養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展對策研究

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[摘要]黑龍江省進入老齡化時間雖然比全國晚，但由于近些年人口的大量流出和過低的生育率，黑龍江省老齡化水平快速提高，隨之而來的養(yǎng)老服務(wù)的壓力也日漸凸顯。2016年黑龍江省已經(jīng)出現(xiàn)養(yǎng)老金支付的虧空；呈現(xiàn)出社會流動助推的人口老齡化；國有企業(yè)比重高導致社會保障支出規(guī)模大；服務(wù)體系面臨嚴重的可持續(xù)發(fā)展壓力等情況。通過從供需的角度分析黑龍江省養(yǎng)老服務(wù)體系，從全國的視角出發(fā)為實現(xiàn)黑龍江省養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的繁榮可持續(xù)發(fā)展提供政策建議。

[關(guān)鍵詞]黑龍江?。蝗丝诶淆g化；養(yǎng)老服務(wù)體系；可持續(xù)發(fā)展

黑龍江省2005年正式進入老齡社會，比全國晚了五年時間。但黑龍江省老齡化速度卻非?？?，65歲及其以上人口的比例在2014年前低于全國水平，2015年高于全國0.4個百分點，2016年高于全國0.8個百分點。同時，由于人口大量流出又導致養(yǎng)老金等社會支出面臨嚴峻的可持續(xù)壓力。從養(yǎng)老服務(wù)體系的供給和需求來看，供給側(cè)是提供照護服務(wù)的養(yǎng)老機構(gòu)和政府以及社區(qū)和家庭內(nèi)的親屬；需求方是有照護需求的老年人及其家庭，目前顯然供需不平衡的矛盾顯著存在。政府主要職責是提供政策制度設(shè)置以及這些制度組織的經(jīng)濟支持，包括社會保障、社會福利，以及部分社會服務(wù)；社會機構(gòu)和社會力量主要提供養(yǎng)老服務(wù)。

一、黑龍江省人口老齡化的現(xiàn)狀

根據(jù)2019年黑龍江省的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，黑龍江全省2018年年末共有常住人口3773.1萬人，比2017年末減少15.6萬人；其中65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?2.9%(2018年全國65歲及以上老齡人口比重是11.9%)。可見，黑龍江省在1990年到2005年大約15年的時間從成年型社會步入老年型社會，這比全國其他省份都要快，用時都少。由于整個黑龍江省近些年受人口流失和低生育率的影響，老齡化水平還會持續(xù)走高。

(一)老齡化與年輕人口和老年人口相伴南下黑龍江省的人口結(jié)構(gòu)變化除了受到人口發(fā)展的自然規(guī)律影響之外，還受到國家發(fā)展戰(zhàn)略變化的影響。建國初期，東北作為重工業(yè)基地，原油的開采和糧食、森林資源的大力開發(fā)，在我國經(jīng)濟恢復發(fā)展階段，大量勞動力流入，據(jù)統(tǒng)計在建國至1979年間，黑龍江省累計凈遷入人口達700余萬人。同期，中國人口的兩次生育高峰疊加影響，東北地區(qū)包括黑龍江省人口急劇增長，工業(yè)化、城市化水平遠遠高于全國同期。改革開放以來，東北經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，老工業(yè)基地亟待振興，再加上東北高寒的氣候特點，人口大量外流成為導致黑龍江省人口結(jié)構(gòu)快速老齡化的重要原因。1990年以后，隨著南方在市場經(jīng)濟中迅速發(fā)展，吸引了大量年前勞動力離開改革中的國有企業(yè)和集體經(jīng)濟，紛紛南下到沿海城市。截止到2000年，人口凈遷出達23萬人。進入到21世紀以后，隨著國企改革的不斷深化，生態(tài)建設(shè)的不斷重視，采礦業(yè)和林業(yè)產(chǎn)生大量剩余勞動力，人口流出又進入一個高潮階段，21世紀的第一個十年，黑龍江省凈流出人口達126萬人。2011年以后，人口流出又趨于平穩(wěn)，平均凈流出量為10萬人每年。無論是改革開放初的人口回遷還是市場經(jīng)濟下的勞動力流動，流出人口中，絕大多數(shù)是年輕人。即使是老年人，隨著經(jīng)濟水平提升，物流交通發(fā)達、通訊快捷方便等社會發(fā)展水平的進一步提升，大量的老年人選擇到氣候環(huán)境更加適宜的南方溫暖的沿海地區(qū)居住，這無疑直接加劇了黑龍江省人口老齡化速度，這些特殊變遷更加導致養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動力不足。

(二)國內(nèi)第一個養(yǎng)老金出現(xiàn)虧空的省份根據(jù)人力資源和社會保障部的歷年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》可以看出，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金的財務(wù)發(fā)展趨勢越來越不樂觀，雖然導致養(yǎng)老金出現(xiàn)收支缺口的原因有很多，但最重要的兩個影響因素還是人口數(shù)和養(yǎng)老金領(lǐng)取時間。即提前退休問題導致的提前支取養(yǎng)老金和人口老齡化導致的繳納養(yǎng)老保險的人數(shù)相對減少。相比全國，東北提前退休的人數(shù)更多，這跟近年來東北經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)以及發(fā)展不景氣密切相關(guān)。從全國來看，我國養(yǎng)老保險基金運行總體平穩(wěn)，以2016年為例，結(jié)余約3200億元，累計結(jié)余3.86萬億元。從全國總體看，養(yǎng)老保險基金仍保持收大于支，而且累計結(jié)余保持增加態(tài)勢，有力的保障了全國職工養(yǎng)老金按時、足額發(fā)放。但是，地區(qū)之間的差異卻十分顯著。地區(qū)差異巨大，2015年廣東結(jié)余最多，黑龍江等6省份收不抵支，2016年黑龍江養(yǎng)老保險支出比收入多了320億，不但花光2015年結(jié)余的88億，還欠賬232億元，黑龍江成為了全國首個養(yǎng)老金結(jié)余被花光的省份，養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌迫在眉睫。

二、黑龍江省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，黑龍江省先后出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》(2014)《關(guān)于支持民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》、《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場進一步發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提升養(yǎng)老質(zhì)量的實施意見》等十余分政策性文件，以及《黑龍江省養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)質(zhì)量》、《候鳥式養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》等地方性行業(yè)標準。在全國首推服務(wù)清單制度，出臺了《關(guān)于建立和實施老年人照顧服務(wù)項目的實施意見》(2017)。

(一)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況近幾年，黑龍江省高度重視養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，在政府推動下取得了較大的發(fā)展。黑龍江省政府辦公廳印發(fā)了《黑龍江省老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(黑政辦發(fā)〔2016〕121號)(以下簡稱《規(guī)劃》)提出了高齡老人補貼覆蓋率達到100%；每千名老年人擁有“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”型服務(wù)床位數(shù)達到17張以上；2020年底，全省民辦和公建民營養(yǎng)老機構(gòu)新增床位達9.8萬張，占全省機構(gòu)養(yǎng)老床位的70%，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)35張等一系列量化指標。要求省內(nèi)規(guī)模在200張以上床位的養(yǎng)老機構(gòu)配備內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)；規(guī)定二級以上醫(yī)院要與養(yǎng)老機構(gòu)建立醫(yī)養(yǎng)合作關(guān)系；社區(qū)衛(wèi)生機構(gòu)要把社區(qū)居家老人最為服務(wù)對象；“養(yǎng)老＋互聯(lián)網(wǎng)”行動計劃也在積極開展中，鼓勵企業(yè)運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)把養(yǎng)老服務(wù)的供需信息鏈接起來；實施社區(qū)、社會工作、社會組織“三社聯(lián)動”，引導以社區(qū)為基礎(chǔ)，委托社會機構(gòu)和社會組織提供服務(wù)，發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)和專業(yè)化入戶服務(wù)等項目的推廣工作。

(二)持續(xù)完善的居家、社區(qū)、機構(gòu)相銜接的服務(wù)體系養(yǎng)老機構(gòu)項目建設(shè)迅猛發(fā)展。在公辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)上，推動全省建成公辦養(yǎng)老機構(gòu)18個，新開工建設(shè)14個縣級綜合性社會福利機構(gòu)，基本消滅了縣級公辦養(yǎng)老機構(gòu)“空白點”。在扶持社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)上，180多個民辦機構(gòu)動工建設(shè)，目前，全省已新增各類養(yǎng)老床位2.65萬張，全省每千名老人擁有養(yǎng)老床位達到了30張，達到全國平均水平。細化服務(wù)體系的供需對接，推動“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務(wù)模式。目前，全省30%以上養(yǎng)老機構(gòu)配備了醫(yī)療內(nèi)設(shè)機構(gòu)，50%以上養(yǎng)老機構(gòu)與就近醫(yī)院建立合作關(guān)系開通老人綠色通道；社區(qū)衛(wèi)生機構(gòu)服務(wù)項目已經(jīng)覆蓋到90%以上的社區(qū)老年。全省新增10多家大型“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”機構(gòu)，催生出多種“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”發(fā)展模式，并依托示范化“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老機構(gòu)，開發(fā)了“醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)”系列產(chǎn)品，在推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與健康產(chǎn)業(yè)結(jié)合發(fā)展上走出了路子。

(三)積極培育市場、扶持社會化力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)積極引導市場開發(fā)養(yǎng)老市場形成旅居養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、“互聯(lián)網(wǎng)+”等多種新養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)模式，許多高品質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)項目脫穎而出，例如：哈爾濱福壽閣“智慧養(yǎng)老社區(qū)”、大慶“幸福為老服務(wù)大聯(lián)盟”、中醫(yī)大二院“愛心養(yǎng)護康復中心”等一大批優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)項目。另外，依托黑龍江地域特點，打造龍江文化游、中醫(yī)康復療養(yǎng)等一系列專門面向老年人的旅居養(yǎng)老路線，利用電商推廣、參加全國展會等形式線上線下推廣，吸引了國內(nèi)外老年朋友來黑龍江旅居養(yǎng)老，體驗黑土文化和享受自然資源。為充分發(fā)揮我省夏季氣候、整體生態(tài)、特色旅游等優(yōu)勢，圍繞“整合資源、宣傳推介、優(yōu)化服務(wù)”三個環(huán)節(jié)，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與旅游業(yè)結(jié)合發(fā)展。

三、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨的困境

(一)人口流失，老齡化嚴重，撫養(yǎng)壓力大低生育率和嚴重的人口流失和高城市化率導致黑龍江省面臨更嚴峻的撫養(yǎng)壓力。與全國其他省份相比，各地的差異性也非常大。高的省份人口撫養(yǎng)比10：1，即10人養(yǎng)1人；低的省份人口撫養(yǎng)比是1.2：1，負擔是不一樣的。人口流動更加加劇了黑龍江省空巢老人、獨居老人的現(xiàn)狀。隨著人口老齡化的加速發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整導致的大量人口流出，人口撫養(yǎng)比還會持續(xù)變化。養(yǎng)老服務(wù)的需求給家庭帶來了前所未有的壓力，社會服務(wù)的供給急需補充。

(二)政府財政壓力大，養(yǎng)老金虧空嚴重養(yǎng)老壓力和負擔持續(xù)加重。一方面是未富先老。2010年，全省老年撫養(yǎng)比(65歲及以上人口數(shù)與15-64歲勞動年齡人口數(shù)之比)為10.4%，2016年上升至15.0%，需要贍養(yǎng)的老年人越來越多。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中的黑龍江社會經(jīng)濟發(fā)展緩慢，靠地方政府無法提供充足的財力、物力、人力用來提升社會保障水平?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度雖然一直在改革完善中，但是目前仍然沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，而且城鄉(xiāng)差異巨大。未來黑龍江省社會保障基金體系運行將面臨更大的財力支撐風險。

(三)快速發(fā)展的服務(wù)業(yè)總體水平依然滯后中國老齡化進程的第二個特點是未備先老。隨著城鎮(zhèn)化的進程加快和現(xiàn)代化生活方式的轉(zhuǎn)變，導致家庭規(guī)模不斷縮小，養(yǎng)老功能不斷弱化，空巢老人增多，農(nóng)村留守老人現(xiàn)象比較普遍，傳統(tǒng)式的家庭養(yǎng)老功能正在弱化，社會養(yǎng)老負擔隨之加重。雖然黑龍江省養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量不少，近年來發(fā)展速度也比較快，甚至在某些方面走在了全國前列，但其養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)仍然存在著專業(yè)人才匱乏、從業(yè)人員素質(zhì)不高、對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律研究不深入、專業(yè)化程度不夠等問題。因此，積極推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提高養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平勢在必行。

四、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的對策

(一)政府提供政策支持，引導養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。黑龍江省是我國的東北老工業(yè)基地，在對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位上必須要由政府牽頭組織，吸引更多的社會力量參與行業(yè)發(fā)展。當前，有很多企業(yè)家都在尋找新的經(jīng)濟增長點，都在努力尋找新的商機來進一步開拓自己的產(chǎn)業(yè)。黑龍江省具有獨一無二的氣候特征，適合發(fā)展候鳥養(yǎng)老服務(wù)、旅居養(yǎng)老長夜、生態(tài)養(yǎng)生農(nóng)業(yè)，黑龍江省夏季涼爽宜人的天氣也適合老年人的避暑、休養(yǎng)。發(fā)展旅游、康養(yǎng)、生態(tài)相結(jié)合的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不但能夠帶動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，還能發(fā)揮溢出效應(yīng)帶動銀色經(jīng)濟新的增長點。

(二)打造良好營商環(huán)境；扶持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展黑龍江省“銀色市場”、“銀色資源”具有極大的開發(fā)價值。新型養(yǎng)老模式雖已進入探索發(fā)展階段，但是老年人力資源、金融資源、文化資源等的開發(fā)利用體系還沒有協(xié)調(diào)同步，必須抓緊制定和完善相關(guān)政策，并加大這方面的輿論宣傳和引導，充分利用好特殊地理、自然優(yōu)勢、進一步豐富旅游和健康養(yǎng)老內(nèi)涵，做大做強養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。推動科研院所加大與科技、工信等部門，以及省內(nèi)大型醫(yī)療機構(gòu)、教育科研院所合作，首先在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究方面深入研究挖掘龍江養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的潛在優(yōu)勢與不足，制定長遠規(guī)劃，有步驟的、可持續(xù)的推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。其次，在研發(fā)老年人用品方面加大科技投入，尤其是日常照料、醫(yī)療康復產(chǎn)品的開發(fā)與研制，重點扶持與老年人需求相關(guān)的傳感器，機器床，機器人，遠程遙控等產(chǎn)品的小微企業(yè)的發(fā)展。第三，科研院校在提供理論研究和人才培養(yǎng)方面加大智力支持。高校還可以發(fā)動青年學生開展志愿服務(wù)，為社區(qū)、居家和養(yǎng)老機構(gòu)中的老年人提供獨特的精神層面的養(yǎng)老服務(wù)；醫(yī)療機構(gòu)為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和人才培訓提供支持；互聯(lián)網(wǎng)+為醫(yī)療、旅居和養(yǎng)老服務(wù)提供大數(shù)據(jù)支持。

(三)規(guī)范服務(wù)標準，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)多元發(fā)展黑龍江省資源豐富、地理位置得天獨厚，寒地氣候、冰雪旅游以及獨特的關(guān)東文化等都形成了獨具特色的多元化養(yǎng)老服務(wù)元素。黑龍江省也先后提出了“南有三亞，北有林都伊春”、“冰城夏都———哈爾濱”、“國際老年人友好城市———齊齊哈爾”等眾多的養(yǎng)老服務(wù)宣傳口號，這都能夠充分地突出黑龍江省獨特的自然、理以及氣候等優(yōu)勢。堅持政府引導與市場化運作相結(jié)合，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老模式的多元發(fā)展。一方面通過加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型，保證政府有足夠的財力、物力、人力用來完善的社會保障水平；另一方面盡快出臺規(guī)范養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的標準，提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平。

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作者：王洪斌 單位：中國社會科學院大學