳統(tǒng)的自工業(yè)革命以來、按照分工原則把一項完整的工作分成不同的部分、由各自相對獨立的部門依次進行工作的工作方式。他們認為全新的工作流程和組織結構會在績效上產(chǎn)生量的飛躍。這一論點在私人部門已經(jīng)得到證實，它的影響也已波及到政府部門。他們指出，業(yè)務流程再造的特性有:強調團隊合作;在組織中降低決策的層級;關注于更大范圍的、根本的、全面的業(yè)務流程;強調顧客滿意;使用業(yè)績改進的量度手段;對企業(yè)的價值觀進行改造;高層管理者的推動［4］。

業(yè)務流程再造作為一種重新設計工作方式、工作流程的思想，具有普遍意義。美國的許多大企業(yè)都不同程度地進行了業(yè)務流程再造，其中一些主要方法有:合并相關工作或工作組;工作流程的各個步驟按其自然順序進行;根據(jù)同一業(yè)務在不同工作中的地位設置不同的工作方式;模糊組織界線。近年來，業(yè)務流程再造的理論架構及其改革思路也被運用于“新公共管理”改革或“政府再造”的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術中。美國著名公共管理學者詹姆斯•W．費斯勒和唐納德•F．凱特爾在《行政過程的政治》一書中認為，“新公共管理”改革的三個典型特征之一就是流程的“重建”，即試圖通過對組織流程的激進變革來尋求更高的組織效率［5］。勞倫斯•R．瓊斯和弗雷德•湯普森在《面向21世紀的公共管理體制改革》一書中提出的新公共管理改革戰(zhàn)略中，流程“重建”也是五個戰(zhàn)略之一，其核心思想就是要改變而非固定現(xiàn)有的流程，以過程而非職能為基礎進行組織設計，并確定其在組織圖中的適當位置，以改善服務質量為焦點，減少循環(huán)時間和成本［6］。

二社區(qū)事務流程再造的內涵及其核心

流程再造的理論架構及改革思路不僅可以引入政府體制改革中，也可以引入社區(qū)體制改革中。根據(jù)業(yè)務流程再造的核心思想和成功經(jīng)驗，結合當前我國社區(qū)管理體制面臨的問題，將其運用到社區(qū)管理體制改革之中是比較恰當?shù)?。社區(qū)事務，也稱社區(qū)業(yè)務，是指將人、財、物用于生產(chǎn)滿足社區(qū)居民需求的產(chǎn)品和服務。社區(qū)業(yè)務流程，通俗地講，是指社區(qū)業(yè)務的運行過程和運行機制，也指社區(qū)業(yè)務運行的內在機理，是業(yè)務、職能、組織、制度之間的關系結構。職能影響流程數(shù)量，職能分散(重疊)則流程多(雜)，職能整合則流程精簡;業(yè)務決定職能，業(yè)務零碎導致職能分散甚至重疊，業(yè)務集成則促進職能整合;組織影響流程長度，縱向組織帶來流程環(huán)節(jié)多，橫向組織帶來流程環(huán)節(jié)少;制度保障流程運行，有效的制度帶來流程暢通，無效的制度或制度缺失會使流程梗阻。根據(jù)業(yè)務、職能、組織、制度間結構關系的不同，社區(qū)業(yè)務流程可分為兩類:一是零碎式流程(或職能式流程)，它是指業(yè)務零碎、職能交叉、運行分割的單向性流程，是以政府職能為中心、按照縱向運作、各自為政、橫向間不協(xié)調的單一性流程;二是集成式流程，它是指業(yè)務綜合、職能整合、運行協(xié)調的整體性流程，是以事務的分類為基礎，打破部門界限的綜合性流程［7］。社區(qū)事務流程再造，也稱社區(qū)業(yè)務流程再造(簡稱社區(qū)流程再造)，是指社區(qū)業(yè)務的運作從零碎式流程向集成式流程、從職能導向向流程導向轉變的過程，具體是指改變職能部門縱向運作、橫向不協(xié)作和條塊分割的流程，構建任務集成、人員整合、流程簡化、協(xié)作共事的綜合管理和服務流程。零碎式流程與部門壟斷制(指政府部門壟斷社區(qū)管理和服務的過程和制度)是相互依存的，部門壟斷制通過零碎式流程來維持其生存、發(fā)展、運轉，零碎式流程適應部門壟斷制的需要，要改變部門壟斷制，一個“靈活的戰(zhàn)略”就是改變零碎式流程。因此，再造社區(qū)業(yè)務流程，是使部門壟斷制喪失運轉基礎與生存條件，構建社區(qū)分類管理的基本途徑。社區(qū)事務流程再造的核心是合理分類社區(qū)事務，一般將社區(qū)事務分為兩部分，共十類。一是與社區(qū)專干(政府購崗的社區(qū)工作者)密切的社區(qū)事務，包括5類:人口房屋基本信息采集錄入事務;出租屋安全檢查及重點人群監(jiān)管事務;資格確認、審核和發(fā)放事務(各類保障金、補貼金、小額貸款等優(yōu)惠政策及辦證等);技術性服務事務(殘疾人康復、育齡婦女服務、養(yǎng)老服務、技能培訓等);路面巡邏事務(保潔、保綠、保安、保秩序)。二是與居委會成員密切的社區(qū)事務，包括5類:社會救助事務(臨時救濟、社區(qū)募捐等);民間調節(jié)事務;民間組織發(fā)展事務;民主自治事務［8］。前5類事務是本文討論的重點。

三流程再造視角下社區(qū)體制創(chuàng)新案例

1．江漢區(qū)及其社區(qū)管理的稟賦結構

武漢市江漢區(qū)地處長江和漢江交匯處，是武漢市最繁華的中心城區(qū)，國土面積33．43平方公里，轄13條行政街道、116個社區(qū)。第六次人口普查統(tǒng)計顯示，該區(qū)有常住人口68．35萬。江漢區(qū)作為2000年全國推進城市社區(qū)建設的26個國家試驗區(qū)之一，在劃分新型的社區(qū)規(guī)模范圍、建立新型的社區(qū)組織架構、創(chuàng)設新型的社區(qū)管理體制、構建完善的社區(qū)服務體系等方面取得了顯著成效，尤其為下沉政府管理職能而在社區(qū)設立社區(qū)工作專干的做法，在全國更是首創(chuàng)，形成了社區(qū)建設“重心下移、政社互動”的“江漢模式”。江漢區(qū)對政府財政購崗、職能部門下派到社區(qū)從事社區(qū)服務和社區(qū)協(xié)管的各種社區(qū)工作者統(tǒng)稱為“社區(qū)專干”，俗稱“八大員”。2007年以前社區(qū)專干主要包括計生專干、社保專干、低保專干、外來人口協(xié)管員、城管協(xié)管員、安保隊員、自行車巡邏員和網(wǎng)格化監(jiān)督員八類，2007年以后又陸續(xù)增加了信訪專干、殘疾人協(xié)理員、醫(yī)保協(xié)理員等社區(qū)專干。為便于分析，本文只將2007年以前設立并延續(xù)到現(xiàn)在的計生專干、社保專干、低保專干、流動人口協(xié)管員、城管協(xié)管員、安保隊員、自行車巡邏員和網(wǎng)格監(jiān)督員“八大員”作為分析對象，社區(qū)居委會成員暫不在分析之列。2008年改革前，“社區(qū)專干”的稟賦結構如下:全區(qū)由區(qū)政府買單和街道招聘的“八大員”2984人;其中，流動人口協(xié)管員286人，城管協(xié)管員431人，安保隊員1048人，自行車巡邏員684人，計生專干116人，社保專干140人，低保專干129人，網(wǎng)格監(jiān)督員150人，他們共同承擔著政府下移到社區(qū)的職能。

2．江漢區(qū)傳統(tǒng)社區(qū)管理的特點和弊端

“社區(qū)專干”工作機制的建立，曾對該區(qū)社區(qū)建設的健康發(fā)展起到了積極作用，解決了單位制解體帶來的城市基層社會管理真空和公共服務缺失的問題，在全國產(chǎn)生了極大反響。但隨著政府工作職能社區(qū)化和社區(qū)建設的深化，改革初期形成的社區(qū)管理體制和運行機制日趨顯現(xiàn)出與新形勢不相適應的弊端。其主要表現(xiàn)有:一是在體制上，存在社區(qū)自治組織政府化和社區(qū)工作行政化的傾向，社區(qū)承擔了許多行政管理事務，影響了其自治功能的發(fā)揮。二是在效能上，存在機制不適應、信息采集重復、失真、不能共享、路面協(xié)管重復勞動、效率低下、管理與協(xié)管不分、社區(qū)管理負擔加重等問題。三是在資源配置上，各職能部門都要配專干，社區(qū)人員極度膨脹，政府財政負擔加大，社區(qū)辦公設施嚴重不足，專干忙閑不均現(xiàn)象嚴重。四是在管理和服務機制上，存在相同職能分散、不同職能混合、管干不分、綜合執(zhí)法協(xié)調難、“社區(qū)專干”多頭管理、管理服務效能偏低等問題。以上問題和弊端，如果從社區(qū)事務流程的角度看，其特點和問題主要體現(xiàn)在以下幾方面:

(1)傳統(tǒng)的社區(qū)事務流程特點

新一輪社區(qū)體制改革以前，江漢區(qū)的社區(qū)事務流程呈現(xiàn)出以下特點。第一，以條條管理為中心，而不是以事務分類為中心設計流程。傳統(tǒng)的社區(qū)事務流程主要是根據(jù)不同的政府職能，按條條設計不同的流程，而沒有按照事務分類來設計流程，很難形成“一條龍”工作小組，協(xié)作完成同一性質的事務。第二，以便于部門垂直管理，而不是方便居民設計流程。政府職能部門為方便垂直管理，在街道、社區(qū)層面都設有自己的對口部門和人員，彼此之間很難溝通和協(xié)作;而社區(qū)居民具有多重身份，一個居民或家庭可能同時是各個職能部門的管理和服務對象，居民要不間斷地配合工作人員的工作，就不免會多次受到打擾。第三，任務簡單，操作環(huán)節(jié)多。一件社區(qū)事務本身比較簡單，但由于事務流程是根據(jù)條條職能和便于政府管理設計的，導致每一件事務涉及的管理層級眾多，操作環(huán)節(jié)繁雜。

(2)傳統(tǒng)業(yè)務流程產(chǎn)生的主要問題

傳統(tǒng)的社區(qū)業(yè)務流程相應地帶來了以下問題和弊端。第一，分工太細，流程復雜。工作人員在日常工作中，職責分工太細，本是一個事務流程就可完成的任務，卻人為地將其斷開，分為多個流程。以信息采集為例，共有12條信息采集流程，涉及區(qū)級層面的8個職能部門，街道層面的5個科室、所、站和社區(qū)層面的“八大員”。第二，崗位分散，資源浪費。本是一個社區(qū)事務崗位，由于是政府垂直條條運行，橫向不協(xié)作，缺乏綜合協(xié)調和相互溝通，將同一社區(qū)事務分散到了多個工作崗位，致使很多工作重復，造成人力資源浪費。第三，操作環(huán)節(jié)多，效率低下。傳統(tǒng)的“八大員”工作分為12個工作流程，每一個工作流程一般涉及3－5個工作層級、4－8個工作環(huán)節(jié)，眾多的操作環(huán)節(jié)和業(yè)務交叉，導致工作效率低下。

3．江漢區(qū)社區(qū)業(yè)務流程再造的實踐

針對社區(qū)管理和服務體制中出現(xiàn)的問題，江漢區(qū)從社區(qū)業(yè)務流程呈現(xiàn)的弊端著手，以社區(qū)業(yè)務流程再造的視角切入，從2008年起全面推進了新一輪的社區(qū)管理體制改革。

(1)社區(qū)業(yè)務流程再造的原則第一，以人為本、服務居民原則。政府職能部門和工作人員要從居民的實際需求出發(fā)，調整管理模式、工作方式，方便服務居民，而不是方便政府管理。第二，相同事務合并、簡化流程原則。將相同和相似的社區(qū)事務合并，摒棄傳統(tǒng)的按條條設計的繁雜流程，按照社區(qū)事務，簡化流程。第三，相同崗位合并、人員整合原則。按照事務設崗，將相同事務崗位合并，原有工作人員分類整合，歸并到相應的社區(qū)事務小組，協(xié)同開展工作。第四，相同環(huán)節(jié)合并、效能優(yōu)先原則。將相同環(huán)節(jié)合并，刪除不必要和不合理的環(huán)節(jié)，以高效和便民為導向，重新設計社區(qū)事務流程和操作環(huán)節(jié)。

(2)社區(qū)業(yè)務流程再造的措施第一，任務集成。根據(jù)上文中的社區(qū)事務分類，將與“八大員”密切相關的社區(qū)事務集成為5類:人口房屋基本信息采集錄入事務;出租屋安全檢查及重點人群監(jiān)管事務;資格確認、審核和發(fā)放事務;技術性服務事務;路面巡邏事務。第二，流程簡化。一是簡化社區(qū)服務事務流程。一方面是集成管理:成立實體或虛擬的街道社區(qū)綜合服務委員會，下設辦公室，將人口房屋基本信息采集錄入事務、資格確認、審核和發(fā)放事務、技術性服務事務歸口到街道社區(qū)綜合服務委員會統(tǒng)一管理。另一方面是簡化流程:成立人口房屋基本信息采集小組，負責人口和房屋基本信息采集、錄入、分類和報表等事務;成立資格確認、審核和發(fā)放小組，負責各種低保金、社保金、補貼金、養(yǎng)老金、證件等相關資格確認、審核和發(fā)放事務;成立技術性服務小組，負責開展殘疾人康復、育齡婦女服務、養(yǎng)老服務、組織培訓等技術性服務事務。每個工作小組采用新的流程協(xié)同開展工作。再一方面是協(xié)同作業(yè):每個小組內的成員之間以及三個工作小組之間，相互協(xié)作，既要提供信息，又要反映需求，還要及時反饋信息，形成閉合的工作鏈。二是簡化社區(qū)管理事務流程。一方面是集成管理:成立實體或虛擬的街道社區(qū)綜合管理委員會，下設辦公室，將路面巡邏事務歸口到街道社區(qū)綜合管理委員會統(tǒng)一管理。另一方面是簡化流程:成立路面巡邏小組，在社區(qū)層面上開展路面巡邏事務，履行“四保”(保潔、保綠、保安、保秩序)職責。城管執(zhí)法中隊執(zhí)法人員除留用1人在街道城管科開展協(xié)調工作外，其余城管執(zhí)法隊員全部分配到各路面巡邏小組，擔任小組組長并開展巡邏，工作小組采用新的流程協(xié)同開展工作。三是簡化出租屋安全檢查和重點人群監(jiān)管事務流程。一方面是集成管理:由公安系統(tǒng)垂直管理出租屋安全檢查和重點人群監(jiān)管事務，街道派出所具體承接出租屋安全檢查和重點人群監(jiān)管事務。另一方面是簡化流程:成立出租屋安全檢查和重點人群監(jiān)管小組，在社區(qū)層面上開展出租屋安全檢查和重點人群監(jiān)管事務，工作小組采用新的流程協(xié)同開展工作。第三，人員整合。根據(jù)工作需要和“八大員”的素質和能力，將“八大員”合理分配到5個工作小組。具體人員配置數(shù)量則由各街道根據(jù)社區(qū)實際情況合理分配。人口房屋基本信息采集小組和資格確認、審核和發(fā)放小組可以從低保專干、社保專干、信訪專干、殘疾人協(xié)理員、醫(yī)保協(xié)理員等人員中合理分配;社區(qū)民警、外管協(xié)管員、社區(qū)居委會治安主任可以并入出租屋安全檢查和重點人群監(jiān)管小組;在街道和社區(qū)層面上的醫(yī)療衛(wèi)生服務機構、殘疾人康復機構、政府購買的養(yǎng)老服務機構等相應機構和人員并入技術性服務小組;城管執(zhí)法中隊隊員、城管協(xié)管員、安保隊員、自行車巡邏員、街道“門前三包員”可并入路面巡邏小組，在其它人員富余的情況下，可適當增加路面巡邏人員;街道社區(qū)服務中心窗口工作人員也可以根據(jù)實際需要與5個工作小組和人員對接。第四，協(xié)作共事。打破條條之間的職能界限，構建“一條龍”工作小組，實現(xiàn)工作小組人員合作共事，解決權責交叉和職責不清的問題。

4．江漢區(qū)社區(qū)業(yè)務流程再造的成效

社區(qū)業(yè)務流程再造，提高了資源利用效率，利于建設“資源節(jié)約型社區(qū)”，便于構建和諧社區(qū)。改革后的社區(qū)業(yè)務流程數(shù)和操作環(huán)節(jié)數(shù)，傳統(tǒng)社區(qū)體制下的事務流程多、環(huán)節(jié)多，隨之而來的是人員多、重復勞動多、重復投資多、信息不暢、效益低下;社區(qū)業(yè)務流程再造后，通過業(yè)務整合、職能合并、機構重組，帶來了流程精簡、環(huán)節(jié)精簡、人員精簡、信息集成、效益增加。以信息采集為例，改革前，完成一項社區(qū)信息采集任務，需要12個流程、共計60個環(huán)節(jié);改革后，完成同樣的社區(qū)信息采集任務，則只需1個流程、3個環(huán)節(jié)。再比如，出租屋安全檢查和重點人群監(jiān)管事務，工作流程數(shù)從以前的4個減少到現(xiàn)在的1個，分屬職能部門也從5個減少到1個。很明顯，工作流程從以前的“串聯(lián)”變成了“并聯(lián)”，大大節(jié)約了不必要的流程和中間環(huán)節(jié)，既節(jié)約了成本，又提高了效率，更方便了居民。調查顯示，社區(qū)業(yè)務流程再造后，居民對社區(qū)服務站(中心)的滿意度提高了20%。