地方稅權配置法律問題探析
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摘要：基于分稅制背景下的我國地方稅權配置情況，對現行地方稅權配置中存在的問題進行分析，提出了完善地方稅體系的構想，以期對相關工作有所借鑒。
關鍵詞：地方稅權；地方稅立法權；分稅制
1994年我國進行了分稅制財政改革，旨在逐漸建立財稅分權體制。雖然名為“分稅”，但是實際上稅權是逐漸收回中央，相關稅收法律法規(guī)也由中央頒布。實踐中，逐漸暴露出中央與地方稅權劃分不均帶來的諸多問題。地方稅權缺位造成地方政府財政困難，地方政府為了籌措資金采用土地財政、舉借債務、濫用收費權等方式。
1分稅制背景下的我國地方稅權配置
稅權是國家或政府的征稅權，稅權劃分對整個國家具有重要意義。1994年我國進行了分稅制改革，改變了“劃分收支、分級包干”的體制，通過稅種的不同來劃分央地的收入，旨在梳理央地的財權關系。同時，我國地方稅體系也在逐步構建和完善。地方稅是中央稅的相對概念，是由憲法和法律賦予特定地方國家機關行使稅收立法、稅收征管并由此享有相應稅收收益權力的總稱[1]。目前，我國地方稅體制存在很多問題，最首要的就是忽視法律法規(guī)在構建地方稅體制中的地位，地方稅立法層級不高，央地間財權分配不均衡。隨著市場經濟快速發(fā)展以及法治化水平不斷提高，我國地方稅權配置紊亂的問題逐漸暴露出來。
2現行地方稅權配置中存在的問題
2.1地方稅收立法權缺失
地方稅權中最為核心的權力是稅收立法權，稅權配置中存在的問題很大程度上就是地方稅收立法權出現的問題。根據法律規(guī)定，地方稅收立法權歸于中央，主要是由國務院行使。這種過度集權的模式帶來了很多問題，不僅加重了中央的立法壓力，而且也造成了行政立法權的膨脹。地方稅收立法權缺失，地方無法通過稅收立法靈活協調經濟發(fā)展。雖然地方在實踐中擁有事實上的稅權，但是由于缺乏合法性保障，與稅收法定原則相悖，導致地方稅配置出現諸多問題。在一系列稅制改革之后，稅權仍高度集中于中央，本應在稅權的縱向劃分上具有一席之地的地方稅權無法立足?；谶@種情況，地方只能“另謀出路”，形成了事實上變相的立法權，例如部分地方稅率的調整權。這種事實上的地方稅收立法權主要集中于省級政府，由于其獲得稅收立法權的路徑是法律明令禁止的轉授權，近年來很多學者開始探討其存在的合法性依據。
2.2地方稅稅收收益權與地方政府事權不平衡
地方政府的主要收入來源之一是地方稅收收入，地方稅的稅收收益應當由地方政府支出責任決定，這樣才能做到事權與財權平衡。我國央地事權的劃分并沒有專門的法律進行規(guī)定，只能通過分散的法律法規(guī)勾勒出大致的劃分界限。自分稅制實施以來，央地的事權與財權一直關系緊張，事權劃分不明確，導致中央與地方事權重疊交錯，地方政府主動或被動地需要管理大量事務，導致財政開支產生巨大缺口。近年來這種情況非但沒有得到改善，反而愈演愈烈，財權仍在上移，事權逐漸下放。這種情況下，地方政府承擔較重的事權，導致地方政府財政困難，稅務系統(tǒng)無法正常運作。為了籌集資金，地方基層政府不得不選擇其他方式，但是卻引發(fā)了譬如土地財政、亂罰款、亂收費、地方大肆舉債等問題，對地方經濟發(fā)展無疑是一種阻礙。
2.3地方稅收征管權發(fā)生異化，地方行政性收費泛濫
在稅收征管方面，地方的自由裁量權較大，各地征管政策亦各不相同。地方政府各部門之間溝通機制不完善，缺乏有效的信息整合，稅收征管體系整體來看有待提高。有些地方政府借此鉆空子，利用收費彌補財政空缺。地方政府收費行為具有很強的隨意性，長期以來無法得到有效監(jiān)管。地方政府肆意征收各類行政費用，不斷增加收費項目、擴張收費規(guī)模，導致地方稅權不斷異化[2]，行政機關收費卻不作為、收費范圍任意擴大、行政不透明等現象普遍存在[3]。自從2018年開始實施減稅降費政策以來，地方政府取締了很多行政事業(yè)性收費，但是我國行政收費泛濫的現象依舊嚴重，為經濟健康運行埋下隱患。
3完善地方稅體系的構想
3.1適當賦予省級政府限定性的稅收立法權
解決央地財政分配關系緊張的根本方法是構建合法高效的地方稅體系，這也是實現稅收法定原則的重要前提。因此，完善地方稅體系的首要環(huán)節(jié)就是通過立法的形式將其確立下來?？梢栽趹椃蚣芟拢x予省級地方政府限定性稅收立法權；程序設計方面，也需要制約地方稅收立法權，主要包括權力使用的形式、范圍等[4]。同時，為了避免地方政府濫用稅收立法權，保證稅收立法權的權威性，地方的稅收立法權只能限定于“地方稅”相關內容，例如地方稅率確定權、付稅減免權等的權力主體只能是省級政府，不能過度擴張。
3.2合理劃分央地財權與事權的配置
根據事權與財權相統(tǒng)一的理論，要對中央與地方政府、地方各級政府之間的事權與財權有明確的劃分，并且應當由法律法規(guī)等規(guī)范性文件予以明確規(guī)定，其變動亦須經過固定程序。一直以來，央地稅收收益權的劃分主要依靠行政命令，缺乏穩(wěn)定的法律依據。因此想要合理劃分央地財權與事權，首先要做到的就是以法律為主導，以事權為劃分基礎，讓地方稅收收益權在中央與地方之間得到合理分配。做到中央應辦的事由中央財政負擔、地方應辦的事由地方財政負擔。各級政府都應有相應的財權和財力作保證，這是解決現行分稅制財政體制存在問題的關鍵所在[5]。中央政府主要負責宏觀調控、收入再分配、經濟整體發(fā)展規(guī)劃等事權，地方政府負責區(qū)域經濟發(fā)展、本轄區(qū)居民的具體生活事務等事權。
3.3實現稅收征管模式轉變
合理的稅收征管模式對于完善地方稅體系、提高征稅效率具有重要意義，稅收征收機關應當提高稅收征管能力，提高稅收征管效率。在開展稅務服務過程中，將稅收政策宣傳落實、行政復議、管理減免稅等與稅務服務和管理相結合，降低納稅成本，強化稅款征收、稅源管理[6]。各級政府應當建立起制度化的稅收征管監(jiān)督工作，創(chuàng)建地方稅務稽查運作體系，形成高效的稅收征管監(jiān)督機制。同時，發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督力量，根據地區(qū)實際情況設計合理的民主監(jiān)督機制，保障人民能夠參與到稅收征管的監(jiān)督工作中。
參考文獻：
［1］龔曉露.確立地方稅權的立法思考［D］.廣州：暨南大學，2018.
［2］董通.分稅制改革視角下我國中央與地方稅權關系法律問題研究［D］.蘭州：蘭州財經大學，2018.
［3］姜超.稅收立法權分配問題研究［D］.杭州：浙江財經大學，2018.
［4］李舟.中國地方稅權配置法治化困境及破解機制［J］.改革與戰(zhàn)略，2016，32（5）：36-38，135.
［5］彭禮壽.合理的稅權劃分是地方稅發(fā)展的基石［J］.財會研究，2006（6）：10-12.
［6］張千帆.集權還是分權？地方自治的成本-利益分析［J］.江蘇社會科學，2009（5）：129-135.
作者:趙奉超 單位:重慶大學法學院
