政策性金融機(jī)構(gòu)的特征精選(九篇)

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第1篇：政策性金融機(jī)構(gòu)的特征范文

關(guān)鍵詞：政策性金融；監(jiān)督制度；比較金融；政策建議

政策性金融監(jiān)督機(jī)制體現(xiàn)的是一種特殊的監(jiān)督關(guān)系，即依據(jù)各個(gè)單獨(dú)的政策性金融機(jī)構(gòu)法所形成的一種特殊的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。監(jiān)督的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府的政策意圖，提高金融資源公平合理的配置。這種特殊的政策性金融制度監(jiān)督內(nèi)涵主要表現(xiàn)為：由政府相關(guān)部門和權(quán)威專家或其他行業(yè)人員代表國(guó)家和公眾的利益組合而成的特殊的董事會(huì)或理事會(huì)的權(quán)利制衡結(jié)構(gòu)或治理結(jié)構(gòu)，并由董事會(huì)(理事會(huì))對(duì)機(jī)構(gòu)行使最高的決策、協(xié)調(diào)與監(jiān)控的職能權(quán)力；由政府直接控制政策性金融機(jī)構(gòu)的主要人事任免權(quán)，政府相關(guān)部門參與協(xié)調(diào)與制約，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)定期或不定期的專門審計(jì)監(jiān)督，從而從機(jī)構(gòu)外部對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制、組織、約束、協(xié)調(diào)、保障的特殊監(jiān)督機(jī)制。這樣，就從政策性金融機(jī)構(gòu)的外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層面上，構(gòu)成了政策性金融獨(dú)特的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。

一、政策性金融監(jiān)督機(jī)制的國(guó)際比較

(一)日本政策性金融監(jiān)督制度

日本政策性金融與商業(yè)性金融高度平行并列與對(duì)稱，把政策性金融與商業(yè)性金融二者嚴(yán)格劃分開來(lái)(機(jī)構(gòu)分離、業(yè)務(wù)分離、管理分離、法律分離)，并自成體系。各種政策性金融機(jī)構(gòu)分別單獨(dú)立法予以監(jiān)督、保障與制約，并多次修改和完善。如，《日本政策投資銀行法》、《日本國(guó)際協(xié)力銀行法》、《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)法》、《日本中小企業(yè)金融公庫(kù)法》等。雖然日本的政策性金融機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)被歸入“銀行和其他金融機(jī)構(gòu)”一類，但它們并不受主要適用于普通商業(yè)銀行的《銀行法》的約束。在日本政策性金融監(jiān)督機(jī)制中，政策性金融機(jī)構(gòu)受到政府許多相關(guān)職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，尤其是受財(cái)務(wù)省(原大藏省)資金、財(cái)務(wù)方面的協(xié)調(diào)與制約的力度較大，但限于政府授權(quán)和法定的范圍之內(nèi)，金融公庫(kù)受主管大臣的干預(yù)程度也很大(如公庫(kù)每季度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃必須經(jīng)主管大臣批準(zhǔn)，并定期報(bào)告資金運(yùn)用情況)，但政策性金融機(jī)構(gòu)不受中央銀行和金融監(jiān)督廳的監(jiān)管。20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本金融監(jiān)管體制在經(jīng)過(guò)了一番大的改革和調(diào)整后，于2000年7月在金融監(jiān)督廳的基礎(chǔ)上正式成立金融廳，其職能定位為負(fù)責(zé)對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管，而政策性金融機(jī)構(gòu)仍不屬于其監(jiān)管。同時(shí)，所有的政策性金融機(jī)構(gòu)都要接受獨(dú)立的審計(jì)部門即會(huì)計(jì)檢察院的審計(jì)檢查。日本政策性金融監(jiān)督的特殊權(quán)力結(jié)構(gòu)集中體現(xiàn)為董事會(huì)或理事會(huì)的組織形式，幾乎所有的政策性金融機(jī)構(gòu)都設(shè)有董事會(huì)或理事會(huì)這種最高的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)。

(二)德國(guó)政策性金融監(jiān)督制度特征

講究秩序的德國(guó)，政策性金融由政府依法單獨(dú)監(jiān)督。德國(guó)是最早建立金融綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家，聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管局實(shí)際上是一個(gè)綜合性金融監(jiān)管當(dāng)局(因德國(guó)銀行業(yè)可以同時(shí)經(jīng)營(yíng)證券和保險(xiǎn))，但德國(guó)復(fù)興信貸銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)則不屬于其監(jiān)管之列，而是依據(jù)獨(dú)立的法律由政府職能部門監(jiān)督制約其行為的，《德國(guó)銀行法》和德國(guó)有關(guān)的商法典也不適用于它們。《德國(guó)復(fù)興信貸銀行法》第1章規(guī)定，該銀行是依據(jù)公共法設(shè)立的法人團(tuán)體；第12章規(guī)定，該銀行由聯(lián)邦政府指定財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督當(dāng)局有權(quán)采取一切措施，以確保該銀行的業(yè)務(wù)運(yùn)作符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。政策性金融機(jī)構(gòu)奉行不與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的補(bǔ)充性原則和中立原則。依據(jù)德國(guó)復(fù)興信貸銀行法規(guī)定，作為一家政府的政策性銀行，其業(yè)務(wù)范圍必須是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)因無(wú)利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業(yè)務(wù)(補(bǔ)充性原則)。同時(shí)還規(guī)定，該銀行有政府支持，享受政府的優(yōu)惠政策，在金融市場(chǎng)上就必須保持中立，不能與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，否則就違背了平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則(中立原則)。因此，在實(shí)際操作中，該行發(fā)放貸款原則上都必須通過(guò)商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸給借款人，基本不直接發(fā)放貸款。但它的具體業(yè)務(wù)卻不受政府干預(yù)，始終保持經(jīng)營(yíng)決策的獨(dú)立性、穩(wěn)定性和靈活性。政府還給予政策性金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期享受稅收減免的特殊政策。德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行的存、貸款本息免征所得稅，德國(guó)住房信貸協(xié)會(huì)的住房貸款也長(zhǎng)期享有免稅特權(quán)。(三)美國(guó)政策性金融監(jiān)督制度特征

美國(guó)對(duì)政策性金融單獨(dú)立法授權(quán)。美國(guó)是一個(gè)善于并且主要利用間接手段來(lái)干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，對(duì)于政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，政府主要是通過(guò)立法決定其活動(dòng)宗旨、基本原則、政策方向等一系列“框架”，而具體業(yè)務(wù)活動(dòng)、日常管理則不必政府事無(wú)巨細(xì)統(tǒng)統(tǒng)過(guò)問(wèn)。美國(guó)的農(nóng)業(yè)政策性金融監(jiān)督體系是建立在如下三部法律的基礎(chǔ)上：1916年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、1923年的《農(nóng)業(yè)信貸法》和1933年的《農(nóng)業(yè)信貸法》，據(jù)此分別建立的美國(guó)土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行和合作銀行，在還清政府的投資，成為獨(dú)立的合作金融機(jī)構(gòu)后，仍受聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸管理局的監(jiān)督和檢查，因此其農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)不自覺(jué)地遵從了政府的政策意圖，成為美國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融體系中的骨干力量。政策性金融機(jī)構(gòu)依法定位制約。以美國(guó)進(jìn)出口銀行法為例，該法包括銀行設(shè)置目的、基本權(quán)限、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)、與政府的關(guān)系、銀行融資的條件、融資出口商品的重點(diǎn)及種類限制、融資國(guó)別限制、融資公正性(反補(bǔ)貼)目的，以及其他一些禁止融資的限制等等。1978年，參眾兩院又通過(guò)了《進(jìn)出口銀行法修正案》，還陸續(xù)制定了一些其他相關(guān)法律。通過(guò)對(duì)進(jìn)出口銀行詳盡的法律定位、限制與說(shuō)明，使銀行的運(yùn)行建立在明確的法律基礎(chǔ)之上，以便于政府對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督、管理。政策性金融機(jī)構(gòu)主要是由與其業(yè)務(wù)相關(guān)的政府職能部門監(jiān)督、協(xié)調(diào)與制約，政策性金融監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)也主要體現(xiàn)于董事會(huì)的組織形式上，并由總統(tǒng)直接任命其主要官員。美國(guó)進(jìn)出口銀行的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為由5名成員組成的董事會(huì)，董事會(huì)成員由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院確認(rèn)。美國(guó)聯(lián)邦住房貸款銀行體系依據(jù)《1932年住房貸款銀行法》建立，由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)，該委員會(huì)3名負(fù)責(zé)人均由政府任命，任期4年；每個(gè)聯(lián)邦住房貸款銀行的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，由12名成員組成，其中4名由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會(huì)任命，任期4年，8名由會(huì)員選舉產(chǎn)生，任期2年。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司由一個(gè)3人組成的董事會(huì)負(fù)責(zé)管理，成員由總統(tǒng)任命。

二、建立健全我國(guó)政策性金融監(jiān)督機(jī)制的建議

借鑒世界各國(guó)政策性金融監(jiān)督制度及運(yùn)作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)盡快構(gòu)筑有本土特色的政策性金融監(jiān)督體制。當(dāng)務(wù)之急是從監(jiān)督的法律依據(jù)、監(jiān)督的主體結(jié)構(gòu)和監(jiān)督考評(píng)指標(biāo)體系等方面盡快建立健全中國(guó)政策性金融監(jiān)督機(jī)制和結(jié)構(gòu)。其中，特別是要加強(qiáng)對(duì)政策性銀行的政策導(dǎo)向作用的引導(dǎo)，盡量減少其片面追求盈利的動(dòng)機(jī)，有所限制其兼營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)的規(guī)模和范圍。

(一)盡快出臺(tái)專門而特殊的政策性金融法律法規(guī)

實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督、制約和引導(dǎo)的規(guī)范性要求。政策性金融法律體系既包括對(duì)不同政策性金融機(jī)構(gòu)的單獨(dú)立法，也有專門的政策性金融監(jiān)督條例，以及具體的業(yè)務(wù)管理制度，如《政策性銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《政策性銀行貸款通則》、《政策性銀行不良貸款劃分及認(rèn)定辦法》等規(guī)章，使對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和考評(píng)有法可依。

(二)在政策性金融監(jiān)督主體上分為宏觀和微觀兩個(gè)層次，并體現(xiàn)為不同的監(jiān)督機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)

通過(guò)這兩個(gè)監(jiān)督層面或外部治理和內(nèi)部治理的有機(jī)統(tǒng)一，形成政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制、決策機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制和自我調(diào)控機(jī)制等相互結(jié)合的良好的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而為其業(yè)務(wù)行為提供行動(dòng)界限和激勵(lì)機(jī)制。宏觀層次的政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督主體應(yīng)該是國(guó)務(wù)院“政監(jiān)辦”。即建立一個(gè)由國(guó)務(wù)院有關(guān)職能部門參與和共同組成的權(quán)威性的“政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督辦公室”，負(fù)責(zé)對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的總體性協(xié)調(diào)、規(guī)劃、考評(píng)、人事安排、經(jīng)濟(jì)處罰和依法監(jiān)督。微觀層次的政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督主體，是由不同的政策性金融機(jī)構(gòu)分別構(gòu)成的特殊形式的董事會(huì)(或理事會(huì))。董事會(huì)主要負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)決策、政策執(zhí)行和內(nèi)部稽核監(jiān)督控制。之所以稱其為特殊的董事會(huì)，主要體現(xiàn)在有別于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)由股東大會(huì)選舉的董事會(huì)的成員構(gòu)成上。即政策性銀行的董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)必須是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)和任命的、由業(yè)務(wù)相關(guān)的政府職能部門、金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)界的代表以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的專家等有關(guān)人員共同參與組成。

(三)制訂一套適合政策性銀行業(yè)務(wù)特性要求的科學(xué)的業(yè)績(jī)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)并自成體系

第2篇：政策性金融機(jī)構(gòu)的特征范文

關(guān)鍵詞：政策性銀行 轉(zhuǎn)型 政策

政策性銀行如何發(fā)展，完全依靠一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的特征和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的要求，看是否存在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域和弱勢(shì)群體，而不能武斷地認(rèn)為“完全商業(yè)化”就是最好的選擇和最終的發(fā)展方向。政策性金融的發(fā)展路徑從原理上應(yīng)該是根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段特征，在市場(chǎng)不足或失靈以及存在弱勢(shì)群體的領(lǐng)域，不斷地動(dòng)態(tài)調(diào)整其業(yè)務(wù)范圍，發(fā)揮政策性金融的特有功能，為商業(yè)性金融的進(jìn)入創(chuàng)造基礎(chǔ)和條件。本文認(rèn)為應(yīng)主要從以下幾點(diǎn)進(jìn)行努力和實(shí)踐：

一、對(duì)政策性銀行進(jìn)行準(zhǔn)確定位

政策性銀行作為借助國(guó)家信用實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的金融工具，是進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作但又不以獲取最大利潤(rùn)為目標(biāo)的非營(yíng)利性金融機(jī)構(gòu)國(guó)家信用支持、市場(chǎng)化運(yùn)作、非盈利性應(yīng)是新時(shí)期政策性銀行的三個(gè)顯著特征。其一，政策性銀行需要國(guó)家信用支持。這是因?yàn)檎咝糟y行是為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)的，利用國(guó)家信用可在國(guó)際市場(chǎng)以相當(dāng)?shù)偷某杀沮A得資金，有利于其政策性業(yè)務(wù)發(fā)展;其二，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，可以避免政策性銀行過(guò)度依賴財(cái)政而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)效率低下，并運(yùn)用市場(chǎng)化方式彌補(bǔ)體制性缺損和政策業(yè)務(wù)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，從而增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)集中、大額、長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)的能力，這也是新型政策性銀行與傳統(tǒng)政策性銀行的最大區(qū)別;其三，政策性銀行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不是盈利最大化，而是為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化。

我國(guó)的三大政策性銀行雖同為政策性金融機(jī)構(gòu)，但實(shí)際的作用和承擔(dān)的任務(wù)、面對(duì)的對(duì)象各不相同，不能搞一刀切的轉(zhuǎn)型，要按照“一行一策”的原則因“行”制宜地改革。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整現(xiàn)有政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍。對(duì)于國(guó)家開發(fā)銀行，可以考慮建立綜合型金融服務(wù)體系，在現(xiàn)有業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，開拓新的開發(fā)性金融領(lǐng)域，如中小企業(yè)貸款、住房貸款、助學(xué)貸款、支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，并在中部崛起、西部開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興等區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。對(duì)于中國(guó)進(jìn)出口銀行，應(yīng)繼續(xù)保持和強(qiáng)化政策性。拓展其在進(jìn)口和海外工程承包、對(duì)外投資等方面的服務(wù)領(lǐng)域。對(duì)于中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)其政策性，而不是加強(qiáng)其商業(yè)性?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)資金極其短缺，中央提出，從“十一五”規(guī)劃期起，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。所以應(yīng)圍繞社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，強(qiáng)化其對(duì)“三農(nóng)”的扶持、開發(fā)力度，擴(kuò)展其業(yè)務(wù)范圍，使其成為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程的服務(wù)銀行”。

二、盡快出臺(tái)政策性銀行法規(guī)

因?yàn)檎咝糟y行與商業(yè)銀行在經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍等方面均存在很大區(qū)別，大部分國(guó)家均為政策性銀行單獨(dú)立法。我國(guó)目前只有國(guó)務(wù)院(1994)22號(hào)文作為政策性銀行的依據(jù)，具體內(nèi)容己不適應(yīng)發(fā)展要求，應(yīng)盡快頒布專門法規(guī)，規(guī)范政策性銀行經(jīng)營(yíng)行為。鑒于政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)種類繁雜、機(jī)構(gòu)特點(diǎn)不一致，不宜由同一部法律來(lái)規(guī)范，立法應(yīng)針對(duì)各行不同特點(diǎn)分別進(jìn)行，單獨(dú)制訂。通過(guò)立法，可以進(jìn)一步明確各類政策性銀行作為國(guó)家信用機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)宗旨、資金來(lái)源和使用，以及會(huì)計(jì)制度、融資方式、利潤(rùn)處理辦法、監(jiān)管體制等，促進(jìn)政策性銀行自我約束、自主決策和健康發(fā)展。調(diào)整業(yè)務(wù)范圍、通過(guò)制度來(lái)分離政策性金融業(yè)務(wù)和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)自身建設(shè)。如果現(xiàn)在出臺(tái)法律暫時(shí)有一定困難，可先由國(guó)務(wù)院出臺(tái)一個(gè)條例，待條件成熟后再正式立法。立法不僅要體現(xiàn)當(dāng)前的基本國(guó)策，而且要反映未來(lái)一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)要求和體制政策的演變趨勢(shì)，處理好法律的穩(wěn)定性和客觀實(shí)際發(fā)展不斷變化的關(guān)系，在改革開放中不斷規(guī)范、充實(shí)和完善。

三、健全公司治理機(jī)制

金融機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展是與其現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和健全的公司治理機(jī)制分不開的。政策性金融因其所介入領(lǐng)域具有風(fēng)險(xiǎn)高、期限長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低的特征，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、.形成健全的公司治理機(jī)制和完善的風(fēng)險(xiǎn)控制制度更為重要，故在國(guó)家所有的基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的法人治理機(jī)制是國(guó)外政策性金融機(jī)構(gòu)的重要特點(diǎn)之。目前，可以從以下幾個(gè)方面著手健全政策性金融機(jī)構(gòu)的公司治理機(jī)制:

一是深化國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制的改革，在國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制改革框架下，加快建立政策性金融資本的國(guó)有出資人制度。目前，我國(guó)國(guó)有金融資產(chǎn)的所有者是虛置的，且所有者職能割裂，管資產(chǎn)與管人、管事不統(tǒng)一，多個(gè)部門都在行使所有者的職責(zé)，不利于健全政策性金融機(jī)構(gòu)的公司治理。形成政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，可考慮由一個(gè)專門機(jī)構(gòu)代表國(guó)家作為政策性金融資本的現(xiàn)實(shí)所有者，統(tǒng)一行

使出資人職責(zé)，從所有者出發(fā)推動(dòng)政策性金融機(jī)構(gòu)公司治理機(jī)制的不斷完善。

二是逐步實(shí)現(xiàn)政策性金融機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，可考慮以中央財(cái)政為主，吸收省級(jí)地方政府參股，同時(shí)按照現(xiàn)代公司治理的要求建立政策性金融機(jī)構(gòu)的公司治理框架，努力形成董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理人員之間相互制衡的機(jī)制。同時(shí)，在這框架下加快完善政策性金融的內(nèi)部控制機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系，建立科學(xué)的薪酬制度，努力形成有效的激勵(lì)—約束機(jī)制。

四、完善對(duì)政策性銀行轉(zhuǎn)型的政策支持

政策性銀行所支持領(lǐng)的域通常是社會(huì)效益較高而經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較差的領(lǐng)域，一般盈利能力較弱，故國(guó)家的政策支持是政策性銀行得以持續(xù)發(fā)展的重要條件。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，政策性銀行不僅享有國(guó)家的信用，而且還享有政府系列政策的支持。目前，我國(guó)除國(guó)家開發(fā)銀行具有良好的業(yè)績(jī)外，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行的盈利還較弱，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策意圖的過(guò)程中也積累了一些不良資產(chǎn)。因此，進(jìn)一步完善國(guó)家對(duì)政策性銀行持續(xù)的政策支持，是加快我國(guó)政策性銀行發(fā)展轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

1.建立穩(wěn)定的資本金補(bǔ)充機(jī)制。資本是金融機(jī)構(gòu)開展穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)，同時(shí)在某種程度也決定了其抗風(fēng)險(xiǎn)能力的高低。就國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，為國(guó)家所有的政策性銀行通常比商業(yè)銀行具有更高的資本充足率。在過(guò)去的十余年時(shí)間里，我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有得到足夠的資本注入，資本充足率逐年下降。對(duì)于這種情況，國(guó)家可跟2004年向中行、建行、交行、2005年向工行陸續(xù)注資一樣，也應(yīng)對(duì)政策性銀行注入資本金，給予與商業(yè)銀行同等的待遇。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，資本補(bǔ)充渠道包括:中央財(cái)政增資、匯金公司外匯注資、稅收返還、地力政府或其他機(jī)構(gòu)參股、社會(huì)發(fā)債等，中央控股51%以上。出資方式包括:一是由財(cái)政部和中央?yún)R金公司出資，可采用直撥和外匯儲(chǔ)備注資。二是地方政府或其他機(jī)構(gòu)參股開發(fā)銀行的資本，可參照德國(guó)復(fù)興信貸銀行模式，分為實(shí)繳資本和待繳資本。三是開發(fā)銀行的資本公積金、盈余公積金、未分配利潤(rùn)經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)增實(shí)收資本。四是準(zhǔn)許發(fā)行混合資本債券或高級(jí)次級(jí)債補(bǔ)充附屬資本。這樣可以形成政策性金融補(bǔ)充資本金的長(zhǎng)效機(jī)制，并以國(guó)家信用為基礎(chǔ)進(jìn)一步拓寬政策性金融的資金來(lái)源渠道。

2.在將政策性銀行的國(guó)家業(yè)務(wù)和銀行業(yè)務(wù)分賬管理、分賬核算的基礎(chǔ)上，建立對(duì)國(guó)家業(yè)務(wù)的虧損彌補(bǔ)機(jī)制。政府對(duì)開展國(guó)家業(yè)務(wù)產(chǎn)生的虧損進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，而不再對(duì)商業(yè)性業(yè)務(wù)進(jìn)行兜底，在促進(jìn)政策性銀行持續(xù)開展國(guó)家業(yè)務(wù)的同時(shí)，防止政策性銀行運(yùn)用國(guó)家信用與商業(yè)銀行進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)。

3.完善政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)和收益的平衡。針對(duì)政策性業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的特點(diǎn)，進(jìn)一步完善財(cái)政貼息制度，對(duì)各種形式的優(yōu)惠貸款與其融資成本之間的利差進(jìn)行必要的補(bǔ)償，并將貼息收入作為政策性銀行正常的業(yè)務(wù)收入，改變風(fēng)險(xiǎn)和收益的對(duì)比，促進(jìn)政策性銀行的持續(xù)經(jīng)營(yíng)?；蚴侵朴啽匾亩愂諟p免或返還政策，對(duì)政策性銀行貫徹國(guó)家政策目標(biāo)進(jìn)行必要補(bǔ)償。

4.確定適當(dāng)?shù)拇糍~準(zhǔn)備率。針對(duì)政策性金融盈利能力較弱的特點(diǎn)，在綜合考慮虧損彌補(bǔ)和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，確定政策性銀行適當(dāng)?shù)拇糍~準(zhǔn)備率，有效防范政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政策性銀行的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

五、確立財(cái)政部對(duì)政策性銀行監(jiān)督管理責(zé)任

在我國(guó)政策性金融的監(jiān)督管理體制中，必須明確財(cái)政部的主導(dǎo)作用。調(diào)整我國(guó)政策性銀行的監(jiān)管體制，以財(cái)政部監(jiān)管為主，由財(cái)政部根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，統(tǒng)一匡算政策性銀行的資本金來(lái)源和融資規(guī)模，并制定適合政策性銀行經(jīng)營(yíng)管理的專門監(jiān)管考核辦法和指標(biāo)體系。同時(shí)，可以考慮由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門的代表組成政策性銀行業(yè)務(wù)指導(dǎo)委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)各政策性銀行的年度業(yè)務(wù)計(jì)劃(但不干預(yù)政策性銀行的具體經(jīng)營(yíng)管理)，這樣既可以保證政策性銀行的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，又不妨礙其自主經(jīng)營(yíng)。建立以財(cái)政部監(jiān)管為主的政策性銀行監(jiān)管體制，不僅有利于對(duì)政策性銀行開展和完成特定政策性業(yè)務(wù)活動(dòng)的考核，而且有利于政策銀行保持低成本和合理的負(fù)債結(jié)構(gòu)，同時(shí)，在財(cái)政的實(shí)質(zhì)擔(dān)保和有力監(jiān)管前提下，可以避免政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)的累積和減輕對(duì)金融安全的沖擊。

參考文獻(xiàn)：

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[3]劉永剛:《政策性銀行轉(zhuǎn)型方向已定:綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)》.《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》

[4]朱妮 高麗麗:《聚焦政策性銀行轉(zhuǎn)型》.《金融科技》

第3篇：政策性金融機(jī)構(gòu)的特征范文

科學(xué)定位新時(shí)期政策性金融的職能和業(yè)務(wù)范圍

第一，適時(shí)轉(zhuǎn)變政策性金融政策著力點(diǎn)。從理論上看，政策性金融通常是作用于一般商業(yè)性金融不能企及而又具有明顯社會(huì)效益和巨大外溢性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)瓶頸領(lǐng)域，是為彌補(bǔ)市場(chǎng)和商業(yè)性金融缺陷而進(jìn)行的具有政策導(dǎo)向的金融活動(dòng)，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略意圖和政策目標(biāo)是政策性金融的基本出發(fā)點(diǎn)。市場(chǎng)發(fā)育程度、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向的變化以及商業(yè)性金融的功能強(qiáng)弱，決定了政策性金融的職能作用和業(yè)務(wù)范圍。從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，政策性金融機(jī)構(gòu)也在隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸成熟，或是收縮業(yè)務(wù)，或是向商業(yè)化或綜合開發(fā)型機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。就我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，政策性金融在成立初期的支持重點(diǎn)是“兩基一支”和國(guó)家糧食收購(gòu)及促進(jìn)機(jī)電產(chǎn)品出口等。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)轉(zhuǎn)軌和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，以及科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)，客觀上要求政策性金融的作用重點(diǎn)轉(zhuǎn)向科技自主創(chuàng)新、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問(wèn)題、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和支持“走出去”戰(zhàn)略等，政策性金融仍然肩負(fù)著重要的使命。另一方面，國(guó)家財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)是以無(wú)償性為基本特征的，并不能替代政策性金融的有償性支持。因此，政策性金融向商業(yè)化轉(zhuǎn)型短期內(nèi)并不可行。而向綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，使政策性金融機(jī)構(gòu)同時(shí)開展政策性金融和商業(yè)性金融服務(wù)，關(guān)鍵是要界定清楚貫徹國(guó)家政策意圖所需的政策性資金規(guī)模，可運(yùn)用的資金來(lái)源能在多大程度上滿足實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的需要。

第二，強(qiáng)化政策性金融的商業(yè)化運(yùn)作。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，政策性金融機(jī)構(gòu)作為具有政策功能的特殊金融企業(yè)，多數(shù)是具有盈利的。政策性金融在注重宏觀效益的同時(shí)，同樣要講求成本，也只有這樣才能實(shí)現(xiàn)政策性金融的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。就此而言，政策性金融是宏觀領(lǐng)域的政策導(dǎo)向性與微觀層次的市場(chǎng)化運(yùn)作的統(tǒng)一體。為確保政策性金融的商業(yè)化和市場(chǎng)化運(yùn)作，政府應(yīng)盡可能不干預(yù)政策性金融機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，通過(guò)分賬管理、分賬核算的形式實(shí)現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的分離。

第三，以法律的形式明確政策性金融機(jī)構(gòu)的職能定位，并保持法律規(guī)范的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。在過(guò)去的十余年里，我國(guó)政策性金融是在缺乏完整法規(guī)制度的條件不斷發(fā)展的，至今也未形成關(guān)于政策性金融的明確法律定位，這與國(guó)外建立政策性金融立法先行的做法是不同的。開發(fā)性金融活動(dòng)缺乏法律的規(guī)范和約束，導(dǎo)致政策性金融的經(jīng)營(yíng)范圍和行為邊界不清晰，經(jīng)營(yíng)范圍與商業(yè)叉而產(chǎn)生激烈的競(jìng)爭(zhēng)，影響政策性金融功能的有效發(fā)揮。為加快政策性金融的發(fā)展轉(zhuǎn)型，應(yīng)盡快出臺(tái)政策性金融的相關(guān)法律規(guī)范。在目前各政策性金融機(jī)構(gòu)情況差別較大的條件下，可按照“一行一策”的方式，先出臺(tái)條例，然后逐步上升為法律，同時(shí)根據(jù)發(fā)展需要和經(jīng)營(yíng)環(huán)境的變化對(duì)相關(guān)法律規(guī)范及時(shí)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。

加快政策性金融可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)

金融機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展是與其現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和健全的公司治理機(jī)制分不開的。政策性金融因其所介入領(lǐng)域具有風(fēng)險(xiǎn)高、期限長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低的特征，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、形成健全的公司治理機(jī)制和完善的風(fēng)險(xiǎn)控制制度更為重要，故在國(guó)家所有的基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的法人治理機(jī)制是國(guó)外政策性金融機(jī)構(gòu)的重要特點(diǎn)之一。目前，可以從以下幾個(gè)方面著手健全政策性金融機(jī)構(gòu)的公司治理機(jī)制：

一是深化國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制的改革，在國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制改革框架下，加快建立政策性金融資本的國(guó)有出資人制度。目前，我國(guó)國(guó)有金融資產(chǎn)的所有者是虛置的，且所有者職能割裂，管資產(chǎn)與管人、管事不統(tǒng)一，多個(gè)部門都在行使所有者的職責(zé)，不利于健全政策性金融機(jī)構(gòu)的公司治理。形成政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，可考慮由一個(gè)專門機(jī)構(gòu)代表國(guó)家作為政策性金融資本的現(xiàn)實(shí)所有者，統(tǒng)一行使出資人職責(zé)，從所有者出發(fā)推動(dòng)政策性金融機(jī)構(gòu)公司治理機(jī)制的不斷完善。

二是逐步實(shí)現(xiàn)政策性金融機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，可考慮以中央財(cái)政為主，吸收省級(jí)地方政府參股，同時(shí)按照現(xiàn)代公司治理的要求建立政策性金融機(jī)構(gòu)的公司治理框架，努力形成董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理人員之間相互制衡的機(jī)制。同時(shí)，在這一框架下加快完善政策性金融的內(nèi)部控制機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系，建立科學(xué)的薪酬制度，努力形成有效的激勵(lì)-約束機(jī)制。

進(jìn)一步完善國(guó)家對(duì)政策性金融轉(zhuǎn)型的政策支持

政策性金融所支持領(lǐng)的域通常是社會(huì)效益較高而經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較差的領(lǐng)域，一般盈利能力較弱，故國(guó)家的政策支持是政策性金融得以持續(xù)發(fā)展的重要條件。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，政策性金融不僅享有國(guó)家的信用，而且還享有政府一系列政策的支持。目前，我國(guó)除國(guó)家開發(fā)銀行具有良好的業(yè)績(jī)外，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行的盈利還較弱，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策意圖的過(guò)程中也積累了一些不良資產(chǎn)。因此，進(jìn)一步完善國(guó)家對(duì)政策性金融持續(xù)的政策支持，是加快我國(guó)政策性金融發(fā)展轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

首先，在國(guó)家預(yù)算的約束下，逐步充實(shí)政策性金融機(jī)構(gòu)的資本金，建立穩(wěn)定的資本金補(bǔ)充機(jī)制。資本是金融機(jī)構(gòu)開展穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)，同時(shí)在某種程度也決定了其抗風(fēng)險(xiǎn)能力的高低。就國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，為國(guó)家所有的政策性銀行通常比商業(yè)銀行具有更高的資本充足率。在過(guò)去的十余年時(shí)間里，我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有得到足夠的資本注入，資本充足率逐年下降。對(duì)于這種情況，可結(jié)合建立政策性銀行類國(guó)有資本出資人制度，以增加資本注入、實(shí)行利潤(rùn)返還、發(fā)行財(cái)政擔(dān)保次級(jí)債券等形式，形成政策性金融補(bǔ)充資本金的長(zhǎng)效機(jī)制，并以國(guó)家信用為基礎(chǔ)進(jìn)一步拓寬政策性金融的資金來(lái)源渠道。

其次，在將政策性金融的國(guó)家業(yè)務(wù)和銀行業(yè)務(wù)分賬管理、分賬核算的基礎(chǔ)上，建立對(duì)國(guó)家業(yè)務(wù)的虧損彌補(bǔ)機(jī)制。政府對(duì)開展國(guó)家業(yè)務(wù)產(chǎn)生的虧損進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，而不再對(duì)商業(yè)性業(yè)務(wù)進(jìn)行兜底，在促進(jìn)政策性金融持續(xù)開展國(guó)家業(yè)務(wù)的同時(shí)，防止政策性銀行運(yùn)用國(guó)家信用與商業(yè)銀行進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)。

最后，完善政策性金融的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策性金融風(fēng)險(xiǎn)和收益的平衡。針對(duì)政策性業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的特點(diǎn)，進(jìn)一步完善財(cái)政貼息制度，對(duì)各種形式的優(yōu)惠貸款與其融資成本之間的利差進(jìn)行必要的補(bǔ)償，并將貼息收入作為政策性金融機(jī)構(gòu)正常的業(yè)務(wù)收入，改變風(fēng)險(xiǎn)和收益的對(duì)比，促進(jìn)政策性金融的持續(xù)經(jīng)營(yíng)。或是制訂必要的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)政策性金融貫徹國(guó)家政策目標(biāo)進(jìn)行必要補(bǔ)償。

第4篇：政策性金融機(jī)構(gòu)的特征范文

關(guān)鍵詞：政策性金融機(jī)構(gòu);負(fù)向互動(dòng);社會(huì)控制;立法

中圖分類號(hào)：F830.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2015）08-0035-05

我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展20多年來(lái)，運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，歸根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相關(guān)立法工作的嚴(yán)重滯后。加強(qiáng)政策性金融領(lǐng)域的專門立法，依法治理政策性金融機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)政策性金融運(yùn)行、管理的法治化，無(wú)疑是依法治國(guó)方略的題中應(yīng)有之義。

我國(guó)政策性金融立法的呼聲，從業(yè)界到學(xué)術(shù)界一直持續(xù)不斷。專家學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)和法學(xué)的角度，對(duì)政策性金融立法的理論依據(jù)、結(jié)構(gòu)框架和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等分別進(jìn)行了先期研究（白欽先、曲昭光，1993;王偉，1994;吳曉靈，2003;段京東，2005;白欽先、王偉，2005;賈康，2010;王吉獻(xiàn)，2015）。但是，從社會(huì)學(xué)視閾進(jìn)行政策性金融機(jī)構(gòu)的立法分析還比較鮮見。為此，本文運(yùn)用社會(huì)學(xué)原理尤其是法律社會(huì)學(xué)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的理論和方法，對(duì)我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)立法的社會(huì)環(huán)境因素、社會(huì)控制的法律手段、法制體系及運(yùn)作機(jī)制的構(gòu)建等進(jìn)行初步探究。

一、負(fù)向互動(dòng)與越軌是政策性金融機(jī)構(gòu)法制生成的社會(huì)基礎(chǔ)

社會(huì)生活中人與人之間進(jìn)行著各種各樣的互動(dòng)，社會(huì)互動(dòng)發(fā)生在一定的具體情境之中，各行動(dòng)者處于特定角色位置從而承擔(dān)了相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，經(jīng)過(guò)對(duì)他人采取社會(huì)行動(dòng)和對(duì)方做出反應(yīng)性社會(huì)行動(dòng)兩個(gè)環(huán)節(jié)，這一互動(dòng)過(guò)程才結(jié)束。而共同認(rèn)可的價(jià)值觀、行為規(guī)范等構(gòu)成了制約與影響達(dá)到各自本身目標(biāo)的外部環(huán)境。也就是說(shuō)，在每一個(gè)情境下，各行動(dòng)者只有在規(guī)范提供的相互影響框架內(nèi)進(jìn)行社會(huì)互動(dòng)，那么這種互動(dòng)才能得以持續(xù);而一旦打破了規(guī)范，就會(huì)表現(xiàn)出負(fù)向越軌，互動(dòng)難以進(jìn)行，甚至被迫中斷。如圖1所示。

政策性金融領(lǐng)域各主體基于資本供求相互聯(lián)系，表現(xiàn)出合作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。行動(dòng)者包括政策性金融機(jī)構(gòu)和中小企業(yè)、農(nóng)村企業(yè)等強(qiáng)位弱勢(shì)群體。其中政策性金融機(jī)構(gòu)是資本的供給方，有通過(guò)出借資金獲得收益的權(quán)力;中小企業(yè)等強(qiáng)位弱勢(shì)群體是需求方，有自由選擇低成本獲取資金的目的。在政策性金融資源尤為稀缺的條件下，供需雙方博弈過(guò)程中不斷互動(dòng)，整個(gè)政策性金融市場(chǎng)呈現(xiàn)出賣方壟斷的特征。供需雙方可以選擇合作的互動(dòng)方式，相互配合，為達(dá)到共同目的發(fā)揮各自的主觀能動(dòng)性，不僅可以共同獲利，還會(huì)增加正的外部性。政策性金融的倡導(dǎo)與虹吸的基礎(chǔ)功能便體現(xiàn)于此。政策性金融機(jī)構(gòu)用直接的資金投放可間接吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)跟隨從事符合國(guó)家戰(zhàn)略意圖的放款，當(dāng)資金配套時(shí)政策性金融機(jī)構(gòu)再轉(zhuǎn)移投資方向，開始新一輪的投資循環(huán);同時(shí)，在這一過(guò)程中，政策性金融機(jī)構(gòu)的行動(dòng)無(wú)疑釋放出信號(hào)，表明了政府的扶持決心，這是隱性的國(guó)家擔(dān)保，可以提高商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的投資信心，降低其投資風(fēng)險(xiǎn)。兩者協(xié)同投資的結(jié)果便會(huì)降低被投資地區(qū)和領(lǐng)域?qū)φ咝再Y金的依賴。若博弈雙方在互動(dòng)中形成對(duì)立的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系，基于各自的利益訴求運(yùn)用各自權(quán)力相互排斥，會(huì)影響政策性金融資源合理有效地配置與可持續(xù)發(fā)展。政策性金融機(jī)構(gòu)擁有的政府背景決定了其享有得天獨(dú)厚的優(yōu)惠待遇。一旦政策性金融機(jī)構(gòu)偏離政策性目標(biāo)，無(wú)視經(jīng)營(yíng)原則，主動(dòng)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)越位競(jìng)爭(zhēng)于市場(chǎng)正向選擇機(jī)制下的投資項(xiàng)目，盈利算其業(yè)績(jī)，虧損由財(cái)政兜底，必然會(huì)產(chǎn)生將政策性虧損與經(jīng)營(yíng)性虧損人為加以混淆的動(dòng)機(jī)。在這種負(fù)向互動(dòng)下，強(qiáng)位弱勢(shì)群體的資本需求不僅不會(huì)得到滿足，資本反而會(huì)逐漸流向單一盈利目標(biāo)下的投資項(xiàng)目。由此可以看出，行動(dòng)者之間的負(fù)向互動(dòng)與政策性金融的宗旨背道而馳。按照機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷，政策性金融機(jī)構(gòu)作為政策性金融功能的主要載體，是國(guó)家彌補(bǔ)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中內(nèi)在不足的工具。若其經(jīng)營(yíng)運(yùn)作偏離了國(guó)家政策性目標(biāo)，強(qiáng)位弱勢(shì)群體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中平等的發(fā)展權(quán)就難以得到保障。

從更深層次來(lái)分析，負(fù)向互動(dòng)也極易導(dǎo)致政策性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)越軌行為（Deviance）。這里的“越軌”特指負(fù)向越軌，即破壞社會(huì)規(guī)范或違反群體與社會(huì)期望的行為（謝弗，2006）。與個(gè)人越軌相較，組織、機(jī)構(gòu)違反規(guī)范的行為即群體越軌對(duì)社會(huì)規(guī)范的破壞更大。社會(huì)學(xué)家默頓的“手段―目標(biāo)”理論認(rèn)為，社會(huì)以文化傳統(tǒng)方式界定了規(guī)范目標(biāo)，但是在社會(huì)結(jié)構(gòu)的安排上缺少以制度設(shè)置方式規(guī)定的實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的手段。當(dāng)規(guī)范目標(biāo)與規(guī)范手段之間失衡或不一致時(shí)，越軌行為或曰偏差行為、反常行為、失范行為就會(huì)產(chǎn)生。政策性金融機(jī)構(gòu)因其性質(zhì)及定位與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)有著根本差異，業(yè)務(wù)范圍理應(yīng)依據(jù)明確的規(guī)范與之劃清界限，充分發(fā)揮在各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的比較優(yōu)勢(shì)，使金融資源的配置兼具效率與公平。在我國(guó)，有的政策性銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)越位越軌即群體越軌問(wèn)題相當(dāng)突出，個(gè)別政策性銀行憑借其特殊背景和特殊待遇，斷章取義、各取所需地將“市場(chǎng)化”與“運(yùn)作”割裂，將市場(chǎng)化運(yùn)作的手段同機(jī)構(gòu)自身的根本性質(zhì)、宗旨與職能割裂，不僅違法違規(guī)地同商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)展開不公平、不正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)甚至“惡性競(jìng)爭(zhēng)”，而且還將業(yè)務(wù)觸角逐步延伸、擴(kuò)張到其他政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化運(yùn)作是政策性金融機(jī)構(gòu)的“金融性”本義本性，但不能斷章取義地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成為政策性金融機(jī)構(gòu)越軌經(jīng)營(yíng)并一以貫之的借口。市場(chǎng)化運(yùn)作表層之下更亟須深層的制度設(shè)計(jì)，要解決的不單是“有所為和有所不為”的問(wèn)題，而是“可為和不可為”的難題，要從根源上防止越軌行為的產(chǎn)生。從約束和規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)行為的角度出發(fā)，為盡量減少與其他主體之間的負(fù)向互動(dòng)，需要依賴一種穩(wěn)定且持續(xù)的社會(huì)規(guī)范所提供的外部制約環(huán)境即法律制度。

二、法律是政策性金融機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)作的有效社會(huì)控制手段

個(gè)人或群體違反其所應(yīng)遵守的行為規(guī)范的行為是越軌行為，缺乏合理規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)是不公平競(jìng)爭(zhēng)，并可能導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，惡性競(jìng)爭(zhēng)會(huì)直接或間接地破壞社會(huì)秩序（王思斌，2010）。社會(huì)控制（social control）作為社會(huì)制度的一項(xiàng)重要功能，旨在糾正社會(huì)成員（包括組織機(jī)構(gòu)）的越軌行為，越軌行為也是社會(huì)控制的對(duì)象。在美國(guó)社會(huì)學(xué)家E.A.羅斯（E.A.Ross）看來(lái)，社會(huì)控制可以理解為社會(huì)組織體系運(yùn)用社會(huì)規(guī)范及與之相應(yīng)的手段和方式，對(duì)社會(huì)成員的價(jià)值觀念和社會(huì)行為進(jìn)行指導(dǎo)、約束，對(duì)各類社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)和制約的過(guò)程。社會(huì)成員基于各自的利益需要，在自身價(jià)值觀的指導(dǎo)下引發(fā)多維度、多方向性的社會(huì)行動(dòng)，同時(shí)又會(huì)在共同的社會(huì)生活中產(chǎn)生各種各樣的社會(huì)互動(dòng)。為使互動(dòng)朝著良性發(fā)展，得以持續(xù)，價(jià)值觀與行為方式在某種程度上需要有機(jī)統(tǒng)一。社會(huì)控制的基本功能便在于此，它為社會(huì)成員提供符合社會(huì)目標(biāo)的價(jià)值觀與相應(yīng)的行為模式，制約彼此行為，協(xié)調(diào)互動(dòng)關(guān)系;明確規(guī)定各自利益競(jìng)爭(zhēng)范圍，調(diào)節(jié)其利益關(guān)系。

另一位美國(guó)社會(huì)學(xué)、法學(xué)家羅斯科?龐德（Roscoe Pound）認(rèn)為：在某種意義上，法律是發(fā)達(dá)政治組織化社會(huì)里高度專門化的社會(huì)控制形式――即通過(guò)有系統(tǒng)、有秩序地使用這種社會(huì)的暴力而達(dá)到的社會(huì)控制。法律之所以成為現(xiàn)代社會(huì)中最權(quán)威、最嚴(yán)厲、最有效、最普遍的社會(huì)控制手段，原因在于法律是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定，以國(guó)家政權(quán)作后盾，由強(qiáng)有力的司法機(jī)構(gòu)保證實(shí)施的行為規(guī)則。這恰是其他社會(huì)控制工具不同時(shí)具備的。所以，對(duì)我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)控制，不僅需要商業(yè)道德、組織紀(jì)律、社會(huì)輿論、群體意識(shí)，以及一般的機(jī)構(gòu)條例、規(guī)章等來(lái)進(jìn)行規(guī)范約束，而且迫切需要盡快上升到法律的最高層次上。法律的真正權(quán)威和效力不僅僅在于制裁，關(guān)鍵在于警示。

現(xiàn)代國(guó)家不僅越來(lái)越多地將社會(huì)生活納入法律的制約范圍，而且法律的社會(huì)控制這一特點(diǎn)在發(fā)達(dá)國(guó)家政策性金融法律體系的構(gòu)建中也體現(xiàn)得尤為全面徹底和淋漓盡致，其法律制度中普遍包含了政策性金融機(jī)構(gòu)設(shè)立目的、法律性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍、資金來(lái)源、監(jiān)管機(jī)制和法律責(zé)任等內(nèi)容，為政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部管理和處理外部關(guān)系設(shè)定了嚴(yán)格的法律框架。如日本的《中小企業(yè)金融公庫(kù)法》第一條便開宗明義地規(guī)定：中小企業(yè)發(fā)展所需長(zhǎng)期資金，一般金融機(jī)構(gòu)難以融通時(shí)，本公庫(kù)予以資金融通;《日本開發(fā)銀行法》同樣在第一條中明確指出：日本開發(fā)銀行的目的在于通過(guò)提供長(zhǎng)期資金，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，補(bǔ)充并獎(jiǎng)勵(lì)一般金融機(jī)構(gòu)。德國(guó)《復(fù)興信貸銀行法》明文規(guī)定了政策性金融機(jī)構(gòu)特殊的公法法人地位：德國(guó)復(fù)興信貸銀行為以公法設(shè)立的法人團(tuán)體。在規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)同商業(yè)性金融之間競(jìng)爭(zhēng)方面，日本《政策投資銀行法》第20條確立了不得與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的原則，銀行所從事的發(fā)放貸款、擔(dān)保債務(wù)、購(gòu)買公司債券、應(yīng)政府要求取得資產(chǎn)要求權(quán)或進(jìn)行投資等業(yè)務(wù)，只有在確認(rèn)它們能產(chǎn)生利潤(rùn)以保證能夠有投資回報(bào)的情況下，才能進(jìn)行;德國(guó)《復(fù)興信貸銀行法》規(guī)定了復(fù)興信貸銀行必須保持補(bǔ)充性與中立性兩大原則，既要彌補(bǔ)商業(yè)性金融在諸多領(lǐng)域中的缺陷，又不得挾政策支持及政府優(yōu)惠同商業(yè)銀行不公平競(jìng)爭(zhēng)?！度毡菊咄顿Y銀行法》明確建立了穩(wěn)定的財(cái)政撥付援助機(jī)制：該銀行可以從政府借入資金……可以從其他銀行和金融機(jī)構(gòu)借入短期資金，用于滿足現(xiàn)金流量需要或財(cái)務(wù)省規(guī)定的其他要求。針對(duì)監(jiān)管機(jī)制，《德國(guó)復(fù)興信貸銀行法》第12章則規(guī)定了：該銀行由聯(lián)邦政府指定財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督當(dāng)局有權(quán)采取一切措施，以確保該銀行的業(yè)務(wù)運(yùn)作符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。法律責(zé)任的追究和承擔(dān)則嚴(yán)格規(guī)定了政策性金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和職員的經(jīng)濟(jì)和行政處罰，如日本《住宅金融公庫(kù)法》第32條規(guī)定：公庫(kù)的負(fù)責(zé)人在違反本法、融通法、保險(xiǎn)法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有權(quán)將其解職。

我國(guó)政策性銀行在20多年的機(jī)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程中，出現(xiàn)了諸如權(quán)力尋租、定位不準(zhǔn)、不良貸款規(guī)模偏大、政策性金融資源配置分散，甚至出現(xiàn)了超越政策性業(yè)務(wù)范圍同商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)的、不公平競(jìng)爭(zhēng)的越軌行為等一系列問(wèn)題。究其根源，在于我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的組織、運(yùn)行和決策僅依據(jù)成立之初的內(nèi)部章程，缺少專門的法律，使機(jī)構(gòu)運(yùn)作無(wú)序，監(jiān)管也無(wú)法可依。“法者，治之端也”。法律作為穩(wěn)定、有力的社會(huì)控制手段，能夠?qū)φ咝越鹑跈C(jī)構(gòu)的越軌行為予以懲罰，并對(duì)規(guī)范行為做出正向引導(dǎo)。所以，政策性金融立法的國(guó)際慣例與國(guó)內(nèi)立法缺失的歷史教訓(xùn)，呼吁我國(guó)加快政策性金融立法步伐，高度重視并采用法律這一有效的社會(huì)控制手段推進(jìn)政策性金融改革，在法治的框架內(nèi)規(guī)范政策性金融改革。

三、構(gòu)建政策性金融機(jī)構(gòu)法制體系是實(shí)現(xiàn)法治化的前提條件

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治的經(jīng)濟(jì)，法律的指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、強(qiáng)制與教育功能為市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)建了一個(gè)有序的制度平臺(tái)，同時(shí)提供了系統(tǒng)、完善的保障。立法的目的不在于對(duì)越軌行為的事后懲戒，而應(yīng)注重事前的引導(dǎo)與警示。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。當(dāng)前，一些市場(chǎng)亟須的基礎(chǔ)性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我國(guó)政策性金融現(xiàn)行的制度規(guī)則（主要是政府的政策性文件與政策性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部章程）也已滯后于發(fā)展實(shí)踐，專門針對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)治理與運(yùn)行的法律尚屬空白，法律的系統(tǒng)性、體系性還不強(qiáng)。建立健全政策性金融法律制度體系，是保障和實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)法治的基礎(chǔ)，要實(shí)行政策性金融機(jī)構(gòu)法治，必須具有完備的政策性金融法制。法治也是法制的立足點(diǎn)和歸宿，政策性金融法制的發(fā)展前途必然是最終實(shí)現(xiàn)政策性金融法治。從實(shí)現(xiàn)我國(guó)金融領(lǐng)域法治化角度來(lái)看，必須不加歧視性地將政策性金融上升到與商業(yè)性金融同等的法律地位。因此，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好政策性金融等領(lǐng)域的法規(guī)層級(jí)的完善和提升工作，構(gòu)建政策性金融法律制度體系。

（一）強(qiáng)化政策性金融立法的國(guó)家建設(shè)與非市場(chǎng)治理機(jī)制

影響競(jìng)爭(zhēng)行為、過(guò)程和結(jié)果的重要因素是競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則。根據(jù)龐德的社會(huì)控制理論的利益學(xué)說(shuō)，社會(huì)生活中的利益分為個(gè)人利益、公共利益和社會(huì)利益，社會(huì)成員在一定的情境互動(dòng)中，這三種利益不可避免會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)甚至沖突，運(yùn)用法律進(jìn)行社會(huì)控制的關(guān)鍵在于承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障利益。即以法律的規(guī)定為依據(jù)，決定、承認(rèn)哪些利益，在什么范圍內(nèi)對(duì)其進(jìn)行保障，如何保障。法律的社會(huì)控制最終目的便是以最小的成本消耗獲得整個(gè)社會(huì)利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的設(shè)計(jì)上，要反映出社會(huì)公眾認(rèn)可的價(jià)值觀念和各主體的利益需求，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平合理。這就要求政策性金融立法應(yīng)該充分發(fā)揮政府干預(yù)或國(guó)家治理的主體作用，通過(guò)非市場(chǎng)治理機(jī)制公正地協(xié)調(diào)各方利益，提高政策性金融機(jī)構(gòu)的國(guó)家治理能力。為了避免社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，在宏觀上對(duì)社會(huì)運(yùn)行進(jìn)行控制，既是人們的期望，也常常表現(xiàn)為政府的管理行為。盡管社會(huì)控制并不限于國(guó)家權(quán)力，但實(shí)際上，國(guó)家是最強(qiáng)有力的社會(huì)控制者的代名詞。

（二）科學(xué)認(rèn)識(shí)政策性金融立法的制度基礎(chǔ)和立法宗旨

從認(rèn)識(shí)層面承認(rèn)政策性金融是糾正政府失靈、兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)合理性的特殊的金融制度安排，與商業(yè)性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充當(dāng)政府經(jīng)濟(jì)與社會(huì)調(diào)節(jié)管理職能的工具，專門為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的各種形式的強(qiáng)位弱勢(shì)群體提供資金、擔(dān)保及保險(xiǎn)等方式的金融服務(wù)，補(bǔ)充并引導(dǎo)商業(yè)性金融，促進(jìn)這些特殊目標(biāo)群體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)進(jìn)步。政策性金融的性質(zhì)，則體現(xiàn)的是一種非營(yíng)利公共性和社會(huì)合理性的屬性。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政策性金融機(jī)構(gòu)的改革更應(yīng)牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目標(biāo)，所有經(jīng)營(yíng)運(yùn)作手段都要圍繞這個(gè)中心目標(biāo)。從功能觀點(diǎn)來(lái)看，政策性金融不單是政府財(cái)政的簡(jiǎn)單外延，而是具有信用性、有償性和一定盈利性的金融制度安排，通過(guò)資本流動(dòng)、資金有償借貸等過(guò)程，與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)建立平等的合作關(guān)系，與“三農(nóng)”、中小企業(yè)、國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域等資金需求方建立平等的借貸關(guān)系。

在科學(xué)認(rèn)識(shí)政策性金融制度的基礎(chǔ)上，明確政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者創(chuàng)設(shè)法律所預(yù)期實(shí)現(xiàn)的目的。政策性金融立法，既不能偏離政策性金融制度安排的宗旨和性質(zhì)，也要體現(xiàn)規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作行為和保障政策性金融可持續(xù)發(fā)展的目的，即權(quán)益和責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一。尤其是必須堅(jiān)持和體現(xiàn)國(guó)家政策導(dǎo)向與戰(zhàn)略意圖，持續(xù)發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)在金融資源配置中的導(dǎo)向作用，履行扶持強(qiáng)位弱勢(shì)群體的職能，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。立法還要處理好政策性金融機(jī)構(gòu)已形成的各種利益團(tuán)體的利益關(guān)系，避免成為立法進(jìn)程中的阻礙。

（三）界定政策性金融機(jī)構(gòu)的法律地位和法人治理結(jié)構(gòu)

法律地位是法律賦予自然人、單位、組織等一定的人格，限定其在法律關(guān)系中可以獨(dú)立行使權(quán)力和履行義務(wù)的范圍。政策性金融機(jī)構(gòu)只有明確了法律地位，才能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行各項(xiàng)活動(dòng)，越過(guò)法律權(quán)限必然會(huì)受到相應(yīng)懲罰。從建立目的和改革路徑來(lái)看，政策性金融機(jī)構(gòu)屬于特殊公法法人，應(yīng)采用公司制，按照職責(zé)明確、制衡有效、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立起由董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理人員組成的法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)各政策性金融機(jī)構(gòu)履行職能的不同，其中董事會(huì)成員可由財(cái)政部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)部委負(fù)責(zé)人和相關(guān)領(lǐng)域的專家組成，行使政策性金融各領(lǐng)域發(fā)展改革中對(duì)重大事項(xiàng)決策和協(xié)調(diào)的權(quán)力，直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。這種管理體制下易于處理好各政策性金融機(jī)構(gòu)同各主管部門的利益關(guān)系以及所有者和經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，減少行政干預(yù)，提高效率。

（四）規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和考核制度

政策性金融制度體系是包括政策性銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保、信托、投資基金、資產(chǎn)管理等在內(nèi)相互補(bǔ)充的機(jī)構(gòu)體系和業(yè)務(wù)體系。立法中要協(xié)調(diào)好政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，即明確界定政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，防止其業(yè)務(wù)因利益集團(tuán)的利益而發(fā)生偏離，避免政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的交叉重疊。對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)績(jī)效考核，要以實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策程度為基礎(chǔ)和前提，考核體系指標(biāo)要從政策性金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健度和國(guó)家政策實(shí)現(xiàn)度兩方面設(shè)計(jì)，減少其片面追求盈利的動(dòng)機(jī)和行為。要嚴(yán)格區(qū)分政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損，對(duì)于政策性虧損的部分，由政府財(cái)政予以補(bǔ)貼;經(jīng)營(yíng)性虧損部分必須依法追究相關(guān)人員的經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。

（五）建立健全政策性金融機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制

責(zé)任追究是法律對(duì)越軌行為的懲治，體現(xiàn)了法律的強(qiáng)制性與震懾力?？山梃b日本對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的立法實(shí)踐，單獨(dú)增設(shè)罰則一章，具體規(guī)定政策性金融活動(dòng)中各責(zé)任主體所要承擔(dān)的行政或刑事處罰等法律后果，理順各自權(quán)責(zé)關(guān)系。在立法規(guī)范和依法監(jiān)管的基礎(chǔ)上，真正形成從終端到源頭的問(wèn)責(zé)追責(zé)倒逼機(jī)制。政策性金融機(jī)構(gòu)是執(zhí)行政府經(jīng)濟(jì)政策的特殊金融機(jī)構(gòu)，因此要對(duì)政府決策失誤與政策性金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行失誤嚴(yán)加判別，建立公平的追責(zé)機(jī)制也應(yīng)是依法治理政策性金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)有之義。

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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions

Wang Wei Wang Manxue

（School of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）

第5篇：政策性金融機(jī)構(gòu)的特征范文

關(guān)鍵詞：開發(fā)性金融 泛化 利益

泛開發(fā)性金融指的是在開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)實(shí)踐中，由于各種原因所造成的開發(fā)性金融在業(yè)務(wù)和功能方面所產(chǎn)生的新變化，這種變化超出了人們?cè)瓉?lái)對(duì)開發(fā)性金融的定位和理解，變化本身可能具有積極意義，也可能相反。值得一提的是，本文提出的泛開發(fā)性金融概念，它是對(duì)中國(guó)開發(fā)性金融變化的客觀描述，并不含有先入為主式的價(jià)值評(píng)判，泛開發(fā)性金融的效果及其評(píng)價(jià)則有待進(jìn)一步的規(guī)范分析。

泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的特征

中國(guó)泛開發(fā)性金融現(xiàn)象與中國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行有關(guān)?？v觀中國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行發(fā)展歷程，國(guó)開行改革與發(fā)展走過(guò)了三個(gè)主要階段。從1994年到1998年是政策性銀行初步發(fā)展階段；1998-2007年是開發(fā)性金融探索與初步形成階段；2007-2012年進(jìn)入初步商業(yè)化階段。從三個(gè)不同發(fā)展階段分析，開發(fā)性金融泛化現(xiàn)象又呈現(xiàn)出以下三大特點(diǎn)：

第一，政策性銀行泛化為開發(fā)性金融泛化埋下了伏筆。早在1998以前，盡管該階段開發(fā)性金融沒(méi)有出現(xiàn)，但由于中央政府對(duì)政策性銀行的管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，過(guò)于行政化的操作帶來(lái)了政策性銀行的普遍業(yè)績(jī)不佳。加上中央政府對(duì)政策性銀行的資金補(bǔ)充往往力量不足，加大了政策性銀行進(jìn)軍商業(yè)領(lǐng)域的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，所以政策性銀行泛化現(xiàn)象在1997年以前就已出現(xiàn)。1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)成為中國(guó)政策性銀行改革拐點(diǎn)，此后的中國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化成為中央政府和政策性銀行的共同意愿。這一時(shí)期的一個(gè)重要現(xiàn)象是政策性銀行經(jīng)營(yíng)有著向市場(chǎng)化的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，政策性銀行市場(chǎng)化探索中表現(xiàn)出了明顯商業(yè)化跡象。如國(guó)開行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行均出現(xiàn)了部分商業(yè)性業(yè)務(wù)。因此政策性銀行泛化是開發(fā)性金融泛化的主要前提和基礎(chǔ)。

第二，國(guó)開行市場(chǎng)化探索是開發(fā)性金融泛化的基礎(chǔ)。1998年以后，國(guó)家開發(fā)銀行率先探索市場(chǎng)化籌資道路。一是到2002年底，國(guó)開行籌資完全實(shí)現(xiàn)了從債券市場(chǎng)融資的金融創(chuàng)新，為其他政策性銀行市場(chǎng)化運(yùn)作做出表率。二是在1998-2007年，開發(fā)性金融理論在實(shí)踐中逐漸完善和形成，這主要反映在國(guó)開行課題組的相關(guān)經(jīng)典文獻(xiàn)中。三是這一期間，國(guó)開行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和市場(chǎng)狀態(tài)發(fā)生了較大變化。在1994建行之初，國(guó)開行的業(yè)務(wù)主要定位于兩基一支領(lǐng)域，這與當(dāng)時(shí)這些領(lǐng)域處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸領(lǐng)域有關(guān)，這一時(shí)期國(guó)開行與商業(yè)性銀行不存在業(yè)務(wù)上的沖突。但到了1997年左右，兩基一支領(lǐng)域隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革開放加快，已出現(xiàn)了市場(chǎng)成熟的苗頭。進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國(guó)快速城市化帶來(lái)了商業(yè)性金融的全面繁榮，開發(fā)性金融和商業(yè)性金融在很多領(lǐng)域形成了明顯的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。四是隨著國(guó)開行市場(chǎng)化程度的提高，開發(fā)性金融涉及的領(lǐng)域廣度和深度均不斷加大，由于缺乏法律規(guī)定的退出機(jī)制，隨著國(guó)開行實(shí)力的不斷壯大，其開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的定位實(shí)際上被視為造成金融市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)的典型代表。

國(guó)開行商業(yè)化后的開發(fā)性金融新一輪泛化。傳統(tǒng)政策性銀行理論認(rèn)為，開發(fā)性金融是限于政策性銀行范疇內(nèi)發(fā)揮作用，但從2007年至今，隨著國(guó)開行商業(yè)化步伐的不斷加快，國(guó)開行提出了堅(jiān)持開發(fā)性金融的主張，這種商業(yè)化和開發(fā)性金融并存的格局帶來(lái)了理論和實(shí)踐之間的嚴(yán)重沖突。

泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的形成機(jī)制

開發(fā)性金融的產(chǎn)生與發(fā)展有其內(nèi)在的客觀規(guī)律，泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的形成與相關(guān)主體的利益博弈有關(guān)，主要表現(xiàn)在：

第一，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)追求自身的利益。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)其既定的功能定位和發(fā)展目標(biāo)，首先要解決好自身的生存與發(fā)展問(wèn)題。對(duì)國(guó)開行來(lái)說(shuō)，在政策性銀行階段出現(xiàn)的泛化與追求自身利益也不無(wú)關(guān)系；到了市場(chǎng)化探索階段，開發(fā)性金融泛化是國(guó)開行市場(chǎng)化實(shí)踐過(guò)程中的探索性活動(dòng)，國(guó)開行自身利益是推動(dòng)其開發(fā)性金融泛化的原始動(dòng)力。在沒(méi)有更多法律法規(guī)約束的情況下，追求開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)利益的行為就有不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)，直至相關(guān)制度約束開始出現(xiàn)。

第二，中央政府和金融監(jiān)管當(dāng)局的利益。從政府對(duì)開發(fā)性金融的需求看，中央政府作為國(guó)家利益的代表，往往是從國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展考慮開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)問(wèn)題。因此出于國(guó)家戰(zhàn)略的需要，開發(fā)性金融在諸多領(lǐng)域需要長(zhǎng)時(shí)期存在。例如出于宏觀調(diào)控政策和化解金融危機(jī)的需要，需要開發(fā)性金融的逆向調(diào)節(jié)作用發(fā)揮。出于平衡內(nèi)需和外需，需要中國(guó)開發(fā)性金融實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略等。從政府對(duì)商業(yè)性銀行改革的思路看，中國(guó)政策性銀行的出現(xiàn)和發(fā)展是以配合國(guó)有銀行商業(yè)化改革為基礎(chǔ)的。中國(guó)政策性銀行改革是由于政策性銀行市場(chǎng)化探索導(dǎo)致的，中國(guó)開發(fā)性金融的深化又是市場(chǎng)化探索帶來(lái)的。由于商業(yè)性銀行的深化，政府投融資需求和縣級(jí)以下的金融需求困難，國(guó)民經(jīng)濟(jì)中一些固有的和新產(chǎn)生的薄弱領(lǐng)域開始顯現(xiàn)，客觀上各級(jí)政府部門對(duì)開發(fā)性金融產(chǎn)生了巨大需求。從就中國(guó)財(cái)政體制改革的結(jié)果看，1994年是政策性銀行成立和財(cái)政稅收體制改革的交匯時(shí)點(diǎn)，此后形成的中央政府和地方政府分權(quán)格局，造成了各級(jí)地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，地方政府融資需求缺口在長(zhǎng)期內(nèi)加大的趨勢(shì)十分明顯。政府與開發(fā)性金融合作市場(chǎng)有固化的趨勢(shì)。近20年來(lái)，中國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行的發(fā)展歷程表明，政策性銀行在很大程度上緩解了中央政府宏觀調(diào)控目標(biāo)和地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，開發(fā)性金融在支持政府項(xiàng)目方面的確功不可沒(méi)。但是，我們還看到，由于國(guó)開行與政府合作機(jī)制已經(jīng)形成并有了不斷復(fù)制的案例，地方政府和國(guó)開行開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)之間彼此在一定程度上形成了較強(qiáng)制度依賴。因此，即使在國(guó)開行明確實(shí)施商業(yè)化的情況下，基礎(chǔ)開發(fā)性金融的理論宣傳和實(shí)踐并沒(méi)有收到來(lái)政府部門的明確禁止。這種利益上的共生關(guān)系是一般的商業(yè)性銀行所不具備的。國(guó)開行商業(yè)化的左顧右盼與中央政府的兩難選擇有一定關(guān)系。一方面，中國(guó)的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)融資服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化程度日益顯現(xiàn)，促使中央政府有意推動(dòng)其轉(zhuǎn)型為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，另一方面，中國(guó)開發(fā)性金融資源的稀缺性導(dǎo)致政府對(duì)其仍存在長(zhǎng)期需求。因此，中央政府利益層面的決策存在較多內(nèi)在的利益沖突。在這種利益格局下，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)就有機(jī)會(huì)充分挖掘政策性領(lǐng)域和商業(yè)性領(lǐng)域的各種機(jī)會(huì)，在追求利益最大化的前提下，盡可能在政策性領(lǐng)域和商業(yè)性領(lǐng)域都有所發(fā)揮。簡(jiǎn)單的說(shuō)，政府和監(jiān)管部門的左右為難造成了國(guó)開行開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的左顧右盼現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上仍屬于泛開發(fā)性金融現(xiàn)象。

第三，市場(chǎng)環(huán)境的變化不可忽視。在國(guó)開行的發(fā)展歷程中，開發(fā)性金融服務(wù)的市場(chǎng)環(huán)境前后發(fā)生了許多重大變化，尤其是在快速城市化的大背景下，“兩基一支”業(yè)務(wù)已經(jīng)演化為商業(yè)性銀行競(jìng)相角逐“好項(xiàng)目”。金融市場(chǎng)的變化推動(dòng)著開發(fā)性金融結(jié)構(gòu)必須重新進(jìn)行選擇。一般的理解，在具有法律約束和制度性調(diào)整機(jī)制的情況下，國(guó)開行要么在政策性銀行體系內(nèi)退出舊業(yè)務(wù)和開發(fā)新業(yè)務(wù)，要么從政策性銀行退出轉(zhuǎn)換為商業(yè)性銀行。

現(xiàn)實(shí)中，國(guó)開行既沒(méi)有從原來(lái)的業(yè)務(wù)中退出，卻實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化，同時(shí)在政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)中都有進(jìn)一步擴(kuò)展的趨勢(shì)。盡管這里有國(guó)開行追求自身利益的因素，但是考慮到中國(guó)特殊的市場(chǎng)環(huán)境，也不是沒(méi)有存在的理由。一方面，近年來(lái)，各級(jí)政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和民生金融領(lǐng)域的金融需求急劇增大，而一般的政策性銀行資金實(shí)力不足，通常商業(yè)銀行不愿意介入，因此，客觀上需要開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在該領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮作用；其次，現(xiàn)實(shí)中很多業(yè)務(wù)兼有政策性和商業(yè)性特征，真正區(qū)分這些業(yè)務(wù)的性質(zhì)存在很多技術(shù)上的難題。而且，實(shí)際業(yè)務(wù)的性質(zhì)與時(shí)空有很大關(guān)系，以前是或者不是政策性業(yè)務(wù)，不等于以后就不是或者是；同一時(shí)間點(diǎn)的不同區(qū)域，同樣的業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)的性質(zhì)可能也有不同。因此，開發(fā)性金融在原有領(lǐng)域做出局部調(diào)整和拓展也不是毫無(wú)道理的。歸根結(jié)底，在變化的市場(chǎng)環(huán)境下，開發(fā)性金融泛化現(xiàn)象也許是開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)自動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制所做出的理性選擇。

第四，制度的力量。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完備的法律制度和金融監(jiān)管體系是開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的前提條件。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立和業(yè)務(wù)調(diào)整，要先立專門法律，并且要依法實(shí)施；除了對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)管外，還對(duì)開發(fā)性金融業(yè)務(wù)的調(diào)整進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。和國(guó)外相比，盡管中國(guó)不存在類似的開發(fā)性銀行監(jiān)管制度，但是中國(guó)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)是在中國(guó)銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)的商業(yè)性銀行監(jiān)管體系下運(yùn)行的，按照商業(yè)銀行法監(jiān)管的模式下，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)一方面必須盡可能創(chuàng)造條件來(lái)迎合商業(yè)銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也可通過(guò)對(duì)開發(fā)性金融監(jiān)管的制度漏洞做出自利的反應(yīng)。尤其是當(dāng)政策性銀行的力量足以推動(dòng)制度的維持或者變遷時(shí)，這種效果會(huì)更加明顯。實(shí)際上，中國(guó)國(guó)開行開發(fā)性金融的監(jiān)管是在《商業(yè)銀行法》之下，開發(fā)性金融改革主要靠行政手段來(lái)推動(dòng)制度的變革，這種方式的改革極大程度上取決于中央政府和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的利益博弈狀況。

綜上所述，中國(guó)開發(fā)性金融出現(xiàn)的泛化現(xiàn)象（見圖1），取決于國(guó)開行利益和中央政府利益的博弈，也取決于制度、法律、市場(chǎng)環(huán)境變化及開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的決策。換而言之，多方主體的利益博弈最終促成了泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的形成。

泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的評(píng)價(jià)

一是應(yīng)肯定其創(chuàng)新意義。在借鑒日美德等發(fā)達(dá)國(guó)家開發(fā)性金融經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合中國(guó)發(fā)展中國(guó)家特殊的環(huán)境，國(guó)開行創(chuàng)新性地提出了中國(guó)特色的開發(fā)性金融理論。這種特色超出了原有的開發(fā)性金融理論，其實(shí)就是開發(fā)性金融泛化的一種表現(xiàn)，實(shí)質(zhì)是中國(guó)化的開發(fā)性金融理論和實(shí)踐創(chuàng)新的外在表現(xiàn)。二是應(yīng)考慮其過(guò)渡性。要充分考慮后金融危機(jī)時(shí)代的國(guó)情，在短期內(nèi)開發(fā)性金融泛化具有一定的合理性，中長(zhǎng)期漸進(jìn)式的改革有助于問(wèn)題的逐步化解。三是切實(shí)改進(jìn)其負(fù)面效應(yīng)。開發(fā)性金融泛化客觀上造成了與商業(yè)性銀行之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，即開發(fā)性金融異化，這正符合白欽先教授所持的觀點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)中，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)左顧右盼的行為有著深刻的制度缺失和政府利益根源。一般地，這種意義上的開發(fā)性金融泛化應(yīng)該通過(guò)完善法律和制度來(lái)進(jìn)行。四是有計(jì)劃的推動(dòng)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)改革。在短期內(nèi)，一個(gè)低成本的改革方案是將國(guó)開行商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)嚴(yán)格的劃分開來(lái)，分離賬戶分別監(jiān)管，通過(guò)業(yè)務(wù)邊界來(lái)約束國(guó)開行的行為。長(zhǎng)期內(nèi)，在堅(jiān)持政府意圖的開發(fā)性金融理念下，要嚴(yán)格界定政府與市場(chǎng)邊界，避免因?yàn)檎块T的行為缺乏約束，使開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在支持政府的過(guò)程中被動(dòng)成為政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的推手。

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第6篇：政策性金融機(jī)構(gòu)的特征范文

我國(guó)現(xiàn)行的政策性銀行監(jiān)管架構(gòu)存在缺陷

政策性銀行自1994年成立以來(lái)，按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，加大對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、進(jìn)出口企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通等領(lǐng)域的政策性信貸支持，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。但是，政策性銀行在運(yùn)作過(guò)程中也存在較大的問(wèn)題；其中最關(guān)鍵和最重要的是現(xiàn)行監(jiān)管架構(gòu)存在著重大缺陷，一定程度上分工不清、職責(zé)不明，監(jiān)管空白與監(jiān)管過(guò)度并存。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)政策性銀行的監(jiān)管延續(xù)了國(guó)有商業(yè)銀行以金融監(jiān)管部門為主的監(jiān)管模式由人民銀行負(fù)責(zé)審核其高管任職資格、信貸規(guī)模和市場(chǎng)行為(銀監(jiān)會(huì)成立之后轉(zhuǎn)由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé))財(cái)政部負(fù)責(zé)核定其財(cái)務(wù)費(fèi)用；原外貿(mào)部(現(xiàn)商務(wù)部)等有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其他相關(guān)業(yè)務(wù)。這種監(jiān)管架構(gòu)難以體現(xiàn)政策性金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，同時(shí)帶來(lái)了監(jiān)管缺位和監(jiān)管越位兩個(gè)方面的問(wèn)題一方面對(duì)政策性銀行的經(jīng)營(yíng)方針、年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃無(wú)人過(guò)問(wèn)，特別是對(duì)其經(jīng)營(yíng)績(jī)效無(wú)人評(píng)價(jià)考核，很大程度上放任自流；另一方面，微觀上又管得過(guò)多過(guò)細(xì)，限制了政策性金融機(jī)構(gòu)的自，使得經(jīng)營(yíng)管理人員不得不頻繁奔走于政府部門之間，為設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、購(gòu)買辦公用品等枝節(jié)問(wèn)題耗費(fèi)大量時(shí)間和精力。事實(shí)上，目前三家政策性銀行存在的問(wèn)題和引發(fā)的爭(zhēng)論，恰恰是監(jiān)管架構(gòu)的缺陷所造成的，監(jiān)管架構(gòu)的缺陷導(dǎo)致政策性銀行從一開始就缺乏規(guī)范，在運(yùn)行中有關(guān)部門實(shí)際上采取了放任的態(tài)度，對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)行情況也未能及時(shí)加以總結(jié)并進(jìn)行政策調(diào)整，使得矛盾和問(wèn)題不斷累積，不良貸款率高、資本金和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金不足等問(wèn)題已比較突出。

監(jiān)管架構(gòu)的缺陷源于對(duì)政策性金融屬性的誤解

采取現(xiàn)行的監(jiān)管架構(gòu)與過(guò)去對(duì)政策性金融的屬性在理論上的誤解有很大關(guān)系。一直以來(lái)，人民銀行通過(guò)再貸款的方式給政策性金融業(yè)務(wù)提供了巨額資金，于是中央銀行被認(rèn)為是政策性金融業(yè)務(wù)資金責(zé)無(wú)旁貸的供應(yīng)者。這在過(guò)去大一統(tǒng)的財(cái)政與銀行合一體制下是順理成章的，然而經(jīng)過(guò)多年的改革，在我國(guó)的財(cái)政金融體制均已發(fā)生巨大變化的情況下，這種理解是完全錯(cuò)誤的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，財(cái)政政策與貨幣政策的分工則越明確，中央銀行的首要任務(wù)是調(diào)控整個(gè)社會(huì)的貨幣與信用總量，其他一切業(yè)務(wù)都要圍繞、從屬于這一任務(wù)。因此，將中央銀行視為政策性金融資金責(zé)無(wú)旁貸的供應(yīng)者并不恰當(dāng)。正是由于一直以來(lái)將中央銀行作為政策性金融資金的供應(yīng)者，導(dǎo)致對(duì)政策性金融采用以金融監(jiān)管部門為主導(dǎo)的監(jiān)管架構(gòu)。因此，對(duì)政策性金融的屬性及其與政府財(cái)政的關(guān)系，有必要從理論上重新認(rèn)識(shí)。

政策性銀行是由政府發(fā)起創(chuàng)立或擔(dān)保，以貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機(jī)構(gòu)。就其本質(zhì)而言，政策性金融是財(cái)政體系延伸，也是是其重要組成部分，政策性銀行本身是由國(guó)家財(cái)政出資建立起來(lái)的，運(yùn)營(yíng)目的必須反映政府的政策意圖，是國(guó)家財(cái)政向社會(huì)提供公共產(chǎn)品的重要手段之一。政策性銀行執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上就是財(cái)政政策的一種體現(xiàn)，因?yàn)檎{(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、鼓勵(lì)某些產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展或者援助某些“后進(jìn)”的產(chǎn)業(yè)，既是財(cái)政政策責(zé)無(wú)旁貸的義務(wù)，也是財(cái)政政策優(yōu)勢(shì)所在，而這恰恰是貨幣政策無(wú)能為力或者力不從心的。另一方面，政府財(cái)政的手段和功能畢竟有其局限性，單純依靠國(guó)家財(cái)政的直接資金支持不僅是不夠的，而且在一定程度上可能是缺乏效率的。國(guó)家財(cái)政也必須借助政策性金融，通過(guò)政策性金融向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、進(jìn)出口企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通等領(lǐng)域間接地提供扶持，從而避免財(cái)政過(guò)多干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，影響市場(chǎng)的效率。以農(nóng)業(yè)為例，農(nóng)業(yè)作為一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，資本回報(bào)率相對(duì)較低，對(duì)資金的吸引力不大。商業(yè)性金融業(yè)務(wù)從來(lái)都是“嫌貧愛(ài)富”的，無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，金融業(yè)最密集，金融資本最集中的地區(qū)都是城市而不是農(nóng)村。如果沒(méi)有國(guó)家財(cái)政的支撐，沒(méi)有財(cái)政政策導(dǎo)入資本，農(nóng)業(yè)難以承擔(dān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的使命。因此，世界各國(guó)在實(shí)踐中，都由國(guó)家財(cái)政向農(nóng)業(yè)提供巨額的資金以支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是，財(cái)政資金的直接支持在數(shù)量上未必能夠彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)資金需求的巨大缺口，而且財(cái)政直接支持可能是缺乏效率的，因此無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政策性金融都是國(guó)家財(cái)政向農(nóng)業(yè)提供資金支持的一個(gè)重要手段和重要部分。

因此，政策性金融與財(cái)政的關(guān)系可以概括為：政策性金融源于國(guó)家財(cái)政、依存于國(guó)家財(cái)政，但其功能又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)家財(cái)政，其實(shí)質(zhì)是以政府信用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)信用的缺失、體制不完善、儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資的渠道不暢等“市場(chǎng)失靈”的缺陷；另一方面，政策性金融按照商業(yè)金融的原則實(shí)施政策性金融活動(dòng)，最大限度地淡化傳統(tǒng)政策性金融的行政化色彩，避免“政府失靈”。還必須強(qiáng)調(diào)的是，政策性金融具有有償性的特點(diǎn)，是不可能完全取代國(guó)家財(cái)政對(duì)某個(gè)行業(yè)、某個(gè)部門或者某個(gè)地區(qū)、某個(gè)人群的扶持的。因此，政策性“金融”雖然名義上歸于“金融范疇”，但其本質(zhì)卻是財(cái)政支撐的。必須強(qiáng)調(diào)的是，政策性金融之所以采取銀行信貸資金的運(yùn)作模式，是為了提高財(cái)政投融資的使用效率，并不意味著改變了資金的性質(zhì)與政策性金融的本質(zhì)。

政策性金融的財(cái)政屬性要求必須加強(qiáng)對(duì)其的財(cái)政監(jiān)管

由于對(duì)政策性金融屬性的曲解，政策性金融被視為金融范疇，這是我國(guó)對(duì)政策性金融采取當(dāng)前監(jiān)管架構(gòu)主要根源，并由此導(dǎo)致對(duì)政策性金融的監(jiān)管缺位的問(wèn)題。目前，財(cái)政更多地習(xí)慣于一般性財(cái)務(wù)事項(xiàng)的審核與審批，并在此基礎(chǔ)上審核年度財(cái)務(wù)決算，對(duì)政策性銀行的持續(xù)經(jīng)營(yíng)起決定作用的信貸資產(chǎn)質(zhì)量缺乏足夠的關(guān)注，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、控制和化解風(fēng)險(xiǎn)，最終只能被動(dòng)地承擔(dān)經(jīng)營(yíng)損失。由于對(duì)政策性金融沒(méi)有負(fù)起監(jiān)管主導(dǎo)責(zé)任，以及協(xié)調(diào)和溝通不足，一直以來(lái)財(cái)政部門對(duì)政策性銀行的資產(chǎn)質(zhì)量狀況也缺乏了解，而人民銀行(或銀監(jiān)會(huì))對(duì)政策性銀行的執(zhí)行國(guó)家財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)政策情況知之甚少，至于國(guó)家考核各政策性銀行是否按照國(guó)家賦予的職能在特定的經(jīng)營(yíng)范圍有效發(fā)揮了作用，只能聽任政策性銀行單方面的自我評(píng)價(jià)。在監(jiān)管與調(diào)控層面上，將政策性金融與商業(yè)性金融等量齊觀，混淆了政策性金融與商業(yè)性金融性質(zhì)的結(jié)果是不利于財(cái)政政策通過(guò)政策性金融機(jī)構(gòu)有效地傳導(dǎo)，也不利于政策金融充分發(fā)揮其職能作用。

事實(shí)上，政策性金融機(jī)構(gòu)無(wú)論在業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)特征及業(yè)務(wù)對(duì)象上都與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)有很大的不同，更為突出的運(yùn)作機(jī)制差異是政策性金融機(jī)構(gòu)在辦理各種業(yè)務(wù)的過(guò)程中不

會(huì)產(chǎn)生信用創(chuàng)造，存款擴(kuò)張等行為，正因?yàn)槿绱?，許多國(guó)家的政策性銀行并不歸中央銀行或者銀行監(jiān)管部門監(jiān)管，而是直接由財(cái)政部門對(duì)其實(shí)行必要的監(jiān)督管理，或財(cái)政部門至少在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，其目的是為了使財(cái)政資金得到更有效率的運(yùn)用。至于要求政策性銀行像商業(yè)銀行一樣達(dá)到必需的資本充足率，實(shí)施必要的風(fēng)險(xiǎn)管理與控制手段，也是為了政策性銀行能夠樹立一個(gè)良好的外部形象，以便以更加低廉的成本從金融市場(chǎng)以及各類國(guó)際性機(jī)構(gòu)獲得融資與借款。

政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊地位，決定了各國(guó)對(duì)其監(jiān)管一般來(lái)說(shuō)都是比較嚴(yán)格的，在實(shí)踐中則因各國(guó)經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境差異有所不同。我國(guó)的政策性銀行資本由政府全額提供，營(yíng)業(yè)資金在一定程度上依賴政府，對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管。當(dāng)然，這并不意味著政府要直接介入政策性銀行的具體業(yè)務(wù)活動(dòng)，指定具體的貸款項(xiàng)目。就我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)情而言，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對(duì)政策性金融業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的主導(dǎo)責(zé)任。從理論上講，財(cái)政作為政策性金融機(jī)構(gòu)的出資人(即便是將來(lái)產(chǎn)權(quán)多元化的政策性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了，財(cái)政仍然將是一股獨(dú)大)，理應(yīng)擔(dān)負(fù)起對(duì)這部分資金使用的監(jiān)督與管理，而且政策性金融機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展還要求財(cái)政源源不斷地為其注資與補(bǔ)償，正是因?yàn)槿绱?，許多國(guó)家在實(shí)踐中將國(guó)家出資建立政策性金融機(jī)構(gòu)歸于財(cái)政部門監(jiān)管。這一經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒，考慮到我國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情，作為政策性金融機(jī)構(gòu)，因其經(jīng)營(yíng)管理方式與商業(yè)銀行有類似之處，需要不斷加強(qiáng)內(nèi)控、提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平，可以采取由財(cái)政部與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合監(jiān)管，并以財(cái)政部監(jiān)管為主的模式。這將更有利于國(guó)家各項(xiàng)政策意圖通過(guò)政策性金融機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)，也更有利于監(jiān)控財(cái)政資金的使用效益，評(píng)價(jià)財(cái)政政策的績(jī)效。

政策性金融監(jiān)管架構(gòu)改革的政策建議

具體而言，為了更好地體現(xiàn)政策性金融的財(cái)政屬性，發(fā)揮政策性金融的功能和作用，以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管與自主經(jīng)營(yíng)的結(jié)合，必須從以下幾個(gè)方面對(duì)政策性金融的監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行改革：

一是調(diào)整各有關(guān)政府部門的監(jiān)管職能分工。財(cái)政部以出資人代表身份履行職責(zé)，包括提名政策性銀行負(fù)責(zé)人，任命監(jiān)事，審批預(yù)決算；會(huì)同發(fā)改委審核其投融資計(jì)劃，會(huì)同金融監(jiān)管部門確定其年度信貸總規(guī)模負(fù)責(zé)對(duì)計(jì)劃執(zhí)行情況和經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行考核。銀監(jiān)會(huì)從保障銀行體系和信貸市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行角度、保監(jiān)會(huì)從保障保險(xiǎn)市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行角度、證監(jiān)會(huì)從保障證券市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行角度、分別對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)行為進(jìn)行審慎性監(jiān)管。人民銀行作為最后貸款人，從防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的角度，對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)管，建立政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

二是建立政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)建立由財(cái)政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、人民銀行、商務(wù)部、監(jiān)察部等有關(guān)部門并吸收外部專家參加的政策性銀行監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，決定政策性銀行的發(fā)展戰(zhàn)略和投融資規(guī)劃、確定重點(diǎn)信貸業(yè)務(wù)領(lǐng)域和各領(lǐng)域的信貸資金比例；制定政策性銀行財(cái)務(wù)費(fèi)用核定辦法；防范和化解政策性銀行可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)等重大問(wèn)題。監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)應(yīng)建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的協(xié)調(diào)制度和決策制度，注意避免“散”、議而不決或久拖不決的問(wèn)題出現(xiàn)。財(cái)政部門必須參與監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制并在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

三是建立和完善考核指標(biāo)體系?，F(xiàn)行考核指標(biāo)的問(wèn)題：一是對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)方向和經(jīng)營(yíng)內(nèi)容缺乏指導(dǎo)和控制，二是沒(méi)有區(qū)分指令性業(yè)務(wù)和指導(dǎo)性業(yè)務(wù)。今后應(yīng)參照國(guó)際通行做法，建立科學(xué)合理的、符合政策性金融特性的業(yè)績(jī)考核指標(biāo)體系，引入資本規(guī)模約束負(fù)債規(guī)模機(jī)制，同時(shí)要求將指令性業(yè)務(wù)和指導(dǎo)性業(yè)務(wù)分設(shè)賬戶，分別進(jìn)行考核。財(cái)政部門應(yīng)參與考核指標(biāo)體系的建立和完善工作，尤其應(yīng)作為主導(dǎo)部門建立指令性業(yè)務(wù)的考核指標(biāo)體系。

第7篇：政策性金融機(jī)構(gòu)的特征范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融 發(fā)展現(xiàn)狀 問(wèn)題對(duì)策 未來(lái)趨勢(shì)

一、我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展現(xiàn)狀及其存在的缺陷和問(wèn)題

目前,我國(guó)農(nóng)村金融的需求呈現(xiàn)了新的特征。首先,從融資總量上看,融資需求規(guī)模擴(kuò)大。由于務(wù)工收入和國(guó)家有關(guān)惠農(nóng)政策的實(shí)施,當(dāng)前單戶傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、家庭承包型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金已趨于飽和。但隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和生產(chǎn)技術(shù)的換代升級(jí),當(dāng)前農(nóng)村資金需求總量仍然不斷擴(kuò)大。除去農(nóng)民自籌和信用社貸款外,財(cái)政投入和農(nóng)村積累遠(yuǎn)不能滿足其需求。從現(xiàn)實(shí)情況看,農(nóng)民缺乏可抵押、質(zhì)押的物品來(lái)進(jìn)行有效的融資。其次,從金融服務(wù)對(duì)象上看,不同服務(wù)對(duì)象的金融需求表現(xiàn)出不同的特征。隨著傳統(tǒng)耕作方式的逐漸改變,用在純農(nóng)業(yè)的投入一般農(nóng)民都能自己解決,而家庭規(guī)模經(jīng)營(yíng)和個(gè)體工商戶資金需求量大,超出了小額信用貸款的范疇,但經(jīng)營(yíng)者又不能提供足額有效的抵押擔(dān)保。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和一些民營(yíng)中小企業(yè)而言,由于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大,加上信息不對(duì)稱,其資金短缺問(wèn)題非常突出。再次,從財(cái)政融資角度看,財(cái)政支農(nóng)趨于弱化;從財(cái)政融資的歷史角度和財(cái)政支農(nóng)來(lái)看,一方面財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入能力十分有限,與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距很大,另一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人口過(guò)多,而地方財(cái)政收入有限。

經(jīng)過(guò)20多年的農(nóng)村金融體制改革,我國(guó)已形成了以商業(yè)性、政策性、合作性金融機(jī)構(gòu)為主體、多種農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)并存的格局。同時(shí),各地涌現(xiàn)的民間資金互助社、小額貸款公司以及中外資的貸款公司等各種農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)逐步產(chǎn)生和發(fā)展,靈活多樣地發(fā)揮著作用。股份制改造、上市融資等改革議程紛紛列上了各金融機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)程表。但農(nóng)村金融中存在的一些深層次問(wèn)題不是短期內(nèi)就能消除的。

1.農(nóng)村金融服務(wù)功能整體弱化。農(nóng)村資金向城市逆向流動(dòng),導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越拉越大。農(nóng)村金融服務(wù)整體上不能滿足“三農(nóng)”的要求。過(guò)去農(nóng)村的融資渠道有四大商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、合作基金會(huì)等多個(gè)渠道,現(xiàn)在多數(shù)地區(qū)對(duì)農(nóng)戶、個(gè)體工商戶和中小企業(yè)貸款基本上只剩農(nóng)村信用社這一渠道。農(nóng)村商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)撤并、重組,形成了農(nóng)村金融服務(wù)的盲區(qū)。農(nóng)村資金大量外流,影響農(nóng)村資金的整體供應(yīng)。

2.政策性農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)職能發(fā)揮不充分。支持“三農(nóng)”除需要財(cái)政資金的投入以外,政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其特有的扶持功能。但從目前的實(shí)際情況看,政策性金融功能缺位,制約了金融支農(nóng)作用的有效發(fā)揮。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為我國(guó)唯一的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu),基本上只負(fù)責(zé)糧棉油收購(gòu)資金的發(fā)放和管理,其他政策性業(yè)務(wù),如支持農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等功能并沒(méi)有有效運(yùn)作起來(lái),對(duì)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)農(nóng)民增收的作用乏力。

3.農(nóng)村政策性金融支農(nóng)力度不足。當(dāng)前農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)資金來(lái)源不足,大多數(shù)由政府全部或部分出資,而且在運(yùn)營(yíng)中多靠政府扶持。支農(nóng)力度不夠,在支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等方面作用較少,對(duì)農(nóng)戶、個(gè)體工商戶、涉農(nóng)民營(yíng)企業(yè)支持也有限。

4.農(nóng)村小額信用貸款發(fā)放難。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中,小額農(nóng)戶貸款對(duì)于急需脫貧致富的農(nóng)民群眾無(wú)疑是雪中送炭,但農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)卻很難發(fā)放。主要原因,一是一些農(nóng)民信用觀念淡薄,逃廢債務(wù)等違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生;二是小額農(nóng)貸業(yè)務(wù)量超常,放貸成本高;三是清收手段脆弱,致使很難使用依法起訴、強(qiáng)制扣款、變賣資產(chǎn)等手段清收貸款;四是農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)防范能力弱,受社會(huì)、自然、市場(chǎng)條件的影響很大,小額農(nóng)貸風(fēng)險(xiǎn)很大。

   改革后的農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融的主力軍,但改革仍不徹底。

二、中國(guó)農(nóng)村金融未來(lái)改革發(fā)展趨勢(shì)

1.發(fā)揮商業(yè)銀行的金融支持作用。作為我國(guó)商業(yè)銀行在農(nóng)村領(lǐng)域的主要力量,應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)銀行定位于服務(wù)農(nóng)業(yè)的專業(yè)銀行。一是分拆機(jī)構(gòu),形成集團(tuán)控股模式,鞏固和穩(wěn)定縣域農(nóng)業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu),以資本為紐帶發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢(shì),給予縣級(jí)金融機(jī)構(gòu)更大的自主權(quán),擴(kuò)大基層機(jī)構(gòu)的信貸權(quán)限,增強(qiáng)其融資功能。二是明確要求其在農(nóng)村吸收資金的60%用于發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款。三是充分考慮不同地區(qū)間的差異性,制定更加符合基層實(shí)際的信貸管理方案和信貸政策。四是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求,在防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下,重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織、龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等新型發(fā)展模式,逐步提高涉農(nóng)貸款的總量和占比。

2.建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵抗自然災(zāi)害和市場(chǎng)波動(dòng)的能力。一是經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)較好的地區(qū),設(shè)立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司;二是在地方財(cái)力允許的情況下,嘗試設(shè)立由地方財(cái)政出資的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司;三是與地方政府簽訂協(xié)議,由商業(yè)保險(xiǎn)公司代辦農(nóng)業(yè)險(xiǎn);四是繼續(xù)引進(jìn)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的外資或合資保險(xiǎn)公司。在積極試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,全面推廣農(nóng)業(yè)政策性、專業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù),建立覆蓋農(nóng)村的政策性保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)相輔相成的農(nóng)村保險(xiǎn)體系。

3.建立農(nóng)村融資信用擔(dān)保機(jī)構(gòu),完善擔(dān)保體系。各級(jí)政府要積極推進(jìn)和組織建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系,推動(dòng)對(duì)中小企業(yè)的信用擔(dān)保,為企業(yè)融資創(chuàng)造條件。建立擔(dān)?；鹧a(bǔ)償機(jī)制,增強(qiáng)擔(dān)保公司資金實(shí)力,要在財(cái)政支出中按比例提取啟動(dòng)資金,建立市、縣、鄉(xiāng)多層次的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu),由財(cái)政、銀行、企業(yè)、社會(huì)共同出資建立中小企業(yè)擔(dān)?；?。大力發(fā)展企業(yè)間互和民營(yíng)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu),擴(kuò)大擔(dān)保覆蓋面,分散和化解風(fēng)險(xiǎn)的貸款信用擔(dān)保體系。探索貸款抵押新方式,可以試行農(nóng)村房屋、集體土地使用權(quán)的抵押方式,以緩解貸款抵押難問(wèn)題。

參考文獻(xiàn):

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第8篇：政策性金融機(jī)構(gòu)的特征范文

關(guān)鍵詞：金融抑制；金融支農(nóng)；正規(guī)金融；非正規(guī)金融

中圖分類號(hào)：F832文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-1428（2006）11-0065-03

一、引言

國(guó)外一些學(xué)者通過(guò)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的研究發(fā)現(xiàn)，許多發(fā)展中國(guó)家普遍存在金融抑制現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：一些發(fā)展中國(guó)家為了早日推進(jìn)工業(yè)化，政府往往對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)和抑制，包括實(shí)施低利率政策、普遍的信貸配給和明顯傾向扶持行業(yè)部門及國(guó)有大型企業(yè)的選擇性信貸政策。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家建議，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)積極采取適合本國(guó)國(guó)情的金融深化措施，構(gòu)建多層次農(nóng)村金融體制，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供有效的金融支持。

大多數(shù)學(xué)者的理論和實(shí)證研究表明，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也普遍存在金融抑制現(xiàn)象。而隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村金融問(wèn)題日益成為影響著中國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。深化農(nóng)村金融改革，加大金融支農(nóng)力度，無(wú)疑是當(dāng)今中國(guó)的一項(xiàng)重要課題。本文試圖從金融抑制角度分析目前我國(guó)農(nóng)村金融體系存在的主要問(wèn)題，并相應(yīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融體制改革取向提出一些建議。

二、我國(guó)農(nóng)村金融抑制的典型特征

從農(nóng)村金融市場(chǎng)培育和發(fā)展的角度看，目前我國(guó)農(nóng)村金融抑制的典型特征可以概括為政府失靈、市場(chǎng)失靈和功能缺失三個(gè)方面。

（一）政府主導(dǎo)下的制度安排導(dǎo)致金融供給不足――政府失靈

我國(guó)的農(nóng)村金融制度安排一直以來(lái)是由政府主導(dǎo)的，即政府辦金融的發(fā)展道路。國(guó)有銀行、農(nóng)村信用社等都是國(guó)家所有的金融機(jī)構(gòu)，主要服務(wù)于盡快實(shí)現(xiàn)我國(guó)工業(yè)化、城市化的戰(zhàn)略。在農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工的現(xiàn)實(shí)影響下，農(nóng)村金融市場(chǎng)隨著環(huán)境的惡化和制度安排的先天市場(chǎng)條件不足而日益走向扭曲和衰弱，金融支持“三農(nóng)”力度逐步弱化，金融供給嚴(yán)重不足。一方面，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)供給不足。近年來(lái)，國(guó)有商業(yè)銀行開始從縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)行戰(zhàn)略性撤退，紛紛撤并縣及縣以下分支機(jī)構(gòu)。1998年至今，四大國(guó)有商業(yè)銀行共撤并了3．1萬(wàn)個(gè)縣及縣以下機(jī)構(gòu)（李勇、孫曉霞、陳景耀、韓向榮，2005）。作為開展政策性支農(nóng)業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則囿于糧棉油收購(gòu)貸款，縣域業(yè)務(wù)逐步萎縮。而前些年活躍于縣域和農(nóng)村地區(qū)的合作基金會(huì)等民間金融機(jī)構(gòu)，由于經(jīng)營(yíng)不善、風(fēng)險(xiǎn)較大和管理混亂等原因被政府關(guān)閉或取締。郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)只存不貸，沒(méi)有信貸供給能力。因此，農(nóng)村信用社成為信貸供給事實(shí)上的壟斷者，農(nóng)村金融市場(chǎng)的信貸供給嚴(yán)重不足。另一方面，農(nóng)村資金嚴(yán)重外流。首先，受國(guó)有銀行紛紛撤出及權(quán)限上收的影響，國(guó)有銀行吸收的農(nóng)村資金逐步集中到大、中城市。其次，郵政儲(chǔ)蓄利用網(wǎng)點(diǎn)多、深入農(nóng)村的特點(diǎn)，大量吸收農(nóng)村儲(chǔ)蓄并轉(zhuǎn)存中央銀行，導(dǎo)致農(nóng)村資金大量外流。再次，作為農(nóng)村金融服務(wù)主力軍的農(nóng)村信用社，經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)非農(nóng)化傾向，為追求利潤(rùn)最大化，許多資金流向城市。

（二）利率不能正常發(fā)揮資源配置作用――市場(chǎng)失靈

政府金融管制的一個(gè)重要方面就是利率管制，我國(guó)一直以來(lái)長(zhǎng)期執(zhí)行的統(tǒng)一利率管制不僅難以彌補(bǔ)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本，再加上通貨膨脹的影響，導(dǎo)致上世紀(jì)90年代中期前的實(shí)際負(fù)利率狀態(tài)。90年代開始逐步推行的農(nóng)村利率市場(chǎng)化改革試點(diǎn)，擴(kuò)大農(nóng)村信用社利率上浮區(qū)間，逐步放松的利率管制措施，雖收到一定效果，但單純針對(duì)農(nóng)信社的政策扶持并沒(méi)有對(duì)農(nóng)信社提高定價(jià)能力、改善經(jīng)營(yíng)機(jī)制產(chǎn)生積極作用。而且由于政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)混合，農(nóng)信社缺乏破產(chǎn)約束，政府對(duì)農(nóng)信社的支農(nóng)貼息政策道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重（謝平、徐忠，2006）。同時(shí)，由于對(duì)農(nóng)信社實(shí)行差異利率政策，也導(dǎo)致國(guó)有銀行農(nóng)村分支機(jī)構(gòu)生存更加困難繼而紛紛退出。同時(shí)，由于郵政儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)存央行利率高于其他金融機(jī)構(gòu)的政策傾斜，也成為農(nóng)村資金通過(guò)農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄大量外流的直接誘因。總而言之，農(nóng)村利率市場(chǎng)化改革方向并沒(méi)有錯(cuò)，但選擇性的信貸政策所帶來(lái)的利率扭曲，事實(shí)上造成了當(dāng)前農(nóng)村金融市場(chǎng)的農(nóng)信社壟斷局面，且由于缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，相應(yīng)帶來(lái)了農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)效益差、效率低下、成本高昂、道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重的狀況。

（三）扭曲的農(nóng)村金融“二元性結(jié)構(gòu)”――金融功能缺失

按照金融功能論的觀點(diǎn)，金融功能相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)更加穩(wěn)定，金融組織可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式生存下來(lái)，從而發(fā)揮一定的金融功能（Merton & Bodie，1995）。而目前我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)存在扭曲的“二元性結(jié)構(gòu)”，一方面正規(guī)金融機(jī)構(gòu)或大量退出、或經(jīng)營(yíng)效率低下，沒(méi)有充分有效的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)其發(fā)揮正常的金融功能；另一方面，作為非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的民間借貸屢遭打擊的情況，卻長(zhǎng)期存在，無(wú)法彌補(bǔ)了正規(guī)金融在農(nóng)村金融市場(chǎng)的空缺。我國(guó)農(nóng)村正規(guī)金融的功能缺失，主要表現(xiàn)為農(nóng)村金融服務(wù)品種少、水平低、質(zhì)量差。農(nóng)村金融服務(wù)主要以存貸款為主，資金結(jié)算、銀行卡、個(gè)人理財(cái)、投資咨詢等中間業(yè)務(wù)開展很少，效率低下。如農(nóng)村地區(qū)資金結(jié)算仍以現(xiàn)金為主，農(nóng)村居民的銀行卡持有量很少。另外，我國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)體系尚未建立，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)幾乎是空白。

三、我國(guó)農(nóng)村金融深化的政策取向

（一）建立多層次的農(nóng)村金融體系

我國(guó)農(nóng)村金融體系存在問(wèn)題的根本原因是政府辦金融以及過(guò)度管制導(dǎo)致農(nóng)村金融市場(chǎng)缺乏活力，因此必須對(duì)農(nóng)村金融體系進(jìn)行大的調(diào)整。總體而言，應(yīng)在政府政策引導(dǎo)下，著眼于構(gòu)建一個(gè)商業(yè)金融和政策性金融、合作金融相結(jié)合的競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)村金融市場(chǎng)。

一是充分發(fā)展商業(yè)性金融。重點(diǎn)是要在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)信社改造成為縣域中小商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)該成為商業(yè)金融支農(nóng)的主力軍。因?yàn)閺霓r(nóng)信社改革試點(diǎn)情況看，農(nóng)信社已不具備改造成為合作金融機(jī)構(gòu)的可能性，而轉(zhuǎn)為政策性金融機(jī)構(gòu)則將與現(xiàn)有的政策性金融機(jī)構(gòu)角色重疊，改制為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)相對(duì)容易被接收和支持（李勇、孫曉霞、陳景耀、韓向榮，2005）。應(yīng)該適當(dāng)保持農(nóng)業(yè)銀行在縣域的存在，通過(guò)市場(chǎng)細(xì)分、錯(cuò)開經(jīng)營(yíng)，在支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的大額資金需求方面確立競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，應(yīng)考慮在加強(qiáng)監(jiān)管、控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，鼓勵(lì)在縣域建立多種所有制的社區(qū)金融機(jī)構(gòu)，大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額貸款組織。逐步在農(nóng)村金融市場(chǎng)形成農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、小額貸款組織以及其他種類的金融機(jī)構(gòu)合理分工、有序競(jìng)爭(zhēng)的局面。

二是繼續(xù)發(fā)揮政策性金融的積極作用。要對(duì)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村政策性貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行整合，將現(xiàn)有的農(nóng)村政策性貸款業(yè)務(wù)集中到農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一家專門機(jī)構(gòu)。即拓寬農(nóng)發(fā)行的政策性業(yè)務(wù)范圍，解決農(nóng)村金融市場(chǎng)貸款規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)較高、回收期長(zhǎng)，商業(yè)性金融不愿介入的大額資金需求問(wèn)題；同時(shí)，應(yīng)改進(jìn)扶貧貸款貼息運(yùn)作模式，建立農(nóng)村扶貧小額貸款擔(dān)保基金，解決農(nóng)村金融市場(chǎng)貧困人口的小額資金需求問(wèn)題。作為金融支農(nóng)的重要一環(huán)，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系也刻不容緩。要采取自上而下與自下而上相結(jié)合的辦法，逐步建立健全政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，地方政府主導(dǎo)設(shè)立政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，中央政府設(shè)立再保險(xiǎn)基金或再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

三是大力發(fā)展面向廣大農(nóng)戶的合作金融組織。理論分析和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，合作金融機(jī)構(gòu)因自身制度設(shè)計(jì)的特點(diǎn)，使得為社員服務(wù)方面具有交易成本低、效率高的內(nèi)生優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)揮著重要作用，在有的國(guó)家（如孟加拉國(guó)）甚至發(fā)揮著主導(dǎo)作用。因此，我國(guó)也應(yīng)大力發(fā)展面向廣大農(nóng)戶的合作金融組織。如由農(nóng)戶自愿發(fā)起的資金互助組織。這種資金互助組織（或稱農(nóng)民資金互助合作社）應(yīng)是真正意義的合作制組織，社員之間互相監(jiān)督，社員代表參與合作社決策，建立社員大會(huì)控制下的法人治理機(jī)構(gòu)，有效建立其自我約束和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

四是逐步規(guī)范和引導(dǎo)民間金融。民間金融存在有其必要性和合理性，加強(qiáng)對(duì)民間金融的合理引導(dǎo)和規(guī)范而非簡(jiǎn)單地清理打壓已成為共識(shí)。規(guī)范民間金融的主要方向是引導(dǎo)其向正規(guī)化、合法化方向發(fā)展，通過(guò)給予金融機(jī)構(gòu)的組織身份，明確設(shè)立條件，加強(qiáng)金融監(jiān)管和自律，逐步將目前存在于農(nóng)村地區(qū)的合會(huì)、基金會(huì)、互助會(huì)等民間金融組織納入到合法化軌道中來(lái)，或轉(zhuǎn)為小額貸款組織，或組建社區(qū)金融機(jī)構(gòu)，或規(guī)范管理，防止高利貸、亂集資現(xiàn)象和攜款潛逃等案件的發(fā)生。

（二）建立支農(nóng)資金良性循環(huán)機(jī)制

建立支農(nóng)資金良性循環(huán)機(jī)制，要從資金的回流、投入和上下聯(lián)結(jié)三個(gè)層面著手。即一方面要引導(dǎo)縣域金融機(jī)構(gòu)吸收的資金有效回流農(nóng)村，減少農(nóng)村資金外流；另一方面要探索國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金投入的新方式，增加農(nóng)村資金供給；同時(shí)，還要探索建立政策性金融和合作金融、商業(yè)性金融，正規(guī)金融和非正規(guī)金融資金聯(lián)結(jié)的方式和途徑，增加面向廣大農(nóng)戶的資金供給。

首先，要建立資金回流機(jī)制，主要是引導(dǎo)縣域金融機(jī)構(gòu)資金回流農(nóng)村。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，制定社區(qū)再投資法，強(qiáng)制規(guī)定縣域金融機(jī)構(gòu)必須將吸收自本縣內(nèi)的一定比例的存款，用于在當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款，這包括全國(guó)性金融機(jī)構(gòu)的縣支行和農(nóng)信社。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)積極引導(dǎo)郵儲(chǔ)資金回流。政府可采取獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼等方式，采取自愿、互利和市場(chǎng)化的原則，加強(qiáng)郵儲(chǔ)和政策性銀行、小額貸款機(jī)構(gòu)的合作，引導(dǎo)資金回流農(nóng)村。在此過(guò)程中，國(guó)家可研究給予政策支持，鼓勵(lì)郵儲(chǔ)資金回流農(nóng)村。

其次，要探索國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金投入的新方式?？梢越梃b美國(guó)的做法――其政府在合作金融機(jī)構(gòu)建立初期，通過(guò)入股合作金融機(jī)構(gòu)，為合作金融提供初始發(fā)展資金，扶持合作金融的發(fā)展；在合作金融不斷壯大以后，不斷轉(zhuǎn)讓政府股金，減少政府對(duì)合作金融的干預(yù)，最終實(shí)現(xiàn)合作金融組織的自主經(jīng)營(yíng)、自主管理。也可以考慮地方政府適當(dāng)參股社區(qū)中小金融機(jī)構(gòu)，扶持其發(fā)展壯大，積極將資金投向縣域經(jīng)濟(jì)和“三農(nóng)”。

再次，要建立正規(guī)金融和非正規(guī)金融之間資金的聯(lián)結(jié)。在農(nóng)村金融市場(chǎng)，正規(guī)金融資金充裕，具有規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的成本優(yōu)勢(shì)，而民間借貸等非正規(guī)金融直接面對(duì)廣大農(nóng)戶和中小企業(yè)，具有信息優(yōu)勢(shì)，但由于僅以自身資金或集合資金放貸，資金相對(duì)短缺。建立正規(guī)金融和非正規(guī)金融的聯(lián)結(jié)，是金融體系發(fā)展的一個(gè)有前途的戰(zhàn)略（世界發(fā)展報(bào)告，1989）。通過(guò)正規(guī)金融將低價(jià)的信貸資金提供給非正規(guī)金融，即貸款給非正規(guī)金融組織，增加非正規(guī)金融的資金供給，可以改善廣大農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)面臨的貸款條件，提高農(nóng)村金融需求的滿足度（左臣明、馬九杰，2006）。

（三）營(yíng)造良好的宏觀政策環(huán)境

在農(nóng)村金融體制重構(gòu)上，國(guó)家政策的引導(dǎo)和支持十分關(guān)鍵。應(yīng)在保持宏觀經(jīng)濟(jì)金融政策穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，逐步消除對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村金融市場(chǎng)的政策偏見，將對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)重構(gòu)的干預(yù)重點(diǎn)放在機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)及提供良好的政策空間上，而不是直接的農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼。要支持農(nóng)村金融創(chuàng)新，允許地方政府發(fā)行專門用于農(nóng)村交通和其他公共設(shè)施建設(shè)的債券。要放松利率管制，進(jìn)一步擴(kuò)大存貸款利率浮動(dòng)范圍，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村利率在宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)化，促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村金融市場(chǎng)上資金實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。在監(jiān)管層面上，對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行應(yīng)該實(shí)行農(nóng)村項(xiàng)目?jī)?yōu)先的原則，配以利率方面的優(yōu)惠政策，形成資金往農(nóng)村流動(dòng)的機(jī)制；放松對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，允許私人資本參股農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，這將有利于促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)的適度競(jìng)爭(zhēng)，增加農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務(wù)的供給，對(duì)那些不吸收公眾存款的貸款機(jī)構(gòu)可以考慮引用不同于現(xiàn)有銀行類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管辦法或條例。

參考文獻(xiàn)：

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[4]李勇，孫曉霞，陳景耀，韓向榮.關(guān)于完善農(nóng)村金融制度加大對(duì)三農(nóng)金融支持若干問(wèn)題的思考.金融研究，2005；11

第9篇：政策性金融機(jī)構(gòu)的特征范文

關(guān)鍵詞：比較金融；政策性銀行；改革與發(fā)展

中圖分類號(hào)：F830.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-1428（2007）06-0026-04

我國(guó)三大政策性銀行成立運(yùn)作13年來(lái)，有許多基本而迫切需要解決的理論與實(shí)踐問(wèn)題亟待梳理和系統(tǒng)深入研究。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于我國(guó)政策性銀行改革的基本方向和總體思路仍未達(dá)成共識(shí)。筆者認(rèn)為，我國(guó)政策性銀行的改革與可持續(xù)發(fā)展，既要學(xué)習(xí)借鑒和順應(yīng)世界各國(guó)政策性銀行改革發(fā)展的潮流和趨勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)，也要結(jié)合中國(guó)的實(shí)際和金融生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)因素，切實(shí)走出一條具有中國(guó)特色的政策性銀行可持續(xù)發(fā)展之路。

一、國(guó)外政策性銀行發(fā)展戰(zhàn)略重新調(diào)整的特征和趨勢(shì)

（一）業(yè)務(wù)多樣化和市場(chǎng)化運(yùn)作發(fā)展態(tài)勢(shì)

主要表現(xiàn)為：政策性銀行的資金來(lái)源渠道和形式多樣化，更多地面向市場(chǎng)發(fā)行金融債券融資；業(yè)務(wù)種類不斷增多，業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，既從事政策性金融業(yè)務(wù)又兼營(yíng)與其相關(guān)的商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，既從事一般銀行信貸業(yè)務(wù)又經(jīng)營(yíng)投資銀行和證券業(yè)務(wù)；而且是通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作手段，來(lái)實(shí)現(xiàn)其多樣化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。這種戰(zhàn)略性調(diào)整似乎也從一個(gè)側(cè)面或在某種程度上，反映了政策性金融總量與結(jié)構(gòu)未來(lái)調(diào)整與變化的基本要求和總體特征。這種業(yè)務(wù)多樣化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施盡管有多種多樣的內(nèi)因和外因，但在一定程度上無(wú)疑會(huì)對(duì)商業(yè)性金融構(gòu)成潛在的和現(xiàn)實(shí)的負(fù)面影響。在這方面，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行（KDB，2004）表現(xiàn)得尤為突出。為了實(shí)現(xiàn)在2011年以前成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的亞洲領(lǐng)頭銀行并最終發(fā)展成為世界一流的國(guó)際投資銀行的戰(zhàn)略目標(biāo)，KDB不斷擴(kuò)充銀行功能與手段，尤其是不斷擴(kuò)大項(xiàng)目融資、企業(yè)并購(gòu)、債務(wù)重組、承銷債券等投行業(yè)務(wù)。最近數(shù)年間，KDB在企業(yè)外資融資中介、外匯交易等國(guó)際金融和期權(quán)、掉期等衍生金融工具領(lǐng)域成為韓國(guó)金融市場(chǎng)占有率第一的先導(dǎo)金融機(jī)構(gòu),大大鞏固了企業(yè)重組、咨詢領(lǐng)域獨(dú)一無(wú)二的地位。

然而，值得提及的是，政策性銀行無(wú)論如何調(diào)整其發(fā)展戰(zhàn)略，仍然都在或多或少地從事一定的政策性業(yè)務(wù)，形式上的商業(yè)化改造可能更增加了政策性金融的適應(yīng)性。國(guó)外的一些著名的政策性銀行，如日本政策投資銀行和國(guó)際協(xié)力銀行、韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行、德國(guó)復(fù)興信貸銀行等，也仍然一如既往地聲稱并堅(jiān)持其政策性金融的本質(zhì)屬性。

（二）總量的結(jié)構(gòu)性傾斜及其逆轉(zhuǎn)和擴(kuò)張性態(tài)勢(shì)

按照政策性金融制度設(shè)計(jì)的一般原則性要求，在政策性銀行的業(yè)務(wù)總量中，政策性業(yè)務(wù)應(yīng)該占有絕對(duì)大的比重或向此傾斜，而其他輔或延伸的相關(guān)業(yè)務(wù)占比應(yīng)該較小。然而，20世紀(jì)70年代末、80年代初以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)金融體制的深入發(fā)展和資金供求關(guān)系的巨大變化，政府對(duì)政策性銀行的優(yōu)惠待遇正在減少或趨于消失，使得政策性業(yè)務(wù)總量有所下降（如日本的政策性農(nóng)業(yè)貸款占整個(gè)金融體系融資額的比重，從1960年代的30%下降到1970年代的15%），政策性銀行不斷提高其經(jīng)營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)的比重，或者說(shuō)出現(xiàn)了業(yè)務(wù)總量的結(jié)構(gòu)性逆轉(zhuǎn)，而且這種態(tài)勢(shì)正在逐步擴(kuò)大。例如，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行以國(guó)際及投資業(yè)務(wù)部門為重點(diǎn)，大幅擴(kuò)大了職能和業(yè)務(wù)領(lǐng)域與業(yè)務(wù)規(guī)模，并不斷增設(shè)國(guó)內(nèi)分支機(jī)構(gòu)，形成了人員和組織等外延型規(guī)模的逐步擴(kuò)大。1991年，KDB還以韓國(guó)產(chǎn)業(yè)證券公司（子公司）的設(shè)立為契機(jī)，通過(guò)證券、租賃、綜合金融、風(fēng)險(xiǎn)資本等子公司和職能業(yè)務(wù)的完善聯(lián)動(dòng)，構(gòu)筑了綜合性金融服務(wù)體制。

然而，當(dāng)今政策性業(yè)務(wù)規(guī)模的相對(duì)穩(wěn)定或有所減少是就總體規(guī)模而言的，具體到個(gè)別行業(yè)、個(gè)別地區(qū)、個(gè)別時(shí)期和個(gè)別類型的政策性金融，其業(yè)務(wù)規(guī)?？偭坎粌H不會(huì)下降，反而會(huì)穩(wěn)步上升。例如，發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)出口政策性金融對(duì)本國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支持，不僅力度大而且呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。如1945年《美國(guó)進(jìn)出口銀行法》頒布時(shí)，美國(guó)進(jìn)出口銀行的信貸規(guī)模為35億美元，1951年10月擴(kuò)大到45億美元，1963年達(dá)到90億美元，1968年貸款規(guī)模又提高到135億美元，到1993年，美國(guó)進(jìn)出口銀行的貸款規(guī)模增至750億美元。盡管如此，與世界上其他國(guó)家進(jìn)出口政策性金融支持出口的程度相比，日本最高為36.9%、法國(guó)為17.7%、加拿大為7.1%、德國(guó)為5.4%、英國(guó)為4.4%，美國(guó)則僅列為第六位，為3.7%。從這里可以看出國(guó)外進(jìn)出口政策性金融對(duì)本國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支持力度有日益增強(qiáng)的趨勢(shì)。

（三）分賬戶經(jīng)營(yíng)和母子公司經(jīng)營(yíng)態(tài)勢(shì)

為了避免政策性銀行借助政府資源從事不公平競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)防止商業(yè)損失轉(zhuǎn)嫁國(guó)家財(cái)政而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)外兼營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)的一些政策性銀行采取分賬戶管理和建立母子公司兩種方式，實(shí)現(xiàn)政策性和商業(yè)性兩類業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營(yíng)。

一是實(shí)行分賬戶管理。國(guó)內(nèi)外許多從事商業(yè)性業(yè)務(wù)的政策性金融機(jī)構(gòu)普遍采用這種方式，即通過(guò)特別賬戶或信托基金，實(shí)行專項(xiàng)管理，隔離政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)。如日本國(guó)際協(xié)力銀行設(shè)有海外經(jīng)濟(jì)合作賬戶和國(guó)際金融賬戶，泰國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村合作銀行（BAAC）、韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行、韓國(guó)輸出入銀行等的業(yè)務(wù)也分為兩類管理，分別設(shè)置會(huì)計(jì)賬戶，分賬核算。再以亞洲開發(fā)銀行為例，亞行通過(guò)優(yōu)惠窗口“亞洲發(fā)展基金”為欠發(fā)達(dá)國(guó)家提供低息長(zhǎng)期開發(fā)援助，通過(guò)“技術(shù)援助特別基金”、“日本特別基金”提供技術(shù)援助贈(zèng)款。這些特別賬戶的設(shè)立，將政策層面的專項(xiàng)業(yè)務(wù)與其他一般性商業(yè)性業(yè)務(wù)加以隔離，保證資金成本較低的優(yōu)惠基金不被用于商業(yè)盈利性業(yè)務(wù)。

二是建立母子公司。即政策性銀行成立專門的子公司來(lái)提供商業(yè)。這些子公司，有的被政策性銀行全資擁有，有的與戰(zhàn)略伙伴（民營(yíng)資本）合資成立，專門從事商業(yè)性盈利業(yè)務(wù)。如德國(guó)復(fù)興信貸銀行（KFW）、巴西社會(huì)經(jīng)濟(jì)開發(fā)銀行（BNDES）、世界銀行和歐洲投資銀行，都擁有具備獨(dú)立的法人地位和財(cái)務(wù)管理權(quán)限的子公司。這些子公司在法律和財(cái)務(wù)方面擁有獨(dú)立地位，受獨(dú)立董事會(huì)管理。部分子公司還通過(guò)上市成為公眾公司以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化市場(chǎng)約束。如德國(guó)KFW擁有34.1%股份的德國(guó)產(chǎn)業(yè)投資銀行，專門從事商業(yè)性的長(zhǎng)期項(xiàng)目融資。巴西BNDES則通過(guò)全資子公司BNDES-PAR和FINAME從事商業(yè)性股權(quán)投資和工業(yè)企業(yè)的固定資本投資業(yè)務(wù)。國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)世界銀行和歐洲投資銀行分別通過(guò)全資擁有的國(guó)際金融公司（IFC）和歐洲投資基金（EIF），從事商業(yè)性金融服務(wù)。

二、我國(guó)政策性銀行改革發(fā)展的路徑選擇

在當(dāng)今國(guó)外的政策性銀行不斷改革和多元化發(fā)展的潮流趨勢(shì)之下，我國(guó)的政策性銀行改革發(fā)展的政策路徑或思路不外乎三點(diǎn)：一是加大政府的支持力度，政策性銀行嚴(yán)格遵循法定的業(yè)務(wù)范圍，專心致志地從事單一的政策性業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁與商業(yè)性金融競(jìng)爭(zhēng)；二是減少政府的支持，或只保留政府信用的隱性支持，政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經(jīng)營(yíng)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，通過(guò)總量性擴(kuò)張和不斷擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍和結(jié)構(gòu)來(lái)壯大自身生存與發(fā)展的綜合實(shí)力，允許與商業(yè)性金融適度的業(yè)務(wù)交叉和非主動(dòng)性競(jìng)爭(zhēng)；三是建立穩(wěn)定的資金或財(cái)務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)調(diào)國(guó)家信用的背景和后盾支持，并適時(shí)適量適度地提供政府財(cái)政的顯性支持，收縮政策性銀行的業(yè)務(wù)規(guī)模，主要是立足于首倡誘導(dǎo)基礎(chǔ)上的虹吸與擴(kuò)張，通過(guò)較少的資金來(lái)吸引誘導(dǎo)以充分調(diào)動(dòng)商業(yè)性金融參與政策性業(yè)務(wù)的積極性。下面分別具體分析上述三種政策路徑。

第一種政策路徑，是最為規(guī)范地協(xié)調(diào)政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)關(guān)系的最佳路徑，也是政策性金融制度的真正意義和科學(xué)性所在。但是，鑒于大量而單一的政府財(cái)政性融資正在逐漸讓位于以市場(chǎng)融資為主，這已經(jīng)成為世界各國(guó)政策性金融改革與發(fā)展的大勢(shì)所趨，所以這種純粹的理論期望很難付諸于實(shí)踐。目前，也有一些官員學(xué)者對(duì)政策性銀行依靠國(guó)家資源提供政策性信貸資金這一做法產(chǎn)生質(zhì)疑（張濤，2005）。筆者對(duì)此卻不敢茍同，因?yàn)檎咝糟y行是代表國(guó)家利益而從事政策性的業(yè)務(wù)，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，依靠必要的財(cái)政資源天經(jīng)地義、理所當(dāng)然、無(wú)可厚非，也是防止政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的基本途徑之一。問(wèn)題是政策性銀行用國(guó)家資源去從事什么性質(zhì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，所以應(yīng)該受到質(zhì)疑的是那些動(dòng)用珍貴而稀缺的國(guó)家資源從事商業(yè)性業(yè)務(wù)或越位競(jìng)爭(zhēng)的政策性銀行。

第二種政策路徑，是在政府減少或取消支持（主要是財(cái)政援助）的環(huán)境條件之下，政策性銀行不得不走的一條生存與發(fā)展之路，國(guó)內(nèi)外政策性銀行也已或正在普遍地實(shí)施這種舉措，似乎有席卷全球之勢(shì)。從與商業(yè)性金融相互協(xié)調(diào)的角度來(lái)看，這種勢(shì)頭令人擔(dān)憂，因?yàn)檫@無(wú)疑將不同程度地與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生業(yè)務(wù)摩擦和競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)此，最高金融決策與監(jiān)管部門唯一能做的，也只是要求政策性銀行所經(jīng)營(yíng)或兼營(yíng)的商業(yè)性業(yè)務(wù)應(yīng)該是與其政策性業(yè)務(wù)相關(guān)或適度延伸的有限的商業(yè)性業(yè)務(wù)，而且必須是非主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性盈利，不能與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)展開正面的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)闊o(wú)論如何隔離兩類不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)制度，政府事實(shí)上也是政策性銀行所從事的商業(yè)性業(yè)務(wù)的最后風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，政策性銀行即使沒(méi)有政府的顯性財(cái)力支持，也有政府的隱性信用支持或隱含擔(dān)保，何況政府還是其所有者或主要控股者，所以政策性銀行還應(yīng)該固守其政策性金融的本質(zhì)屬性和宗旨，而不能唯利是圖地主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)取勝。

關(guān)于分賬戶經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，在我國(guó)三大政策性銀行成立之前，四大國(guó)有商業(yè)銀行（當(dāng)時(shí)稱為國(guó)有專業(yè)銀行）“一身二任”，也曾采取過(guò)這種分賬戶經(jīng)營(yíng)方式，既經(jīng)營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)，也兼營(yíng)政策性業(yè)務(wù)，但由于體制問(wèn)題效果不甚理想，國(guó)有商業(yè)銀行往往擠占挪用政策性資金或怠慢政策性業(yè)務(wù)，商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)都程度不同地受到影響，最終導(dǎo)致中央決定組建政策性銀行，分離分立兩種不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)。因此，在國(guó)外能行得通的東西在國(guó)內(nèi)未必能行得通，在中國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)有體制框架之下，尤其是在目前金融法制生態(tài)環(huán)境不完善和政策性金融立法缺失、人治多于法治的情況下，國(guó)有的政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經(jīng)營(yíng)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，其結(jié)果如何，是否重蹈覆轍，很值得我們深思、反思和質(zhì)疑。筆者以為，這不僅會(huì)進(jìn)一步加大政策性金融同商業(yè)性金融業(yè)務(wù)摩擦和競(jìng)爭(zhēng)的程度，而且還可能影響到政策性業(yè)務(wù)的開展和完成，其前景不容樂(lè)觀，換湯不換藥，很可能殊途同歸。退而言之，即使是在現(xiàn)階段新形勢(shì)下，在政策性銀行內(nèi)部試行“分賬管理”經(jīng)營(yíng)模式，也必須在出臺(tái)相應(yīng)的專門法律的基礎(chǔ)上依法運(yùn)作、規(guī)范和保障，并做好可行性研究。

第三種政策路徑，也可以說(shuō)是對(duì)上述兩種路徑思路的折中和協(xié)調(diào)。政策性銀行作為政府所有或控制的、并體現(xiàn)其政策意圖的特殊金融機(jī)構(gòu)，政府全方位的系統(tǒng)支持手段和機(jī)制始終不能缺失。針對(duì)財(cái)政融資日趨遞減的現(xiàn)實(shí)，目前關(guān)鍵的是政府支持方式的重新抉擇，即由直接支持向間接支持轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為：政策性銀行主要依靠國(guó)家信用支持面向市場(chǎng)發(fā)行債券籌措資金；由大量的財(cái)政融資向適時(shí)適量適度地提供財(cái)政資金或財(cái)務(wù)補(bǔ)償、減免稅賦轉(zhuǎn)變。根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制不斷健全和深入發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，政策性銀行應(yīng)該適度縮減業(yè)務(wù)總量或總體發(fā)展規(guī)模，調(diào)整業(yè)務(wù)發(fā)展結(jié)構(gòu)，盡可能地?cái)U(kuò)大商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)總量比重，在區(qū)域開發(fā)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)種類和方式等方面補(bǔ)充商業(yè)性金融的結(jié)構(gòu)性缺失，以突出商業(yè)性金融在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)金融體制中的主體性和基礎(chǔ)性的地位和作用。在現(xiàn)階段，我國(guó)政策性銀行的首要任務(wù)，應(yīng)該是貫徹落實(shí)國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要和中央金融工作會(huì)議精神，體現(xiàn)政府的政策意圖，即加大對(duì)“三農(nóng)”、中小企業(yè)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)等弱勢(shì)群體的金融支持的力度。當(dāng)然，即使必須有所為的政策性業(yè)務(wù)，政策性銀行所要為的也應(yīng)該是通過(guò)較少的資金來(lái)吸引誘導(dǎo)商業(yè)性金融的主動(dòng)參與，達(dá)到以小搏大的杠桿功效和互利合作的雙贏。

根據(jù)第三種政策路徑和思路，筆者設(shè)想，我國(guó)政策性銀行改革發(fā)展的方向，應(yīng)該是政策性業(yè)務(wù)與非主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性盈利的有機(jī)統(tǒng)一，即政策性、盈利性和非競(jìng)爭(zhēng)性的“三位一體”，缺一不可。其中，“政策性”是目標(biāo)，體現(xiàn)了政策性銀行的宗旨和性質(zhì)要求，以及對(duì)其業(yè)務(wù)范圍的基本規(guī)范；“盈利性”是動(dòng)機(jī)，體現(xiàn)了政策性銀行作為一種金融企業(yè)的基本要求，也比較順應(yīng)其未來(lái)進(jìn)一步發(fā)展的形勢(shì)要求；“非競(jìng)爭(zhēng)性”是手段，體現(xiàn)了政策性銀行實(shí)現(xiàn)盈利的基本準(zhǔn)則和方法，也是實(shí)現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。對(duì)政策性銀行自身改革發(fā)展的定位，實(shí)際上應(yīng)該是指基于政策性金融特有功能基礎(chǔ)上的機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位和職能定位的有機(jī)統(tǒng)一，主要體現(xiàn)為對(duì)不同類型政策性銀行的性質(zhì)、業(yè)務(wù)職責(zé)及其作用范圍的界定。其中，性質(zhì)定位即“定性”表明了銀行的政策性金融屬性，職能定位是對(duì)不同類型政策性銀行的業(yè)務(wù)職責(zé)及其作用范圍所進(jìn)行的具體劃分和界定。機(jī)構(gòu)定性是職能定位的前提，職能定位是機(jī)構(gòu)性質(zhì)的具體體現(xiàn)。前者具有一定的穩(wěn)定性，后者具有動(dòng)態(tài)調(diào)整性，即隨著不同時(shí)期和階段經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行環(huán)境的變化和政府政策的調(diào)整，政策性銀行的職能定位也需要作相應(yīng)的局部調(diào)整和改變。

在2007年初的全國(guó)金融工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理強(qiáng)調(diào)政策性銀行要“全面推行商業(yè)化運(yùn)作”，這是符合我國(guó)國(guó)情和不同政策性銀行職能定位的要求，是對(duì)政策性銀行固有的經(jīng)營(yíng)方式和手段的肯定或歸位，但并非意味著政策性銀行質(zhì)的商業(yè)化或“轉(zhuǎn)型”為商業(yè)銀行。因?yàn)檎咝糟y行作為一種銀行、一種金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作或商業(yè)化運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)方式取得盈利，從而維持政策性銀行的生存與可持續(xù)發(fā)展，這是作為所有不同類型的銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)的首要的、基本的和起碼的要求。否則，既無(wú)異于無(wú)償?shù)呢?cái)政融資，又可能會(huì)重蹈改革開放前的貸款有借不還的所謂“超政策性金融”的覆轍。所以，問(wèn)題的關(guān)鍵在于是否以利潤(rùn)最大化或只片面追逐盈利為最終目的或經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，是否主動(dòng)地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、主動(dòng)地與商業(yè)銀行搶客戶。這也是政策性銀行與商業(yè)銀行有所區(qū)別的根本標(biāo)志。

總之，無(wú)論采取上述何種政策路徑，政策性銀行都不可避免地會(huì)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)一定程度和一定范圍的業(yè)務(wù)交叉，因?yàn)槭袌?chǎng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，政策性金融和商業(yè)性金融的活動(dòng)領(lǐng)域也是一個(gè)相對(duì)的不斷變動(dòng)與調(diào)整的過(guò)程，資源配置主體與目標(biāo)的錯(cuò)位，以及市場(chǎng)選擇或不予選擇或滯后選擇的領(lǐng)域或項(xiàng)目，也不是絕對(duì)的而是相對(duì)的，相關(guān)法律或法規(guī)也是與時(shí)俱進(jìn)地不斷調(diào)整的。所以，政策性金融立法部門和政府監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該結(jié)合每一時(shí)期或每個(gè)階段政府所確定的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)發(fā)展政策及其具體政策性項(xiàng)目，隨時(shí)調(diào)整更新和明確界定政策性銀行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)及其融資規(guī)模。關(guān)鍵的是，政策性銀行應(yīng)建立健全業(yè)務(wù)進(jìn)入退出機(jī)制和規(guī)則，特別是及時(shí)或適時(shí)的退出機(jī)制，不能進(jìn)而不退或者利盡則退。

通過(guò)以上的國(guó)際比較研究，我們也應(yīng)該全面而清醒地看到，盡管有些國(guó)家的政策性銀行的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)展趨勢(shì)日益明顯，但在大多數(shù)國(guó)家，也同時(shí)存在著恪守法則、嚴(yán)禁與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的政策性金融機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，在國(guó)外政策性金融總量與結(jié)構(gòu)的重組和調(diào)整浪潮中，世界各國(guó)的政策性銀行是在呈現(xiàn)出一種總體性多元化發(fā)展的一般態(tài)勢(shì)。所以，在國(guó)內(nèi)，我們不能以偏概全，更不能以此作為政策性銀行不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)，并主動(dòng)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)搶市場(chǎng)、搶客戶的理由。關(guān)鍵的是，中國(guó)的政策性銀行應(yīng)該結(jié)合自己的國(guó)情，在和諧的金融生態(tài)環(huán)境中，走出一條扎實(shí)的有中國(guó)特色的政策性金融可持續(xù)發(fā)展之路，切勿從本位主義出發(fā)，一味地模仿國(guó)外那些并非全面和仍處于發(fā)展之中不成熟的經(jīng)驗(yàn)。在中國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行國(guó)際顧問(wèn)委員會(huì)第四次會(huì)議上，德國(guó)復(fù)興信貸銀行董事長(zhǎng)Hans Reich（2002）的一番話非常耐人尋味，他認(rèn)為，一個(gè)健康的開發(fā)性政策性銀行，應(yīng)是商業(yè)銀行的伙伴而不是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；開發(fā)性政策性銀行不能只分析其市場(chǎng)份額和市場(chǎng)地位，而應(yīng)針對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的盲區(qū)不斷發(fā)掘新的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。正因?yàn)槿绱?，德?guó)復(fù)興信貸銀行被世人譽(yù)為“健康的政策性銀行”。（中國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行，1996）

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