水利平臺(tái)論文：水利投融資平臺(tái)建構(gòu)思考

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本文作者：劉世慶、齊天樂 單位：四川省社會(huì)科學(xué)院

我國1978年的改革從根本上改變了過去完全由中央政府投資且直接無償撥款的建設(shè)辦法，地方政府由此開始擔(dān)負(fù)起基礎(chǔ)建設(shè)資金籌措和投資建設(shè)的角色。我國改革開放前實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的投資建設(shè)制度，1978年開始的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，財(cái)政改革首先拉開大幕，其中特別有兩大改革對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)生重大影響，一是“撥改貸”：建設(shè)資金從中央財(cái)政無償劃撥改為有償貸款，企業(yè)則必須自負(fù)盈虧。二是“分灶吃飯”：財(cái)政體制從“統(tǒng)收統(tǒng)支”改為“劃分收支，分級(jí)包干”，按照企事業(yè)單位的隸屬關(guān)系，明確劃分中央與地方的收支范圍，并按此確定各地的包干基數(shù)，即中央與地方“分灶吃飯”。“分灶吃飯”的核心改變是建立起新型的中央與地方關(guān)系，地方政府要承擔(dān)籌集資金和投入建設(shè)的任務(wù)，之后的“分稅制”改革進(jìn)一步把“劃分收支”改為“劃分稅種”，并通過稅種、稅率、分成調(diào)整，轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)和公共財(cái)政建設(shè)等，不斷完善和規(guī)范中央與地方關(guān)系。這些改革調(diào)動(dòng)了地方的積極性，但也積累了許多矛盾，轉(zhuǎn)型過程中改革的不到位和不同步問題突出，特別是分稅制改革及以后的稅種稅率調(diào)整，中央財(cái)政分成比例和收入不斷提高，地方財(cái)政收入難以支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的龐大支出。與此同時(shí)，事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配問題也十分突出，財(cái)稅改革未能及時(shí)合理劃分中央與地方事權(quán)（見下表），地方政府財(cái)權(quán)小但事權(quán)大。在此特殊背景下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大任務(wù)促使地方政府積極進(jìn)行投融資體制的改革和創(chuàng)新，推動(dòng)地方政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)生和發(fā)展。

基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性、外部性，私人資本往往不愿進(jìn)入，必須由政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，至少在一定階段，投融資平臺(tái)產(chǎn)生發(fā)展具有其必然性和必要性。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)注重產(chǎn)權(quán)研究與效率研究的基本框架內(nèi)，市場(chǎng)產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。依據(jù)薩繆爾遜（1954）的定義，公共產(chǎn)品是“每一個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，并不能減少任何他人也消費(fèi)該產(chǎn)品”，具有非競(jìng)爭性、非排他性和公益性。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施這樣的公共產(chǎn)品來說，正是由于非競(jìng)爭性、非排他性和公益性的存在，形成了“一人付費(fèi)，多人使用”的“搭便車”格局和“一人修建，多人受益；一人破壞，多人受害”的外部性效應(yīng)。因此，私人投資不愿或者無力進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域。但從另一方面來說，也正是基于基礎(chǔ)設(shè)施作為公共產(chǎn)品的公益性和外部性效應(yīng)，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的主體地位顯得尤為重要。對(duì)于私人投資來說，由于不能阻止他人使用，其私人收益流失是低效率的投入，但對(duì)政府來說，衡量其投資效率的標(biāo)準(zhǔn)不再是單一的投入產(chǎn)出比，而是整個(gè)社會(huì)福利水平。因此，政府以平臺(tái)公司為主而投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是高效率的投入，是必須作為的作為。

中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)30多年的高速增長和城市化進(jìn)程是我國大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的30年，也是資金大投入的30年，這種高速增長帶來巨大的資金缺口并推動(dòng)平臺(tái)公司迅速發(fā)展。在2008年我國為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)而出臺(tái)的“四萬億”刺激計(jì)劃表現(xiàn)尤為突出。在現(xiàn)在和未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，我國的城市化進(jìn)程將不斷深入，社會(huì)事業(yè)進(jìn)一步全面發(fā)展，國家財(cái)政支出將更加龐大，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資金缺口將長期存在。如前所述，投融資平臺(tái)對(duì)于彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口可以發(fā)揮重要作用。因此，依靠投融資平臺(tái)，多渠道籌集資金，引導(dǎo)民間資本投入便成為地方政府保持經(jīng)濟(jì)增長的重要選擇。

地方政府對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的高速增長功不可沒。改革開放以來，GDP實(shí)際上已成為評(píng)估地方發(fā)展水平和地方官員政績考核的重要指標(biāo)之一。在這種隱性的規(guī)則下，地方政府的發(fā)展思路和行為模式將圍繞這一指標(biāo)，積極展開競(jìng)爭，尤其是投資沖動(dòng)和投資競(jìng)爭。為此，建立一系列專業(yè)投融資公司承接銀行或信托資金，承擔(dān)公共領(lǐng)域投資任務(wù)，并不斷追加對(duì)投融資平臺(tái)公司的資源注入和種種政策性幫助，提高融資規(guī)模，增加地方投資，促進(jìn)GDP增長，是地方政府的理性選擇，并在地區(qū)競(jìng)爭中不斷強(qiáng)化和延續(xù)。在現(xiàn)行體制環(huán)境下推動(dòng)投融資平臺(tái)發(fā)展是地方政府滿足自身投資需求的有效途徑。

水利投融資平臺(tái)建設(shè)的必要性和緊迫性

（一）水利建設(shè)的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性必須確立政府投入的主導(dǎo)地位

水利建設(shè)具有突出的公益性特征，需要政府投入居主導(dǎo)地位。水利建設(shè)是關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，需要政府不斷增強(qiáng)水利國有資本活力、控制力、影響力。國務(wù)院2011年關(guān)于加快水利改革發(fā)展的一號(hào)文件指出，水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。加快水利改革發(fā)展不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局；不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全。同時(shí)還明確規(guī)定，要加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入，發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，各級(jí)財(cái)政對(duì)水利投入的總量和增幅要有明顯提高。

（二）水利投入政策要求地方籌集配套資金

水利建設(shè)資金財(cái)政投入部分由中央和地方共同分擔(dān)，是世界上大多數(shù)國家的做法，也將是我國的長期政策。我國現(xiàn)行政策規(guī)定，國家投資的水利、水保項(xiàng)目，均要求地方政府有一定配套資金。以《全國冬春農(nóng)田水利基本建設(shè)實(shí)施方案》為例，在今冬明春農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)的總投資中，中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資約占41%，地方各級(jí)財(cái)政配套投資占比44%，群眾及社會(huì)其他組織投資占比15%。國務(wù)院2011年關(guān)于加快水利改革發(fā)展的一號(hào)文件進(jìn)一步明確地方政府籌集水利建設(shè)配套資金的任務(wù)，隨著中央財(cái)政投資力度不斷加大，地方配套資金也將不斷增長，這也是水利投融資平臺(tái)加快發(fā)展的特殊政策環(huán)境。

（三）水利大發(fā)展的新形勢(shì)亟需加大資金投入和平臺(tái)建設(shè)

建國以來，我國政府十分重視水利建設(shè)，深刻把握水利事業(yè)發(fā)展的規(guī)律性。國務(wù)院2011年關(guān)于加快水利改革發(fā)展的一號(hào)文件更把水提到“生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”的高度，明確水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源。該文件明確指出：人多水少、時(shí)空分布不均是我國的基本水情；洪澇災(zāi)害頻繁仍然是我國的心腹大患；水資源供需矛盾突出仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸；農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷；水利設(shè)施薄弱仍然是國家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板，加大水利投入和水利發(fā)展是國民經(jīng)濟(jì)的必然要求。我國2010年全社會(huì)水利投資總額為2328億元，僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.58%，而世界上發(fā)達(dá)國家水利投入占整個(gè)社會(huì)國內(nèi)生產(chǎn)總值比重一般穩(wěn)定維持在2%以上。加快水利建設(shè)刻不容緩，水利投融資平臺(tái)建設(shè)的必要性和緊迫性也由此可見。

部分省市推動(dòng)水利投融資平臺(tái)發(fā)展的做法與經(jīng)驗(yàn)

我國水利投融資平臺(tái)發(fā)展時(shí)間還不長，還很不成熟，但作出了許多可貴的探索和努力，以推動(dòng)平臺(tái)公司健康發(fā)展。根據(jù)我們對(duì)部分省市的調(diào)研，主要有以下做法值得進(jìn)一步探索和借鑒。

（一）注入優(yōu)良資產(chǎn)

水利投融資平臺(tái)成立之初，各省市都明確將水利優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及經(jīng)營性資產(chǎn)劃入集團(tuán)公司，以此作為水投集團(tuán)的融資基礎(chǔ)?，F(xiàn)將部分省市劃入資產(chǎn)的情況歸納如下：河北省將王快水庫、西大洋水庫、東武仕水庫等水利資產(chǎn)注入河北水投集團(tuán)；河南省政府將價(jià)值48.4321億元的五大灌區(qū)、五大水庫、南水北調(diào)干線工程河南段及相關(guān)配套工程等資金注入水投公司；重慶市政府將大足玉灘水庫、開縣鯉魚塘水庫等大中型水庫20多座劃入重慶水投，總價(jià)值124.3億元；貴州省水利廳將黔中水利樞紐存量資產(chǎn)24.1255億元、松柏山水庫存量資產(chǎn)5.3585億元，以及安順龍宮水電賓館存量資產(chǎn)2408萬元注入水投集團(tuán)。另外，寧夏回族自治區(qū)、湖南省還將多家水利公司的長期股權(quán)注入水投公司。

（二）落實(shí)政策優(yōu)勢(shì)

良好的政策環(huán)境是水利平臺(tái)公司發(fā)展的基礎(chǔ)，政府的重視和相關(guān)部門的大力支持是水利投融資平臺(tái)發(fā)展的關(guān)鍵。許多省市區(qū)在這一方面都有積極的作為。其中以重慶市的兩項(xiàng)政策最為突出：一是賦予土地儲(chǔ)備職能，同意重慶水投在項(xiàng)目所在區(qū)縣開展土地儲(chǔ)備，并將土地儲(chǔ)備收益全額返還公司。二是賦予稅收優(yōu)惠政策，同意重慶水投集團(tuán)投資建設(shè)、經(jīng)營的項(xiàng)目，其建安營業(yè)稅及附加稅，均作為市級(jí)預(yù)算收入，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收收繳入市級(jí)金庫后，全額返還公司。這兩項(xiàng)政策在內(nèi)蒙古、河南、江西等省市也得到了較好的落實(shí)。此外，福建省還允許福建水投集團(tuán)利用財(cái)政征收的部分水資源費(fèi)、省級(jí)水利建設(shè)基金和重大水利工程建設(shè)基金作為還貸資金來源。同時(shí)，賦予集團(tuán)具有蓄水、調(diào)水、引水、供水、水能等資源型項(xiàng)目在同等條件下的優(yōu)先開發(fā)經(jīng)營權(quán)。

（三）開展經(jīng)營性業(yè)務(wù)

2011年中央一號(hào)文件中明確指出“以經(jīng)營性收益支持公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目”。這一政策在多個(gè)省市得到較好實(shí)踐，這也是許多水利平臺(tái)公司融資的重要基礎(chǔ)。江西省水投集團(tuán)便以城市水務(wù)作為主營方向。截至2011年底，供水規(guī)模已達(dá)100萬噸，形成了較穩(wěn)定的現(xiàn)金流。同時(shí)，水利工程監(jiān)理和招投標(biāo)咨詢等業(yè)務(wù)也給江西水投帶來了較好的經(jīng)濟(jì)效益。深圳水務(wù)投資集團(tuán)則通過由地方性水務(wù)服務(wù)商向全國性水務(wù)服務(wù)商的轉(zhuǎn)變，緊抓城市供排水項(xiàng)目，順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性收益。除此之外，浙江、江蘇、上海等省市區(qū)也通過江河治理、湖泊岸線整治、改善環(huán)境、土地增值、開發(fā)房地產(chǎn)等市場(chǎng)運(yùn)營方式，多渠道開展經(jīng)營性業(yè)務(wù)。

（四）創(chuàng)新水利融資模式

水利投融資平臺(tái)作為市場(chǎng)主體在創(chuàng)立伊始便積極創(chuàng)新融資方式、拓展融資渠道，在融資工作中取得了不俗的成績，其中尤以重慶水投公司的探索最為出色。在創(chuàng)新融資模式方面，重慶水投分別以“中央、市財(cái)政補(bǔ)貼收益權(quán)”、“擬開發(fā)項(xiàng)目未來收益權(quán)”等質(zhì)押方式向國家開發(fā)銀行共融通137億元政策性貸款；以“儲(chǔ)備土地未來受益權(quán)”質(zhì)押方式向金融機(jī)構(gòu)籌集了“以地?fù)Q資金”模式的項(xiàng)目貸款10多億元。在拓寬融資渠道方面，重慶水投一方面與市內(nèi)8家商業(yè)銀行展開良好合作，獲得綜合授信93億元；另一方面不斷擴(kuò)大與國外機(jī)構(gòu)的合作，已獲得世界銀行項(xiàng)目貸款3.82億元、法國開發(fā)署貸款3.2億元。同時(shí)與英國益可公司合作CDM項(xiàng)目也在未來10年內(nèi)為水電項(xiàng)目帶來了7億元至15億元的附加投資補(bǔ)助。此外，江西省利用國家鼓勵(lì)企業(yè)直接融資的契機(jī)，積極推動(dòng)企業(yè)債券、中期票據(jù)、短融等工作，已成功發(fā)行10億元一般類企業(yè)債券（企業(yè)評(píng)級(jí)為AA+）；內(nèi)蒙古水投公司則通過中國銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)不斷發(fā)行金融債券，同樣取得了資金投入的明顯成效。

（五）加大財(cái)政資金投入

從全國各省市水投集團(tuán)公司的經(jīng)營范圍來看，主要是加大公益性水利項(xiàng)目的投入，這便需要財(cái)政資金的大力投入。為此，各省市都出臺(tái)了相應(yīng)政策。重慶市政府相繼出臺(tái)多項(xiàng)政策性文件，規(guī)定市政府從2004年起將西部供水骨干項(xiàng)目工程每年安排資金5000萬元的政策延長到2012年，并保持逐年遞增15%；同時(shí)從2005～2012年，每年從基金收入中安排3000萬元以上投入。福建省明確自2012～2020年止，每年向福建水投公司注入不少于3億元的重大水利工程建設(shè)基金作為集團(tuán)資本金。河北省明確從2010年開始每年通過省財(cái)政預(yù)算資金向河北水投公司補(bǔ)充3億元用于項(xiàng)目建設(shè)資本金，直至2014年結(jié)束。寧夏自治區(qū)政府明確從2008年起連續(xù)五年，每年撥給水投集團(tuán)4000萬元項(xiàng)目資金。

水利投融資平臺(tái)面臨的挑戰(zhàn)與改革發(fā)展思路

目前，水利投融資平臺(tái)正進(jìn)入最好的發(fā)展時(shí)期，在經(jīng)營治理、政府管制、產(chǎn)權(quán)改革以及投融資體制等方面正在發(fā)生著廣泛而深刻的變化，但也面臨許多挑戰(zhàn)。其主要有資本金和高負(fù)債問題、現(xiàn)金流問題、公益性與商業(yè)性交織問題、主管部門問題（國資與水利）、公司治理和監(jiān)管問題等。我們認(rèn)為，解決的思路一是政府對(duì)水利投入必須動(dòng)真格，用政府資源和公共資源換水利，通過現(xiàn)金注入、存量資產(chǎn)注入（如水庫）、自然資源注入（如土地）、金融資源注入（企業(yè)上市、發(fā)債、債轉(zhuǎn)股、債務(wù)重組）等，解決資本金不足和高負(fù)債問題。二是用規(guī)費(fèi)收入、基金收入、財(cái)政貼息、市場(chǎng)營運(yùn)等手段獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流。三是完善水利國有資產(chǎn)管理體制，過渡性或彈性制度安排解決主管部門問題，長期目標(biāo)是國資管理，近期或一定條件下可實(shí)行水利部門管理或委托管理（國資與水利雙重管理）。四是明確公司治理方向，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。五是明確市場(chǎng)化改革的長期方向。水利投融資平臺(tái)的改革發(fā)展既要避免金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，更要努力做大做強(qiáng)平臺(tái)，既要考慮當(dāng)前的緊迫需要，更要立足長遠(yuǎn)發(fā)展方向，其核心是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。本文從近期和遠(yuǎn)期兩個(gè)視角提出以下思考。

（一）落實(shí)優(yōu)惠政策，提升融資能力

水利投融資平臺(tái)通過融資服務(wù)水利改革發(fā)展，融資是其主要職能。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論來看，水利投融資平臺(tái)作為一個(gè)市場(chǎng)主體，資本金的大小決定了其融資能力的強(qiáng)弱。同時(shí)，水利建設(shè)的投入大、周期長以及公益性等特點(diǎn)，又不斷地考驗(yàn)著水利平臺(tái)的還款能力。因而作為一新興產(chǎn)物，水利平臺(tái)的投融資能力取決于政府各項(xiàng)優(yōu)惠政策以及自身優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。本文建議，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步整合水利資產(chǎn)，增強(qiáng)水利平臺(tái)投融資能力，夯實(shí)投融資平臺(tái)基礎(chǔ)。一是建議完善公共財(cái)政體系，轉(zhuǎn)變財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大水利基礎(chǔ)建設(shè)投入，并允許部分水利建設(shè)基金作為資本金注入水利平臺(tái)公司。二是建議將水利優(yōu)良資產(chǎn)統(tǒng)一劃入平臺(tái)公司，并賦予其土地儲(chǔ)備職能，以此增強(qiáng)平臺(tái)公司的資產(chǎn)規(guī)模。三是建議稅務(wù)部門統(tǒng)一征收水利投資建設(shè)項(xiàng)目的營業(yè)稅、附加稅，并實(shí)行全額返還，以此作為水利平臺(tái)公司的還款來源。四是建議推行水利項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押貸款，提高水利平臺(tái)公司貸款的授信額度。這里需要特別指出的是，水利投融資平臺(tái)的組建初期，各項(xiàng)優(yōu)惠政策的落實(shí)是必不可少的，但是如果僅僅依靠政府，而不依托市場(chǎng)力量以及自身優(yōu)勢(shì)，那么水利平臺(tái)的發(fā)展是不可持續(xù)的。因此在政策支持下依托市場(chǎng)力量，壯大培育自身的投融資能力是水利平臺(tái)公司未來發(fā)展的重要內(nèi)容。

（二）發(fā)掘相關(guān)價(jià)值，強(qiáng)化造血功能

水利投融資平臺(tái)的發(fā)展進(jìn)程中，人們往往忽視了對(duì)其自身盈利模式的探索。這是各地水利平臺(tái)公司發(fā)展中的一大困境，隱藏有巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。從投融資的模式來看，現(xiàn)金流（即穩(wěn)定的盈利）是至關(guān)重要的一環(huán)。如果水利平臺(tái)連年虧損而沒有可持續(xù)發(fā)展的能力，便會(huì)失去融資、投資、市場(chǎng)經(jīng)營的重要基礎(chǔ)，進(jìn)而債臺(tái)高筑引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，只有合理的收益，穩(wěn)定的現(xiàn)金流，水利投融資中的資本循環(huán)才能正常運(yùn)行。針對(duì)這問題，本文認(rèn)為水利投融資平臺(tái)公司應(yīng)積極發(fā)掘水利領(lǐng)域的相關(guān)價(jià)值，創(chuàng)新盈利模式，并實(shí)現(xiàn)企業(yè)利益與公共利益的有效統(tǒng)一。一方面，水利平臺(tái)要充分發(fā)掘水利建設(shè)中的隱性價(jià)值。例如水環(huán)境改善效益，漁業(yè)、灘涂開發(fā)、水利旅游效益，航運(yùn)效益等，克服由于“核算者缺位”和“直接效益”、“間接效益”劃分不夠嚴(yán)謹(jǐn)而造成的隱性經(jīng)濟(jì)價(jià)值流失，提高水利平臺(tái)的盈利能力；另一方面，水利平臺(tái)運(yùn)營經(jīng)營性項(xiàng)目時(shí)要建立合理盈利模式，平衡利潤最大化與公眾利益的沖突。例如城市供排水能夠提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流，城市供排水與民生事業(yè)息息相關(guān)，供水價(jià)格與污水處理價(jià)格更是牽動(dòng)著社會(huì)各界的神經(jīng)。由此看來，建立“合理”的盈利機(jī)制，加強(qiáng)自身造血功能是水利投融資平臺(tái)公司未來改革發(fā)展的主要方向。

（三）劃分項(xiàng)目屬性，明確市場(chǎng)主體

水利項(xiàng)目的特殊性質(zhì)決定了公益性與經(jīng)營性往往混于一體，導(dǎo)致商業(yè)回報(bào)不理想，進(jìn)而難以吸引民間資本的投入。這種特質(zhì)在西方發(fā)達(dá)國家中得到了較清晰的劃分，主要體現(xiàn)在融資主體和融資渠道上。而從國內(nèi)來看，水利平臺(tái)公司，作為政府出資人的代表，同時(shí)肩負(fù)有公益性和經(jīng)營性的雙重投融資任務(wù)。這是當(dāng)前水利平臺(tái)公司發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)和主要瓶頸。鑒于我國的特殊國情，我們認(rèn)為水利平臺(tái)公司應(yīng)在充分認(rèn)識(shí)水利項(xiàng)目多重屬性的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新營運(yùn)模式，利用經(jīng)營性收益反哺公益性投入，實(shí)現(xiàn)公益性與經(jīng)營性的聯(lián)動(dòng)發(fā)展；同時(shí)對(duì)一些混合性水利項(xiàng)目（同時(shí)包含公益性與經(jīng)營性）進(jìn)行有效包裝、運(yùn)作、分割、整合，以此提高項(xiàng)目融資的成功率。總而言之，無論是國外經(jīng)驗(yàn)還是國內(nèi)實(shí)踐，均證明了基于項(xiàng)目區(qū)分而明確投資主體、受益主體和項(xiàng)目管理主體的責(zé)任是水利建設(shè)和可持續(xù)運(yùn)行的根本保障，也是我國水利投融資平臺(tái)公司未來改革發(fā)展的方向。

（四）改革監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政企分離

監(jiān)管機(jī)制的改革是深化水利投融資平臺(tái)創(chuàng)新成果的制度保障。由于水利投融資平臺(tái)在市場(chǎng)化進(jìn)程中天然具有追求利潤的沖動(dòng)，可能導(dǎo)致其脫離水利建設(shè)的公益屬性，因此政府必須擔(dān)負(fù)起監(jiān)管者的職能。從水利投融資平臺(tái)與其出資人之間的關(guān)系來看，水利平臺(tái)主要是在國資委和水利部門的共同監(jiān)管下運(yùn)作，然而現(xiàn)行政策框架下，國資委與水利廳權(quán)責(zé)不清，均不能對(duì)水利平臺(tái)的全面發(fā)展進(jìn)行有效管理和監(jiān)督。因而，本文認(rèn)為國資委與水利部門作為出資人應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起制定水利事業(yè)的規(guī)劃布局、戰(zhàn)略調(diào)整、項(xiàng)目審批以及資產(chǎn)監(jiān)督的責(zé)任，而不以行政手段干預(yù)企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”職責(zé)的分離。這樣，國資委與水利廳在水利平臺(tái)的具體運(yùn)作中保持超然態(tài)度，由管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理、由微觀經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控、由經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管、由市場(chǎng)的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)的仲裁者。同時(shí)，水利投融資平臺(tái)則通過引入公司化的運(yùn)作治理模式，全面從事投融資業(yè)務(wù)，堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，形成“自負(fù)盈虧、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。

（五）確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，探索改革發(fā)展方向

市場(chǎng)化改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的總體方向，也是投融資平臺(tái)改革發(fā)展的長期目標(biāo)。作為國有性質(zhì)的平臺(tái)公司，在經(jīng)營活動(dòng)中更要自覺樹立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念，企業(yè)發(fā)展中要把自負(fù)盈虧和國有資產(chǎn)保值增值作為基本目標(biāo)，在市場(chǎng)競(jìng)爭中壯大發(fā)展。首先，明確產(chǎn)權(quán)制度，推進(jìn)股份制改造，吸引非國有資本參股，解決盈虧責(zé)任問題；其次，大膽進(jìn)入經(jīng)營性涉水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其產(chǎn)業(yè)。如重組、并購城鄉(xiāng)供排水、水處理企業(yè)和水產(chǎn)企業(yè)，以經(jīng)營性項(xiàng)目的盈利彌補(bǔ)公益性項(xiàng)目的虧損，實(shí)現(xiàn)水利企業(yè)的良性運(yùn)行；再次，嚴(yán)格核算、評(píng)估水利資產(chǎn)的價(jià)值和使用年限，對(duì)國有水利工程項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化管理，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營，并研究確定水價(jià)和相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；最后，對(duì)水利資產(chǎn)進(jìn)行資本運(yùn)營，利用抵押貸款、收購股份、兼并重組、上市融資等渠道將水利國有資產(chǎn)盤活，實(shí)現(xiàn)保值增值。水利建設(shè)的特殊性決定了水利投融資平臺(tái)建設(shè)的復(fù)雜和困難，尤其水利改革發(fā)展滯后，尚受諸多制度因素制約，這就要求我們進(jìn)一步解放思想，大膽創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)水利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和水利投融資平臺(tái)的健康發(fā)展。