財(cái)政建設(shè)論文：淺析財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的建構(gòu)

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本文作者：劉陶 單位：湖北省社會(huì)科學(xué)院長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)研究所

主體功能區(qū)的空間管理模式體現(xiàn)了尊重自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展理念，打破了所有區(qū)域都要發(fā)展經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)思維。推進(jìn)全省主體功能區(qū)的形成就是使不同區(qū)域承擔(dān)不同的主體功能，有些區(qū)域承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、聚集人口的主體功能，并適度提高其環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；有些區(qū)域承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的主體功能，對(duì)這類區(qū)域而言，保護(hù)就是發(fā)展，它支撐著全省乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)施這一舉措將有效緩解全省生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢(shì)。發(fā)展水平較高的地區(qū)主要集中在武漢市及其周邊地區(qū)、荊門市的中心城區(qū)、襄陽(yáng)市的襄城區(qū)、宜昌市的猇亭區(qū)和點(diǎn)軍區(qū)。發(fā)展水平較低的地區(qū)中人均GDP低于1萬(wàn)的縣市有57個(gè)，占一半以上，主要包括一些山區(qū)縣市。構(gòu)建主體功能區(qū)，就是既要支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，做大分子；同時(shí)，也要逐步促使一些生態(tài)環(huán)境脆弱、發(fā)展經(jīng)濟(jì)條件不好的區(qū)域人口逐步轉(zhuǎn)移，縮小其分母。通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、人口轉(zhuǎn)移、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等多種途徑，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，這種新型管理模式對(duì)于改善全省不平衡發(fā)展現(xiàn)狀具有重大意義。

主體功能區(qū)與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)聯(lián)

1、主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施的政策導(dǎo)向重點(diǎn)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，是指國(guó)土開(kāi)發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開(kāi)始減弱的區(qū)域。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)和人口高度密集、環(huán)境資源承載能力開(kāi)始減弱，主要方向是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。在政策導(dǎo)向上，首先是制定產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和轉(zhuǎn)移導(dǎo)向目錄，在資源消耗、環(huán)境影響等方面實(shí)行更加嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)效能標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定高于全國(guó)平均標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)用地門檻，并先行實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤政策。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域，主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒒A(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)業(yè)環(huán)境有待改善的地區(qū)，未來(lái)經(jīng)濟(jì)規(guī)模將進(jìn)一步壯大，而且是產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移的重要載體。政策導(dǎo)向上主要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資支持，有針對(duì)性地適當(dāng)擴(kuò)大建設(shè)用地供給，支持重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目及配套能力建設(shè)等。限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國(guó)或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。這類地區(qū)包括森林、草原、荒漠化地區(qū)、水土流失地區(qū)重要的水源補(bǔ)給區(qū)、蓄滯洪地區(qū)、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)和水資源嚴(yán)重匱乏地區(qū)。政策上包括建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持、引導(dǎo)生態(tài)移民、扶持和培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域，其范圍比較明確，當(dāng)前要明確中央和地方政府的管護(hù)職責(zé)分工、實(shí)施核心保護(hù)區(qū)內(nèi)人口搬遷、對(duì)區(qū)內(nèi)居民給予補(bǔ)貼補(bǔ)助等?？傊?，主體功能區(qū)規(guī)劃目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵要看上述政策導(dǎo)向中的利益共享和補(bǔ)償機(jī)制能否建立，對(duì)于限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)而言足夠的補(bǔ)償和扶持更為重要，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付則首當(dāng)其沖。

2、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在主體功能區(qū)建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮的功能。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是財(cái)政體制的一個(gè)重要組成部分，它是在既定的政府間支出責(zé)任和收入劃分框架下，通過(guò)財(cái)政資金在各級(jí)政府之間的無(wú)償撥付以彌補(bǔ)財(cái)政縱向和橫向失衡，實(shí)質(zhì)上是指財(cái)政資金在各級(jí)政府之間的一種再分配形式。在分稅制財(cái)政體制下，中央政府或省級(jí)政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口，保障地方政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)，矯正轄區(qū)間外溢，能夠促進(jìn)資源合理流動(dòng)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。在主體功能區(qū)建設(shè)中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要應(yīng)承擔(dān)三種功能。

（1）為生態(tài)福利買單。對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)勢(shì)必帶來(lái)當(dāng)?shù)刎?cái)政的減收，造成財(cái)政缺口，需要轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，這也是對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域生產(chǎn)生態(tài)財(cái)富行為的鼓勵(lì)與補(bǔ)償。另一方面，限制開(kāi)發(fā)區(qū)域、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域生產(chǎn)的生態(tài)財(cái)富又產(chǎn)生了正的外部效應(yīng)，其他地區(qū)有義務(wù)為享受到的這種外溢的生態(tài)財(cái)富買單。由此可見(jiàn)，限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域因主要從事生態(tài)修復(fù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等活動(dòng)向全省或整個(gè)國(guó)家提供了生態(tài)財(cái)富，對(duì)這兩類地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，可以看成是對(duì)它們提供的生態(tài)財(cái)富的買單，是一種政府購(gòu)買行為，體現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)經(jīng)濟(jì)功能。

（2）實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。一個(gè)國(guó)家的所有公民都有平等的權(quán)利享受國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)，這是一項(xiàng)基本權(quán)利，與個(gè)人的支付能力和居住位置無(wú)關(guān)。為了使各地方政府都能達(dá)到基本的公共服務(wù)水平，要求中央政府或省級(jí)財(cái)政站在社會(huì)大眾的角度，通過(guò)提供一套無(wú)條件的、基于基本公共服務(wù)為目的的政府間轉(zhuǎn)移支付，協(xié)調(diào)地區(qū)間由于客觀因素差異造成收入能力和支出成本差異而帶來(lái)的居民享受公共服務(wù)的不平等。對(duì)限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域而言，為保護(hù)生態(tài)犧牲了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，造成地方政府財(cái)政收支缺口，降低了為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┗竟卜?wù)的能力，需要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持，以縮小地區(qū)間政府基本公共服務(wù)的差距，而不是直接改變地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，這體現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付的社會(huì)功能。

（3）滿足宏觀調(diào)控需要。轉(zhuǎn)移支付屬于財(cái)政再分配，中央政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)那些市場(chǎng)配置失效的領(lǐng)域進(jìn)行資源的合理配置，以優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小貧富差別，實(shí)現(xiàn)中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)。主體功能區(qū)劃分有助于我國(guó)形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的區(qū)域開(kāi)發(fā)格局，是中央政府在區(qū)域發(fā)展中落實(shí)可持續(xù)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是主體功能區(qū)建設(shè)中利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償?shù)暮诵恼叽胧?，是?shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃的重要制度保障，這體現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付的政治經(jīng)濟(jì)功能。

湖北推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付新思路

調(diào)整和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的重要手段。為了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、推進(jìn)形成主體功能區(qū)的目標(biāo)，根據(jù)目前湖北省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際情況，建議從以下幾個(gè)方面調(diào)整和完善湖北省對(duì)下一般性轉(zhuǎn)移支付制度，同時(shí)進(jìn)一步明確專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)和力度。

1、明確新增均衡性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助方向。根據(jù)中央、省主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，建議以基本公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)因素為核心，修訂現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中的標(biāo)準(zhǔn)支出項(xiàng)目，在均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配計(jì)算方法中，增設(shè)主體功能區(qū)因素。并且，以后年度湖北省新增均衡性轉(zhuǎn)移支付主要用于增加對(duì)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)縣（市、區(qū)）的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，幫助其提高基本公共服務(wù)能力。在禁止、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域試行“省直管縣”財(cái)政體制，轉(zhuǎn)移支付資金直接由省級(jí)財(cái)政劃撥到縣(市)的運(yùn)行模式。

2、增加均衡性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助規(guī)模。目前湖北均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模嚴(yán)重偏小，其公共服務(wù)均等化功能十分微薄，2007年省以下均衡性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額為9.96億元，僅占省對(duì)下一般性轉(zhuǎn)移支付總額的13.4%，因此，按照中央、省主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，我省應(yīng)加大均衡性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助規(guī)模，有效地強(qiáng)化其公共服務(wù)均等化功能。

3、調(diào)整激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助結(jié)構(gòu)。按照中央、省主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，省對(duì)下財(cái)政收入增長(zhǎng)激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付將調(diào)整按功能區(qū)的劃分進(jìn)行分類測(cè)算，將重點(diǎn)開(kāi)發(fā)縣（市、區(qū)）、限制開(kāi)發(fā)縣（市、區(qū)）、禁止開(kāi)發(fā)縣（市、區(qū)）分別放在不同平臺(tái)進(jìn)行考核，向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)縣（市、區(qū)）傾斜，鼓勵(lì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)縣（市、區(qū)）加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。運(yùn)用激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付手段關(guān)閉淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)。按照功能區(qū)規(guī)劃的要求，將激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的縣（市、區(qū)）傾斜，鼓勵(lì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的縣（市、區(qū)）加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護(hù)型產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)，關(guān)閉淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的雙贏。

4、激勵(lì)基層政府控制行政成本。為了鼓勵(lì)限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)縣（市、區(qū)）控制政府規(guī)模、減少行政成本，建議湖北省進(jìn)一步加大對(duì)這些縣（市、區(qū)）分流財(cái)政供養(yǎng)人員的激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，提高分流財(cái)政供養(yǎng)人員的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，對(duì)現(xiàn)在財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)已超出省測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)卻仍然不予控制的縣（市、區(qū)），省將實(shí)施財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng)負(fù)激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付。

5、優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在原有民族地區(qū)、退耕還林還草還湖、天然林保護(hù)工程三大轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，設(shè)立針對(duì)禁止、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。省財(cái)政在一般性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出測(cè)算中，增設(shè)屬于地方支出責(zé)任范圍的生態(tài)保護(hù)支出項(xiàng)目和自然保護(hù)區(qū)支出項(xiàng)目。

6、建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)轉(zhuǎn)移支付制度。在限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)支出中，增設(shè)“生態(tài)環(huán)保支出項(xiàng)目”和確定成本系數(shù)，設(shè)置綜合性更強(qiáng)的生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)移支付專戶并進(jìn)行制度化管理，通過(guò)財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付制度，安排生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償專項(xiàng)資金用于主體功能區(qū)的生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境治理與保護(hù)建設(shè)工程、生態(tài)移民安置及對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)向適宜地區(qū)搬遷補(bǔ)償?shù)取?/p>

7、強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督考核與績(jī)效評(píng)估。確保轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先用于基本公共服務(wù)，杜絕挪用等非法使用轉(zhuǎn)移支付資金的現(xiàn)象；加強(qiáng)資金使用績(jī)效監(jiān)督和評(píng)估，統(tǒng)籌使用轉(zhuǎn)移支付資金，提高使用效率。