深化財(cái)政國庫管理制度改革思考
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摘要：近年來，按照全面深化財(cái)稅體制改革的總目標(biāo)，甘肅省莊浪縣全面推進(jìn)財(cái)政各項(xiàng)改革舉措落實(shí)落地，管理水平不斷提升，特別是把加強(qiáng)財(cái)政國庫管理作為優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高資金使用效益、確保財(cái)政資金安全的重要抓手，創(chuàng)新管理制度，完善運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)財(cái)政國庫管理與財(cái)稅體制改革的深度融合，為全面建成現(xiàn)代財(cái)政管理制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞：財(cái)政國庫管理；制度改革；探究
一、深化財(cái)政國庫管理制度改革的必要性
莊浪縣位于甘肅省中東部，六盤山西麓，屬黃土高原丘陵溝壑區(qū)，基巖山地和丘陵溝壑占總面積的93.5%，自然環(huán)境惡劣，礦產(chǎn)資源匱乏，交通不便。縣域經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，沒有大中型企業(yè)和重工企業(yè)，財(cái)源基礎(chǔ)十分薄弱。從收入結(jié)構(gòu)來看，一般公共預(yù)算收入主要來源于房地產(chǎn)等行業(yè)，非稅收入比重一直維持在50%左右，雖然稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重呈上升趨勢，但總體上地方財(cái)政收入對于非稅收入的依賴程度較高。從支出規(guī)模來看，莊浪縣一般公共預(yù)算支出規(guī)模由1999年的5157萬元上升到2020年的455497萬元，同比增長87倍，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一般公共預(yù)算支出持續(xù)攀升。從可用財(cái)力占比來看，莊浪縣可用財(cái)力占一般公共預(yù)算支出的比重從2006年最高的75.5%下降到2012年的44.8%，隨著國庫集中支付制度改革的推進(jìn)，又逐年回升，達(dá)到2019年的67.9%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，莊浪縣在2012年國庫集中支付制度改革以前，雖然收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，但可用財(cái)力占一般公共預(yù)算支出比重逐年下降?？捎秘?cái)力既要保障三保支出，又要落實(shí)國家重大戰(zhàn)略支出，還要兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持地方重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)。在上級轉(zhuǎn)移支付增速放緩的情況下，財(cái)政運(yùn)行舉步維艱，只能通過向內(nèi)挖潛，加強(qiáng)財(cái)政管理，提質(zhì)增效，緩解可用財(cái)力增速放緩與支出需求不斷攀升的矛盾，深化財(cái)政國庫管理制度改革已經(jīng)到了勢在必行的地步。
二、財(cái)政國庫管理制度改革概述
自1994年分稅制改革以來，莊浪縣財(cái)政面對財(cái)政支出日趨增長的形勢，全方位推進(jìn)財(cái)政國庫管理制度改革，優(yōu)化財(cái)政國庫管理制度，強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)管，深入推進(jìn)財(cái)政管理體制改革。第一階段：資金實(shí)撥階段（19942013年）。這一階段資金撥付主要通過手工開具撥款憑證，送達(dá)銀行，實(shí)行點(diǎn)對點(diǎn)實(shí)時(shí)清算，資金撥付量大，支出票據(jù)繁雜。資金實(shí)行專戶管理，財(cái)政資金專戶多而散，縣級財(cái)政國庫支付和資金存放銀行單一，缺乏競爭力。資金支付主要依賴于實(shí)撥，資金使用和管理存在較大風(fēng)險(xiǎn)。第二階段：國庫集中支付階段（20132019年）。為解決實(shí)撥階段資金收支管理難，使用效率低等問題，根據(jù)財(cái)政部要求，莊浪縣自2013年開始落實(shí)國庫集中支付制度改革，實(shí)行國庫單一賬戶體系核算，全面清理撤并財(cái)政專戶，將財(cái)政專戶由30余個(gè)撤并至7個(gè)。資金支付按照用款計(jì)劃和規(guī)范程序，直接支付到用款單位，取消了層層支付的中間環(huán)節(jié)，從根本上改變了傳統(tǒng)的財(cái)政資金運(yùn)行機(jī)制。第三階段：國庫集中支付電子化階段（2019年以后）。為落實(shí)放管服改革要求，減少預(yù)算單位工作人員在銀行和財(cái)政兩頭跑，真正實(shí)現(xiàn)人行、銀行、財(cái)政和預(yù)算單位電子化支付數(shù)據(jù)的共享。2019年，莊浪縣全面推行國庫集中支付電子化改革，除專戶撥款外，取締以往的紙質(zhì)化預(yù)算撥款憑證，節(jié)省了大量的人力、物力，并實(shí)行庫款競爭性存放，全面推進(jìn)財(cái)政業(yè)務(wù)銀行之間良性競爭，打破了財(cái)政資金由單一銀行的格局。
三、財(cái)政國庫管理制度改革的顯著成效
1.制度約束是主要抓手一是完善財(cái)政收入管理制度。制定實(shí)施了莊浪縣《非稅收入管理辦法》《存量資金管理辦法》《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》《政府投資基建項(xiàng)目資金管理辦法》《專項(xiàng)資金管理辦法》《易地扶貧搬遷項(xiàng)目資金管理辦法》《PPP項(xiàng)目引導(dǎo)資金管理辦法》等，全力推動(dòng)財(cái)政資金收入和支出的規(guī)范化，為增強(qiáng)資金分配、使用的科學(xué)性和公正性發(fā)揮了導(dǎo)向作用，提高了資金使用效益。二是強(qiáng)化項(xiàng)目支出管理制度。制定實(shí)施了莊浪縣《項(xiàng)目管理辦法》《政府投資項(xiàng)目管理辦法》和《委托投資咨詢評估管理辦法》《莊浪縣政府投資評審管理規(guī)定》等，加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目預(yù)結(jié)算、竣工財(cái)務(wù)決算審查管理，規(guī)范了財(cái)政投資評審行為，合理控制項(xiàng)目成本，節(jié)約建設(shè)資金。三是加強(qiáng)內(nèi)部控制管理制度。制定實(shí)施了莊浪縣《內(nèi)部控制管理辦法》《重大支出審批制度》《國庫集中支付電子化操作規(guī)程》《電子印章管理辦法》等，夯實(shí)了財(cái)政管理基礎(chǔ)，加大了財(cái)政管理制度剛性約束。印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算指標(biāo)撥付的通知》，明確了指標(biāo)管理流程和指標(biāo)撥付時(shí)限，加強(qiáng)指標(biāo)追減審核表、指標(biāo)調(diào)劑審核表、財(cái)政資金直接支付申請書和實(shí)撥撥款通知單審核審批流程，財(cái)政管理和內(nèi)控制度日趨健全，長效機(jī)制不斷完善。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是管理基礎(chǔ)一是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基礎(chǔ)能力建設(shè)。從2010年到2019年，莊浪縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金從62324萬元上升到145361萬元，增長133%，隨著脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，支出規(guī)模呈加速上漲趨勢，管理難度逐步提升。雖然現(xiàn)狀制約了莊浪縣增加人力儲(chǔ)備的能力，但面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理面臨人力匱乏的困境，莊浪縣積極與人社部門銜接，每年從三支一扶等就業(yè)項(xiàng)目中，吸納財(cái)會(huì)相關(guān)專業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)生，并全面推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)政所建設(shè)，建成了覆蓋全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)政所，為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管提供有力保障。二是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金支付流程。制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付電子化業(yè)務(wù)管理規(guī)程》，改變原資金支付由鄉(xiāng)屬預(yù)算單位主管部門財(cái)政資金股室財(cái)政國庫審核的流程，調(diào)整為鄉(xiāng)屬預(yù)算單位財(cái)政所主管部門財(cái)政資金股室財(cái)政國庫審核的流程，嵌入了財(cái)政所對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的審核權(quán)限，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金支付流程管理，發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管中的重要作用，確保資金安全高效運(yùn)行。三是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所每季度檢查鄉(xiāng)屬單位賬務(wù)，督促鄉(xiāng)屬單位財(cái)務(wù)核算工作，并做好鄉(xiāng)屬單位賬務(wù)和財(cái)政所備查賬的對賬工作。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金月調(diào)度、季通報(bào)的工作機(jī)制，充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金支付中發(fā)揮的重要作用。對于惠農(nóng)資金撥付，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)造冊、部門審核、部門撥付等流程，結(jié)合一卡通專項(xiàng)治理工作，將戶內(nèi)賬戶信息進(jìn)一步核實(shí)，完善了惠民補(bǔ)貼系統(tǒng)，確保惠農(nóng)資金到戶到人，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政和農(nóng)戶之間的有效對接。四是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部業(yè)務(wù)能力。增設(shè)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所備查賬務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)屬單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所備查賬務(wù)的有效銜接，充分調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作人員學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識(shí)，提高業(yè)務(wù)技能的積極性和主動(dòng)性。此外，要求各財(cái)政所督促做好鄉(xiāng)屬單位部門預(yù)算、預(yù)算公開、部門決算、決算公開和政府財(cái)務(wù)報(bào)告的組織編報(bào)工作，減輕了財(cái)政業(yè)務(wù)股室的工作壓力，充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作人員的主觀能動(dòng)性。
3.提質(zhì)增效是最終目標(biāo)一是夯實(shí)項(xiàng)目資金管理。莊浪縣嵌入了第三方和財(cái)政投資評審機(jī)制，進(jìn)一步提高了政府投資效益，節(jié)約了財(cái)政資金。持續(xù)擴(kuò)大項(xiàng)目評審范圍，規(guī)范了縣財(cái)政投資項(xiàng)目的評審制度，完善了評審流程，使全縣投資評審更加科學(xué)化、系統(tǒng)化和簡潔化。嚴(yán)格落實(shí)未經(jīng)財(cái)政評審預(yù)算的項(xiàng)目，不得進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)，不予撥付建設(shè)資金；未經(jīng)招標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政不予評審結(jié)算；未經(jīng)財(cái)政評審結(jié)算的竣工項(xiàng)目不得結(jié)清建設(shè)資金，也不得進(jìn)行資產(chǎn)移交的管理辦法。審時(shí)度勢，引進(jìn)了社會(huì)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)于財(cái)政評審，極大強(qiáng)化了財(cái)政評審的職能。自2016年投資評審管理改革以來，莊浪縣共預(yù)算評審項(xiàng)目666項(xiàng)，審定金額25.16億元，結(jié)算評審項(xiàng)目513項(xiàng)，審定金額17.14億元，審減金額3.26億元，極大節(jié)約了財(cái)政資金。財(cái)政投資結(jié)算評審審減率從2015年的20.73%下降到2019年的15.97%，政府投資項(xiàng)目管理進(jìn)一步規(guī)范。二是加強(qiáng)存量資金管理。莊浪縣遵循摸清存量，分類處理的原則，對于結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的項(xiàng)目資金，結(jié)轉(zhuǎn)一年以上的公用經(jīng)費(fèi)，準(zhǔn)確時(shí)限，堅(jiān)決按期收回，以統(tǒng)籌整合用于脫貧攻堅(jiān)等急需資金的重點(diǎn)領(lǐng)域，切實(shí)提高了財(cái)政資金的使用效能。自2015年以來，莊浪縣持續(xù)加強(qiáng)存量資金收回力度，著力盤活財(cái)政存量資金，截至目前，共收回財(cái)政存量資金3億元，相當(dāng)于莊浪縣2019年全年的地方財(cái)政收入。三是推進(jìn)績效考評管理。建立績效目標(biāo)設(shè)立、審核、批復(fù)機(jī)制，績效管理范圍覆蓋所有財(cái)政資金，推動(dòng)從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到結(jié)果反饋的全過程績效管理，將所有扶貧資金納入動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對扶貧資金的分配、下達(dá)、支付及項(xiàng)目資金績效目標(biāo)執(zhí)行等情況進(jìn)行全流程監(jiān)控，進(jìn)一步提高資金使用效益。逐步規(guī)范預(yù)算績效管理程序，按照誰支出，誰負(fù)責(zé)的原則，嚴(yán)格落實(shí)各部門財(cái)政資金績效管理主體責(zé)任，推動(dòng)建立花錢必問效，無效必問責(zé)的績效管理機(jī)制，全面加強(qiáng)財(cái)政資金績效管理，提高資金使用效益。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，下一步我們將努力開源節(jié)流，持續(xù)推進(jìn)財(cái)政國庫管理向縱深發(fā)展，并結(jié)合績效考評管理，不斷探索，建立符合新時(shí)展要求的現(xiàn)代化財(cái)政管理體系。
作者：柳高飛 單位：莊浪縣財(cái)政局