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摘要:現(xiàn)實(shí)中稅收執(zhí)法人員濫用執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)象普遍存在又形式多樣,建立稅收權(quán)力清單制度是目前最高效快捷的解決路徑,其通過將稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的行使范圍加以法定或者將其限制在一定裁量范圍內(nèi),讓公眾看到稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)如何運(yùn)行。但在實(shí)踐過程中,受稅收法制滯后、對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單監(jiān)督不足等因素的影響,稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單的作用沒有得到充分發(fā)揮,在稅收?qǐng)?zhí)法過程中剛性不足。針對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單在實(shí)施中存在的問題,可以通過深化稅收改革,強(qiáng)化對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的監(jiān)督,建立健全責(zé)任追究機(jī)制來規(guī)范稅收權(quán)力清單的運(yùn)行程序,從而實(shí)現(xiàn)稅收法治化。
關(guān)鍵詞:稅收?qǐng)?zhí)法權(quán);稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單;稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)公開化
稅的征收作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要環(huán)節(jié),保障稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的程序化、法治化運(yùn)行至關(guān)重要。在有關(guān)稅收征收和繳納行為的法律文件中,出現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)管的規(guī)范缺位現(xiàn)象,由于過于強(qiáng)調(diào)征收指標(biāo),導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)在運(yùn)行中出現(xiàn)了許多越權(quán)行為,特別是不按照流程進(jìn)行管理,導(dǎo)致納稅人的相關(guān)權(quán)益難以保障,我國稅收權(quán)運(yùn)行現(xiàn)狀不盡人意,所以建立專門針對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力清單制度顯得至關(guān)重要。
一、稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單概念及制度價(jià)值
(一)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單的概念國家稅務(wù)總局文件中對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度作出了明確規(guī)定:“稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度就是指將稅務(wù)機(jī)關(guān)行使的對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人以及其他稅務(wù)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)利事項(xiàng),以目錄方式列舉,并編制權(quán)力運(yùn)行流程圖,向社會(huì)公開,主動(dòng)接受監(jiān)督的執(zhí)法管理制度?!雹贋榱藢?duì)這一概念進(jìn)行比較透徹的解讀,首先要對(duì)其規(guī)制的對(duì)象進(jìn)行解釋,這就涉及到稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的界定,首先稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)作為行政管理權(quán)中的一種,由法律賦予給稅務(wù)主管部門,其具體行使內(nèi)容主要體現(xiàn)在稅收征收上、估算稅基和稅額、檢查監(jiān)督以及法律的解讀等。
(二)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度的價(jià)值
權(quán)力清單充分體現(xiàn)了“法無授權(quán)不可為”的法治理念。對(duì)于國家稅務(wù)機(jī)關(guān)而言,必須做到依法行政,其行使的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)必須有明確來源,反之,則越權(quán)。稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單通過對(duì)行政法律法規(guī)中稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)能的細(xì)化和整合,進(jìn)一步明確稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的范圍并予以公開,來達(dá)到規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的目的,從這點(diǎn)看,稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度的價(jià)值主要集中在制約與監(jiān)督上。1.規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的合法行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度是一個(gè)動(dòng)態(tài)的監(jiān)管過程,從最開始向民眾公布稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力如何運(yùn)行和具體的工作內(nèi)容,到完善事中事后監(jiān)管制度。這期間既要接受上級(jí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo),還要接受納稅人的監(jiān)管,這一體系的構(gòu)建,首先能推進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法人員提高工作效率,為納稅人減少不必要的辦理環(huán)節(jié),讓辦稅流程公開透明。我國過去實(shí)務(wù)中存在的執(zhí)法亂象,究其原因在于稅務(wù)部門處在一個(gè)封閉空間內(nèi)執(zhí)法、稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握了大部分信息、稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅主體的不對(duì)等導(dǎo)致納稅人的權(quán)利難以保障,在具體的管理過程中增大了侵犯公眾利益的可能性。稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度的核心是依法確權(quán),凡是清單沒有規(guī)定的,稅務(wù)機(jī)關(guān)不得為之,更不可以在清單之外設(shè)權(quán)、用權(quán),引入權(quán)力清單制度的可行性和依據(jù)就在于此。通過公開執(zhí)法權(quán)力清單,對(duì)稅務(wù)人員的行為進(jìn)行規(guī)制,避免行為越權(quán)也使納稅人了解自己的權(quán)益,從而主動(dòng)地對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。2.提高征稅效率、增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)公信力征稅過程中產(chǎn)生的糾紛必然源于利益的沖突,在這種情況下,如何最大程度的保障稅務(wù)部門的公信力是思考的首要問題。而稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)作為一項(xiàng)公權(quán)力,也應(yīng)當(dāng)以公正和效率為價(jià)值取向,效率本身就包含著公正的精神。規(guī)范和控制稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力是權(quán)力清單制度的一種最直接目標(biāo),其根本目的就是保護(hù)納稅人權(quán)利。稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度通過對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)公開化、簡單化、條理化,形成各司其職、各擔(dān)其責(zé)的權(quán)力運(yùn)行環(huán)境,確保稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的每一個(gè)決定都是在納稅人的監(jiān)督下進(jìn)行,在形式上保證征稅過程中的程序正義。同時(shí),稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度通過理順和簡化稅收?qǐng)?zhí)法的具體辦稅流程,對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法部門的相關(guān)權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行整合,進(jìn)一步提高稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力的運(yùn)行效率,保障納稅人的合法權(quán)利。
二、稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單推行現(xiàn)狀及存在的問題
(一)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單推行現(xiàn)狀
2014年2月,全國稅務(wù)系統(tǒng)全面開展“便民春風(fēng)辦稅行動(dòng)”。國家稅務(wù)總局為了推進(jìn)我國稅收治理的現(xiàn)代化進(jìn)程,決定公開行政審批清單、提高辦稅服務(wù)效率、全面推行首問責(zé)任制、優(yōu)化辦稅流程、促進(jìn)納稅現(xiàn)代化、公開執(zhí)法權(quán)力清單等內(nèi)容。2014年12月31日,國家稅務(wù)總局為了強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系,推行稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度,具體制定了專門的指導(dǎo)意見,在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)全面推行稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度。并依據(jù)此作為征收管理的依據(jù),并將過程公開,以方便公眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。此外,國家稅務(wù)總局分三批公布了“取消進(jìn)戶執(zhí)法項(xiàng)目清單”,以進(jìn)一步規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)戶執(zhí)法工作,落實(shí)“便民春風(fēng)辦稅行動(dòng)”,響應(yīng)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單的實(shí)施。①經(jīng)過地方各級(jí)的探索和不斷嘗試,稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單初見成效。2014年3月,大連市國稅局首先開始了權(quán)力清單的制定過程,將權(quán)力事項(xiàng)、運(yùn)作流程以及辦理結(jié)果統(tǒng)一向納稅人公布,以此來改進(jìn)工作安排。2014年5月,湖北省荊州市地稅局積極響應(yīng)國家稅務(wù)總局的號(hào)召曬出共14大類94個(gè)小項(xiàng)的“稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單”。2014年12月,江西省宜春市對(duì)本市范圍類的稅收秩序進(jìn)行了整頓和清理,從而為引入清單制度奠定了良好的基礎(chǔ),并且專門建立了一個(gè)共享平臺(tái),使征稅過程更加透明。
(二)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度在實(shí)踐中的不足
1.基層稅務(wù)機(jī)關(guān)推行范圍與深度不足由于國稅、地稅以及稅務(wù)機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的部分稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力相互重疊,造成實(shí)踐中稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力的邊界模糊不清,稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)在行使過程中存在一定的隨意性。通過權(quán)利清單使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)邊界清晰化,但在實(shí)踐中依然存在過度使用稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單或者使用不到位的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異也導(dǎo)致稅收權(quán)力清單制度難以同步,存在各地的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。2.監(jiān)督制約機(jī)制不健全目前稅務(wù)部門在行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)時(shí)仍存然在“權(quán)大于法”的現(xiàn)象。失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。近年來,稅務(wù)執(zhí)法人員作為國家實(shí)現(xiàn)稅收稅收?qǐng)?zhí)法越權(quán)行為和侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生,使國家稅收大量流失,嚴(yán)重危害了國家的稅收管理制度。由于稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部在日常的監(jiān)督管理中,存在著監(jiān)督缺位的問題,監(jiān)督還沒有滲透到稅收?qǐng)?zhí)法的全過程,稅收?qǐng)?zhí)法人員對(duì)職責(zé)的理解一旦出現(xiàn)偏差,就難以堅(jiān)守職業(yè)的底線,極易導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的濫用。3.執(zhí)法主體認(rèn)知不清,執(zhí)法理念落后稅收?qǐng)?zhí)法人員是稅收權(quán)力清單最直接的執(zhí)行者,其對(duì)權(quán)力清單制度的認(rèn)知直接影響到權(quán)力清單的運(yùn)行效果。目前,在稅收權(quán)力清單制度的實(shí)踐中,稅收?qǐng)?zhí)法人員存在主體認(rèn)知不清的現(xiàn)象,并呈現(xiàn)兩極化的趨勢(shì)。一方面,過于體現(xiàn)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的權(quán)力意識(shí),忽視稅收?qǐng)?zhí)法人員與納稅人平等的征納關(guān)系,未將正確的服務(wù)意識(shí)貫穿稅收?qǐng)?zhí)法的全過程。稅收?qǐng)?zhí)法人員作為公權(quán)力的行使者與納稅人之間處于不平等的狀態(tài),導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)利清單制度的作用受到限制;另一方面,一些地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中過于強(qiáng)調(diào)稅收?qǐng)?zhí)法人員的服務(wù)理念,從而忽略其自身才是稅收?qǐng)?zhí)法主體的事實(shí),錯(cuò)誤的把納稅人作為稅收?qǐng)?zhí)法的主體。
三、稅收權(quán)力清單制度的完善及建議
(一)加強(qiáng)制度保障,規(guī)范運(yùn)行程序
1.確定適格的權(quán)力清單制定主體稅務(wù)部門按照稅權(quán)法定原則嚴(yán)格框定權(quán)力清單中稅收主體的職責(zé)范圍,這不僅可以減少稅收?qǐng)?zhí)法過程中的越權(quán)和侵權(quán)行為,還為公眾監(jiān)督稅務(wù)機(jī)關(guān)奠定基礎(chǔ)。為了使這一制度落到實(shí)處,首先,需要依靠具有專業(yè)性的專門機(jī)構(gòu)來制定權(quán)力清單,在立法上明確制作主體的法律地位,同時(shí)引入無利益交叉的第三方,從而使制度運(yùn)行一直處于監(jiān)管之中;其次,就是要對(duì)這些主體的種類進(jìn)行梳理和限定,以此做到救濟(jì)有門;最后,就是主體自身也需要承擔(dān)一定的義務(wù)和職責(zé)。經(jīng)過上述的周全考慮,才能完整具體地保護(hù)到每個(gè)公民的稅收權(quán)益。2.梳理合法的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單內(nèi)容即依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī),對(duì)所有稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行清理,嚴(yán)格遵循稅收法定原則,對(duì)違法設(shè)定的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力事項(xiàng)予以清理并依法清除,不得進(jìn)入稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力事項(xiàng)目錄。明確稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單的主要法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)是《中華人民共和國稅收征收管理法》。在我國專門的有關(guān)稅收征收的法律規(guī)范中,將稅收征管權(quán)力單獨(dú)賦予稅務(wù)機(jī)關(guān),其所有的工作都應(yīng)該遵照有關(guān)法律文件進(jìn)行安排,不能超出范圍行使權(quán)力,因此稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律確定,實(shí)現(xiàn)稅收?qǐng)?zhí)法有法可依。3.設(shè)置正當(dāng)?shù)亩愂請(qǐng)?zhí)法權(quán)力清單編制程序稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度的構(gòu)建為稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的正當(dāng)運(yùn)行提供可能,其關(guān)鍵在于確保程序的正當(dāng)性,也是保障納稅人知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)等實(shí)體權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)的基本路徑。因此,編制程序必須兼顧合理性與合法性,才能最大限度發(fā)揮權(quán)力清單的正面功效。一是清理目前仍然存留的權(quán)力,對(duì)沒有收回的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行集中歸納和多層次的清理,對(duì)于違法創(chuàng)設(shè)的權(quán)力事項(xiàng)予以清除,同時(shí)對(duì)需要重點(diǎn)和集中規(guī)制的權(quán)力要加大投入,在審查標(biāo)準(zhǔn)和流程上確定一套完整且合理的流程秩序,為權(quán)力清單的制作提供項(xiàng)目基礎(chǔ)和法律根據(jù);二是編制權(quán)力運(yùn)行流程圖并對(duì)外公布。通過權(quán)力清理,明確征稅機(jī)關(guān)和納稅人的權(quán)益界限,初步建立權(quán)力清單,同時(shí)對(duì)清理出來的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力事項(xiàng),進(jìn)一步科學(xué)論證,充分考慮清單的可操作性,并制作權(quán)力運(yùn)行流程圖對(duì)外公開。
(二)建立健全權(quán)力清單監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度
以權(quán)力清單的形式規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法權(quán),其目的是稅務(wù)機(jī)關(guān)的自我控制。因此,權(quán)力清單必須對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政行為具有約束力,遵守依法制定的權(quán)力清單也應(yīng)是稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法的一般要求。①通過完善權(quán)力清單的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度,做到事前預(yù)防,事后懲戒,避免稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力的運(yùn)行真空,來確保稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單的實(shí)際運(yùn)行。加強(qiáng)對(duì)稅收權(quán)力腐敗的預(yù)防機(jī)制,通過全面發(fā)展黨內(nèi)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式,形成規(guī)范系統(tǒng)的監(jiān)督模式。同時(shí)依靠外部的公眾力量,建立專門的民意評(píng)價(jià)渠道和建議疏通機(jī)制,對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作和具體稅務(wù)人員的工作過程進(jìn)行打分和意見征集,從而建立一個(gè)雙向溝通機(jī)制。此外在權(quán)力的收攏口,建立層層的責(zé)任追究機(jī)制,特別是涉及刑事犯罪的要及時(shí)移交相關(guān)機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。只有將責(zé)任具體落實(shí)到主管人員和負(fù)責(zé)部門,才能不斷積累內(nèi)部防范的經(jīng)驗(yàn),做到懲戒和預(yù)防相適應(yīng)。對(duì)目前存在的亂象,比如越權(quán)行為進(jìn)行管理、沒有按照權(quán)力清單的流程和程序規(guī)定行使權(quán)力以及消極怠工、行政亂作為的違法行政行為等,依法依規(guī)追究其主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員的責(zé)任。目前稅務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)將權(quán)力問責(zé)程序引入了權(quán)力清單制度中,其目的一方面是讓稅務(wù)機(jī)關(guān)知悉其權(quán)力行使始終處在一個(gè)動(dòng)態(tài)監(jiān)管的過程之中,減少稅務(wù)執(zhí)法人員的僥幸心理;另一方面,也為納稅人提供了一條更直接的監(jiān)督路徑和權(quán)益保障方法。
(三)深化稅收改革,促進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化
目前依靠國家對(duì)信息技術(shù)的扶持,所有的行政機(jī)關(guān)都能共享這一技術(shù)福利,特別是對(duì)于需要處理大量數(shù)字信息的稅務(wù)機(jī)關(guān),建立這樣的電子平臺(tái)是推進(jìn)工作的必由之路。以納稅咨詢服務(wù)中存在的問題為例,目前納稅咨詢服務(wù)存在納稅咨詢?nèi)蝿?wù)重、內(nèi)容重復(fù)度高以及傳統(tǒng)納稅咨詢服務(wù)提供方式有限等問題。各類互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在稅務(wù)工作中普遍應(yīng)用,涉稅信息可以通過官方網(wǎng)站、微信等平臺(tái)。北京市海淀區(qū)地稅局更是在微信端引入人工智能技術(shù),實(shí)現(xiàn)智能語音實(shí)時(shí)交互,探索實(shí)現(xiàn)納稅服務(wù)從智能向智慧轉(zhuǎn)變。稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度在我國實(shí)行時(shí)間不長,尚處于起步階段,雖然在實(shí)踐中依然存在需要完善的地方,但是其體現(xiàn)的限權(quán)和保護(hù)納稅人基本權(quán)利的理念,推進(jìn)了稅收治理現(xiàn)代化。稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度作為一架橋梁,能夠讓納稅人重新拾起對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的信任,它的嚴(yán)格貫徹不僅是對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)工作的內(nèi)容的一次革新,也是為公共空間的利益提供一道重要的保護(hù)和救濟(jì)路徑。通過這項(xiàng)制度,二者的利益才能日趨平衡,我國稅收領(lǐng)域的法治目標(biāo)才能逐漸實(shí)現(xiàn)。
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作者:陳霏 金玉 單位:安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院