審計機(jī)關(guān)資源環(huán)境審計研究

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【摘要】資源環(huán)境審計著眼于可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，基層審計機(jī)關(guān)也將目光投向該工作，集中力量深入探索與實(shí)踐。本文針對基層審計機(jī)關(guān)面臨的資源環(huán)境審計難點(diǎn)，提出“縱向管理及橫向拓展”發(fā)展資源環(huán)境審計工作的設(shè)想，以期為基層審計機(jī)關(guān)工作開展提供一些實(shí)踐參考。

【關(guān)鍵詞】基層審計機(jī)關(guān);資源環(huán)境審計;對策

近年來，基層審計機(jī)關(guān)在上級審計部門與當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的特點(diǎn)，深入調(diào)研，積極謀劃，努力實(shí)踐，不斷拓展資源環(huán)境審計領(lǐng)域。但相比于上級審計部門，差距仍然較大，除了面對全國審計機(jī)關(guān)所共同面臨的人員職業(yè)勝任能力不夠、資源環(huán)境審計法律規(guī)范體系不夠完善等問題外，還需解決以下突出難題，如：資源環(huán)境審計規(guī)范建設(shè)進(jìn)度緩慢、審計內(nèi)容狹窄、審計技術(shù)方法滯后、資源配置不夠優(yōu)化、審計結(jié)果公告機(jī)制不完善等問題?，F(xiàn)就完善基層審計機(jī)關(guān)資源環(huán)境審計提出幾項(xiàng)對策，具體如下：

一、基層審計機(jī)關(guān)資源環(huán)境審計工作推進(jìn)總體思路

（一）改進(jìn)內(nèi)部建設(shè)

以規(guī)范化及審計質(zhì)量提升為目的，向面廣縱深發(fā)展從縱向管理而言，需要完善資源環(huán)境審計工作制度設(shè)計：一是推進(jìn)基層審計機(jī)關(guān)條線管理，由上層制度設(shè)計保障獨(dú)立性；二是健全基層審計機(jī)關(guān)資源環(huán)境審計制度，完善工作開展依據(jù)；三是逐步完善資源環(huán)境審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系、指標(biāo)體系，提升評價的針對性、有效性及科學(xué)性；四是強(qiáng)化地方資源環(huán)境審計項(xiàng)目計劃管理，體現(xiàn)全面審計、突出重點(diǎn)的思路；五是完善資源環(huán)境審計結(jié)果公告制度，提升透明度；六是充分發(fā)揮資源環(huán)境審計的建設(shè)性作用，為當(dāng)?shù)丨h(huán)保工作推進(jìn)建言獻(xiàn)策。從橫向拓展而言，需要進(jìn)一步延伸資源環(huán)境審計內(nèi)容、全面獲取環(huán)境信息、提高審計質(zhì)量：一是提升新型審計方法運(yùn)用率，推動創(chuàng)新；二是突破現(xiàn)有審計方法局限性，適應(yīng)發(fā)展需要；三是拓展環(huán)境信息獲取渠道，全方位收集信息；四是采取有效措施，加大環(huán)境信息披露力度；五是加強(qiáng)項(xiàng)目過程質(zhì)量控制，由內(nèi)部規(guī)范化保證獨(dú)立性；六是轉(zhuǎn)變審計思路，“兩步走”拓展審計內(nèi)容，即做優(yōu)結(jié)合型資源環(huán)境審計項(xiàng)目，探索獨(dú)立型資源環(huán)境審計項(xiàng)目。

（二）加強(qiáng)外部引導(dǎo)

以透明化及參與度提升為目的，向協(xié)作互補(bǔ)推動雖然資源環(huán)境審計的主體是審計機(jī)關(guān)，但內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)及社會審計組織作為助力者，職能部門作為被審計對象及環(huán)保工作的監(jiān)管者，普通群眾作為受益者，同樣需要在引導(dǎo)下，積極參與該項(xiàng)工作，發(fā)揮協(xié)作互補(bǔ)的優(yōu)勢。一要推進(jìn)“四位一體”模式，構(gòu)建基層審計機(jī)關(guān)有效組織架構(gòu)，促進(jìn)基層審計機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)、社會審計組織及地方職能部門在工作上協(xié)調(diào)互動，形成合力；二要充分利用專家建議，提升社會審計參與度，消除審計人員專業(yè)短板劣勢；三要加大審計宣傳與公開力度，搭建公眾參與平臺，發(fā)揮其主觀能動性。

二、基層審計機(jī)關(guān)資源環(huán)境審計工作推進(jìn)具體措施

（一）推進(jìn)本地區(qū)資源環(huán)境審計工作規(guī)范化建設(shè)

1.健全基層審計機(jī)關(guān)資源環(huán)境審計制度。制度是所有管理模式的基礎(chǔ)，因此有必要建立地方資源環(huán)境審計制度，通過制度管人、管事，明確工作目標(biāo)、操作流程、工作要求、責(zé)任分工等內(nèi)容，以制度保證此項(xiàng)工作的規(guī)范開展。2.提升資源環(huán)境審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系科學(xué)性、完整性。資源環(huán)境評價標(biāo)準(zhǔn)體系的缺失，一定程度削弱了審計評價的說服力。因此，筆者認(rèn)為建立和完善資源環(huán)境審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系對于基層審計機(jī)關(guān)而言意義重大，但如何建卻是擺在我們面前的一大難題，亟待攻克。首先，應(yīng)對地方資源環(huán)境各個領(lǐng)域開展審計，包括土地、水資源等，在審計過程中逐項(xiàng)了解業(yè)務(wù)流程等等，明確審計評價依據(jù)來源，進(jìn)而確定審計評價標(biāo)準(zhǔn)。其次，基層審計機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對資源環(huán)境審計實(shí)踐工作的總結(jié)，在此基礎(chǔ)上按不同行業(yè)、企業(yè)或領(lǐng)域等歸納、提煉審計評價的重點(diǎn)。

（二）拓展審計內(nèi)容，雙管齊下提升獨(dú)立性

1.努力推進(jìn)基層審計機(jī)關(guān)條線管理，由上層制度設(shè)計保障獨(dú)立性。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“要探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理?！边@對于完善國家審計監(jiān)督制度，保障依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)意義重大。從基層審計機(jī)關(guān)角度而言，雖然在此項(xiàng)工作推進(jìn)中不具有主動權(quán)，但是卻可以在工作中積極配合審計署，積極探索統(tǒng)一管理有效做法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，供上級審計機(jī)關(guān)參考借鑒，促進(jìn)早日實(shí)現(xiàn)條線管理。2.加強(qiáng)項(xiàng)目過程質(zhì)量控制，由內(nèi)部規(guī)范化保證獨(dú)立性。一是探索建立《地方資源環(huán)境審計操作規(guī)程》。基于其他審計類型已有的操作規(guī)范，結(jié)合本地工作實(shí)際，形成特屬于地方的資源環(huán)境審計操作規(guī)程，其中需明確資源環(huán)境審計目標(biāo)、范圍、步驟，審計調(diào)查、實(shí)施、報告等各階段業(yè)務(wù)流程和具體工作內(nèi)容、要求，以及審計方法運(yùn)用、評價體系等內(nèi)容，以使其內(nèi)容完善、條理清晰、具有可操作性。二是加強(qiáng)項(xiàng)目全過程質(zhì)量控制。不斷完善《項(xiàng)目全過程質(zhì)量控制辦法》并嚴(yán)格執(zhí)行，確保審計橫向到邊、縱向到底；前移考核關(guān)卡，強(qiáng)化管理，促使審計工作規(guī)范；嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目“三級復(fù)核”制度，確保各項(xiàng)規(guī)范性制度得以落實(shí)到位；跟蹤審計崗位職責(zé)，逐步形成責(zé)任追究制度。從領(lǐng)導(dǎo)班子重大審議的嚴(yán)肅性、審理人員審理階段的嚴(yán)格性以及審計人員現(xiàn)場實(shí)施的規(guī)范性等全方位保障項(xiàng)目質(zhì)量，推動基層審計機(jī)關(guān)依法審計，從一定程度確保審計部門工作獨(dú)立性。3.轉(zhuǎn)換審計思路，“兩步走”拓展審計內(nèi)容。首先，以財務(wù)收支等傳統(tǒng)審計為基礎(chǔ)，將結(jié)合型資源環(huán)境審計做優(yōu)。深化“資源環(huán)境+”理念，將財政經(jīng)濟(jì)責(zé)任、專項(xiàng)使用管理、預(yù)算執(zhí)行及固定資產(chǎn)投資等內(nèi)容想融合，構(gòu)建全新的資源環(huán)境審計格局，不斷擴(kuò)大審計覆蓋面。其次，深入獨(dú)立型資源環(huán)境審計項(xiàng)目實(shí)踐。圍繞當(dāng)?shù)丨h(huán)保重點(diǎn)，努力轉(zhuǎn)變工作思路，以績效為先。從環(huán)境審計獨(dú)特視角出發(fā)，以“五關(guān)注”實(shí)施獨(dú)立型資源環(huán)境審計項(xiàng)目。一是關(guān)注環(huán)境績效，揭示項(xiàng)目實(shí)施及后續(xù)管理中造成的環(huán)境破壞。二是關(guān)注管理效果，揭示內(nèi)控缺失或重大管理風(fēng)險；三是關(guān)注資金效益，揭示濫用資金、損失浪費(fèi)等；四是關(guān)注政策效應(yīng)，揭示政策偏離既定目標(biāo)，實(shí)施或后續(xù)管理制度建立不及時；五是關(guān)注行政效能，揭示由于體制、機(jī)制等造成的行政成本過高、資源浪費(fèi)大、效益低下等。

（三）審計方法多樣化，以創(chuàng)新驅(qū)動工作發(fā)展

1.提升新型審計方法運(yùn)用率，推動審計工作創(chuàng)新?；鶎訉徲嫏C(jī)2017年第05期下旬刊（總第661期）時代金融TimesFinanceNO.05，2017（CumulativetyNO.661）關(guān)要開拓思路、大膽創(chuàng)新，不斷提出新的建議、新的方法去分析和解決問題?，F(xiàn)代審計方法確實(shí)也得到了不斷更新。比如會計電算化催生了計算機(jī)審計，審計領(lǐng)域拓展又引入了一些特殊的專業(yè)技術(shù)，如廢水、廢氣、廢物等專業(yè)監(jiān)測。這些專業(yè)的技術(shù)手段，滿足了資源環(huán)境審計工作需求，有利于工作創(chuàng)新。2.突破現(xiàn)有審計方法局限性，適應(yīng)審計發(fā)展需要。資源環(huán)境審計工作在做好創(chuàng)新的同時，也不能偏廢傳承。那些經(jīng)實(shí)踐證明為好用的審計方法需要進(jìn)行保留，并不斷總結(jié)、逐步改良，使之重新煥發(fā)活力。一要活用訪談、問卷調(diào)查、文件審閱等常規(guī)審計方法。緊密結(jié)合審計項(xiàng)目特點(diǎn)，提升審計方法運(yùn)用的有效性。二要推進(jìn)研究式審計。不拘形式且不定期的討論是審計中常用的方法。在此基礎(chǔ)上可以規(guī)定形式及頻率，使之常態(tài)化，如每周業(yè)務(wù)科室會議等。搭建“頭腦風(fēng)暴”式討論平臺，充分聽取小組成員、業(yè)務(wù)科室建議。三要完善與聯(lián)網(wǎng)核查等工作的對接。充分運(yùn)用各種針對不同審計對象開展的日常財務(wù)數(shù)據(jù)檢查成果，有針對實(shí)施項(xiàng)目審計，提高工作效率。

（四）完善項(xiàng)目組織管理,提升審計資源效益

1.關(guān)注地方資源環(huán)境審計重點(diǎn)，強(qiáng)化審計項(xiàng)目計劃管理。一是優(yōu)化年度項(xiàng)目計劃管理。資源環(huán)境審計成功的關(guān)鍵在于選題，因此需強(qiáng)化項(xiàng)目計劃調(diào)研。對于基層審計機(jī)關(guān)而言，資源環(huán)境具有特定的區(qū)域性，計劃必須圍繞地方環(huán)保工作重心，從資金投入或社會關(guān)注度等角度予以考量。如：地方政府年度重點(diǎn)工作計劃、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心事項(xiàng)、市民關(guān)注點(diǎn)及地方環(huán)保薄弱點(diǎn)等等。二是優(yōu)化各個項(xiàng)目實(shí)施計劃。通過充分調(diào)查了解，盡可能全面、完整把握審計事項(xiàng)，如：適用的法律、法規(guī)，職能部門的分工情況，具體業(yè)務(wù)流程，制度建設(shè)情況等；在此基礎(chǔ)上形成獨(dú)具個性的實(shí)施方案，對分工及時間安排尤其應(yīng)細(xì)化，通過把控各環(huán)節(jié)進(jìn)度，促使項(xiàng)目按計劃實(shí)施。2.推進(jìn)“四位一體”模式，構(gòu)建基層審計機(jī)關(guān)有效組織架構(gòu)?！八奈灰惑w”模式是指基層審計機(jī)關(guān)、地方職能部門、社會審計組織及內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)互動，凝成整體合力推動地區(qū)環(huán)保及資源管理工作。隨著資源環(huán)境審計綜合性、流域性特征的日益凸顯，基層審計機(jī)關(guān)必須整合內(nèi)外部資源，改變上下級各自為陣的格局，謀求區(qū)域大同。第一，優(yōu)化審計機(jī)關(guān)內(nèi)部管理及項(xiàng)目組織方式。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場決策及時性、嚴(yán)格把控進(jìn)度與質(zhì)量；強(qiáng)調(diào)人員專業(yè)分工、優(yōu)勢互補(bǔ)；同時注重項(xiàng)目討論有效性，提升工作實(shí)效。第二，深入探索上下級審計機(jī)關(guān)的合作模式。圍繞區(qū)域特色內(nèi)容實(shí)施審計，啟動上下聯(lián)動模式，如：上下級同步安排項(xiàng)目、下級部門參與配合或?qū)徲嬋藛T掛職鍛煉等，促進(jìn)上級對下級業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能的履行。第三，緊密審計與職能部門的協(xié)作。在環(huán)境監(jiān)管體系中，履行管理與執(zhí)法職能的環(huán)保機(jī)構(gòu)、落實(shí)環(huán)境保護(hù)具體事項(xiàng)以及管理資金等部門也是其中的重要組成部分，緊密審計與上述部門間的配合，共享監(jiān)管信息等，有助于全方位監(jiān)控區(qū)域資源利用及環(huán)境保護(hù)。第四，引導(dǎo)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)探索資源環(huán)境審計。鑒于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)在審計系統(tǒng)中的特殊性，可引導(dǎo)其發(fā)揮能動性；對于部分內(nèi)審工作開展較好的民營企業(yè)，則可將其納入資源環(huán)境審計體系，有助于提前發(fā)現(xiàn)企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面存在的不足，有效降低企業(yè)成本。3.有效采納專家建議，提升社會審計參與度。一是建立各領(lǐng)域?qū)＜覂鋷?。由于資源環(huán)境領(lǐng)域超出了大部分基層審計人員知識儲備范疇，因此通過政府購買服務(wù)方式引入具備相應(yīng)知識和技能的專家有助于提升審計成效，降低審計風(fēng)險。但需重點(diǎn)把握以下事項(xiàng)：專家間知識類型的組合、雙方權(quán)力義務(wù)劃分、專家獨(dú)立性、其提供意見等的可行性及對專家的考核。二是加大力度提升社會審計參與度。在常規(guī)審計項(xiàng)目中，聘請事務(wù)所人員是常見的，這同樣適用于資源環(huán)境審計。通過強(qiáng)化對社會審計的引導(dǎo)，有助于其今后獨(dú)立開展該類型審計項(xiàng)目。

（五）信息收集與披露雙向拓展，充分審計證據(jù)

1.拓展環(huán)境信息收集渠道，多方位獲取信息。聯(lián)合環(huán)保、水利、規(guī)土、林業(yè)等職能部門構(gòu)建資源環(huán)境信息平臺，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部門信息共享，有助于審計監(jiān)督前置，也可幫助審計組獲取更全面的環(huán)境信息，提升審計質(zhì)量。積極探索資源環(huán)境信息系統(tǒng)審計，通過檢查被審計單位相關(guān)信息系統(tǒng)的穩(wěn)定性、安全性、效率性和合理性，保障審計組獲得有效可靠的指標(biāo)數(shù)據(jù)。2.采取有效措施，加大環(huán)境信息披露力度。目前資源環(huán)境信息的披露是一種自愿行為，且披露格式、內(nèi)容及方式等均無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此需審計機(jī)關(guān)主動參與到環(huán)境信息披露推進(jìn)工作中。一要狠抓審計報告質(zhì)量，揭示由于信息披露不完整導(dǎo)致的違規(guī)違紀(jì)問題，建議完善內(nèi)控、提升透明度。二要利用審計聯(lián)系、征詢及項(xiàng)目契機(jī)，推動職能部門健全管理制度，明確信息披露要求。三要嚴(yán)格履行審計監(jiān)督職責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注文件明確要求披露事項(xiàng)公開情況，推動部門等主動作為。

（六）完善基層審計機(jī)關(guān)環(huán)境審計結(jié)果的執(zhí)行機(jī)制

1.加大審計宣傳與公開力度，搭建公眾參與平臺。當(dāng)務(wù)之急，要針對環(huán)境審計常識性內(nèi)容加大宣傳力度，促使市民了解工作內(nèi)容與目的，深入“環(huán)保為先，造福后代”理念，吸引其積極參與進(jìn)來，形成環(huán)保自覺意識；其次，注重總結(jié)和綜合分析資源環(huán)境審計工作，宣傳成效。通過當(dāng)?shù)貓蠹?、政府網(wǎng)站等媒介宣傳審計工作，獲得市民支持與配合，同時通過揭示地方環(huán)保中存在的問題，向市民傳達(dá)本地區(qū)環(huán)保工作的重要性與緊迫性，引導(dǎo)其自覺關(guān)心并制止周邊的環(huán)境污染問題，強(qiáng)化對周邊排污企業(yè)的監(jiān)督，以此搭建公眾參與環(huán)保工作平臺，有效促進(jìn)地方環(huán)保工作開展。2.完善資源環(huán)境審計結(jié)果公告制度。首先，進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境審計結(jié)果公告的形式和程序。資源環(huán)境審計涉及很多專業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)在一般公告基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充完善，明確專業(yè)信息公開范圍、公開程序以及公開形式等；其次，逐步拓展公告內(nèi)容，更為具體、詳細(xì)的揭露環(huán)境審計發(fā)現(xiàn)問題以及被審計單位整改落實(shí)情況。第三，暢通社會公眾的建言渠道，完善反饋機(jī)制，提升審計結(jié)果公告的透明度、影響力。第四，針對一些關(guān)系國計民生，資金投入量大，涉及面廣以及工程建設(shè)周期較長的重大資源環(huán)保項(xiàng)目，探索建立階段性審計結(jié)果公告，便于政府和市民及時了解重大項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，也有利于被審計單位及時糾正建設(shè)過程中產(chǎn)生的執(zhí)行偏差?？傊?，立足環(huán)境審計結(jié)果公告完善工作，加大宣傳力度，形成輿論壓力，有助于提升基層審計機(jī)關(guān)對被審計單位的震懾力，推動被審計單位積極落實(shí)整改。同時，加大環(huán)境審計結(jié)果公告宣傳，促使更多市民主動關(guān)心了解政府環(huán)境審計工作，發(fā)揮群眾對于政府環(huán)境審計工作的監(jiān)督作用，強(qiáng)化政府部門合理開發(fā)利用資源和保護(hù)環(huán)境的意識，強(qiáng)化主管部門對被審計單位的監(jiān)督作用。3.充分發(fā)揮資源環(huán)境審計的建設(shè)性作用。資源環(huán)境審計過程中應(yīng)針對各環(huán)節(jié)提出可行性建議，促進(jìn)規(guī)范管理、提升績效。如：審查環(huán)保資金征收與管理情況，揭示擠占挪用、拖欠遺漏等問題，建議強(qiáng)化資金管理；審查資源環(huán)保政策落實(shí)情況，揭示由于未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策導(dǎo)致的違法違規(guī)行為，建議提升政策執(zhí)行的嚴(yán)肅性；審查環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目的績效情況，揭示破壞環(huán)境、浪費(fèi)資源等問題，建議優(yōu)化管理、重視績效；審查職能部門環(huán)境保護(hù)職能履行情況，揭示不作為、亂作為及徇私舞弊等違法行為，建議追究責(zé)任、強(qiáng)化公眾監(jiān)督。通過發(fā)揮基層審計機(jī)關(guān)建設(shè)性作用，促進(jìn)資源環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)、政策、制度等的落實(shí)及完善，切實(shí)維護(hù)資源環(huán)境安全，努力推動生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

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作者:林婉婉 單位:上海市青浦區(qū)審計局