淺析地方財政推動特色小鎮(zhèn)建設(shè)路徑

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摘要：本文在全面梳理財政推動特色小鎮(zhèn)相關(guān)研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)之上，分析探求財政推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的作用機(jī)理，進(jìn)而，總結(jié)浙江省TX市財政推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，然后分析了TX市以財政推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)所遇到的問題和挑戰(zhàn)。最后，就財政推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的路徑進(jìn)行分析和思考，提出相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：地方財政；特色小鎮(zhèn)；對策建議

特色小鎮(zhèn)建設(shè)是新時期供給側(cè)改革的全新探索，特色小鎮(zhèn)為現(xiàn)代創(chuàng)業(yè)群體提供了個性化的創(chuàng)業(yè)需求供給，亦為不同的客戶提供了有效的需求供給。特色小鎮(zhèn)既有個性化的特色，又能促進(jìn)拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,因此，特色小鎮(zhèn)建設(shè)正受到各地的大力支持。而地方財政，作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其實(shí)質(zhì)是公共資源配置的體系與機(jī)制，既與公共權(quán)力主體的系統(tǒng)化改革高度相關(guān)，又與整體資源配置改革息息相關(guān)，研究地方財政如何推動特色小鎮(zhèn)建設(shè)無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、研究現(xiàn)狀述評

地方財政對推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不可或缺的作用，亦有諸多學(xué)者關(guān)注地方財政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共事業(yè)發(fā)展的關(guān)系與影響。梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的相關(guān)研究主要集中在以下幾個方面：

（一）財政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)

顧國豪（1999）分析探究了地方財政的相關(guān)職能，認(rèn)為財政調(diào)控作為宏觀的經(jīng)濟(jì)政策，能夠依靠財政貼息、整費(fèi)減負(fù)、扶小搞活等手段推動地方經(jīng)濟(jì)的增長。王玉波（2013）采用案例實(shí)證研究的方法對1991—2010年土地財政收入與GDP、城市化水平、城市建成區(qū)面積之間的關(guān)系進(jìn)行了深入仔細(xì)的分析和研究，認(rèn)為土地財政是地方經(jīng)濟(jì)增長的重要成因，而且土地財政的發(fā)展?fàn)顩r直接影響了一個城市的城市化水平和城市的建成區(qū)面積（王玉波，2013）。與此相關(guān)的，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方經(jīng)濟(jì)增長對土地財政的依賴，土地財政與地方經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)性等方面的研究亦受到諸多學(xué)者的關(guān)注（辛波等2010，劉玉萍等，2012）。相關(guān)的研究均表明，地方財政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)有著較高的正相關(guān)。

（二）財政與公共事業(yè)發(fā)展

財政對公共事業(yè)的發(fā)展依然具有一定的推動作用，相關(guān)學(xué)者的研究亦證實(shí)了這一方面。黃忠民等（1998）從農(nóng)業(yè)品牌戰(zhàn)略的角度探討了財政對農(nóng)業(yè)品牌的推動作用。卜紫洲等（2006）提出農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的緩慢可以考增加財政投入來解決，并提出了具體的財政相關(guān)措施來推動農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展，如加大農(nóng)業(yè)資金的投入的整合力度，改革投融資體系等（卜紫洲等2006）。孫健夫（2009）認(rèn)為財政能夠調(diào)節(jié)社會的資本機(jī)構(gòu)，能夠推動農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度建設(shè)，為農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度建設(shè)提供保障。湛志偉（2016）從供給側(cè)改革的視角探討了財政推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的對策建議，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。綜上所述，財政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展等都具有較強(qiáng)的正相關(guān)，積極財政政策的推動作用在上述研究中得到了論證。但就目前的研究而言，對財政推動特色小鎮(zhèn)的研究尚十分鮮見，而當(dāng)前浙江省特色小鎮(zhèn)建設(shè)正在如火如荼的展開著，其發(fā)展受到社會各界的關(guān)注，因此從財政的推動作用著手，探討如何利用地方財政推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)不但能夠豐富財政推動作用的相關(guān)理論內(nèi)容，同時亦能夠?qū)Ξ?dāng)前的特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供些許指導(dǎo)。

二、浙江省TX市財政推動特色小鎮(zhèn)建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐

（一）產(chǎn)業(yè)政策扶持促進(jìn)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚轉(zhuǎn)型

結(jié)合浙江省TX市近年來對特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重點(diǎn)建設(shè)，財政基金一方面及時調(diào)整“浙江省TX市整體區(qū)域資源配置”布局，利用一系列配套獎勵政策，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚創(chuàng)新發(fā)展。包括對工業(yè)生產(chǎn)性投資項(xiàng)目、企業(yè)規(guī)模升級和“機(jī)器換人”的獎勵；另一方面通過搭建平臺的方式通過政府引導(dǎo)——財政扶持政策“浙江省TX市工業(yè)發(fā)展平臺補(bǔ)助”對特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中心進(jìn)行建設(shè)補(bǔ)助，對入駐小鎮(zhèn)重點(diǎn)商務(wù)樓宇的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)企業(yè)，實(shí)行分檔稅收減免。

（二）配套補(bǔ)助推動公共服務(wù)體系與重點(diǎn)文化服務(wù)平臺建設(shè)

一是利用財政資金加強(qiáng)基層公共文化設(shè)施建設(shè)，給予配套補(bǔ)助，引導(dǎo)創(chuàng)建省級、市級文化強(qiáng)鎮(zhèn)，體育特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)和浙江省文化示范村（社區(qū)）。二是實(shí)施鎮(zhèn)（街道）公共文化服務(wù)績效評估制度，根據(jù)考核結(jié)果區(qū)分檔次，給予財政補(bǔ)助。三是推動特色小鎮(zhèn)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵建立文化產(chǎn)業(yè)園并采取競爭性分配方案予以財政補(bǔ)助，鼓勵影視制作產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，助推原創(chuàng)文化產(chǎn)品制作，為浙江省TX市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)設(shè)氛圍、打造平臺。

（三）專項(xiàng)資金催生旅游業(yè)及互聯(lián)網(wǎng)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力為促進(jìn)旅游業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，浙江省TX市設(shè)立旅游發(fā)展專項(xiàng)資金——市財政每年預(yù)算安排6000萬，對景區(qū)、酒店客棧、鄉(xiāng)村旅游、旅游新業(yè)態(tài)、旅游景區(qū)提檔升級等給予不同程度的獎勵。對于新引進(jìn)注冊資本5000萬以上且二年內(nèi)到位的，并經(jīng)認(rèn)定的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)給予注冊資本3%，限額500萬元的獎勵。為互聯(lián)網(wǎng)眾創(chuàng)空間平臺提供資金、信貸支持等扶持政策，并安排專項(xiàng)資金鼓勵引進(jìn)和培育軟件及智能制造產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)助互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參加內(nèi)外重要互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)專業(yè)展會，以及在浙江省TX市舉辦的專業(yè)展會及論壇等。充分利用種子資金資助、稅收獎勵等優(yōu)惠政策為旅游業(yè)及互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展助力。

（四）人才政策助力多層次人才引進(jìn)加強(qiáng)人才儲備

出臺《浙江省TX市多層次人才體系政策實(shí)施意見》，對各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才實(shí)施配套獎勵。對申報入選的創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才項(xiàng)目和由各類創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才領(lǐng)銜創(chuàng)辦的企業(yè)實(shí)行項(xiàng)目規(guī)模獎勵，銷售發(fā)展獎勵和培訓(xùn)貢獻(xiàn)補(bǔ)助，打造分階段目標(biāo)性考核獎勵政策，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)加強(qiáng)人才儲備和創(chuàng)新項(xiàng)目引進(jìn)。針對特色小鎮(zhèn)引人才易留人才難的局面，大力實(shí)施資金獎勵范圍與額度，保障引入人才的全方位的生活服務(wù)體系。

三、地方財政推進(jìn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展之困難

（一）基層財政財力相對薄弱

特色小鎮(zhèn)的選址一般在城鄉(xiāng)結(jié)合部，而目前基層鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡，基層鎮(zhèn)街道的財力積弱，使得基層設(shè)施薄弱，公共服務(wù)不足，難以滿足城鎮(zhèn)居民中高端消費(fèi)需求。城鄉(xiāng)要素雙向流動是相互交融提升效益的必然產(chǎn)物，但是建設(shè)特色小鎮(zhèn)的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投入對基層鎮(zhèn)（街道）來說根本承擔(dān)不起，發(fā)展特色小鎮(zhèn)要鎮(zhèn)、街道財政出資更是難上加難，而市級財政如何合理分配、扶持鎮(zhèn)、街道財政又存在著諸多難題。

（二）特色小鎮(zhèn)建設(shè)具體領(lǐng)域的財政投入分配難以把握

財政投入可取得回報的周期預(yù)測困難較大，難以形成轉(zhuǎn)型升級的循環(huán)動力模型。特色小鎮(zhèn)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中有效供給與有效需求的重要載體，可以通過對高端要素資源進(jìn)行重組，同時從供給側(cè)和需求側(cè)兩個方面尋求發(fā)力點(diǎn)，以提供高端要素資源。而地方財政面臨財政收入增速下降，剛性保障支出增大的雙重壓力，縣級財政有心無力，無法有更多的資金直接投入，同時對于財政投入的特色小鎮(zhèn)建設(shè)的具體領(lǐng)域較難以把握。

（三）引入實(shí)力投資建設(shè)主體，挖掘適宜主體耗費(fèi)大量資源

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展主體需要明確，但基于目前基層財政可用財力無法滿足特色小鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀，引入市場主體的發(fā)展方式、主體種類、合作內(nèi)容等都面臨難題。特色小鎮(zhèn)建設(shè)除了集聚產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還兼具人文、環(huán)境等軟環(huán)境建設(shè)，具有一定的外部性，如何區(qū)分市場化發(fā)展和公共物品供給，打造市場主體和政府部門的有效合作模式還需要探索，同時特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要全新規(guī)劃的發(fā)展總要求，不可避免的帶來從發(fā)展規(guī)劃到建設(shè)生效之間的投資周期較長，挖掘到適宜的主體是件難事。

（四）政府投資基金、社會資本的投入與運(yùn)作困難

設(shè)立特色小鎮(zhèn)“政府產(chǎn)業(yè)基金”，市級層面的政府母基金需要很大的一塊資金。市委市政府在政府產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作過程中提出了“招商基金”“基金招商”的理念，針對以往招商選資范圍狹窄、針對性不足，存在缺乏專業(yè)能力的判斷。同時財政投入方式上在積極引入社會資本的力度上有所欠缺，對社會資本的吸引存在能力不足，方式方法上的缺陷，在政策引導(dǎo)扶持上尚需改進(jìn)，這導(dǎo)致撬動社會資本用活政府投資基金的運(yùn)作上存在諸多困難。

四、財政推動特色小鎮(zhèn)建設(shè)的思考與建議

（一）在特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金的籌措上要創(chuàng)新方式多渠道并舉

一是集中有限財力直接扶持，對經(jīng)申報列入特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建試點(diǎn)的，返還部分繳納稅收，并在創(chuàng)建期間及驗(yàn)收命名后進(jìn)行獎勵補(bǔ)助，并對特色小鎮(zhèn)規(guī)劃空間范圍內(nèi)的土地出讓收入等進(jìn)行返還，專項(xiàng)用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)。二是構(gòu)建“特色”推進(jìn)市民化進(jìn)程體系，建立試點(diǎn)特色小鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵機(jī)制。三是增加改善人居環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境投入的預(yù)算，關(guān)注投資總量更關(guān)注投資結(jié)構(gòu)。四是創(chuàng)新籌資方式，積極采用股權(quán)眾籌、PPP等路徑，支持引入政府和社會資本合作模式。

（二）在財政投入特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)

發(fā)展的具體領(lǐng)域上要目標(biāo)明確、提高針對性財政部門要把握新形勢，順應(yīng)新要求以加強(qiáng)監(jiān)管為重點(diǎn)，著力構(gòu)建放管結(jié)合權(quán)責(zé)清晰、規(guī)范透明、公平競爭、監(jiān)督到位、嚴(yán)格問責(zé)的工作機(jī)制，財政資金繼續(xù)以貼息方式為主，以獎為輔，引導(dǎo)信貸資金和民間資本投入到特色小鎮(zhèn)的符合產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)勢的項(xiàng)目上。采用“多層次思維模式”，針對特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展目標(biāo)確定需要財政投入的具體領(lǐng)域，建立財政支持政策，改變產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級滯后于市場升級和消費(fèi)升級，有效供給不足和消費(fèi)需求外溢的狀況。

（三）要堅持企業(yè)為主體，推動市場化運(yùn)作

通過政府組織召開項(xiàng)目對接會和產(chǎn)品推介會，將符合市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)集聚的部分推向市場，撬動社會資本積極參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，注重改革創(chuàng)新，形成特色小鎮(zhèn)市場化運(yùn)作機(jī)制，選擇符合發(fā)展定位、實(shí)力雄厚的投資主體，由投資公司統(tǒng)一承擔(dān)特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。厘清產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目清單，明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)主體，以企業(yè)為主推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；強(qiáng)化政府引導(dǎo)和服務(wù)保障，做好規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施配套、項(xiàng)目監(jiān)管、生活環(huán)境保護(hù)等。

（四）設(shè)立“政府產(chǎn)業(yè)基金”，放大政府投入效應(yīng)，建立股權(quán)投資引導(dǎo)體系

探索建立市級層面的政府產(chǎn)業(yè)母基金，加快政府產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立和運(yùn)作，厘清政府與市場邊界，做好適合特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和符合市場容量的子基金的引進(jìn)和募集工作，找準(zhǔn)政策引導(dǎo)的自身定位，實(shí)現(xiàn)資金扶持的精準(zhǔn)發(fā)力，在子基金運(yùn)行過程中做到既不越位也不缺位，完善以階段參股為主，跟進(jìn)投資、風(fēng)險補(bǔ)助、投資保障多種引導(dǎo)方式相結(jié)合的基金扶持方式，提升產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作效率的同時，不斷優(yōu)化基金運(yùn)行模式，逐漸完善從出資到收回，從考核到分配的完整產(chǎn)業(yè)資金運(yùn)行循環(huán)。

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作者：許威 單位：中共桐鄉(xiāng)市委黨校