財(cái)政稅收政策促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

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摘要：我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型期，為了確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，需要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，避免以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。近些年來(lái)，國(guó)家提倡綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，出臺(tái)了一系列財(cái)政稅收政策來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，取得了一定成效，但依然存在一些問(wèn)題，例如環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入不足、稅收政策不完善和環(huán)保亂收費(fèi)等。本文從政策入手，著重分析財(cái)政稅收政策存在的問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題提出改進(jìn)對(duì)策，以更好地促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展。

關(guān)鍵詞：財(cái)政稅收政策；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)

引言

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)采取粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，雖然經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，但是粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式嚴(yán)重破壞了我國(guó)生態(tài)環(huán)境。21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)政府大力倡導(dǎo)集約型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，并出臺(tái)一系列財(cái)政稅收政策來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。例如增發(fā)揮稅收在環(huán)境保護(hù)方面的調(diào)節(jié)作用，征收環(huán)境保護(hù)稅、對(duì)高污染高能耗產(chǎn)品征收的消費(fèi)稅，增加企業(yè)的消費(fèi)稅和企業(yè)所得稅增加企業(yè)的排污費(fèi)和生態(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)等。這些政策使得我國(guó)生態(tài)環(huán)境得到很大程度的保護(hù)，但依然存在一些政策方面的問(wèn)題亟待解決?；诖耍疚恼归_(kāi)對(duì)環(huán)境保護(hù)財(cái)政稅收政策的研究。

一、我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)財(cái)政稅收政策

（一）財(cái)政政策方面

一是財(cái)政資金投入。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)具有非營(yíng)利性和非競(jìng)爭(zhēng)性，因此治理環(huán)境污染的主力還是政府。從2003年開(kāi)始，我國(guó)政府每年投入的治理環(huán)境污染的資金高達(dá)上千億元。2013年共投入9037.2億元，約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.59%。2016年共投入9219.80億元，約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.30%。雖然資金投入有所增加，但占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例卻有所下降。二是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)環(huán)境具有明顯的跨區(qū)域?qū)傩?，因此需要中央政府與地方政府實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保生態(tài)環(huán)境的治理效率和質(zhì)量。中央財(cái)政在2008—2015年，累計(jì)撥款2513億元用于重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，在2001—2015年累計(jì)撥款986億元用于森林生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償，在2014—2015年，累計(jì)撥款10億元用于濕地生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償。各地也紛紛出臺(tái)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，例如2020年，福建省出臺(tái)《福建省城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦法》規(guī)定了城市綠化、市政污水排放、污水處理等方面的資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。三是環(huán)境保護(hù)財(cái)政補(bǔ)貼。政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的方式，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行綠色生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。從2010—2014年，我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)財(cái)政補(bǔ)貼的投入由1934.04億元到3815.6億元。目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政補(bǔ)貼的方式主要有以下兩種：第一種是政府直接給生產(chǎn)企業(yè)補(bǔ)貼，來(lái)彌補(bǔ)生產(chǎn)企業(yè)因綠色生產(chǎn)而增加的生產(chǎn)成本；第二種是通過(guò)減免消費(fèi)稅或給予消費(fèi)補(bǔ)貼的方式，鼓勵(lì)綠色環(huán)保產(chǎn)品銷售。四是政府綠色采購(gòu)。優(yōu)先采購(gòu)綠色環(huán)保的產(chǎn)品，促進(jìn)綠色環(huán)保企業(yè)的產(chǎn)品研發(fā)和生產(chǎn)。2006年，我國(guó)頒發(fā)了政府綠色采購(gòu)法律——《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施的意見(jiàn)》。截至目前，我國(guó)已經(jīng)發(fā)布26個(gè)關(guān)于政府綠色采購(gòu)的清單，涉及80多個(gè)產(chǎn)品類別和上萬(wàn)種產(chǎn)品。

（二）稅收政策方面

一是消費(fèi)稅。消費(fèi)稅是直接對(duì)造成污染的各類企業(yè)產(chǎn)品征稅，例如汽油、涂料和電池等產(chǎn)品，消費(fèi)稅增加企業(yè)為了保住利潤(rùn)，勢(shì)必會(huì)提高這些污染產(chǎn)品的價(jià)格，價(jià)格升高勢(shì)必會(huì)影響這些產(chǎn)品的銷量和使用，這樣可以限制這些產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)，降低污染物的排放。因此可以通過(guò)消費(fèi)稅來(lái)引導(dǎo)消費(fèi)者去購(gòu)買有稅收優(yōu)惠政策的價(jià)低的環(huán)保產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。二是資源稅。資源稅是為了調(diào)整資源級(jí)差收入來(lái)對(duì)我國(guó)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)征收的稅種。礦產(chǎn)資源征收包括石油、天然氣、煤炭和金屬礦資源等。我國(guó)從2010年開(kāi)始采用從價(jià)計(jì)征方法來(lái)對(duì)石油、天然氣和煤炭資源征稅，即按照企業(yè)銷售礦產(chǎn)資源的銷售額來(lái)征收稅款。通過(guò)征收資源稅可以有效保護(hù)礦區(qū)所在的自然環(huán)境有效開(kāi)發(fā)和利用，不至于過(guò)度開(kāi)采而破壞當(dāng)?shù)丨h(huán)境。三是城市維護(hù)建設(shè)稅。城市維護(hù)建設(shè)稅主要用來(lái)維持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的花銷，例如城市道路、水電暖管線和污水垃圾處理等設(shè)施建設(shè)，這些都與環(huán)境保護(hù)息息相關(guān)。目前，我國(guó)城市維護(hù)建設(shè)稅采用地區(qū)差別比例稅率，不同地區(qū)的稅率不同，按照城市、縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個(gè)級(jí)別劃分稅率分別為7%、5%和1%。

（三）環(huán)境保護(hù)收費(fèi)政策方面

一是排污費(fèi)。企業(yè)排污征收的費(fèi)用要遵循《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，根據(jù)污染物的內(nèi)容和排放數(shù)量來(lái)實(shí)施繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，控制排污企業(yè)向自然環(huán)境排放污染物的種類和數(shù)量。2018年頒發(fā)的《環(huán)境保護(hù)稅法》也是基于此條例進(jìn)行征稅的。二是生態(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)。該費(fèi)用的征收原則是破壞者付費(fèi)原則，即向破壞生態(tài)環(huán)境的個(gè)人或企業(yè)征收該費(fèi)用。各地政府相繼出臺(tái)相關(guān)政策來(lái)輔助生態(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)的實(shí)施。例如，2019年南平市出臺(tái)《南平市生態(tài)銀行實(shí)施方案》，本著“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)付費(fèi)”原則，將當(dāng)?shù)氐纳健⑺?、林、湖等自然資源優(yōu)化配置，讓開(kāi)發(fā)商出資開(kāi)發(fā)，政府收取生態(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)，并監(jiān)督引導(dǎo)。

二、我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政稅收政策存在的問(wèn)題

（一）環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入不足

科學(xué)家通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境治理費(fèi)用和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值呈正相關(guān)關(guān)系，即國(guó)民生產(chǎn)總值越高，意味著對(duì)生態(tài)環(huán)境的開(kāi)發(fā)和破壞也越嚴(yán)重，需要投入更多資金治理和維護(hù)。國(guó)際環(huán)保機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：當(dāng)某個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)和治理的總投入占該國(guó)家國(guó)民生產(chǎn)總值的1%~2%時(shí)，可以保證環(huán)境不惡化；當(dāng)環(huán)境保護(hù)和治理的總投入占該國(guó)家國(guó)民生產(chǎn)總值的2%以上時(shí)，環(huán)境才能夠改善。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境保護(hù)和治理的總投入所占GDP比例基本在2%左右，例如美國(guó)2019年環(huán)境保護(hù)和治理的總投入占美國(guó)概念GDP的2%，日本則為2.3%，德國(guó)為2.1%。我國(guó)從2010—2017年環(huán)境污染治理總投資占GDP的比重是呈下降趨勢(shì)的，從2010年的1.84%下降到2017年的1.15%。國(guó)家從自然生態(tài)環(huán)境索取的要比保護(hù)環(huán)境付出的更多，環(huán)保財(cái)政投入不足導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)環(huán)境難以得到改善。

（二）環(huán)境保護(hù)稅收政策不完善

我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅收政策不完善主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是我國(guó)針對(duì)環(huán)境保護(hù)的稅法體系不完善，雖然2018年出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)稅法》，但對(duì)各類污染環(huán)境的行為和破壞生態(tài)系統(tǒng)的行為沒(méi)有明確規(guī)定稅目、稅基和稅率，還有很多排污企業(yè)不在繳稅范圍，或者因稅法規(guī)定不明確和詳細(xì)，容易讓排污企業(yè)鉆稅法空子。而且《環(huán)境保護(hù)稅法》沒(méi)有從根本上緩解排污企業(yè)的排污行為，因?yàn)楹芏嗯盼燮髽I(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品具有很高的利潤(rùn)，完全可以忽略環(huán)境保護(hù)稅率，排污企業(yè)依然會(huì)排放大量污染物。二是我國(guó)環(huán)境保護(hù)征稅稅種少，覆蓋范圍有限，且消費(fèi)稅的作用難以充分發(fā)揮。由于我國(guó)人民生活水平不斷提高，很多消費(fèi)者不在乎產(chǎn)品價(jià)格，依然會(huì)購(gòu)買具有污染性的產(chǎn)品，例如塑料袋和電池，這樣消費(fèi)稅就難以引導(dǎo)消費(fèi)者合理消費(fèi)和綠色消費(fèi)。

（三）環(huán)境保護(hù)收費(fèi)混亂

自從2018年《環(huán)境保護(hù)稅法》實(shí)施后就取消了排污費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因此我國(guó)針對(duì)環(huán)境保護(hù)的費(fèi)用只剩生態(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)。因?yàn)樯鷳B(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)沒(méi)有統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，且該費(fèi)用具有無(wú)償性、強(qiáng)制性和固定性，使得各地存在亂收費(fèi)現(xiàn)象。一方面是部分政府人員會(huì)巧立名目向本不該收費(fèi)的企業(yè)收取生態(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)，或者無(wú)端增加該費(fèi)用；另一方面是政府人員監(jiān)察不到位，收費(fèi)過(guò)程中有漏網(wǎng)之魚(yú)，逃避繳費(fèi)，例如一些開(kāi)發(fā)商承包農(nóng)村用地合同用途是生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，結(jié)果卻偷偷生產(chǎn)工業(yè)污染產(chǎn)品，兩類產(chǎn)品的污染程度天差地別，卻按照綠色產(chǎn)品的生態(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)繳納費(fèi)用，這也屬于亂收費(fèi)范疇。

三、我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政稅收政策建議

（一）加大政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的投資力度

首先要加大轉(zhuǎn)移支付力度。財(cái)政部門應(yīng)該跨越地域限制，根據(jù)各地污染程度來(lái)合理?yè)芸?，?duì)重大環(huán)境保護(hù)工程要?？顚Ｓ?，對(duì)環(huán)境治理和保護(hù)進(jìn)行全面的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。中央政府應(yīng)鼓勵(lì)各地政府進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付，打破地方政府區(qū)域限制，實(shí)現(xiàn)跨生態(tài)環(huán)境治理資金補(bǔ)助，并協(xié)同全國(guó)各地政府全面開(kāi)展環(huán)境保護(hù)和治理工作，彌補(bǔ)東部地區(qū)和南部地區(qū)環(huán)境保護(hù)治理資金富足而西部地區(qū)和北部地區(qū)專項(xiàng)資金匱乏的問(wèn)題。其次要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)保財(cái)政政策支持方式。我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值在逐年大幅增加，而環(huán)境保護(hù)和治理的總投入所占GDP比例卻沒(méi)有達(dá)到國(guó)際環(huán)保機(jī)構(gòu)制定的2%及以上，投入產(chǎn)出不成正比。要不斷增加環(huán)境保護(hù)資金，創(chuàng)新環(huán)保財(cái)政政策，例如采用PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本來(lái)治理環(huán)境污染，讓投資人通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品交易獲得收益，并將排污權(quán)、排碳權(quán)和治水權(quán)下放到企業(yè)，通過(guò)第三方治理的方式來(lái)快速吸納社會(huì)資金，提高政府和企業(yè)在環(huán)境保護(hù)治理方面的總資金投入，確保總投入所占GDP比例高于2%，達(dá)到國(guó)際環(huán)保機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完善環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)政策

首先要完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅收體系。一方面要細(xì)化《環(huán)境保護(hù)稅法》中的相關(guān)內(nèi)容，明確環(huán)境保護(hù)稅收的稅目、稅基和稅率等內(nèi)容，細(xì)化稅法內(nèi)容，同時(shí)加大稅法覆蓋范圍，將新型的排污企業(yè)列入繳稅企業(yè)范疇中，這樣可以避免偷稅漏稅問(wèn)題?，F(xiàn)行的四類征稅污染物未來(lái)可擴(kuò)大征稅范圍，設(shè)定更高的環(huán)境稅率。另一方面要加強(qiáng)資源稅改革，地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源合理設(shè)置資源稅，并報(bào)國(guó)務(wù)院審批通過(guò)后方可實(shí)施。通過(guò)資源稅改革可以有效有節(jié)制地利用當(dāng)?shù)刭Y源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，可以減輕政府在環(huán)境保護(hù)方面的財(cái)政支出，有效治理和改善生態(tài)環(huán)境。稅收優(yōu)惠體系要覆蓋研發(fā)、服務(wù)、生產(chǎn)、消費(fèi)等完整鏈條，在稅法中明確優(yōu)惠政策的法律地位。其次要發(fā)揮“營(yíng)改增”稅收政策的環(huán)境保護(hù)作用。從2016年開(kāi)始我國(guó)就全面推行營(yíng)業(yè)稅改增值稅業(yè)務(wù)，稅制改革涵蓋建筑行業(yè)、金融行業(yè)、生產(chǎn)加工業(yè)和服務(wù)業(yè)等行業(yè)，營(yíng)改增看似與環(huán)境保護(hù)無(wú)關(guān)，但是營(yíng)改增主要對(duì)應(yīng)的是服務(wù)業(yè)和建設(shè)產(chǎn)業(yè)，例如建筑行業(yè)的稅率調(diào)整為11%，金融業(yè)和服務(wù)業(yè)的稅率調(diào)整為6%，這說(shuō)明國(guó)家稅收政策抑制對(duì)環(huán)境有較大污染的傳統(tǒng)粗放型工業(yè)的發(fā)展，而促進(jìn)無(wú)污染的行業(yè)發(fā)展，從而達(dá)到節(jié)能環(huán)保的環(huán)境治理目標(biāo)。

（三）建立健全環(huán)境保護(hù)綜合管理體系

首先是我國(guó)有關(guān)部門應(yīng)該建立完善的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)體系，實(shí)現(xiàn)各地環(huán)境質(zhì)量的數(shù)據(jù)共享，這樣就可以及時(shí)了解各地的環(huán)境信息，并擬定相應(yīng)的治理和保護(hù)計(jì)劃，也可以更合理地分配環(huán)境保護(hù)資金和相配套的扶持政策。其次是利用現(xiàn)代技術(shù)提高大氣、水、土壤等的監(jiān)測(cè)效率和質(zhì)量，我國(guó)環(huán)境保護(hù)和治理存在后知后覺(jué)的問(wèn)題，只有當(dāng)環(huán)境惡化到一定程度才知道出資治理，其實(shí)應(yīng)該設(shè)置好環(huán)境質(zhì)量紅線，一旦超過(guò)紅線就要做出相應(yīng)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和治理。這就需要實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督各地的空氣、土壤和水的質(zhì)量，要將空氣、水源檢測(cè)器聯(lián)網(wǎng)，監(jiān)測(cè)人員實(shí)施能夠觀察到最新的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，并設(shè)置預(yù)警機(jī)制，一旦超紅線就報(bào)警，讓環(huán)保部門做出積極響應(yīng)，采取相應(yīng)措施將環(huán)境污染降至最低。最后是各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)該建立完善的績(jī)效考核制度，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行明確分工，并落實(shí)責(zé)任到人，以環(huán)境質(zhì)量效果為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)卣賳T的業(yè)績(jī)，提高各地官員對(duì)環(huán)境治理的重視程度，并加大對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的資金和人力投入，如果遇到問(wèn)題及時(shí)向上級(jí)反映，及時(shí)解決環(huán)保工作中遇到的問(wèn)題，只有這樣才能確保各地環(huán)境保護(hù)工作地順利開(kāi)展。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)為了確保經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，需要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，提倡綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，出臺(tái)了一系列財(cái)政稅收政策來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這些政策使得我國(guó)生態(tài)環(huán)境得到很大程度的保護(hù)，但依然存在一些政策方面的問(wèn)題亟待解決，比如環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入不足、稅收政策不完善等。環(huán)境保護(hù)離不開(kāi)國(guó)家財(cái)政稅收政策支持，只有足夠的資金才能招聘專業(yè)人士引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)來(lái)治理環(huán)境污染。因此我國(guó)出臺(tái)了一系列財(cái)政稅收政策來(lái)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施，但是仍然存在資金投入不足、稅收政策不完善和收費(fèi)不科學(xué)合理等問(wèn)題，我國(guó)需要下放環(huán)境保護(hù)治理權(quán)限，引入社會(huì)資本來(lái)共同治理環(huán)境污染，完善相關(guān)的稅法政策，確保能夠通過(guò)稅法來(lái)控制企業(yè)排污數(shù)量和種類，鼓勵(lì)消費(fèi)者購(gòu)買綠色無(wú)污染產(chǎn)品，建立完善的環(huán)保綜合管理體系，勤監(jiān)測(cè)勤治理，只有這樣才能改善我國(guó)生態(tài)環(huán)境。

作者:郭閩華 單位:福建省南平市延平區(qū)財(cái)政局