財政分攤教育經(jīng)費的經(jīng)濟學思考
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摘要：本文在厘清教育產(chǎn)品屬性與財政責任的基礎上，深入分析了農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入與分配“新體制”存在的問題，并對教育經(jīng)費投入與分配問題進行了進一步探討與研究。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)義務教育；教育經(jīng)費；省級財政；均衡發(fā)展
一、前言
新教育制度的實施，我國中央政府對農(nóng)村義務教育普及高度重視，提出對農(nóng)村教育財政統(tǒng)籌的主體由鄉(xiāng)級政府變?yōu)榭h級政府的方針。但我國中西部地區(qū)的縣級政府經(jīng)濟相對落后，中央政府因此也加大對貧困地區(qū)縣級政府的財政支持，以解決義務教育實施過程中遇到的實際困難。本文從經(jīng)濟學視角出發(fā)，分析中央政府對縣級政府財政支持及縣級政府對義務教育的分攤，提出相關(guān)政策建議。
二、教育產(chǎn)品屬性與財政責任
（一）義務教育產(chǎn)品屬性
義務教育就制度而言，它具有公共產(chǎn)品的特性，由政府承擔“最低限度”的教育投入，從根本上保證義務教育的公平性特點，充分體現(xiàn)了其公共產(chǎn)品的屬性，而超出“最低限度”的教育支出，又可看作私人產(chǎn)品，這部分支出主要由家庭承擔。所以義務教育具有公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的雙重屬性。首先，義務教育屬于對社會的生產(chǎn)及發(fā)展有益的公共屬性產(chǎn)品，屬于強制性教育。我國規(guī)定每個人都需要接受9年義務教育，保證全國人口素質(zhì)穩(wěn)步提升，所以義務教育階段其公共產(chǎn)品的屬性較強，私人產(chǎn)品屬性表現(xiàn)較弱，這也是國家大力推行免費義務教育的結(jié)果；其次，義務教育提高群眾的整體知識水平，為貧困地區(qū)的人提供了一個改變命運的機會，通過學習受到良好的教育，解決農(nóng)村人口就業(yè)難，沒有高新技術(shù)人才的問題，對縮短貧富差異，促進社會和諧發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。優(yōu)化教育資源的配比，是實現(xiàn)全國義務教育的關(guān)鍵，體現(xiàn)義務教育的公共產(chǎn)品屬性。
（二）義務教育財政的基本任務
1.義務教育經(jīng)費的充足供給。我國科技雖然發(fā)展較快也相對發(fā)達，但是對于歐美國家來說仍處于發(fā)展中國家的位置，關(guān)鍵原因就是國民教育的整體落后，我國以1.4%的世界教育經(jīng)濟比重，教育著世界23%的人口，如此大的教育基數(shù)拉低了我國的整體教育水平。我國教育經(jīng)費是由中央調(diào)配、各地區(qū)政府逐級分配的模式，主要教育收入是城鎮(zhèn)稅收、集體慈善捐贈及個人捐贈組成，其中地方教育附加費是主要的教育經(jīng)費來源。對于貧困地區(qū)來說稅收少，可投入的教育費用也相應減少，此時就需較富裕地區(qū)政府在財政上給予大力支持，合理分配教育經(jīng)費。衡量義務教育經(jīng)費的充足與否可以從以下幾點分析：（1）國家財政性教育支出占國民生產(chǎn)總值的比例，對比于世界的平均水平；（2）參與義務教育的人均費用，落實到人、服務到村，政府教育部門財政收入與支出的比例；（3）義務教育的入學率及升學率也可以表現(xiàn)出教育投入是否充足。從此三點大致方向可以估算當?shù)卣x務教育經(jīng)費投入是否到位。2.義務教育資源的公平配給。教育公平包括了教育質(zhì)量的公平、教育機會的公平、教育過程的公平及教育權(quán)利的公平。例如：目前我國東部地區(qū)的教育水平與西部貧困地區(qū)的教育水平差距十分明顯，此現(xiàn)象是區(qū)域教育的不公平引起的。城鎮(zhèn)地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的教育水平相比也是相對較高的，不少農(nóng)村學校不僅缺乏基本的教學材料，師資、校舍、飲食條件等都存在極度匱乏的現(xiàn)象，這是城鄉(xiāng)教育不公平的體現(xiàn)。所謂公平，就是公民應該享受的權(quán)益，需要政府及社會以一視同仁、毫無偏私、無差別地對待原則，分配公共權(quán)利。義務教育的關(guān)鍵問題就是基礎教育分配的公平性，是社會公平在教育領(lǐng)域的延伸。縮小各地區(qū)教育差異，幫助貧困地區(qū)受教育程度的提高都是義務教育公平性的一種表現(xiàn)。“教育強則國民強，國民強則科技強，科技強則國強”。義務教育資源的公平配給能為更好地建設社會主義現(xiàn)代化國家打下堅實的基礎。3.義務教育資源的有效使用。在我國義務教育制度全面普及的今天，如何將義務教育資源有效合理應用，保證每個公民享受公平的義務教育，是政府努力的目標。政府部門需按照教育法相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)籌謀劃，縮小各地政府之間辦學條件的差距，使各地方政府辦學水平及管理水平達到“標準化”。可從以下幾點實施：第一，省、市、縣各級政府分工明確，按照各自的發(fā)展水平及財政實力劃分管理區(qū)域，利用有效的資源最大化地完成義務教育經(jīng)費的合理分配，明確義務教育的政府責任，縮小各地區(qū)間義務教育的差距。第二，確保教育均衡發(fā)展，改革義務教育的評估政策。在我國很多省、市、縣都出現(xiàn)了所謂的“重點”學校，“重點”學校在師資力量、硬件設施上都遠遠高于農(nóng)村地區(qū)，造成了學校之間在教育資源配置上的差異，長此以往形成了農(nóng)村與城市地區(qū)不同的辦學評估政策，拉大了城市與農(nóng)村教育水準的差異，直接或間接影響了各地教育資源的有效使用。第三，義務教育的有限性制約了教育資源的不均衡，合理的資源配置平等地分配給各地學校，對相對偏遠落后的學校給予更多的資源，以減小各地區(qū)學校間的差異。第四，教育離不了人才的輸送，建立科學的教師分配制度，對教育薄弱地區(qū)多輸送專業(yè)能力更強的教師。只有在教育經(jīng)費及人才輸送上合理分配，才能更好地實現(xiàn)義務教育資源的有效使用。
三、農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入與分配“新體制”存在的問題
（一）新體制缺乏整體規(guī)劃
我國進行改革開放事業(yè)雖然取得了令世人矚目的成就，但整體發(fā)展水平仍處于發(fā)展中國家的水平，以占全世界教育經(jīng)費1.4%的財力，支撐著全世界23%的龐大教育體系，使我國發(fā)展義務教育的任務越加困難。全面推行義務教育“新體制”的過程中，因缺少合理規(guī)劃，遇到了較多現(xiàn)實問題。例如我國現(xiàn)行義務教育投資的主體還是由地方政府負責管理及多方籌措資金的辦法，施行“地方負責，分級管理”，這實際上因地方經(jīng)濟發(fā)展不均衡，最終導致了義務教育投資的不平衡；各地方政府對普及義務教育采取的措施不完善，任其發(fā)展，沒有建立科學的教育投資體制，無法確保義務教育經(jīng)費的正常使用；城鄉(xiāng)教育附加費是我國主要教育經(jīng)費的來源之一，在此問題上各地政府應加大管理職責，實行“鄉(xiāng)征、縣管、村用”的辦法，使教育附加費征收到位；公共教育經(jīng)費投入的總數(shù)不足，阻礙了我國實現(xiàn)普及義務教育的戰(zhàn)略目標，是最嚴重的問題。“新體制”的不斷完善為義務教育的全面實施發(fā)揮更積極的作用。
（二）省、市、縣三級政府對農(nóng)村義務教育經(jīng)費分擔責任不明確
“新體制”農(nóng)村義務教育實施以來，省、市、縣三級政府對農(nóng)村義務教育經(jīng)費分擔責任的不明確性，阻礙了義務教育的實施推行。在農(nóng)村義務教育“新體制”的實施下，教育經(jīng)費的劃分與分配還存在不符合實際情況的現(xiàn)象。中央政府、省級政府、市級政府與縣級政府之間，沒有統(tǒng)籌規(guī)劃好適合當?shù)亓x務教育實施的責任體制，導致各級政府之間財力與事權(quán)劃分不明確。財務和事權(quán)不能實行“一刀切”的模式，應結(jié)合當?shù)卣呢斄η闆r，逐級劃分其責任義務，富裕地區(qū)多分攤，貧困地區(qū)少分攤，從實際情況出發(fā)全面落實農(nóng)村義務教育“新體制”的推行，通過逐級分配的原則，避免省、市、縣三級政府對農(nóng)村義務教育經(jīng)費分攤責任不明確，造成財力與事權(quán)的扭曲。
四、教育經(jīng)費投入與分配問題的探討與研究
（一）分配好各級政府財政承擔義務教育經(jīng)費額度
目前，我國教育經(jīng)費的主要來源有：國家財政教育支出經(jīng)費、社會捐贈物資經(jīng)費、事業(yè)收入、社會團體或公民個人辦學經(jīng)費及其他收入組成。在分配教育經(jīng)費支出時，應按照各級學校和財務分配相統(tǒng)一的原則，在政府財政預算中分類列出單獨賬目。農(nóng)村義務教育的支出應按照當?shù)卣斦杖氲膶嶋H情況，按照中央政府、?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）、市、縣（區(qū)、市）四級政府的財政能力按比例分配，確定當?shù)卣斦杖肱c支出的總額，富裕區(qū)域支援貧困區(qū)域，建立幫扶對象制度，合理分配各級教育經(jīng)費，使農(nóng)村義務教育更好地落實下去。
（二）建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度
財政轉(zhuǎn)移支付是由中央財政與地方財政之間縱向不平衡及各區(qū)域之間橫向不平衡而產(chǎn)生的，是國家為了實現(xiàn)各項區(qū)域社會經(jīng)濟事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展而施行的財政政策。財政轉(zhuǎn)移制度的完善，有助于地方財政調(diào)節(jié)與轉(zhuǎn)移政府收入，政府可以把籌集到的善款、稅收、政府土地租賃收入等，籌集到的政府資金轉(zhuǎn)移到義務教育、社會福利、公共設施建設等費用的支付上。轉(zhuǎn)移支付制度也是世界縮小各地經(jīng)濟發(fā)展差距的重要手段，完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度能使貧困地區(qū)的公共服務、教育、衛(wèi)生等，達到全國性基本服務的標準，促進各地方公共設施平均化，是平衡各地區(qū)財政能力的有效措施。利用其“抽肥補瘦”的特性，宏觀調(diào)控地方財政的巨大差異，也是中央財政對不發(fā)達地區(qū)的援助。讓各地區(qū)群眾能享受到平等的公共服務、教育、衛(wèi)生，走上共同發(fā)展的富裕道路。
（三）建立農(nóng)村義務教育責任的監(jiān)管、評價機制
我國把義務教育列為治國的根本方針以來，制定《義務教育法》等相關(guān)法律文件，針對各地政府通過合理分配教育經(jīng)費支出與使用等問題，建立了一個監(jiān)督、評審、透明化的執(zhí)行過程，通過其網(wǎng)絡平臺、電視報紙等媒體渠道，明確教育經(jīng)費的支出、補助、捐贈、分配等程序的透明度，使廣大群眾了解政府部門對義務教育支出的使用。對農(nóng)村教育工程的建設進度，規(guī)范政府部門對農(nóng)村義務教育改革的責任及義務，建立一個中央政府下達義務教育政策，各地縣級政府配合管理，大眾監(jiān)督評價為一體的責任監(jiān)管平臺，確保農(nóng)村義務教育有效實施。
（四）建立義務教育經(jīng)費正常增長與激勵機制
我國教育經(jīng)費的主要來源是各地方政府稅收、集體慈善機構(gòu)捐贈及個人捐贈為主。其中地方政府教育附加稅是最主要的來源，要加強教育附加稅的實施，各地政府就需加大對本地區(qū)商業(yè)及生產(chǎn)單位的稅務監(jiān)管力度，按時按規(guī)繳納。其次教育經(jīng)費的投入，還應考慮我國經(jīng)濟發(fā)展的水平及物價的高低，通過計算人均GDP來完成對教育經(jīng)費支出的調(diào)整。要遵循效益性原則，合理分配教育經(jīng)費，不同地區(qū)根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展高低，量力而行，按照經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)多承擔、貧困地區(qū)少承擔的原則，實行“公平有限，兼顧效益”。最后加強對各地教育單位的考核制度，根據(jù)學校環(huán)境、教學質(zhì)量、輟學率及復讀率等為考核點，實行獎勵機制，從而提升當?shù)亓x務教育的質(zhì)量及效益，實現(xiàn)義務教育水平穩(wěn)步提高的趨勢。
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作者：高文博 王淑賢 單位：浙江工商大學杭州商學院
