低碳城市建設路徑探析

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經(jīng)過近年來的探索與實踐，建設低碳城鎮(zhèn)這一有效的碳減排策略已經(jīng)成為全世界保護生態(tài)環(huán)境以及促進城鎮(zhèn)未來健康發(fā)展的必然選擇，建設低碳城鎮(zhèn)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)發(fā)展的必然趨勢。城鎮(zhèn)的低碳化建設不僅是經(jīng)濟以及能源的低碳化建設，而是結合環(huán)境與發(fā)展綜合考慮后制定的城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展模式。建設低碳城鎮(zhèn)是在城鎮(zhèn)的空間范圍內(nèi)，根據(jù)城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，結合城市規(guī)劃知識，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、低碳交通、低碳建筑和低碳基礎設施，推行低碳生活理念與低碳消費方式，推進低碳技術以及政策創(chuàng)新，提高資源、能源利用效率，最終實現(xiàn)城市的低碳可持續(xù)發(fā)展。低碳城鎮(zhèn)建設模式由政府引導，通過低碳生產(chǎn)與低碳生活的方法進行節(jié)能減排，是一種低能耗、低污染、低排放的綠色發(fā)展模式。在城鎮(zhèn)快速發(fā)展的今天，要減緩地球氣候的變化、改善生態(tài)環(huán)境，建設低碳化城鎮(zhèn)勢在必行。

低碳城市規(guī)劃是低碳城市建設的前提

要實現(xiàn)城鎮(zhèn)的低碳發(fā)展，不能僅依靠節(jié)能減排技術手段，還需要以更加多元化的標準衡量城鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設，從城鎮(zhèn)結構入手，整體減少城鎮(zhèn)的碳排放量。本質上說，城市規(guī)劃是人類為了在城市發(fā)展中維持公共生活空間秩序而作的關于未來空間安排的意志［2］。低碳的城市規(guī)劃要在對城市發(fā)展思路、總體布局和內(nèi)部秩序等方面綜合考慮基礎上，通過合理的空間安排來達到節(jié)能減排的目的。低碳的城鎮(zhèn)規(guī)劃是通過對城鎮(zhèn)進行全面的評估，探討適宜的土地利用模式，引導城鎮(zhèn)進行產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整或者應用先進的低碳技術進行產(chǎn)業(yè)升級，構建綠色建筑標準以及綠色交通體系，引導居民進行低碳生活，最終達到減少城鎮(zhèn)碳排放的目的。國內(nèi)外學者認為進行低碳城市規(guī)劃是實現(xiàn)低碳城市建設的關鍵步驟，同時也是建設低碳城市的重要策略。目前具有代表性的低碳城鎮(zhèn)規(guī)劃有東京市的《東京都環(huán)境基本計劃》，紐約市制定的《紐約市城市總體規(guī)劃(2008—2030)》等，其中圍繞低碳建設對城市的空間結構、交通、建筑、產(chǎn)業(yè)等進行了綜合的規(guī)劃。

1低碳城市規(guī)劃的編制

低碳城市規(guī)劃的制定從排放審計開始，可以分為四步:首先要根據(jù)實際情況分析氣候變化對城市的影響，具體操作方法是審計城市的碳排放量，將其作為總體規(guī)劃編制的基本依據(jù);然后根據(jù)審計排放量得出的結果，結合城市發(fā)展的具體情況制定減排目標以及各階段的檢測標準、確定檢測方法;接著進行多領域的技術可行性論證，制定相應的低碳政策;最終確定方案。

2低碳城市規(guī)劃的內(nèi)容

要確定低碳城市規(guī)劃的內(nèi)容，首先應明確低碳城市的特點，就規(guī)劃的角度來看，余猛等人認為低碳城市應具備規(guī)模合適、形態(tài)緊湊、擁有高效的交通體系、能促進低碳技術和政策的實施的特點。陳洪波認為低碳城市建設的涉及面廣，涵蓋了能源產(chǎn)業(yè)、交通、建筑、空間布局及各種基礎設施等，涉及到城市形態(tài)、發(fā)展模式、城市建設、運行、管理的各個方面，作為低碳城市規(guī)劃則應該抓住幾個核心要素，尤其是城市低碳發(fā)展的目標定位、關鍵領域和保障機制本［3］。綜合東京、紐約等城市的規(guī)劃內(nèi)容，我認為低碳規(guī)劃內(nèi)容應著重于:空間布局、產(chǎn)業(yè)結構改革/升級、建筑、交通以及基礎設施五個方面。

(1)城市低碳空間布局

巨大的城市規(guī)模給居民的生活帶來了不便，距離過遠的功能分區(qū)、混亂的交通、私家車濫用等問題增大了城市的碳排放量。許多學者就城市的空間布局與碳排放的關系進行了論證，如克勞福德和弗倫奇就從城市形態(tài)結構、土地利用和空間規(guī)劃的角度，論證可以通過優(yōu)化空間布局來實現(xiàn)城市低碳發(fā)展的目標［4］。各國學者基本認同低碳城市應結合公共交通走廊塑造多核心、具有合理密度的城市空間結構。但是，城市的空間形態(tài)一旦形成便具有很強的“鎖定效應”，這將會導致城市在很長時間內(nèi)沿著高碳的軌跡運行。因此，在規(guī)劃初期，引入低碳的理念，對于低碳城市建設具有重要的意義。許多城市已經(jīng)將空間規(guī)劃納入低碳建設規(guī)劃之中，歐盟資助歐洲部分城市進行低碳化建設，就大力倡導城市的致密化改進，以此限制城市規(guī)模無節(jié)制、不合理的擴張。在規(guī)劃中實現(xiàn)低碳空間布局要專注于職住平衡、密度適中以及綠色布局三個要素。職住平衡一方面是指土地的混合使用，在合理合法的前提下，開發(fā)者或使用者可以自發(fā)地配置最有收益的使用功能組合，使土地上就業(yè)和居住人數(shù)大致平衡;另一方面是街區(qū)功能混合，在同一街區(qū)的土地利用性質達到兩種或兩種以上，不提倡功能分區(qū)。城市組成要素包括物質設施、社會群體、經(jīng)濟活動和公共機構等，在空間分布上達到一定強度，密度達到合理水平，主要倡導城市空間緊湊發(fā)展。開發(fā)高密度社區(qū)，打破傳統(tǒng)功能分區(qū)，不同的社區(qū)組合作為城市最小功能體，依靠公共交通聯(lián)系，減少小汽車的使用，發(fā)揮城市區(qū)域的地緣優(yōu)勢，既方便居民生活也減少交通帶來的碳排放。低碳目標的實現(xiàn)主要通過減少碳排放和增加碳匯兩個途徑，所以綠色布局也很重要，保證城市擁有一定的綠化面積，將其平均的分布于城市之中，一方面減緩城市的熱島效應，另一方面增加城市固碳吸炭的能力。低碳城鎮(zhèn)規(guī)劃中的空間布局涉及到城鎮(zhèn)地域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)安排、建筑規(guī)劃、交通網(wǎng)絡設計以及基礎設施分布四個方面，是一個全局性的綜合規(guī)劃。因此，在地理規(guī)劃的角度上，城鎮(zhèn)的低碳空間布局包含了低碳產(chǎn)業(yè)、低碳建筑、低碳交通以及低碳基礎設施的布局。

(2)低碳產(chǎn)業(yè)結構改革/升級

譚志雄等人認為低碳產(chǎn)業(yè)就是以低能耗低污染為基礎的產(chǎn)業(yè)［5］。陳洪波則認為，低碳產(chǎn)業(yè)不僅僅指低能耗低污染的環(huán)保企業(yè)，還包括節(jié)能減排的高能耗高污染企業(yè)，即使在鋼鐵、水泥等高能耗產(chǎn)業(yè)，也存在著低碳產(chǎn)業(yè)結構升級的愿景，企業(yè)低碳與否應在行業(yè)內(nèi)比較［3］。根據(jù)英國商業(yè)企業(yè)和改革部2009年在低碳產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略遠景(LowCarbonIndustrialStrategy:Avision)中提到低碳產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，其中包含:提高能源效率、重視在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中使用可再生能源、開發(fā)和生產(chǎn)低碳汽車以及建設低碳研發(fā)中心等方面的內(nèi)容。我認為產(chǎn)業(yè)結構的低碳改革和低碳升級存在于每行每業(yè)。因此，城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)低碳化升級，一方面應重視對城鎮(zhèn)中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行低碳化改造和升級，實施關、停、并、轉等措施，進一步調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，加快推動城市服務業(yè)發(fā)展，構建節(jié)能降耗型產(chǎn)業(yè)體系。另一方面，應推動低碳新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如美國兩任總統(tǒng)分別簽署的《新能源法案》與《清潔能源法案》，都指在發(fā)展美國的新能源與清潔能源產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機會，節(jié)能減排，構建本土的新型低碳產(chǎn)業(yè)。我國也很重視新型低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在《中共中央關于制定“十二五”規(guī)劃建議》中列出信息技術、節(jié)能環(huán)保、新能源、生物、高端裝備制造、新材料、新能源汽車等七大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)碳排放量低且具有資源能源消耗低、就業(yè)機會多、綜合效益好等特征，是未來低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生力軍。在城鎮(zhèn)低碳建設規(guī)劃中應積極推動本市低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，向該類企業(yè)提供支持與幫助。

(3)低碳建筑

在東京和紐約的城市規(guī)劃中，對于建筑的低碳化管理已經(jīng)形成了相關的標準和推行的政策。例如東京市頒布的綠色建筑標準以及對建筑碳排放具有約束力的碳交易制度;紐約市總體規(guī)劃中規(guī)定提高現(xiàn)有建筑能效、發(fā)展高能效建筑、促進城市建筑的綠色化，到2030年要通過“建筑節(jié)能”減少16.4百萬噸碳排放［6］。低碳建筑規(guī)劃在城市總體低碳規(guī)劃中必不可少。通常，低碳建筑的規(guī)劃內(nèi)容只關注建筑運行環(huán)節(jié)中碳排放的問題，陳洪波提出運用全生命周期法擬定低碳建筑規(guī)劃的內(nèi)容。全生命周期法，既從建材生產(chǎn)、建筑施工、建筑運行、建筑拆除和建筑垃圾處理的每一個環(huán)節(jié)著手，降低建筑的能耗和碳排放。由于目標和過程復雜，難以管理，生命周期法雖然科學，但難以實施?，F(xiàn)實可行的低碳建筑管理措施有:加快對大型公共建筑的低碳改造。研究表明，當建筑、空調(diào)、照明等方面采用先進技術，可使新建大型公共建筑降低60%以上的耗電量。如對空調(diào)、照明采取改進，那么既有的大型公共建筑可降低30%以上的耗電量;規(guī)定排放最高標準，建立商用樓碳排放交易制度，控制商用建筑的碳排放;進行居民房屋的供暖、照明改造;打造綠色建筑標準，開發(fā)高效能建筑，推行低碳的公共建筑、商業(yè)建筑、住宅新模式。

(4)低碳交通

城鎮(zhèn)規(guī)模蔓延式發(fā)展，功能分區(qū)混亂，居民生活水平提高等因素使得城鎮(zhèn)私家車劇增，交通已經(jīng)成為城鎮(zhèn)碳排放的主要來源之一。為降低交通系統(tǒng)帶來的碳排放，東京市政府采取了建設緊湊型城市、研發(fā)環(huán)保生物柴油、鼓勵使用低污染低能耗汽車、提出生態(tài)駕駛口號等具體措施。紐約主要關注公共交通方面的低碳建設:擴建公交基礎設施，增加主要擁擠線路的運載能力;改善現(xiàn)有公交服務，研究解決城市范圍內(nèi)某些區(qū)域的交通擁擠狀況。除此之外紐約規(guī)定提高私家車、的士和其他交通工具的燃燒效率，降低燃料CO2排放濃度。哥本哈根秉持“自行車之城”的理念，鼓勵居民騎自行車出行，拓寬自行車車道，建立了自行車高速公路等等。綜合各城市采取的舉措，國外建設低碳交通主要是通過擴建公共交通，提高機動車的燃燒效率，鼓勵居民出行使用公共交通工具、購買小排量汽車或使用環(huán)保能源的車輛。建設低碳交通要優(yōu)先公共交通，科學合理的組織高效綜合交通體系，降低城鎮(zhèn)交通系統(tǒng)的碳排放量。

(5)低碳基礎設施

城市基礎設施是指為城市社會生產(chǎn)和人民生活提供公共條件和公共服務的設施，是城市賴以生存和發(fā)展基礎，分為經(jīng)濟基礎設施和社會基礎設施兩類［8］。經(jīng)濟基礎設施包括公用事業(yè)(電力、管道煤氣、電信、供水、環(huán)境衛(wèi)生設施的排污系統(tǒng)、固體廢棄物的收集和處理系統(tǒng))、公共工程(大壩、灌渠和道路)以及交通設施(鐵路等軌道交通、城市交通、海港、水運和機場、航空)。社會基礎設施通常包括文教、醫(yī)療、體育、社會保障等一些提供無形產(chǎn)品或服務的設施。由于基礎設施建設具有很強的鎖定效應，一旦建成，就會長時間運行，規(guī)劃時選擇不當，將導致未來消耗大量能源、排放大量溫室氣體。因此，基礎設施建設也是低碳城市規(guī)劃中的重要組成部分。在低碳基礎設施規(guī)劃中，能源供應類設施，如路燈，需引入使用可再生能源、低碳能源、能源利用率高的設備;建筑類設施則采取低碳建筑規(guī)劃中的策略，降低現(xiàn)有建筑能耗，研發(fā)新型節(jié)能建筑;供給類設施，包括電力、管道煤氣、給排水等，利用先進技術降低運輸途中的損耗，提高供給效率;廢物處理類設施，如排污及廢棄物收集處理，在提高處理環(huán)節(jié)能源利用率的同時，還要回收利用資源，如利用污水淤泥中的甲烷，減少甲烷排放，或合理使用垃圾發(fā)電、垃圾填埋氣發(fā)電，減少化石能源的排放。

3低碳建設規(guī)劃應因地制宜

由于各國城鎮(zhèn)所處的發(fā)展階段不同，其碳排放強度、人均碳排放量和碳排放總量的變動趨勢不同，根據(jù)現(xiàn)實情況進行低碳城鎮(zhèn)建設的側重點也有所不同。聯(lián)合國人居署的研究指出，發(fā)達國家的城市如紐約、倫敦、東京等目前屬于建筑主導型的排放，中等發(fā)達地區(qū)的城市如香港等目前屬于交通主導型的排放，而發(fā)展中國家的城市如上海、北京目前處于工業(yè)主導型的排放。由于發(fā)達國家已處于后工業(yè)化階段，低碳建設的重點大都放在建筑、居民生活和交通減排等社會生活方面。發(fā)展中國家城鎮(zhèn)的低碳建設必須在確保經(jīng)濟發(fā)展的基礎上兼顧節(jié)能減排，因此側重點則在產(chǎn)業(yè)結構改革/升級。伊朗目前在一個名為Hashtgred的35公頃小鎮(zhèn)上進行著低碳城鎮(zhèn)的試點建設，根據(jù)當?shù)氐那闆r進行分析后得出方案，以“低科技”為主旨，“低成本”為原則，根據(jù)伊朗傳統(tǒng)文化，注意房屋的高矮密度以及緊湊性，盡可能減少制冷和供熱的需求［9］。方案中“低科技”是指依據(jù)當?shù)靥赜械纳鷳B(tài)環(huán)境以及人文環(huán)境，進行既低碳環(huán)保又合乎情理的城鎮(zhèn)建設，不以高排放的高科技為主要手段，依靠自身條件解決建設進程中的問題。這一理念值得發(fā)展中國家的小城鎮(zhèn)，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)學習。根據(jù)城市人口以及發(fā)展規(guī)模的不同，低碳規(guī)劃的側重點也各不相同。人口眾多的大都市規(guī)模擴張，為解決低密度擴張、經(jīng)濟無序發(fā)展以及人口爆炸式增加帶來的高碳發(fā)展問題，規(guī)劃重點在于城市空間布局、產(chǎn)業(yè)結構改革/升級、建筑、交通以及基礎設施五方面。對于城鎮(zhèn)規(guī)模小、人口密度低的小城鎮(zhèn)，低碳發(fā)展規(guī)劃則側重于產(chǎn)業(yè)結構升級以及基礎設施建設兩個方面。因此，根據(jù)城鎮(zhèn)的發(fā)展階段以及規(guī)模，將低碳城市規(guī)劃的側重點分為以下四種類型。

國外城鎮(zhèn)低碳化建設政策分析

低碳城鎮(zhèn)規(guī)劃的實施需要政府頒布相關政策予以支持才能達到預期效果，在建設低碳城鎮(zhèn)的過程中，政策的制定與頒布將起到重要的作用。將東京、紐約、哥本哈根、那格浦爾、北帕默斯頓在建設低碳城鎮(zhèn)過程中制定頒布的政策進行分類與總結，分為控制政策與鼓勵政策兩大類?？刂普甙ㄅ欧艠藴省⒔ㄖ藴?、稅收控制以及其他處罰;鼓勵政策包括專項基金、稅收減免以及津貼。這五座城鎮(zhèn)均具備至少一項控制政策以及鼓勵政策。政府作為城鎮(zhèn)低碳建設的發(fā)起者與促進者，一方面要把握好城鎮(zhèn)低碳化建設的整體局面，利用控制政策管控建設過程;另一方面要促進城鎮(zhèn)的低碳化發(fā)展，引導以及鼓勵企業(yè)與居民走低碳之路，鼓勵政策可提高企業(yè)與居民在低碳化建設中的積極性。進一步將政策細分為行政方面與經(jīng)濟方面兩類(圖7)，國外各級政府對城鎮(zhèn)中企業(yè)以及個人采取的獎懲政策，推動了城鎮(zhèn)的低碳化建設，“胡蘿卜加大棒”的政策制定方式起到了積極的作用。一方面，對減排行為的獎勵是建設低碳城市的拉力，通過獎勵促進企業(yè)以及市民節(jié)能減排，協(xié)助政府建設低碳城鎮(zhèn);另一方面，對污染環(huán)境行為的懲罰則是低碳城市建設的推力，督促企業(yè)和市民擺正觀念，改變高碳的生產(chǎn)、生活習慣。在政策提供的拉力與推力的共同作用下，促進城鎮(zhèn)更好更快的向低碳模式發(fā)展，實現(xiàn)減排目標。

城鎮(zhèn)低碳化建設離不開三方合作的治理結構

建設低碳化城鎮(zhèn)離不開政府、企業(yè)、居民三方面的努力與合作，政府負責制定低碳城鎮(zhèn)的規(guī)劃與政策，企業(yè)和居民按照規(guī)劃與政策通力配合，形成良性的合作模式，一起向著低碳城鎮(zhèn)的目標邁進。在建設低碳城鎮(zhèn)的過程中，調(diào)動全社會的積極性，政、企、民三方合作治理，規(guī)劃與政策才能發(fā)揮最大的作用。

(1)政府主導

第一、建立完善的低碳城市治理組織架構。將具體規(guī)劃內(nèi)容與減排目標分配給相應部門的負責領導，合理分工，架構完善，建立有效的協(xié)調(diào)和決策機制。第二、將碳減排量以及能源使用效率等指標納入政府績效以及領導工作考核的范圍。第三、根據(jù)城鎮(zhèn)低碳建設的發(fā)展情況，加強低碳城市的規(guī)劃研究、項目實施和效果評價，適時適度調(diào)整減排目標以及政策。第四、充分發(fā)揮政府在低碳城鎮(zhèn)建設中的引導作用。加大對低碳城市領域的財政投入，給具有低碳性質的生產(chǎn)與消費提供補貼;向企業(yè)與市民宣傳低碳、綠色、環(huán)保的生產(chǎn)、生活理念，進行環(huán)保節(jié)能以及垃圾分類等低碳知識的教育和培訓。第五、提供利益相關者參與規(guī)劃、政策制定以及實施的平臺，構建和諧低碳社會。

(2)企業(yè)配合

第一、積極進行產(chǎn)業(yè)低碳改革以及升級，引入清潔生產(chǎn)技術，逐步用可再生能源以及綠色能源替代高碳能源，提高能源利用率，節(jié)能減排。第二、開發(fā)新的低碳技術、綠色能源、低碳管理方法，為企業(yè)創(chuàng)造效益的同時，進行低碳建設的推廣，使低碳城市建設成為企業(yè)的新發(fā)展點。

(3)居民監(jiān)督

第一、了解低碳城市建設的舉措，轉變高碳的生活方式、消費模式，進行自身碳預算管理。第二、通過政策制定平臺，積極參與低碳城鎮(zhèn)建設。第三、自發(fā)組織成立以低碳環(huán)保為主旨的NGO(non－governmentorganization)，協(xié)助政府進行低碳城鎮(zhèn)建設，監(jiān)督企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)綠色升級，呼吁居民正視減排義務以及減排責任、引導其他城鎮(zhèn)居民進行低碳生活。從超級大都市到偏遠小城鎮(zhèn)，宣傳低碳理念的NGO對城鎮(zhèn)的低碳化建設起到了促進作用，它已經(jīng)成為聯(lián)系政府、企業(yè)以及其他居民的紐帶，在矛盾凸顯時起到了重要的緩沖作用。

結語

各國城鎮(zhèn)的低碳化建設模式根據(jù)城鎮(zhèn)的規(guī)模來看有著不同的特點:超級大都市的低碳建設內(nèi)容十分完備，包含了能源、建筑、交通、綠化、市民教育等方面;中型城市則會根據(jù)當?shù)刭Y源以及發(fā)展狀況有針對性的進行較全面的低碳建設;小型城鎮(zhèn)則以發(fā)展綠色能源、綠色建筑等帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的低碳產(chǎn)業(yè)為主。不同城鎮(zhèn)的低碳建設千差萬別，要制定適合當?shù)氐牡吞冀ㄔO規(guī)劃，不僅需要學習其他城鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗，還需要結合自身發(fā)展現(xiàn)狀，在實踐中糾正偏差，最終實現(xiàn)碳減排和城鎮(zhèn)良性發(fā)展雙贏，形成符合發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)揮資源優(yōu)勢、擁有文化特點的城鎮(zhèn)低碳化建設模式。（本文作者：賈璐然，黃棟 單位：華中科技大學公共管理學院）