財(cái)務(wù)宏觀管理路徑研究

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〔摘要〕政府購買公共服務(wù)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，必須與時(shí)俱進(jìn)地貫徹落實(shí)。在概述了政府購買公共服務(wù)的概念和本質(zhì)的基礎(chǔ)上，指出了實(shí)行政府購買公共服務(wù)制度的重要性，提出了構(gòu)建政府購買公共服務(wù)財(cái)務(wù)宏觀管理路徑的內(nèi)容，包括構(gòu)建全方位了解政府購買公共服務(wù)政策的學(xué)習(xí)路徑、以預(yù)算管理為核心的前期管理路徑、以核算績(jī)效考核為核心的中期管理路徑等，旨在為提高政府購買公共服務(wù)管理質(zhì)量提供積極的參考與有益的借鑒。

〔關(guān)鍵詞〕政府購買公共服務(wù)；財(cái)務(wù)管理；宏觀管理路徑

1政府購買公共服務(wù)概述和重要性

1.1概述

“公共服務(wù)”最早由法國著名法學(xué)家萊昂•狄驥提出，他在1912年出版的專著《公法的變遷》中表示“任何國家都存在著一個(gè)向他人施加物質(zhì)性強(qiáng)制的個(gè)人或個(gè)人群體，但這種權(quán)力并不是一種權(quán)利，而純粹是一種行為能力”，進(jìn)而給公共服務(wù)下了明確的定義：公共服務(wù)就是指那些政府有義務(wù)實(shí)施的行為，換言之，就是“任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割，而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)?！蹦壳皩W(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為“現(xiàn)代社會(huì)中的公共服務(wù)，是指政府運(yùn)用公共權(quán)力和公共資源向公民（及其被監(jiān)管的未成年子女等）所提供的各項(xiàng)服務(wù)。公共服務(wù)包括科學(xué)、文化、教育、衛(wèi)生等無形產(chǎn)品，也包括基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通等有形產(chǎn)品?！盵1]“政府購買公共服務(wù)”是指“通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)約定向其支付費(fèi)用?！盵2]西方發(fā)達(dá)資本主義國家最早實(shí)行政府購買公共服務(wù)，尤其是在20世紀(jì)80年代以后，為了改變政府提供服務(wù)的低效率和壟斷性的局面，降低巨大的政府辦公成本，緩和政府與公眾的矛盾，美國、英國等歐美國家都在政府職能改革中大幅度逐步落實(shí)政府購買公共服務(wù)制度，且成效顯著。他們的主要經(jīng)驗(yàn)：建立健全政府購買公共服務(wù)法律法規(guī)，以立法的形式將政府購買公共服務(wù)合法化、永久化；購買流程公開、透明，既有利于公眾監(jiān)督，也有利于政府執(zhí)行；避免購買方式的壟斷性，讓社會(huì)廣泛參與到政府購買公共服務(wù)過程中，規(guī)避了腐敗行為的出現(xiàn)和增長(zhǎng)[3]。他山之石可以攻玉，對(duì)于剛剛開始實(shí)行政府購買公共服務(wù)的我國而言，這些經(jīng)驗(yàn)值得參考、借鑒。

1.2重要性

實(shí)行政府購買公共服務(wù)，就是要最大限度地激發(fā)社會(huì)力量和公眾的積極性、創(chuàng)造性，將為政府提供服務(wù)和生產(chǎn)財(cái)富有機(jī)統(tǒng)一起來，無疑具有可持續(xù)發(fā)展的光明前景。實(shí)行政府購買公共服務(wù)符合中國共產(chǎn)黨“執(zhí)政為民”的理念和“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，把公共服務(wù)交由社會(huì)力量和公眾實(shí)施，是對(duì)社會(huì)力量和公眾的充分信任，使得社會(huì)力量和公眾得以充分施展創(chuàng)造、創(chuàng)新才華，最大限度地釋放民間智力、智慧、智能、智商，一方面讓公眾親身體會(huì)參與管理社會(huì)、國家事務(wù)，獲得成就感；一方面讓公眾通過誠實(shí)勞動(dòng)獲得合理收入與獎(jiǎng)勵(lì)，獲得幸福感，可謂一舉兩得。中國共產(chǎn)黨和中國政府實(shí)行政府購買公共服務(wù)，是真正踐行“以人為本”這一科學(xué)發(fā)展觀的核心，立足于國情，著眼于未來，普惠于人民，是真正的“親民”“惠民”“愛民”舉措。從某種意義上講，實(shí)行政府購買公共服務(wù)也是“道路自信、理論自信、制度自信”的具體表現(xiàn)，是科學(xué)執(zhí)政的必由之路。

2構(gòu)建政府購買公共服務(wù)財(cái)務(wù)宏觀管理路徑內(nèi)容

2.1構(gòu)建全方位了解政府購買公共服務(wù)政策的學(xué)習(xí)路徑

兵馬未動(dòng)糧草先行，對(duì)于相關(guān)財(cái)務(wù)管理單位和財(cái)務(wù)管理者而言，首先要做好學(xué)習(xí)工作。①學(xué)習(xí)有關(guān)政府購買公共服務(wù)的理論、知識(shí)，尤其要掌握政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)、特征和原則等基本常識(shí)。既要知道政府購買公共服務(wù)的過去，也要知道政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀。既要知道國內(nèi)政府購買公共服務(wù)的基本情況，也要知道國際政府購買公共服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)。知己知彼，方能百戰(zhàn)不殆，理論先行，方能指導(dǎo)實(shí)踐，從而實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的相結(jié)合。②學(xué)習(xí)已出臺(tái)政府購買公共服務(wù)政策與制度的重要意義。政府購買公共服務(wù)是改革開放的必然要求，也是新常態(tài)下我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的正常訴求。伴隨著國家公共服務(wù)體系和制度建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)和深入發(fā)展，我國已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)提供體系與提供方式的多元化、多樣化和多極化，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦齊頭并進(jìn)的公共服務(wù)供給模式已經(jīng)初具規(guī)模，并且被大多數(shù)人所熟悉和認(rèn)同。這是大勢(shì)所趨，所以要從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)政府購買公共服務(wù)。③學(xué)習(xí)有關(guān)政府購買公共服務(wù)財(cái)務(wù)管理理論、知識(shí)和技能。既然是新事物、新問題，反映到財(cái)務(wù)管理工作上，必然會(huì)出現(xiàn)新的知識(shí)增長(zhǎng)點(diǎn)，需要相關(guān)財(cái)務(wù)管理單位和財(cái)務(wù)管理者及時(shí)了解、逐步融會(huì)貫通，最后落實(shí)在財(cái)務(wù)核算、監(jiān)督等具體工作中。尤其是對(duì)于購買主體財(cái)務(wù)管理單位和財(cái)務(wù)管理者來說，政府購買公共服務(wù)既是長(zhǎng)期工作，又是業(yè)務(wù)量繁重的工作，更是政策性、紀(jì)律性極強(qiáng)的工作，必須要加大學(xué)習(xí)力度、深度和廣度，才能確保政府購買公共服務(wù)的順利進(jìn)行。

2.2構(gòu)建以預(yù)算管理為核心的前期管理路徑

在政府購買公共服務(wù)前期財(cái)務(wù)管理工作中，預(yù)算管理是核心環(huán)節(jié)。根據(jù)政府購買公共服務(wù)目錄，購買主體管理部門要根據(jù)購買目錄制定購買計(jì)劃，承接主體要以購買目錄和購買主體制定的購買計(jì)劃來制定售賣計(jì)劃。無論購買計(jì)劃、售賣計(jì)劃，相關(guān)財(cái)務(wù)管理單位都要以其為藍(lán)本，來制定相應(yīng)的預(yù)算，使之納入財(cái)務(wù)管理的正常軌道。政府購買公共服務(wù)財(cái)務(wù)預(yù)算管理首先要著眼于大局，為大局服務(wù)，突出重點(diǎn)，確保重要政治項(xiàng)目和重大民生項(xiàng)目的實(shí)施；其次要精打細(xì)算、量力而行，該花費(fèi)的要花費(fèi)，該節(jié)省的要節(jié)省，不該花費(fèi)的堅(jiān)決要杜絕，能夠節(jié)省的堅(jiān)決要節(jié)省，提倡節(jié)儉風(fēng)氣，最大限度地降低成本；再次要留有余地，為突發(fā)事件和意外事件的發(fā)生做好預(yù)防工作。在制定財(cái)務(wù)預(yù)算時(shí)，必須要從實(shí)際出發(fā)，既不能無原則地增大費(fèi)用，也不能無底線地降低支出，更不能無條件地遷就政府購買公共服務(wù)業(yè)務(wù)部門的要求，而是要主動(dòng)到相關(guān)單位了解情況，將公共服務(wù)的成本、費(fèi)用、利潤等情況搞清楚，做到心中有數(shù)，才能在制定預(yù)算時(shí)胸有成竹，擁有權(quán)威話語權(quán)，為相關(guān)管理工作的開展創(chuàng)設(shè)良好環(huán)境。政府購買公共服務(wù)財(cái)務(wù)預(yù)算是嚴(yán)肅的管理工程，一旦出臺(tái)，就要堅(jiān)決執(zhí)行，絕不能反復(fù)修改、修訂，更不能隨心所欲地增加或減少預(yù)算金額，以確保其嚴(yán)肅性、指導(dǎo)性和科學(xué)性。

2.3構(gòu)建以核算績(jī)效考核為核心的中期管理路徑

在政府購買公共服務(wù)的財(cái)務(wù)管理工作中，會(huì)計(jì)核算無疑是最繁忙、最緊張、最直接的環(huán)節(jié)，對(duì)相關(guān)財(cái)務(wù)管理單位和財(cái)務(wù)管理者要求較高。按照傳統(tǒng)的管理邏輯和管理慣性，這個(gè)管理時(shí)段是考驗(yàn)財(cái)務(wù)管理者業(yè)務(wù)水平的重要階段，因此績(jī)效管理往往以會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)能力、成績(jī)等為考核內(nèi)容，如審核原始憑證、制作會(huì)計(jì)憑證、登記各種各類會(huì)計(jì)賬簿和填寫報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)表等，考核指標(biāo)體系相對(duì)單一。在政府購買公共服務(wù)財(cái)務(wù)核算績(jī)效考核中，首先要保留和豐富傳統(tǒng)考核方法，其次要擴(kuò)大考核范圍，增添新內(nèi)容：由于政府購買公共服務(wù)政策性強(qiáng)，有些項(xiàng)目具有一定的公益性，有些項(xiàng)目直接涉及公眾利益，有些項(xiàng)目關(guān)注度高、輻射力強(qiáng)，所以要考核相關(guān)財(cái)務(wù)管理單位和財(cái)務(wù)管理者的政治素質(zhì)與能力；有些項(xiàng)目牽涉面廣、資金數(shù)額巨大、利潤相當(dāng)豐厚，相應(yīng)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)增加，對(duì)于相關(guān)財(cái)務(wù)管理單位和財(cái)務(wù)管理者而言，此時(shí)管理任務(wù)更重，各種誘惑也更多，因此要考核執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律的情況；政府購買公共服務(wù)是新事物，反映到財(cái)務(wù)管理上，是各種新問題、新難點(diǎn)的出現(xiàn)，財(cái)務(wù)管理工作者必須具有良好的應(yīng)對(duì)能力，能夠在最短的時(shí)間內(nèi)解決這些新問題、新難點(diǎn)，尤其是要擁有解決復(fù)雜問題的能力，這方面自然也是考核的重要內(nèi)容。變單一的績(jī)效考核為多元的績(jī)效考核，變靜態(tài)的績(jī)效考核為動(dòng)態(tài)的績(jī)效考核，變經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的績(jī)效考核為政治性質(zhì)的績(jī)效考核，才能確保政府購買公共服務(wù)財(cái)務(wù)管理工作質(zhì)量的不斷提高。

2.4構(gòu)建以科學(xué)評(píng)估為核心的后期管理路徑

傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理中，核算和監(jiān)督是主要職能，財(cái)務(wù)評(píng)估是缺位的，其原因：一是相關(guān)財(cái)務(wù)管理單位和財(cái)務(wù)管理者由于業(yè)務(wù)繁重，無暇開展相關(guān)評(píng)估工作；二是按照慣例，資金效益評(píng)估工作往往由專門的經(jīng)濟(jì)管理部門承擔(dān)，不需要財(cái)務(wù)管理部門介入；三是傳統(tǒng)上把財(cái)務(wù)決算視為具有資金評(píng)估意義的工作。這里所說的科學(xué)評(píng)估，是從全局的角度來對(duì)政府購買公共服務(wù)運(yùn)作情況進(jìn)行評(píng)估，包括對(duì)資金運(yùn)用情況的評(píng)估。顯而易見，作為重要的管理部門、管理人員，相關(guān)財(cái)務(wù)管理單位和財(cái)務(wù)管理者不能缺位。政府購買公共服務(wù)涉及到改革開放紅利的合理分配，關(guān)系著千家萬戶的切身利益，更關(guān)乎政府的執(zhí)政形象，相關(guān)財(cái)務(wù)管理單位和財(cái)務(wù)管理者有責(zé)任和義務(wù)積極參與評(píng)估工作，并在堅(jiān)持原則的前提下提出自己的意見?？茖W(xué)評(píng)估的重點(diǎn)，是政府購買公共服務(wù)資金使用效益和效率問題，一是要在社會(huì)效益第一位的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏，二是要把錢花得及時(shí)、適時(shí)和適當(dāng)，堅(jiān)決杜絕鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象的產(chǎn)生與蔓延，堅(jiān)決防范貪污腐敗行為的出現(xiàn)與猖獗[5]?？茖W(xué)評(píng)估是財(cái)務(wù)管理職能的拓展，也是財(cái)務(wù)管理者素質(zhì)的進(jìn)化和完善，同時(shí)也是新生事物，需要在政府購買公共服務(wù)財(cái)務(wù)管理工作過程中不斷摸索和提高。

2.5構(gòu)建為國家和人民負(fù)責(zé)的全程、全員監(jiān)督管理路徑

在政府購買公共服務(wù)管理過程中，財(cái)務(wù)監(jiān)督不但不能缺位，而且要采取各種積極措施予以加強(qiáng)。所謂全程監(jiān)督，就是相關(guān)財(cái)務(wù)管理單位和財(cái)務(wù)管理者要將監(jiān)督貫穿于整個(gè)政府購買公共服務(wù)的管理過程中，在時(shí)空上不能留有任何死角。所謂全員監(jiān)督，就是相關(guān)財(cái)務(wù)管理工作者都要義不容辭地參與監(jiān)督，并且要勇于監(jiān)督、善于監(jiān)督和精于監(jiān)督，不能作壁上觀，更不能放任自流。對(duì)于擅自截留、挪用和滯留政府購買公共服務(wù)資金的瀆職行為，對(duì)于以次充好、以假亂真的犯罪行為，對(duì)于以權(quán)謀私、欺上瞞下的貪污腐敗現(xiàn)象，相關(guān)財(cái)務(wù)管理工作者都要通過監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和上報(bào)，盡職盡責(zé)。此外，由于種種原因，無論購買主體、承接主體單位，在政府購買公共服務(wù)管理中難免會(huì)出現(xiàn)諸多問題，例如資金重復(fù)使用、無效和低效使用、粗放管理泛濫等，不但浪費(fèi)了寶貴的國家資源，而且延誤了寶貴的時(shí)間，更有甚者會(huì)給社會(huì)和公眾產(chǎn)生極其嚴(yán)重的負(fù)面影響，致使單純的工程問題逐步上升為社會(huì)問題和政治問題，尾大不掉，后患無窮。

2.6構(gòu)建互通有無的溝通管理路徑

政府購買公共服務(wù)是一項(xiàng)綜合性工程，不但涉及購買主體和承接主體，而且牽涉政府財(cái)政、民政、工商、稅務(wù)、監(jiān)察等職能部門，多方管理，因此協(xié)同管理問題就顯得格外重要與緊迫。建立健全信息溝通管理路徑，對(duì)于相關(guān)財(cái)務(wù)管理單位和財(cái)務(wù)管理者來說既有必要性更有重要性。通過信息溝通管理路徑，相關(guān)財(cái)務(wù)管理單位和財(cái)務(wù)管理者可以將各種各類財(cái)務(wù)管理信息從快捷通道上及時(shí)，其他相關(guān)職能部門能夠根據(jù)信息做出及時(shí)反應(yīng)，在第一時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題、研究問題和解決問題。通過信息溝通管理路徑，相關(guān)財(cái)務(wù)管理單位和財(cái)務(wù)管理者也可以快速了解其他相關(guān)職能部門的工作信息，通過吸收、補(bǔ)充和借鑒來完善財(cái)務(wù)管理制度。

3結(jié)束語

政府購買公共服務(wù)是改革開放的新生事物，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求。構(gòu)建政府購買公共服務(wù)財(cái)務(wù)宏觀管理路徑，既是適應(yīng)政府購買公共服務(wù)制度的管理舉措，更是踐行“以人為本”理念的政治舉措，不容忽視，不可或缺。面對(duì)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)，相關(guān)財(cái)務(wù)管理單位和財(cái)務(wù)管理者應(yīng)該以完善政府購買公共服務(wù)財(cái)務(wù)管理制度為契機(jī)，銳意改革，大力創(chuàng)新，進(jìn)一步提高管理、監(jiān)督和服務(wù)水平，在平凡的崗位上做出不平凡的貢獻(xiàn)。注：沈陽體育學(xué)院校級(jí)課題資助

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作者：陳靜 陳魯生 潘資文 單位：沈陽體育學(xué)院