財政年度預(yù)算規(guī)劃編制體制機制分析

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【摘要】本次研究目的是探討我國財政預(yù)算從年度預(yù)算的管控方式轉(zhuǎn)變成為中期預(yù)算規(guī)劃管理的方式，對我國財政管控起到重要作用。采用財政體制改革，比較國內(nèi)外績效預(yù)算管理改革成果的措施，結(jié)果證實完善年度預(yù)算和中期規(guī)劃編制的體制機制可以有效規(guī)范財政和用款單位。本文主要從預(yù)算編制機制的角度出發(fā)，對政府預(yù)算管理方式的轉(zhuǎn)變進(jìn)行闡述，并探究改革性的措施。

【關(guān)鍵詞】年度預(yù)算；中期規(guī)劃；體制機制；新預(yù)算法；績效預(yù)算管理

引言

當(dāng)前，我國不斷發(fā)展中國經(jīng)濟以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和公共財政體系建設(shè)的要求。中國政府從1998年開始，進(jìn)行了以部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中收付制度和政府采購制度等為主的預(yù)算管理體制改革[1]?？傮w目標(biāo)是建立公開透明、科學(xué)規(guī)范、廉潔高效、完整的財政制度。由于過往年度預(yù)算滯后，不能有效應(yīng)對宏觀經(jīng)濟的變動，缺少對經(jīng)濟的把控和前瞻性，因此實行中期規(guī)劃成為當(dāng)下迫在眉睫的必要措施，而探討規(guī)劃中長期財政預(yù)算有著至關(guān)重要的現(xiàn)實意義?？偭靠刂坪拓斦o(jì)律是中長期預(yù)算重點強調(diào)和要求的，強化這兩項原則有利于激活預(yù)算資源的再分配，可以前瞻性地識別和幫助解決財政風(fēng)險。

1財政年度預(yù)算編制中存在的問題

1.1各級政府對預(yù)算約束力不強

現(xiàn)階段從中央到地方普遍存在政府預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、約束力不強等問題，在政府監(jiān)管層面存在監(jiān)督不到位以及相關(guān)的立法不到位等問題。同時，人大對財政預(yù)算的審查監(jiān)督工作還存在一些急需解決的問題。傳統(tǒng)的制度設(shè)計往往忽視法律法規(guī)的約束，而是更注重國家預(yù)算的規(guī)劃功能。這體現(xiàn)在預(yù)算內(nèi)容的具體布局方面和預(yù)算編制制度的立法方面。向人民代表大會提交的財務(wù)報告中所列的具體支出項目，尚未向該部門詳細(xì)通報。具體預(yù)算指標(biāo)欠缺，預(yù)算內(nèi)容簡單、編制粗糙、讓人無法看明白等問題[2]，缺乏完整且權(quán)威性的政府預(yù)算，造成實際執(zhí)行預(yù)算時人大無法實施有效的監(jiān)督，存在監(jiān)管不到位現(xiàn)象。雖然整個預(yù)算編制中任何環(huán)節(jié)并未缺少，然而，預(yù)算的歸類沒有依據(jù)資金的性質(zhì)來實施，由于各項資金的分配使用權(quán)在各地方政府、各級相關(guān)部門中掌握，很容易造成不規(guī)范行為的出現(xiàn)，這種現(xiàn)象對預(yù)算報告從開始編制到最終執(zhí)行都有一定的影響。相關(guān)職能部門的內(nèi)控管理機制不夠健全，在預(yù)算的核定標(biāo)準(zhǔn)上不夠明確，缺乏較為完善的激勵、獎懲考核體系，在權(quán)與責(zé)的監(jiān)督管理方面存在不到位等問題，這些問題的存在造成了諸如資金追加事項現(xiàn)象的出現(xiàn)，預(yù)算的執(zhí)行十分困難。

1.2預(yù)算部門對相應(yīng)法律法規(guī)重視不夠

各層面相關(guān)預(yù)算部門對預(yù)算的法律效應(yīng)不夠重視，忽視其計劃性，只注重決算而輕視預(yù)算，甚至認(rèn)為決算是政績的最好體現(xiàn)。預(yù)算編制在必要的可行性論證欠缺的狀況下，為了獲得更多的財政資金，不重視項目的必要性和系統(tǒng)性，對項目資金的使用能否產(chǎn)生效益、使用實際途徑并未做過多的考慮，而項目資金的效率及效能的充分發(fā)揮，其關(guān)鍵在于內(nèi)控監(jiān)督機制的作用要充分發(fā)揮出來，才能使項目效率、效能得以提高。然而，績效理念的缺乏，必要的績效管理制度不夠完善，使一些用款單位不履行相關(guān)的手續(xù)與財政部門討價還價，出現(xiàn)兩者對立的現(xiàn)象。

1.3思想觀念陳舊，沒有突破傳統(tǒng)預(yù)算觀念

預(yù)算單位沒有突破傳統(tǒng)的預(yù)算思想理念，仍然沿襲“簡化預(yù)算、隨用隨要”的觀念，對預(yù)算基礎(chǔ)性工作核定、預(yù)測以及全年的規(guī)劃等研究不夠。預(yù)算單位內(nèi)部在編制預(yù)算計劃時，為了能夠爭取更多的資金，不惜一切代價想辦法要資金，對預(yù)算編制的嚴(yán)肅性、關(guān)鍵性認(rèn)識不足。在做下一年度工作規(guī)劃時任務(wù)不具體，沒有詳細(xì)的目標(biāo)，資金的用途模糊，預(yù)算編制單位的財務(wù)部門與垂直管理的相關(guān)部門之間所顯示的數(shù)據(jù)不對稱，預(yù)算單位的信息來源只能依托下級相關(guān)部門上報，而真實的預(yù)算需求無法獲取，這樣編制出來的預(yù)算是不真實的。一些預(yù)算單位仍沿襲傳統(tǒng)切塊打捆編制方式，具體的單位和項目尚沒有進(jìn)行細(xì)化，這使得預(yù)算監(jiān)督的實施存在不確定性。由于預(yù)算編制受體制的約束，相關(guān)單位之間、部門之間信息資源沒能共享，使獲取的信息不完整。加之相互間信息溝通缺少交流，而部門與政府之間的信息協(xié)作有效機制目前仍然存在，這些問題都給預(yù)算編制工作帶來一定的影響。

2轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算管理模式實施改革的思路

2.1各財政部門加強管理

切實落實新《預(yù)算法》，避免觸及法律的底線[3]。各地方設(shè)立專門的政府預(yù)算機構(gòu)，設(shè)置獨立的預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)，預(yù)算編制專業(yè)機構(gòu)要與政府部門同級別，只有這樣才能保證財政預(yù)算工作的有效執(zhí)行，邀請財政專家加入機構(gòu)，參與財政部門政策報告的討論。管理局負(fù)責(zé)制定預(yù)算基本資金供給額度、財政收支重點、保障重大項目以及部門支出限額，指導(dǎo)各單位中期預(yù)算計劃的編制，每年年底下發(fā)預(yù)算編制指導(dǎo)意見。財政部門的中期滾動預(yù)算指南要提供分類細(xì)致化的項目編制模塊。

2.2加強人大對財政預(yù)算審查監(jiān)督

加強人大預(yù)算委員會對預(yù)算審批、監(jiān)督的權(quán)力，對審批的程序進(jìn)行強化，進(jìn)一步完善監(jiān)督手段和審批流程，不斷提高監(jiān)督效能。引入預(yù)算聽證制度，以預(yù)算聽證會的方式對預(yù)算報告加以審查，并將審查后的報告作為提交人大的初審預(yù)算草案根據(jù)，政府依據(jù)初審意見適度加以修正，為政府預(yù)算審查監(jiān)督工作實質(zhì)性的推進(jìn)提供可行的措施。預(yù)算是一項經(jīng)濟性工作，所以預(yù)算編制前期人大預(yù)算委員應(yīng)組織力量對宏觀經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢以及稅收政策的變化狀況實施準(zhǔn)確判研，財政收支增長狀況是分析的重點，所預(yù)測出的信息必須科學(xué)合理可靠，同時將預(yù)測的信息提供給相關(guān)部門確定部門的支出限額。在提交人大討論前預(yù)算編制程序就要進(jìn)入次年度的規(guī)劃流程中。財政部門要加強與預(yù)算編制相關(guān)部門的協(xié)作，加強信息溝通，通過預(yù)算編制機構(gòu)對各部門支出政策、財政資源總量以及項目雙向溝通進(jìn)行重置確定，將基礎(chǔ)信息提供。推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，拓展預(yù)算監(jiān)督的廣度和深度，提升預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量和實效。

3關(guān)于財政年度預(yù)算和中期規(guī)劃編制建議

3.1建立加快建立預(yù)算績效指標(biāo)體系的研究

在中長期財政預(yù)算規(guī)劃周期內(nèi)融進(jìn)績效理念，在制訂的財政預(yù)算中要全面覆蓋部門和單位的所有財政性資金，使資金使用的效果最大限度體現(xiàn)出來。預(yù)算編制要融合地域?qū)嶋H狀況，充分運用相機抉擇的原理，在使用預(yù)算調(diào)節(jié)穩(wěn)定基金合理安排的前提下，依據(jù)經(jīng)濟周期運行階段，實行跨年度預(yù)算平衡。

3.2建立目標(biāo)明確，職責(zé)分明的管理機構(gòu)

建立以明確各部門職責(zé)為核心，工作活動為基本內(nèi)容，預(yù)算項目為目標(biāo)的預(yù)算管理結(jié)構(gòu)，通過對這三個層級結(jié)構(gòu)的確立，將預(yù)算管理的重心朝著績效評價方向轉(zhuǎn)移，將績效目標(biāo)移到事前，明確了績效目標(biāo)后再實施預(yù)算編制，從而形成規(guī)范的流程，這種“用錢先問效，無效必問責(zé)”的管理模式，有效促進(jìn)各部門工作效率的提升。

3.3明確各財政部門的預(yù)算結(jié)構(gòu)

建立以“職責(zé)、活動、項目”為特點的各部門預(yù)算結(jié)構(gòu)。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的支持下，開發(fā)預(yù)算編制管理系統(tǒng)，并將省級全部預(yù)算項目納入預(yù)算項目庫系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，支撐以宏觀經(jīng)濟預(yù)測為核心應(yīng)用，實現(xiàn)優(yōu)化共享互聯(lián)互通。以項目庫建設(shè)為紐帶，所有入庫項目必須經(jīng)過篩選論證后，具備了可行性才能存貯于網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中。對入庫項目及時滾動更新，促使預(yù)算編制與執(zhí)行一致，項目申請與預(yù)算編制兩者之間銜接無誤，并將績效評價與預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)一起來進(jìn)行綜合性考核。在分類整理歸納基本支出預(yù)算定額的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將支出預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行量化，將基本支出預(yù)算定額體系完善后，逐類測算單項業(yè)務(wù)的定額標(biāo)準(zhǔn)，與此同時制定出定額標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)研究人員探研新的定額體系，以“基礎(chǔ)定額加特殊因素”為方向進(jìn)行設(shè)計，依據(jù)物價水平以及政策的變化，對定額標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費定額做出及時恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整。梳理匯總現(xiàn)有支出標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)有定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計算和評審，對定額要素進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，確定具體因素的指標(biāo)。

3.4建立項目支出指標(biāo)體系

在此基礎(chǔ)上，制定明年的支出上限，制定今后兩年支出預(yù)算的計劃意見，繼續(xù)編制三年滾動預(yù)算草案，以增強政策實施的連續(xù)性[4]。對方案的制定應(yīng)當(dāng)具體細(xì)致，確保其可操作性與可實施性。同時要覆蓋較長的時間節(jié)點，保證政策能連續(xù)實施。此外還應(yīng)該考慮到地方稅收與中央的差異性，鑒于地方稅收來源的結(jié)構(gòu)簡單，缺乏健全的財源基礎(chǔ)，稅收組織必須充分考慮金融運行的風(fēng)險因素，包括社會、經(jīng)濟、人員結(jié)構(gòu)等，對風(fēng)險的把控有一個整體觀、全局觀、切實找到有效解決問題的辦法，以增強地方財政收入的可持續(xù)性。

4結(jié)語

報告對預(yù)算制度建立的目標(biāo)做出了新的表述，即建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理，可以說是承載了預(yù)算制度的重大轉(zhuǎn)變。因此在這種形勢下，對財政預(yù)算管理方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，進(jìn)行改革十分具有價值。通過對這一轉(zhuǎn)變過程進(jìn)行探究，對財政年度預(yù)算與中長期的規(guī)劃能有更加深刻的理解，對今后改革的方向能有一個指示性作用。中長期財政預(yù)算編制、全面實施績效管理將成為下一步預(yù)算管理制度改革的重點方向。

參考文獻(xiàn)

[1]吳漢寶.我國財政年度預(yù)算和中期規(guī)劃編制的體制機制探討[J].財政科學(xué)，2016（1）：30-38.

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[3]徐家全.財政年度預(yù)算和中期規(guī)劃編制的體制機制的探析[J].財經(jīng)界：學(xué)術(shù)版，2016（20）：4.

[4]曾碧娟.淺析強化財政預(yù)算管理和財政預(yù)算監(jiān)督體制改革[J].財會學(xué)習(xí)，2019（36）：99，101.

作者：劉麗霞 單位：騰沖市財政局