地方礦產(chǎn)資源規(guī)劃分析
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摘要：隨著第四輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的啟動(dòng)，第三輪規(guī)劃的評(píng)估工作也將同步開展，規(guī)劃評(píng)估是分析存在問題、提出改善對(duì)策的重要手段，也是新一輪規(guī)劃編制工作的重要技術(shù)支撐。本文介紹了寧夏第三輪市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的總體編制情況，總結(jié)分析了規(guī)劃內(nèi)容及審查流程，指出了規(guī)劃編制過程中存在的問題，如市縣主管部門參與度低、規(guī)劃編制周期較長、砂石土資源“三區(qū)”設(shè)置不合理等，并對(duì)下輪規(guī)劃編制工作提出了相關(guān)建議。
關(guān)鍵詞：寧夏；第三輪；市縣級(jí)；礦產(chǎn)資源規(guī)劃；砂石粘土礦
礦產(chǎn)資源規(guī)劃是國家發(fā)展規(guī)劃體系中的重要專項(xiàng)規(guī)劃，是落實(shí)國家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、加強(qiáng)和改善礦產(chǎn)資源宏觀管理的重要手段，是依法審批和監(jiān)督管理地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)活動(dòng)的重要依據(jù)。隨著《自然資源部關(guān)于開展礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2021-2025年）編制工作的通知》（自然資發(fā)﹝2020﹞43號(hào)）的，新一輪礦產(chǎn)資源劃編制工作將全面啟動(dòng)。作為新一輪規(guī)劃編制工作的參考依據(jù)和重要基礎(chǔ)，各級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃評(píng)估工作也將陸續(xù)展開。礦產(chǎn)資源規(guī)劃評(píng)估是分析存在問題、提出改善對(duì)策的重要手段，是新一輪規(guī)劃編制工作的重要技術(shù)支撐[1,2]，因此，做好規(guī)劃的總結(jié)評(píng)估工作意義重大。本文將總結(jié)寧夏第三輪市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃成果，重點(diǎn)指出規(guī)劃編制中存在的問題并提出相關(guān)建議，為新一輪市縣級(jí)規(guī)劃編制提供參考依據(jù)。
1總體情況
2015年12月，寧夏自然資源廳（原寧夏國土資源廳）根據(jù)相關(guān)文件要求[3,4]向各作業(yè)單位下達(dá)了市縣級(jí)礦規(guī)劃編制任務(wù)書，寧夏第三輪市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作全面開展。本輪規(guī)劃的主要任務(wù)為細(xì)化落實(shí)上級(jí)規(guī)劃，統(tǒng)籌部署本級(jí)審批發(fā)證礦種的開發(fā)利用與保護(hù)，以及部署安排礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)工作。規(guī)劃編制范圍包含全部5個(gè)地級(jí)市的市級(jí)規(guī)劃，以及靈武市、青銅峽市、中寧縣3個(gè)縣級(jí)規(guī)劃，規(guī)劃編制作業(yè)單位主要由自然資源廳直屬事業(yè)單位及地質(zhì)局下屬事業(yè)單位組成。規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)全部來源于自治區(qū)財(cái)政資金，其中，單個(gè)市級(jí)規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)為30萬元，單個(gè)縣級(jí)規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)為20萬元，后續(xù)又增加數(shù)據(jù)庫建設(shè)經(jīng)費(fèi)15萬元。
2規(guī)劃內(nèi)容
根據(jù)《市縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》以及《市縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃參考提綱》[4],規(guī)劃主要從礦產(chǎn)開發(fā)與資源產(chǎn)業(yè)布局、砂石粘土礦資源開發(fā)管理、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理、綠色礦業(yè)發(fā)展以及礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃等方面做出了論述。對(duì)新增資源儲(chǔ)量、礦產(chǎn)資源開發(fā)總量調(diào)控、礦山總數(shù)、大中型礦山比例、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)面積及土地復(fù)墾面積等指標(biāo)做出了明確要求。
2.1礦業(yè)開發(fā)與資源產(chǎn)業(yè)布局明確第一類、第二類礦產(chǎn)[5]資源的勘查及開發(fā)利用方向，設(shè)置勘查規(guī)劃分區(qū)及開采規(guī)劃分區(qū)。市縣級(jí)規(guī)劃主要是落實(shí)分解省級(jí)規(guī)劃中劃定的勘查分區(qū)及開采分區(qū)，未額外單獨(dú)設(shè)置分區(qū)。本輪規(guī)劃勘查的主要方向?yàn)槊?、石膏、石灰?guī)r、地下水以及地?zé)岬鹊V種，共設(shè)置了重點(diǎn)勘查區(qū)16個(gè)，限制勘查區(qū)4個(gè)；開采的主要方向?yàn)橘Y源賦存豐富、市場前景好、經(jīng)濟(jì)效益高的煤、石膏、石灰?guī)r等礦種，共設(shè)置重點(diǎn)礦區(qū)16個(gè)，其中包括7個(gè)國家規(guī)劃礦區(qū)。
2.2砂石粘土礦產(chǎn)資源管理市縣級(jí)規(guī)劃的主要內(nèi)容為砂石粘土礦等第三類礦產(chǎn)[5]，因此，本輪規(guī)劃中，對(duì)砂石粘土礦的空間規(guī)劃及管理單列章節(jié)進(jìn)行論述。各市縣結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展及工程項(xiàng)目建設(shè)需求，對(duì)砂石粘土礦的年開采量進(jìn)行總量調(diào)控；設(shè)定礦山最低開采規(guī)模及最低服務(wù)年限，逐步清退小型礦山；合理投放采礦權(quán)，有效控制礦山總數(shù)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合本區(qū)的資源賦存條件，劃定允許開采區(qū)、集中開采區(qū)以及備選開采區(qū)[6]。本輪規(guī)劃中，全區(qū)5個(gè)地級(jí)市共設(shè)置砂石粘土開采分區(qū)650個(gè)（圖1），其中，允許開采區(qū)539個(gè)，集中開采區(qū)107個(gè)，備選開采區(qū)4個(gè)。允許開采區(qū)主要分布在固原市、中衛(wèi)市以及吳忠市，大多數(shù)允許開采區(qū)是以采礦權(quán)范圍為界進(jìn)行劃定的，以上三地共設(shè)置允許開采區(qū)508個(gè)，占全區(qū)允許開采區(qū)總數(shù)的94.2%。集中開采區(qū)重要分布在吳忠市和固原市，基本以集中連片分布礦權(quán)的最大包絡(luò)線為界進(jìn)行劃定，其中，吳忠市規(guī)劃設(shè)置集中開采區(qū)73個(gè)，約占全區(qū)集中開采區(qū)總數(shù)的62.8%。備選開采區(qū)只在銀川市和吳忠市有所規(guī)劃，設(shè)置比例僅為全區(qū)所有砂石粘土開采分區(qū)總數(shù)的0.6%。
2.3礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃2015年8月，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案備案審批或備案核準(zhǔn)制度被取消[7]。本輪規(guī)劃中，將礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案與礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的勘查區(qū)塊、開采區(qū)塊有機(jī)融合，統(tǒng)一形成“礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃”，作為規(guī)劃的重要組成部分，在總體規(guī)劃中設(shè)“礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃”專門篇章。因此，對(duì)于市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃而言，礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃是整個(gè)規(guī)劃的核心內(nèi)容之一，是市縣級(jí)規(guī)劃落實(shí)上級(jí)規(guī)劃、布置本級(jí)規(guī)劃的主要篇章。①探礦權(quán)設(shè)置區(qū)劃本輪規(guī)劃中，全區(qū)共設(shè)置勘查區(qū)塊161個(gè)，其中，省級(jí)規(guī)劃設(shè)置了158個(gè)，銀川市根據(jù)地方地?zé)豳Y源的勘查開發(fā)需求，在市級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃中增設(shè)了3個(gè)勘查區(qū)塊。除了銀川市之外，其余市縣的探礦權(quán)設(shè)置區(qū)劃均為落實(shí)省級(jí)規(guī)劃勘查區(qū)塊。②采礦權(quán)設(shè)置區(qū)劃本輪規(guī)劃中，全區(qū)共設(shè)置開采區(qū)塊1328個(gè)，其中，省級(jí)規(guī)劃設(shè)置了202個(gè)，剩余1126個(gè)全部為市縣級(jí)規(guī)劃設(shè)置開采區(qū)塊。在市縣級(jí)規(guī)劃中，采礦權(quán)設(shè)置區(qū)劃主體為砂石粘土礦，本輪規(guī)劃共設(shè)置砂石粘土礦開采區(qū)塊1044個(gè)（圖2），占市縣本級(jí)規(guī)劃區(qū)塊的92.7%。其中，建筑石料用灰?guī)r（白云巖、大理巖、砂巖）開采區(qū)塊為237個(gè)，占砂石土礦權(quán)設(shè)置總數(shù)的22.7%；建筑用砂礦開采區(qū)塊為453個(gè)，占砂石土礦權(quán)設(shè)置總數(shù)的43.4%；磚瓦用粘土開采區(qū)塊為354個(gè)，占砂石土礦權(quán)設(shè)置總數(shù)的33.9%。根據(jù)本輪規(guī)劃采礦權(quán)設(shè)置區(qū)劃數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，規(guī)劃設(shè)置的砂石粘土礦資源儲(chǔ)量規(guī)模整體偏小，其中，查明資源量不足50×104m3的礦山比例達(dá)73.9%，大于500×104m3的礦山比例僅為1.2%。資源量大于500×104m3的礦山全為建筑石料礦，磚瓦粘土礦幾乎全部為源量不足50×104m3的礦山（表1）。此外，本輪規(guī)劃設(shè)置砂石粘土礦采礦權(quán)總面積為59.37km2，約占全區(qū)國土面積0.09%，單個(gè)采礦權(quán)面積主要集中在0.01～0.2km2，占全部礦山比例為94%。總體看來，本輪規(guī)劃中，全區(qū)砂石粘土礦開采區(qū)塊整體特征為規(guī)模小、區(qū)塊碎、分布散。
3規(guī)劃審查
本輪市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃采用三級(jí)審查制度，即作業(yè)單位預(yù)審，市縣局組織初審，區(qū)廳組織終審。規(guī)劃編制完成后，首先由作業(yè)單位組織地質(zhì)、礦產(chǎn)、水工環(huán)等相關(guān)專家進(jìn)行預(yù)審，修改形成預(yù)審稿；其次由市縣組織地方發(fā)改、林業(yè)、水利、環(huán)保以及自然保護(hù)區(qū)管理局等相關(guān)單位進(jìn)行初審，修改形成送審稿；最后由地方政府向區(qū)廳報(bào)批，申請(qǐng)審查，區(qū)廳組織規(guī)劃、發(fā)改、林業(yè)、水利、環(huán)保等相關(guān)單位進(jìn)行終審，修改形成最終稿。市縣級(jí)規(guī)劃審查在預(yù)審和初審兩個(gè)環(huán)節(jié)中，只針對(duì)文本、附表及圖件進(jìn)行審查。在終審時(shí)，區(qū)廳將對(duì)文本和空間數(shù)據(jù)同步進(jìn)行審查，將空間數(shù)據(jù)與省級(jí)規(guī)劃進(jìn)行套合，查看其是否全面落實(shí)省級(jí)規(guī)劃。并將空間數(shù)據(jù)與基本農(nóng)田、生態(tài)紅線等數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，查看其礦權(quán)設(shè)置是否滿足空間設(shè)置條件。
4存在問題
4.1市縣主管部門重視程度不夠，參與度較低本輪市縣級(jí)規(guī)劃的經(jīng)費(fèi)來源全部由自治區(qū)財(cái)政支出，項(xiàng)目運(yùn)作模式為自然資源廳（原國土資源廳）統(tǒng)一為作業(yè)單位下發(fā)任務(wù)書，因此，市縣自然資源局并未對(duì)規(guī)劃編制工作給予足夠的重視。市縣相關(guān)部門未能充分發(fā)揮其“主人翁”的作用，很大程度上扮演的是“甩手掌柜”角色，其礦產(chǎn)資源主管部門相關(guān)人員并未真正參與到規(guī)劃編制過程中。
4.2規(guī)劃編制周期過長，影響規(guī)劃的時(shí)效性從規(guī)劃編制任務(wù)下發(fā)到市縣級(jí)規(guī)劃審批實(shí)施，共歷時(shí)3年。本輪市縣級(jí)規(guī)劃編制工作始于2015年年底，計(jì)劃于2017年審批實(shí)施，但審查工作剛好趕上生態(tài)紅線劃定、自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理以及礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金制度改革等工作同期開展，需與相關(guān)部門頻繁對(duì)接，多次調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容。因此，直至2018年8月，寧夏第三輪市縣級(jí)礦權(quán)資源規(guī)劃才陸續(xù)實(shí)施。本輪規(guī)劃編制周期長，時(shí)間跨度大，一定程度上影響了規(guī)劃的時(shí)效性。
4.3砂石土“三區(qū)”劃分簡單隨意，缺乏依據(jù)按照《市縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》，本輪市縣級(jí)規(guī)劃新增了砂石粘土開采分區(qū)，但是我區(qū)砂石粘土礦“三區(qū)”在劃定過程中，方式較為簡單隨意，不夠細(xì)化。例如，在礦權(quán)集中分布的地方劃定集中開采區(qū)，取各礦權(quán)外圍的最大包絡(luò)線形成集中開采區(qū)邊界，或者以單個(gè)礦權(quán)范圍為界直接劃定允許開采區(qū)。以上方式并未充分考慮地質(zhì)條件、有效結(jié)合資源賦存情況，缺乏必要的實(shí)地勘察與調(diào)研，以及與林業(yè)、水利、環(huán)保等多部門的對(duì)接工作。而將一個(gè)采礦權(quán)范圍直接劃定為一個(gè)允許開采區(qū)，這種劃定方式無疑與允許開采區(qū)的劃定初衷背道而馳，砂石粘土開采空間布局直觀上依舊存在“小、散、亂”的情況，沒有充分體現(xiàn)出集約節(jié)約開采理念與開發(fā)方向。此外，本輪規(guī)劃設(shè)置的備選開采區(qū)占比較低，只有較少的幾個(gè)地方設(shè)置了備選區(qū)，是否能保障相關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)需要有待商榷。
4.4規(guī)劃編制單位技術(shù)水平良莠不齊本輪市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃總共由5家單位共同完成，其中4家單位為地質(zhì)局下屬事業(yè)單位。由于規(guī)劃工作編制周期長，經(jīng)費(fèi)少，因此部分作業(yè)單位對(duì)規(guī)劃編制工作重視程度不高，出現(xiàn)人員配置不合理，編制人員缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)等情況。各單位之間成果相互借鑒，規(guī)劃文本千篇一律，沒有充分體現(xiàn)出自己的特色。
5意見建議
5.1進(jìn)一步提高并細(xì)化市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃功能定位，可通過行政手段推動(dòng)市縣自然資源主管部門提高對(duì)規(guī)劃的重視程度。建議下一輪市縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)由市縣自然資源主管部門向本級(jí)財(cái)政申請(qǐng)，并落實(shí)規(guī)劃編制相關(guān)負(fù)責(zé)人。將規(guī)劃編制工作納入領(lǐng)導(dǎo)績效考核，有效提升市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃質(zhì)量。
5.2本輪市縣級(jí)規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)相對(duì)偏低，建議下輪規(guī)劃提高經(jīng)費(fèi)保障。隨著空間開發(fā)與管理精細(xì)化時(shí)代逐漸到來，合理設(shè)置砂石粘土開采分區(qū)將變得更加重要，因此在下輪規(guī)劃中需重點(diǎn)扎實(shí)做好砂石粘土礦的基礎(chǔ)調(diào)查與分區(qū)工作，進(jìn)一步摸清砂石粘土礦的資源家底，為市縣級(jí)規(guī)劃編制奠定基礎(chǔ)，在規(guī)劃砂石粘土礦采礦權(quán)時(shí)做到有的放矢，有據(jù)可依。
5.3進(jìn)一步提高資源集約節(jié)約開采，逐步淘汰產(chǎn)能小、對(duì)環(huán)境破壞較大的礦山，建議下一輪規(guī)劃減少空白區(qū)新設(shè)采礦權(quán)的設(shè)置比例，進(jìn)一步提高現(xiàn)有采礦權(quán)調(diào)整、整合比例。可在原有基礎(chǔ)上大力整合，以企業(yè)聯(lián)合入股等模式整合形成一批生產(chǎn)規(guī)模大、服務(wù)周期長的新礦山，進(jìn)一步提高資源利用效率。
5.4建議下輪規(guī)劃盡量由具有規(guī)劃編制相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的單位來承擔(dān)。合理安排規(guī)劃編制進(jìn)度，盡量縮短規(guī)劃編制周期，優(yōu)化審查流程，提高審查質(zhì)量，增強(qiáng)規(guī)劃的時(shí)效性，保障規(guī)劃的有效服務(wù)年限。
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作者：王小龍 張芬 單位：寧夏國土資源調(diào)查監(jiān)測(cè)院
