地方投融資公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展淺議

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摘要：為了提高地方政府投融資公司的經(jīng)營能力，本文對地方政府投融資公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展進行研究。在分析了國內(nèi)地方政府投融資公司發(fā)展脈絡(luò)以及地方政府投融資公司存在必要性的基礎(chǔ)上，對地方政府投融資公司存在的普遍問題進行了客觀評價。最后從主營業(yè)務(wù)板塊優(yōu)化、核心能力建設(shè)、金融平臺搭設(shè)以及投資與創(chuàng)業(yè)布局方面，分析了地方政府投融資公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的要點，以期為地方政府投融資公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展提供一定幫助。

關(guān)鍵詞：地方政府投融資公司；市場化；轉(zhuǎn)型發(fā)展；發(fā)展脈絡(luò)；主營業(yè)務(wù)板塊；核心能力

引言

與其他類型的融資公司相比，政府投融資公司的主要優(yōu)勢在于信譽較高，能夠獲得較高的舉債額度。當舉債規(guī)模達到一定程度時，勢必會造成信用風險。政府建設(shè)項目的增加，要求地方政府在短時間內(nèi)增加投融資公司的數(shù)量和規(guī)模，這也進一步加大了其舉債規(guī)模。因此，實現(xiàn)地方政府投融資公司的市場化轉(zhuǎn)型是十分必要的?；诖?，本文對地方政府投融資公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展進行了研究，以期為相關(guān)企業(yè)提供一定幫助。

1.國內(nèi)地方政府投融資公司發(fā)展脈絡(luò)

地方政府投融資公司作為近年來逐漸興起的一種政府資金管理方式，在解決政府項目執(zhí)行上存在的資金問題方面，表現(xiàn)出了明顯的優(yōu)勢，已經(jīng)取得了一定的成果。表1是地方政府近年來投融資公司的經(jīng)濟產(chǎn)值，在整體項目建設(shè)開銷中的占比情況。由表1可知，自2012年以來，我國的地方政府投融資公司產(chǎn)值，在政府建設(shè)開銷中的占比整體呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢；2015年占比雖然出現(xiàn)回落，但是其資金貢獻總額是提升的。該時期開始實施關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略，政府建設(shè)開銷大幅提升，導致占比出現(xiàn)下降。此后，占比呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，表明我國地方政府投融資公司實現(xiàn)了良好發(fā)展。不僅如此，地方政府投融資公司滲透的行業(yè)，也呈現(xiàn)出明顯的多元化特征。在《2020—2026年中國地方政府投融資平臺行業(yè)深度研究與未來前景預測報告》（中國產(chǎn)業(yè)研究報告網(wǎng)中可以看到，截至2020年，我國地方政府投融資公司已經(jīng)覆蓋了多個行業(yè)，具體情況如圖1所示。由圖1可以看出，現(xiàn)階段，我國地方政府投融資公司已經(jīng)實現(xiàn)了在多個行業(yè)的有效覆蓋。其中，非日常品類的占比最高，電信、醫(yī)療以及原材料的占比最低。由此不難看出，國內(nèi)地方政府投融資公司發(fā)展是沿著多元化、健康的脈絡(luò)進行的。

2.地方政府投融資公司存在的必要性分析

2.1實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀需求

現(xiàn)階段，我國對于城鎮(zhèn)化發(fā)展的重視程度較高，處于普及城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵期。在此背景下，每年城鎮(zhèn)化的提升率可以達到1%以上。這種持續(xù)穩(wěn)定的增長速度導致相關(guān)的需求不斷增加。為了確保城鎮(zhèn)化需求可以得到最大限度的滿足，地方政府提高投資力度是十分重要的。一旦城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)資金方面的缺失，地方政府要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)的難度也將大大提高。目前，我國城鎮(zhèn)化率已達到半數(shù)以上，與發(fā)達國家相比仍有一定差距。由此可以看出，提升城鎮(zhèn)化水平將是未來發(fā)展的重點。伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)水平的提升，居民生活水平得到相應(yīng)改善，以此為基礎(chǔ)的設(shè)施建設(shè)要求也勢必會隨之提高。為了促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，采取措施釋放城鎮(zhèn)消費潛力是重要的基礎(chǔ)條件。為此，地方政府通過投融資公司，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金、技術(shù)以及項目支持，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)客觀需求。

2.2解決政府投資需求的重要手段

現(xiàn)階段，在以政府為主導的投資模式下，已經(jīng)成立了1萬多家地方政府投融資公司，表2為地方政府投融資公司的發(fā)展情況。由表2可以看出，近年來，地方政府投融資公司實現(xiàn)了快速發(fā)展，其覆蓋范圍得到了快速拓展。面對不斷增加的項目建設(shè)任務(wù)，多元化的地方政府投融資公司，不僅為政府分擔了在資金額和資金流轉(zhuǎn)上的困難，同時對于改善資金可利用量和可調(diào)用時間的彈性化發(fā)展，也有重要價值。

3.地方政府投融資公司存在的普遍問題

3.1信用風險及償債風險較大

在地方政府投融資公司的債務(wù)關(guān)系中，債務(wù)責任主體是政府。這要求其市場定位和管理體系形成更加系統(tǒng)化的機制，但就現(xiàn)階段來說，這方面仍存在較大提升空間。面對舉債危機，地方政府在償還債務(wù)方面的壓力也是極為嚴重的。利用經(jīng)營性凈現(xiàn)金流指標，對地方政府投融資公司的交易數(shù)據(jù)進行分析，可以發(fā)現(xiàn)，其主要是利用存量信用債券為公司創(chuàng)收。在此背景下，一旦融資公司出現(xiàn)管理問題或者投資失誤，會直接造成其運營成本的增加，營業(yè)利潤和盈利能力都會受到明顯影響。

3.2監(jiān)管缺位問題嚴重

由于地方政府投融資公司的運營管理是建立在政商聯(lián)合的基礎(chǔ)之上的，因此針對這種公司的法律監(jiān)督機制尚不完善，還沒有面向“借、用、管、還”的行之有效的管理機制。特別是在市場經(jīng)濟變革后，一體化形式的政府投融資公司在管理制度的建設(shè)方面，表現(xiàn)出明顯的不足，相關(guān)的監(jiān)督機制和獎懲機制都缺乏具體規(guī)范標準。這就在一定程度上增加了地方政府投融資公司穩(wěn)定運行的難度。同時，由于政府機構(gòu)的介入，社會公眾難以實現(xiàn)對其監(jiān)督。在建設(shè)項目非透明運作機制下，公司項目信息的公布、招投標，都缺少公眾的有效參與，導致公司項目運作的公平、公正性難以得到有效保障。

3.3資金使用監(jiān)管疏松

地方政府投融資公司存在的根本目的，是緩解政府項目建設(shè)的壓力，從經(jīng)濟、技術(shù)以及資源方面，提供多元化的助力。而信息披露不透明，使得地方政府對于債務(wù)資金的使用，缺乏相關(guān)管理機制。一方面，在地方政府投融資公司中，政府的地位相對較高，為其私自動用資金提供條件；另一方面，政府自有的資金不包括地方政府投融資公司的資金，這也使得政府難以根據(jù)國家的宏觀調(diào)控政策，對公司進行有效調(diào)控。

4.地方政府投融資公司轉(zhuǎn)型與分化本文分析了地方政府投融資公司未來的轉(zhuǎn)型和分化趨勢

4.1提高自身“造血功能”

要實現(xiàn)地方政府投融資公司的健康穩(wěn)定運行，首先要從公司自身入手，解決其“造血功能”不足的問題。地方政府融資公司經(jīng)營的融資項目，主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，對其他類型的項目缺乏重視，甚至存在部分項目未經(jīng)研討論證就實施的情況。部分項目的決策是由少數(shù)領(lǐng)導來決定，導致公司自身對于投資需求、項目成活率的關(guān)注度較低。因此，地方政府投融資公司要向提高自身“造血功能”的方向發(fā)展，拓展公司承擔的項目類型。同時，要適當增加在建設(shè)回收期短、投入規(guī)模小的項目上的投入。這樣的方式，能穩(wěn)定公司的基本收益，擺脫靠政府財政補貼維持經(jīng)營的不良局面。

4.2提高投融資運作效率

政府項目建設(shè)實施過程中，公司出現(xiàn)資金匱乏現(xiàn)象的主要原因，是其對資金的運作周期控制存在失衡。面對這一問題，傳統(tǒng)解決方式都是委托相關(guān)金融機構(gòu)發(fā)行定制的理財產(chǎn)品，先在短期內(nèi)補充建設(shè)所需的資金，后期再通過項目貸款、虛假出資等方式增加資金來源。這種單一的融資方式只會不斷增加公司的融資基數(shù)，增加項目資本。因此，未來地方政府投融資公司的轉(zhuǎn)型與分化，勢必要以規(guī)范資本要素流轉(zhuǎn)周期、降低項目建設(shè)的投入、提高項目使用效益為主要方向。

5.地方政府投融資公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的要點

地方政府投融資公司轉(zhuǎn)型是其未來發(fā)展的必然。為此，本文分別從主營業(yè)務(wù)板塊優(yōu)化、核心能力建設(shè)、金融平臺搭設(shè)以及投資與創(chuàng)業(yè)布局幾個方面，對其要點進行分析。

5.1主營業(yè)務(wù)板塊

通過分析各地投融資建設(shè)情況不難看出，過度投資勢必會導致公司發(fā)展乏力。因此，要想實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，公司必須積極調(diào)整主營業(yè)務(wù)板塊，在保持原有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的基礎(chǔ)上，注重對多種項目的拓展，以此鼓勵更多組織參與到地方政府投融資公司的運行中來。這種多支撐的運行機制，可以大大降低公司的經(jīng)營風險，提高資金流動性。

5.2核心能力建設(shè)

地方政府投融資公司要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，必須在穩(wěn)定第三產(chǎn)業(yè)固定投資的前提下，加強對長期投資的規(guī)劃，這也是提高核心能力的重要基礎(chǔ)。不管是從政績考核的角度，還是從切實提高業(yè)績工程的角度，實現(xiàn)公司內(nèi)生增長都是極為重要的。這就要求公司在投資模式上做出合理調(diào)整，增加公共設(shè)施建設(shè)投資，提高對實體經(jīng)濟投資的占比，加速資金的運轉(zhuǎn)效率，同時也為長期投資提供緩釋助力。

5.3搭建金融平臺

拓展融資項目，公司首先要實現(xiàn)信息的透明化。為此，公司要積極搭建以項目為基礎(chǔ)的金融平臺，將投招標信息公開化，以此促進公司轉(zhuǎn)型升級。一方面，平臺可以擴大項目信息的傳播范圍，吸引更多企業(yè)的參與；另一方面，在更多企業(yè)參與的條件下，地方政府投融資公司項目籌建具有更多選擇，對成本的控制也更加靈活。

5.4投資與創(chuàng)業(yè)

在投資與創(chuàng)業(yè)方面，地方政府投融資公司要充分利用政府的優(yōu)勢，在鼓勵公眾參與企業(yè)項目的前提下，對項目定期進行評估，避免由于投資額度過大，或項目風險過高，導致公司出現(xiàn)安全性或效益性問題。公司可以借助地方政府對市場的主導作用，積極開發(fā)有價值的投資項目，以此促進公司多元化發(fā)展，為良好轉(zhuǎn)型打下堅實的基礎(chǔ)。

6.案例分析

以上分析內(nèi)容為地方政府投融資公司存在的普遍問題和轉(zhuǎn)型發(fā)展要點解析，但想要更好地促進地方政府投融資公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展，還要針對每個地方政府投融資公司的實際情況，進行針對性分析。為此，本文以上海市某地方政府投融資公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展為例，探討其在轉(zhuǎn)型過程中面臨的問題和解決途徑。通過對其調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，該公司成立于1992年，為上海市政府授權(quán)的從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)以及運營工作的大型投資產(chǎn)業(yè)公司。該公司自成立后不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展，取得了重大成果，先后完成了道路、橋隧、地鐵、環(huán)境整治等多個方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2015年以來，累計籌措資金約2000億元，較好地服務(wù)了城市建設(shè)。其道路建設(shè)情況如圖2所示。其發(fā)展轉(zhuǎn)型在我國地方政府投融資公司中，具有一定的典型性。該公司在成立之初，是單純的融資平臺，在成立的8年時間里為上海市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資300多億元，初步解決了當時上海市住房難、交通難等問題。進入21世紀后，該公司的主營業(yè)務(wù)板塊已經(jīng)難以滿足上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。為此，從2000年開始，該公司逐步將自身建設(shè)為集投融資、建設(shè)、運營三大主體業(yè)務(wù)的綜合型產(chǎn)業(yè)集團，完成了自身主營業(yè)務(wù)板塊的拓展優(yōu)化，其后進行企業(yè)改制，如今已成為綜合型的政府投資公司。該公司在成立之初缺乏監(jiān)管機制，為解決這一問題，該公司進行了自身改革，在2007年構(gòu)建了國資監(jiān)管數(shù)字平臺，便于公眾以及社會對其自身資金使用情況等信息進行監(jiān)管、舉報，極大地提高了其資金使用效率和資金使用監(jiān)管的科學性。任何投資都有一定的風險，由于該公司建立之初，業(yè)務(wù)過于單一，導致其缺乏投資與創(chuàng)業(yè)服務(wù)能力，部分投資無法獲得效益。為此，自2018年開始，公司開始聚焦“研究咨詢、規(guī)劃設(shè)計、技術(shù)研發(fā)、分析評估”等制度建設(shè)，以提升對項目的評估能力，從而精準定位具有開發(fā)價值的投資項目，改變了以往由于自身評估能力不足導致的項目效益不高的局面。最后，該公司還十分注重核心能力的建設(shè)。為實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型，公司不但經(jīng)過多次改革，還成立新的業(yè)務(wù)部門，例如環(huán)境事業(yè)部等，加快打造具有開發(fā)延展性的科創(chuàng)發(fā)展平臺和技術(shù)交流平臺，積極引進高素質(zhì)人才，以人才的力量加快其核心能力建設(shè)的步伐。由該公司的發(fā)展狀況可以看出，其在轉(zhuǎn)型發(fā)展中做出的努力與本文提出建議有極大的相似之處。由此可以證明，本文提出的轉(zhuǎn)型發(fā)展要點，符合地方政府投融資公司的發(fā)展需求。

7.結(jié)語

本文對地方政府投融資公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展進行分析，分別從主營業(yè)務(wù)板塊優(yōu)化、核心能力建設(shè)、金融平臺搭建以及投資與創(chuàng)業(yè)布局角度，提出了轉(zhuǎn)型要點，以期為地方政府投融資公司健康、持續(xù)發(fā)展，提供一定幫助。

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作者:陰瀟雨 單位:鄭州中原發(fā)展投資（集團）有限公司