財政預(yù)算績效管理對國庫工作的影響
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摘要:9月1日，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出了力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的頂層設(shè)計。實施財政預(yù)算績效管理，是增強政府收支透明度、強化支出責(zé)任、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提升政府績效管理成效的有效途徑。而國庫作為現(xiàn)代財政體系的重要組成部分，在控制預(yù)算執(zhí)行進度、提升財政預(yù)算管理效率等方面發(fā)揮著重要的作用。本課題旨在通過研究國內(nèi)外財政預(yù)算績效管理發(fā)展變革，分析財政預(yù)算績效管理對國庫工作的影響，找出國庫參與財政預(yù)算績效管理的著力點，推動財政預(yù)算績效管理向更深層次的全面績效管理發(fā)展。
關(guān)鍵詞:財政;國庫;預(yù)算;管理
一、國內(nèi)外財政預(yù)算績效管理發(fā)展現(xiàn)狀
(一)我國財政預(yù)算績效管理發(fā)展情況
我國的預(yù)算績效管理體系起步于2003年黨的十六屆三中全會提出的“建立預(yù)算績效評價體系”，期間歷經(jīng)黨的十七屆二中全會推行的“政府績效管理和行政問責(zé)制度”，黨的十八大提出的“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”等多個歷程，已初步構(gòu)建起了一個適合我國國情的、中央和地方財政廣泛參與的、以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理體系。近年來在財政部的大力推進和各部委的積極響應(yīng)下，中央財政已經(jīng)初步構(gòu)建起以項目支出為主的一般公共預(yù)算績效管理體系。績效目標(biāo)管理范圍覆蓋一般公共預(yù)算所有本級項目和專項轉(zhuǎn)移支付，并已拓展到了大部分政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算項目。在中央財政的推動下，大部分省份積極開展預(yù)算績效管理改革，預(yù)算績效管理制度和組織體系初步建立，績效管理的范圍和層次不斷拓展，預(yù)算績效管理不斷推進。但是，隨著新公共管理運動的不斷發(fā)展，我國預(yù)算績效管理工作逐漸暴露出了績效管理的廣度和深度不足、績效評價體系不健全等諸多問題。為破解我國當(dāng)前預(yù)算績效管理存在的突出問題，黨的進一步提出了“全面實施績效管理”的頂級構(gòu)思。2018年9月1日中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出了力爭用3－5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果的總體目標(biāo)。
(二)美國財政預(yù)算績效管理發(fā)展情況
預(yù)算績效的理念最早起源于美國，美國的預(yù)算績效管理主要采用評級制預(yù)算管理體制，其主要做法在于由立法、司法、行政機關(guān)共同對預(yù)算進行管理，并組織成立獨立的績效管理機構(gòu)—預(yù)算管理辦公室(OMB)，以完整的預(yù)算績效管理體系為依托，突出預(yù)算管理的結(jié)果導(dǎo)向，通過不斷創(chuàng)新的績效評估體系制定績效評價標(biāo)準(zhǔn)，采用平衡計分卡法將短期績效目標(biāo)與長期績效目標(biāo)相結(jié)合，評價各機構(gòu)的績效目標(biāo)的完成情況。同時在項目績效評估中，美國以項目為單位，通過“項目等級評估工具”(PART)，對項目的預(yù)算績效目標(biāo)進行評級，透過直觀的數(shù)據(jù)顯示為各部門的績效評估作出切實可行的評價，使各部門的工作結(jié)果具有可比性，從而達到提高財政資源配置效率和使用效益的目的。
(三)澳大利亞財政預(yù)算績效管理發(fā)展情況
澳大利亞的預(yù)算績效管理主要采用指標(biāo)體系預(yù)算管理體制，其主要做法是將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入到政府預(yù)算管理體系中，強化支出責(zé)任，細化資源使用成本，完善績效評估指標(biāo)體系，將財政支出的各項支出績效目標(biāo)和支出責(zé)任納入到評估指標(biāo)體系中，采用具體的指標(biāo)數(shù)據(jù)來幫助政府進行精準(zhǔn)的績效評估，借助績效評估指標(biāo)的評估情況促使管理者更加注重結(jié)果和績效。從而達到優(yōu)化公共預(yù)算支出配置資源，實現(xiàn)聯(lián)邦政府績效管理目標(biāo)的目的。
(四)英國財政預(yù)算績效管理發(fā)展情況
英國的預(yù)算管理實現(xiàn)嚴(yán)格的分權(quán)制管理原則，其預(yù)算編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)分別屬于財政部、議會以及政府部門;預(yù)算監(jiān)督包括外部審計監(jiān)督和內(nèi)部控制，其中外部審計由隸屬于議會的國家審計署進行，內(nèi)部控制以財政部為主體實施。英國政府預(yù)算的編制、執(zhí)行、報告編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)進行。在預(yù)算績效實施過程中，采取滾動預(yù)算方式，設(shè)立績效目標(biāo)，確定績效指標(biāo)，以保證預(yù)算管理的持續(xù)性和完整性。在預(yù)算績效管理的過程中，政府的績效管理以部門為主，按照各部門與財政部門協(xié)商的具體的績效任務(wù)、衡量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立績效目標(biāo)。預(yù)算績效管理評估體系以成果和產(chǎn)出為衡量標(biāo)準(zhǔn)，采用一個個具體的指標(biāo)作為各個部門預(yù)算支出工作的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
二、財政預(yù)算績效管理對國庫工作的影響
(一)為國庫工作增加了新的內(nèi)涵。全面實施預(yù)算績效管理既是黨中央、國務(wù)院的重要戰(zhàn)略部署，也是推進國家治理，構(gòu)建現(xiàn)代化財政體系的內(nèi)在要求。實施預(yù)算績效管理對于增強政府收支透明度、強化支出責(zé)任、提升政府績效管理成效意義重大。國庫部門作為預(yù)算執(zhí)行的重要機構(gòu)，現(xiàn)代財政體系的重要組成部分，在控制預(yù)算執(zhí)行進度、提升財政預(yù)算管理效率等方面發(fā)揮著重要的作用，國庫部門要切實實現(xiàn)從“國庫資金撥付”的觀念向“國庫促進國家治理”的觀念的轉(zhuǎn)變，通過國庫管理工作，促使有關(guān)部門轉(zhuǎn)變管理理念，走集約化管理之路，提升國庫資金配置效率。
(二)對國庫現(xiàn)金管理工作提出了更高的要求。全面實施預(yù)算績效管理的目的是為了提高財政資源配置效率和使用效益，當(dāng)前地方國庫現(xiàn)金管理職責(zé)由地方財政部門和人民銀行分支機構(gòu)共同承擔(dān)。但是我國地方國庫現(xiàn)金管理試點工作自2014年底啟動以來，目前的地方國庫現(xiàn)金管理還主要限于通過商業(yè)銀行定期存款或者進行債券回購等方式操作，地方國庫現(xiàn)金管理手段單一，效率低下，造成國庫資金閑置，有悖于預(yù)算績效管理的初衷，如何測算國庫最佳存量，調(diào)控國庫現(xiàn)金流，進一步提升國庫現(xiàn)金管理成效，優(yōu)化利用國庫現(xiàn)金資源，是國庫部門亟待解決的問題。
(三)為國庫集中支付帶來了新的挑戰(zhàn)。從國外公共支出預(yù)算管理的經(jīng)驗看，全面推行財政預(yù)算績效管理，離不開高效、快捷的財政支付方式。當(dāng)前，國庫集中支付系統(tǒng)已逐漸成為財政部門的主要支付方式，擔(dān)負(fù)著預(yù)算資金運轉(zhuǎn)的中樞紐帶。但是，隨著當(dāng)前全面實施預(yù)算績效管理工作的不斷推進，為國庫集中收付帶來了新的挑戰(zhàn)。一是隨著全面實施預(yù)算績效管理工作的不斷推進，對各項目資金的運轉(zhuǎn)效率和財政資金收付效率提出了更高的要求。二是全面預(yù)算績效管理實施后，財政資金管理將從“重分配”向“重管理”“重效益”轉(zhuǎn)變，對國庫集中支付資金各科目的細分程度和各類數(shù)據(jù)的統(tǒng)計口徑將更趨嚴(yán)格。
(四)對我國單一賬戶體系改革提出了新的要求。根據(jù)國外公共支出預(yù)算管理的經(jīng)驗看，完善的預(yù)算績效管理體系離不開完善的國庫單一賬戶制度和嚴(yán)格的預(yù)算管理制度。如:英國在財政支出的管理方面要求所有的政府收支直接進入國庫賬戶。完善的國庫單一賬戶制度和嚴(yán)格的預(yù)算管理制度是財政收支數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，財政資源高效配置的基礎(chǔ)。但從當(dāng)前我國的單一賬戶體系改革情況來看，地方政府財政資金分散收付、專戶資金沉淀等問題仍然存在，不利于全面實施預(yù)算績效管理工作的開展。
三、國庫參與財政預(yù)算績效管理的建議
(一)轉(zhuǎn)變思想觀念，全面推進預(yù)算績效管理工作。全面推進預(yù)算績效管理工作，是推動財政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強政府公信力和執(zhí)行力的關(guān)鍵點和突破口。國庫部門作為國家預(yù)算執(zhí)行的重要組成部分，應(yīng)切實轉(zhuǎn)變思想觀念，積極行動，主動作為，充分發(fā)揮其在經(jīng)濟社會發(fā)展與國家治理中的作用。
(二)加強地方國庫現(xiàn)金管理，探索建立現(xiàn)金流預(yù)測機制。地方國庫現(xiàn)金管理的難點在于準(zhǔn)確預(yù)測國庫現(xiàn)金收支流量和國庫現(xiàn)金余額，但是地方國庫現(xiàn)金流管理技術(shù)性強、涉及面廣。需要國庫部門、財政部門、稅務(wù)部門、金融系統(tǒng)等多家的信息溝通協(xié)作。因此，一方面需要完善財稅庫銀信息溝通機制，統(tǒng)籌部門合力，實現(xiàn)信息資源共享，準(zhǔn)確把握國庫資金流向和流量，加強對國庫現(xiàn)金流的實時監(jiān)控，及時全面掌握國庫現(xiàn)金流相關(guān)信息;另一方面要完善國庫現(xiàn)金收支存數(shù)據(jù)庫建設(shè)，探索建立地方國庫現(xiàn)金流的滾動預(yù)測機制，規(guī)范轉(zhuǎn)移性收支管理，提升國庫現(xiàn)金流管理水平。
(三)持續(xù)深化國庫集中收付制度改革，提高國庫信息反饋能力。國庫集中收付制度改革是預(yù)算管理改革的一項重要實踐。作為我國進行財政資金管理的主要手段，現(xiàn)行國庫集中收付制度已運行了十幾年，雖然十幾年來現(xiàn)有國庫集中收付系統(tǒng)促進了預(yù)算單位預(yù)算管理模式的優(yōu)化，提高了財政資金的運行效率和透明度。但是，不可否讓，面對全面推進預(yù)算績效管理的要求，現(xiàn)有國庫支付系統(tǒng)仍需作出進一步改進，一是優(yōu)化國庫集中收付業(yè)務(wù)流程，提高資金運轉(zhuǎn)效率。二是細化資金統(tǒng)計科目，加強資金后序監(jiān)管，提高財政資金數(shù)據(jù)跟蹤，為全面推進預(yù)算績效管理提供數(shù)據(jù)支撐。
(四)深化國庫單一賬戶體系改革，加強政府預(yù)算編制和執(zhí)行管理。國庫單一賬戶體系改革是深化財稅體制改革、優(yōu)化財政資源配置、建立現(xiàn)代財政制度的一個重要前提。為全面推進預(yù)算績效管理，一是建議地方財政部門和國庫部門進一步加大對地方財政專戶的清理力度，持續(xù)深化國庫單一賬戶體系改革，完善非稅收入收繳制度，切實增強對財政資金的控制能力，確保地方政府所有財政收支經(jīng)由國庫單一賬戶收付。二是建議地方政府進一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，建立健全預(yù)算執(zhí)行考核評價體系，加大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、考核力度，確保地方政府財政收入及時入庫，財政支出嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行。
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作者：董毅 柳挺 單位：中國人民銀行臨澤縣支行 中國人民銀行張掖市中心支行