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關(guān)于農(nóng)村土地征收賠償規(guī)定精選(九篇)

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關(guān)于農(nóng)村土地征收賠償規(guī)定

第1篇：關(guān)于農(nóng)村土地征收賠償規(guī)定范文

［關(guān)鍵詞］ 農(nóng)村；農(nóng)民；集體土地；征地補(bǔ)償；性質(zhì)

Abstract:In rural land expropriation ，the character of compensation and the character of collective collection are two definitions which are both related and different. The character of land collection decides the character of land expropriation compensation， and the expropriation character decides its stander and distribution range、 method and proportion. As the character of the compensation is not clear， it brings about many problems at work. Under the present legal system， land expropriation compensation has some characters， i.e. the characters with legality ， non-market orientation ， imperfection ， communion of members， non-state payment， regional difference and prior payment， etc.

Key words: country; farmer; collective owned land; land expropriation compensation; character. 

農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)不明，在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了很多問題。據(jù)某基層法院統(tǒng)計(jì)，該院每年3 000件執(zhí)行案件中，近15％的案件涉及農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費(fèi)的執(zhí)行，而執(zhí)行中由于土地補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)不明，致使法院在能否扣留和提取該補(bǔ)償費(fèi)的做法上產(chǎn)生較大分歧，嚴(yán)重影響了執(zhí)行工作的開展，影響了申請人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)［1］，也導(dǎo)致征地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用往往不能落實(shí)到每一個(gè)農(nóng)民，既引發(fā)了大量的糾紛，也很不公平［2］。因此，探究農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)具有現(xiàn)實(shí)意義。農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)取決于農(nóng)村土地的所有權(quán)性質(zhì)，鑒于征收和征用對于農(nóng)村土地的所有者來說都是失去土地，都應(yīng)獲得相應(yīng)補(bǔ)償，在這一方面，兩者基本相同，故如無特別說明，本文所指農(nóng)村土地征地補(bǔ)償性質(zhì)包含征收補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)和征用補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)兩個(gè)方面。筆者認(rèn)為對農(nóng)村的征地補(bǔ)償主要有以下特性：

一、土地補(bǔ)償?shù)姆ǘㄐ?/p>

《中華人民共和國憲法》（2004年修正，以下簡稱《憲法》）第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！保?］《中華人民共和國土地管理法》（2004年，以下簡稱《土地法》）第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。土地征收的法定補(bǔ)償范圍，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)用”。可見，我國目前實(shí)行的是法定補(bǔ)償，補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均由法律條文直接規(guī)定，剛性較強(qiáng)，彈性較差，可調(diào)空間較小。

二、補(bǔ)償依據(jù)的非市場性

補(bǔ)償依據(jù)（或補(bǔ)償基礎(chǔ)）的非市場性是指主觀上不以土地的市場價(jià)值為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償，或者客觀上不存在確定土地補(bǔ)償價(jià)格的土地市場，土地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)只能由國家確定，具體補(bǔ)償執(zhí)行的是一種非市場性標(biāo)準(zhǔn)。

在西方國家，土地是“私有財(cái)產(chǎn)”（當(dāng)然政府也有強(qiáng)制征收的權(quán)利），客觀上存在著土地交易市場，這就使政府對土地的征收或征用能以市場價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行測定并補(bǔ)償。這種以“公平的市場價(jià)值”為依據(jù)的補(bǔ)償對買賣雙方來說都是公平的。從理論上說，這種“公平補(bǔ)償”的價(jià)格只能在充分發(fā)達(dá)的土地交易市場上才能體現(xiàn)出來，城市化發(fā)展較早的國家， 像美國、日本、英國、法國、荷蘭等國， 由于其土地大多數(shù)屬于個(gè)人或企業(yè)所有， 土地市場機(jī)制比較健全， 征用農(nóng)民土地一般按市場價(jià)格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償， 農(nóng)民基本上都能得到較為滿意的補(bǔ)償［4］，如英國以征用者實(shí)際占有該土地的當(dāng)日市價(jià)計(jì)算補(bǔ)償［5］，就是以市場為依據(jù)的補(bǔ)償。

但在我國，農(nóng)村土地具有與其他國家不一樣的獨(dú)特性，這種獨(dú)特性主要是農(nóng)村的土地從來沒有被當(dāng)做商品來看待，嚴(yán)格意義上的土地市場并不存在。即不存在一個(gè)融入市場經(jīng)濟(jì)的“土地交易市場”， 也沒有一個(gè)客觀公正的土地買賣價(jià)格。再者，進(jìn)入土地市場交易的土地，應(yīng)該來源于市場，但我國農(nóng)民的集體土地是國家按照農(nóng)村社區(qū)人口平均分配的，而不是農(nóng)民以市場價(jià)格從土地市場購得的，其分配方式是非市場化的［6］。既然不是從市場上以市場價(jià)“購入”的，也就不能從市場上以市場價(jià)“售出”。因此，我國的土地?zé)o論是國家所有還是集體所有，在現(xiàn)行體制和法律框架下都不能真正地進(jìn)入市場，不可能根據(jù)土地的供求關(guān)系或商品的價(jià)值規(guī)律來確定土地的價(jià)格和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只能由國家根據(jù)土地的總體狀況和基本國情予以“規(guī)定”，補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)不是客觀的“市場”，而是法定的“年產(chǎn)值”。

三、補(bǔ)償金額的非完全性

土地補(bǔ)償金額的非完全性，也可稱之為補(bǔ)償?shù)倪m度性或補(bǔ)償?shù)姆堑葍r(jià)性，是指土地補(bǔ)償?shù)慕痤~不能完全體現(xiàn)土地價(jià)值的補(bǔ)償。征地補(bǔ)償依據(jù)的非市場性，必然會(huì)產(chǎn)生土地補(bǔ)償范圍或項(xiàng)目的不全面和土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的較低或過低，最終導(dǎo)致補(bǔ)償金額的非完全性。其中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低對補(bǔ)償金額的影響最大。

從各國（地區(qū)）情況來看，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度有密切的關(guān)系。國際上對于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論主要有完全補(bǔ)償論、不完全補(bǔ)償論、相當(dāng)補(bǔ)償論［7］， 正當(dāng)補(bǔ)償論（日本、韓國）、合理補(bǔ)償論（美國、加拿大、馬來西亞和中國香港）、充分補(bǔ)償論（荷蘭）、公平補(bǔ)償論（法國、瑞典、中國臺(tái)灣、菲律賓和巴西）［8］，日本當(dāng)代也有一種“生活權(quán)補(bǔ)償”的新的補(bǔ)償理論［9］。盡管各國或不同的學(xué)者對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理論的表述是不盡相同的，含義也略有不同，但西方國家所普遍確立的補(bǔ)償原則是“公平補(bǔ)償”或“正當(dāng)補(bǔ)償”原則。只是“公平補(bǔ)償”（Just Compensation）是一個(gè)抽象的、內(nèi)涵極不確定的概念，不同的國家可能有不同的界定，在不同的政治法律實(shí)踐中也有著不同認(rèn)識?？偟膩碚f，依據(jù)公平的市場價(jià)值對財(cái)產(chǎn)所有者的損失進(jìn)行評估被認(rèn)為是確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最佳選擇［10］ 。

對于我國目前的征地補(bǔ)償，有人認(rèn)為是“適當(dāng)補(bǔ)償”［11］（所謂適當(dāng)補(bǔ)償就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地的農(nóng)民生活水平不降低為原則），也有“合理補(bǔ)償”［12］、“相當(dāng)補(bǔ)償”［13］（土地補(bǔ)償數(shù)額與土地實(shí)際價(jià)值不相等，偏重于國家利益而忽視對農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)）、“超低價(jià)補(bǔ)償” ［14］等不同的觀點(diǎn)，甚至有人認(rèn)為我國對農(nóng)村土地的補(bǔ)償僅是“生存權(quán)利”補(bǔ)償［15］（征地補(bǔ)償制度核心并不在于保障集體土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，而在于保障被征地農(nóng)民的生存權(quán)利）。綜合起來看，上述不管是哪一種觀點(diǎn)，均認(rèn)為我國的征地補(bǔ)償是一種非完全補(bǔ)償，補(bǔ)償金額并不能完全彌補(bǔ)被征地方的損失。因此，從總體上說，我國對農(nóng)村的征地補(bǔ)償，存在著隨意性大、安撫色彩濃的非完全性補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)，不能為被征地農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益提供有力充分的保護(hù)。

四、補(bǔ)償分配的成員共有性

農(nóng)村集體土地的所有權(quán)性質(zhì)決定了征地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，也決定著征地補(bǔ)償?shù)姆峙湓瓌t、權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償?shù)姆峙浞椒?。在土地所有?quán)歸“集體公有”的觀點(diǎn)下，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配方法與比例由“集體”決定，土地補(bǔ)償費(fèi)屬集體公有，理論上是不能進(jìn)行分配的；就是進(jìn)行分配，集體也是得大頭，失地農(nóng)民只能獲得少量的土地補(bǔ)償。在土地所有權(quán)歸“集體成員共有”的觀點(diǎn)下，“集體成員”對被征土地的補(bǔ)償分配就有最終的決定權(quán)，農(nóng)民個(gè)人就有可能直接得到絕大部分的征地補(bǔ)償款?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”?？梢姼鶕?jù)“集體公有”和法律規(guī)定，土地補(bǔ)償是禁止用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配的，但這些規(guī)定與現(xiàn)實(shí)差距太大。筆者曾認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸以村為一個(gè)區(qū)域范圍的全體成員平均共有［16］。在此前提下，這個(gè)“農(nóng)民集體”中的每個(gè)成員對土地及土地補(bǔ)償擁有平等的權(quán)利，即擁有平等的土地承包經(jīng)營權(quán)、土地收益權(quán)、宅基地分配權(quán)和征地補(bǔ)償分配權(quán)，集體的權(quán)利表現(xiàn)為成員個(gè)人權(quán)利的集合，屬集體共有。換言之，土地補(bǔ)償費(fèi)的受益主體是該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部全體成員，而不是空泛的集體。土地補(bǔ)償費(fèi)是因集體土地的被征收或征用導(dǎo)致土地的流逝而取得的，其歸集體成員共有的性質(zhì)，構(gòu)成土地補(bǔ)償費(fèi)分配的基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地的集體成員共有性，對土地補(bǔ)償分配的影響主要表現(xiàn)在：

1.決定著土地補(bǔ)償分配的原則。對于征地補(bǔ)償款，全體成員享有平等的權(quán)利，即平均分配土地補(bǔ)償款。

2.決定著土地補(bǔ)償?shù)姆峙浞秶Ｍ恋匮a(bǔ)償歸“本集體”全體成員平均共有，即應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，也就是在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配?！氨炯w”以外的任何單位和個(gè)人不得以任何理由侵占土地補(bǔ)償，否則就是侵權(quán)。然而在實(shí)際中，只要存在土地利益收入，鄉(xiāng)政府、村委會(huì)和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都爭當(dāng)土地所有權(quán)主體，一些地方的市級和縣級政府甚至也參與了土地補(bǔ)償?shù)姆峙?。土地補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)層層克扣或被少數(shù)干部侵吞，使本來就較低的土地補(bǔ)償真正落實(shí)到失地農(nóng)民頭上的就更少了。

3.決定了個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式。（1）全體成員大會(huì)是該集體的最高決策機(jī)構(gòu)，任何一個(gè)集體成員（包括該機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人）不能以個(gè)人身份決定集體財(cái)產(chǎn)（土地）的用途、使用方向和收益分配。（2）任何成員不能獨(dú)立享有特定指向的土地所有權(quán)。因?yàn)檗r(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是無償取得的，且具有社會(huì)保障性質(zhì)，所以，成員個(gè)人雖對土地享有使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)包（讓）權(quán)等，但不能享有按份分割的特定土地份額，即不能要求該集體將某一具體地塊分歸自己獨(dú)立所有。（3）任何成員不能單獨(dú)行使土地處分權(quán)。（4）有權(quán)單獨(dú)享有屬于個(gè)人的土地補(bǔ)償。對土地的收益根據(jù)成員大會(huì)的意見可以獲得獨(dú)立的份額補(bǔ)償。如果成員大會(huì)需要留存收益，成員個(gè)人應(yīng)該服從。

4.決定了補(bǔ)償?shù)姆峙浞椒ā８鶕?jù)集體財(cái)產(chǎn)的特點(diǎn)，土地補(bǔ)償費(fèi)具有集體財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，它既有別于公有財(cái)產(chǎn)，也有別于私有財(cái)產(chǎn)，其分配既要考慮集體利益，也要考慮農(nóng)民個(gè)人利益；既要照顧到目前利益，也要考慮到長遠(yuǎn)利益。因此，其分配程序與方法應(yīng)為：（1）由集體成員大會(huì)確定集體與個(gè)人的分配比例，集體留存主要用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體福利和農(nóng)民社會(huì)保障；（2）確定集體留存資金各部分的比例；（3）確定集體留存資金的用途；（4）在成員之間平均分配剩余補(bǔ)償。這部分補(bǔ)償是被征地農(nóng)民個(gè)人所有，從理論上說法院是可以執(zhí)行的。

五、補(bǔ)償支付的非國家性

在關(guān)于征地補(bǔ)償理論中，有一種理論叫“特別犧牲論”［17］。特別犧牲論認(rèn)為，被征收人所受的不可預(yù)期的損失即為特別犧牲，理論上應(yīng)該由受益者即公眾承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)，但由公眾承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)是無法執(zhí)行的，因此就由公眾的合法代表——政府承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。這種理論在德國的研究最為深入。根據(jù)該理論，國家在征收或征用農(nóng)村土地將其變?yōu)閲型恋貢r(shí)，支付給農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該由政府支付。但這個(gè)理論要求政府有充足的財(cái)力，否則執(zhí)行起來難度較大。我國目前的征地補(bǔ)償名義上是由國家支付的。《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，規(guī)定中，不管是“征收或者征用”均由國家予以補(bǔ)償。但實(shí)際上，我國執(zhí)行的卻是“誰使用土地誰補(bǔ)償” ［18］或“誰受益誰補(bǔ)償”的原則。國家在將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋貢r(shí)，征地補(bǔ)償費(fèi)并不由國家支付，而是由用地單位支付。筆者認(rèn)為，對征地補(bǔ)償應(yīng)該分別情況予以處理：對用于公益事業(yè)的“土地征收”，應(yīng)該由國家對失地農(nóng)民予以土地補(bǔ)償；對非公益性的“土地征用”，則由用地單位進(jìn)行土地補(bǔ)償。這是因?yàn)?，公益用地，直接體現(xiàn)的是國家利益，公益用地的單位也是國家財(cái)政預(yù)算單位，由國家直接征地轉(zhuǎn)供用地單位，可減輕用地單位的財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少用地單位與農(nóng)民因土地補(bǔ)償問題的直接對抗。對于非公益用地，體現(xiàn)的是用地單位的經(jīng)濟(jì)利益，是經(jīng)濟(jì)利益在不同的經(jīng)濟(jì)利益體之間的分配，由用地單位支付征用土地補(bǔ)償不僅是合理的，也是用地單位的一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件，用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)或市場標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。補(bǔ)償支付的非國家性可在一定程度上限制土地的使用者特別是非公益用地者廉價(jià)“圈地”，但同時(shí)卻給政府“經(jīng)營土地”，從中獲取高額土地價(jià)差提供了條件。

六、土地補(bǔ)償?shù)牡赜虿顒e性

我國幅員遼闊，東西部之間、不同省份和不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，如實(shí)行全國統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既不能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差別，也不能體現(xiàn)土地作為特殊資源的區(qū)位價(jià)值。因此，我國在統(tǒng)一規(guī)定了補(bǔ)償項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上適用了地域差異原則?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算”；“征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”，當(dāng)然這種地域差別是比較有限的。

七、土地補(bǔ)償?shù)南雀缎?/p>

征地補(bǔ)償與民法上基于侵權(quán)行為的賠償在性質(zhì)上是不同的。征地補(bǔ)償不是由于違法行為所引起的，而是基于合法的公法上的原因所致［19］。民法上的損害賠償是損害在先，賠償在后；而征地補(bǔ)償是賠償（或補(bǔ)償）在先，損害在后。這種對損失的補(bǔ)償不是以實(shí)際發(fā)生額為基礎(chǔ)，而是一種以法定標(biāo)準(zhǔn)或市場標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的預(yù)付性賠償，并且要在實(shí)際使用土地前一次付清，是土地使用人為取得土地使用權(quán)而按照法定標(biāo)準(zhǔn)或市場標(biāo)準(zhǔn)預(yù)先支付給土地所有權(quán)人的一次性補(bǔ)償。

綜上所述，我國目前的征地補(bǔ)償具有法定性、非市場性、非完全性、成員共有性、非國家支付性、地域差別性和先付性的特點(diǎn)。對征地補(bǔ)償性質(zhì)的探討，有利于規(guī)范征地補(bǔ)償?shù)姆峙浞椒?，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，明確各方的責(zé)任，也有利于我國土地制度的根本變革。

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第2篇：關(guān)于農(nóng)村土地征收賠償規(guī)定范文

【關(guān)鍵詞】土地征收 補(bǔ)償范圍 間接損失 土地承包權(quán) 社會(huì)保障

征收補(bǔ)償?shù)姆秶钦魇昭a(bǔ)償制度的基本構(gòu)成要素之一,也是征收制度中各種補(bǔ)償原則的落實(shí)和具體化。征收補(bǔ)償范圍主要解決的是應(yīng)對哪些方面的財(cái)產(chǎn)損害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補(bǔ)償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定,征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi);征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等,也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補(bǔ)償,補(bǔ)償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權(quán)。安置補(bǔ)助費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。安置補(bǔ)助費(fèi)主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置,因此,誰負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)人口的安置,安置補(bǔ)助費(fèi)就應(yīng)該歸誰。地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復(fù)費(fèi)用,及被征收土地上林木的補(bǔ)償或砍伐費(fèi)等,其具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補(bǔ)償費(fèi)是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預(yù)期收益的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析,土地補(bǔ)償費(fèi)、地上物的補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)都是對土地征收的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償,安置補(bǔ)償費(fèi)是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補(bǔ)償,體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是,我國這種補(bǔ)償范圍立法規(guī)定,無論是與外國征收補(bǔ)償立法比較,還是從我國征收補(bǔ)償制度的實(shí)踐來看,都是值得仔細(xì)斟酌的。我們認(rèn)為,我國征收補(bǔ)償制度之立法,基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀,從不同角度進(jìn)行分析,存在以下三個(gè)方面的問題:

第一、從被征收土地上存在的權(quán)利體系角度考察,可以發(fā)現(xiàn)我國征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利損失僅限于土地所有權(quán),根本就沒有對農(nóng)民享有的土地承包權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利之損失給予補(bǔ)償。然而,土地承包權(quán)卻是農(nóng)民對土地享有的最主要的權(quán)利,因?yàn)榧w所有的土地實(shí)際上是不可能進(jìn)行分割的,而在實(shí)質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權(quán),所以,農(nóng)民享有的土地所有權(quán)實(shí)際上一個(gè)虛有權(quán),只有土地承包權(quán)對于農(nóng)民而言才有實(shí)際意義。土地經(jīng)營的目的是取得收益,土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的應(yīng)是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益,包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi))。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知,長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟(jì)價(jià)值,是承包土地農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)。但在目前的現(xiàn)實(shí)中,這種權(quán)利遭受征收制度侵犯時(shí),國家卻恰恰忽視對這個(gè)在農(nóng)民看來具有實(shí)質(zhì)性和決定性意義的權(quán)利給與補(bǔ)償,結(jié)果出現(xiàn)一個(gè)奇怪的悖論:在征收中不對土地承包權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,似乎認(rèn)為土地承包權(quán)是一個(gè)無關(guān)緊要的權(quán)利,然而這個(gè)土地承包權(quán)卻是農(nóng)民生存的根基之所在,國家也因此一再強(qiáng)調(diào)它的重要作用且不斷強(qiáng)化對他的保護(hù),如以《土地承包法》的出臺(tái)來專門保障這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。所以,當(dāng)承包的土地被國家征用后,農(nóng)民失去了對土地的承包經(jīng)營權(quán),失去了經(jīng)營土地的長期的收益來源,國家應(yīng)當(dāng)給予失地農(nóng)民充分合理的補(bǔ)償。如果農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償,則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財(cái)產(chǎn)損害角度分析,征收補(bǔ)償范圍基本上只限于被征收人的直接損失,對被征收人的間接損失如殘余土地補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償?shù)鹊?則根本就沒有考慮,這是我國征收補(bǔ)償制度上一個(gè)明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關(guān)于直接損失的相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用,由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低,按照土地原用途進(jìn)行計(jì)算而不是采用土地的市場價(jià)值進(jìn)行計(jì)算補(bǔ)償費(fèi),根本不可能對被征收人的直接損失實(shí)現(xiàn)全部補(bǔ)償和全面補(bǔ)償,只能達(dá)到一個(gè)部分補(bǔ)償?shù)男Ч２⑶?在實(shí)際操作中,政府往往還極力地限制征收補(bǔ)償?shù)姆秶?加上補(bǔ)償費(fèi)的分配過程中的各種問題存在,使得被征收人能夠獲得的征收補(bǔ)償費(fèi)就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析,我國農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源,更是我國農(nóng)民的社會(huì)保障基礎(chǔ)。因?yàn)槲覈r(nóng)民在目前沒有被納入國家的社會(huì)保障體系,不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟(jì)金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會(huì)保障制度的救濟(jì),生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會(huì)保障基礎(chǔ),全部依靠在其享有權(quán)利的土地之上?，F(xiàn)行征收補(bǔ)償范圍中的安置補(bǔ)償費(fèi),實(shí)際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動(dòng)力貨幣安置方案,但是對于社會(huì)保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮,而這恰恰是農(nóng)民所最關(guān)注的兩個(gè)方面的保障問題,農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)所在?？梢?在征收補(bǔ)償范圍上,我國立法缺乏從功能角度的考慮,對農(nóng)民土地上的社會(huì)保障功能之補(bǔ)償極不全面。因此,從土地承載的功能角度,征地補(bǔ)償需要把農(nóng)民的社會(huì)保障利益納入補(bǔ)償范圍。與西方國家征地補(bǔ)償范圍不涉及社保利益補(bǔ)償問題相比較,這是我國征地補(bǔ)償制度中比較特殊的地方。因?yàn)槲鞣絿疑鐣?huì)保障制度健全,土地不需要承載社保功能,但由于我國農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制沒有建立起來,因此,農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民而言,不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補(bǔ)償范圍的立法對策

我國現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟(jì)條件下,卻仍然采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和很窄的補(bǔ)償范圍,這種征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)都已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,需要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題,從相應(yīng)角度來完善我國征收補(bǔ)償范圍的立法規(guī)定。

(一)把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)納入征收補(bǔ)償范圍

土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán),因?yàn)檗r(nóng)民種植和經(jīng)營土地的目的是取得土地收益。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益,包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi))。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知,長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟(jì)價(jià)值,是承包土地農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此,從土地上財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系角度而言,當(dāng)國家征收農(nóng)民承包經(jīng)營的土地時(shí),實(shí)際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權(quán)又直接征得了承包方的土地經(jīng)營權(quán)兩個(gè)法律后果。顯然,政府征用農(nóng)民承包的土地,在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付對所有權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)的同時(shí),亦應(yīng)直接向農(nóng)民支付對承包經(jīng)營權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)。然而,很多地區(qū)的實(shí)際情況是,政府僅把土地補(bǔ)償費(fèi)支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,農(nóng)民承包者并未得到應(yīng)得的土地補(bǔ)償。征收土地承包經(jīng)營權(quán)給予的補(bǔ)償難以落實(shí)的理由在于,我國至今延用的只對農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行土地補(bǔ)償,不對土地承包經(jīng)營者——農(nóng)民進(jìn)行土地補(bǔ)償?shù)挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)的征地補(bǔ)償制度。實(shí)際上,在實(shí)行農(nóng)村土地承包以后,土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性顯現(xiàn),使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個(gè)權(quán)利主體;土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值屬性,使得土地所有權(quán)的價(jià)值和土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值亦對應(yīng)著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承

包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個(gè)主體。此時(shí),國家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)家,而是同時(shí)包括被征地的農(nóng)民承包者,支付的土地補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)不單是對集體土地所有者土地所有權(quán)的補(bǔ)償,還應(yīng)包括對土地承包經(jīng)營者的土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。

我國關(guān)于征地補(bǔ)償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中,這些專門規(guī)定對于農(nóng)民土地被征收時(shí)其土地承包經(jīng)營權(quán)如何受到法律保護(hù),如何對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)直接進(jìn)行補(bǔ)償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對農(nóng)民的承包土地給與補(bǔ)償,如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的,有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”,《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是,在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后,《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》并未進(jìn)行同口徑修訂,沒有規(guī)定土地承包權(quán)被一并征收時(shí)應(yīng)給與補(bǔ)償和明確相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由此形成土地承包權(quán)補(bǔ)償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,迫切需要改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度。第一,要明確土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)在法律上的地位,確立對農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)同時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牟⑿醒a(bǔ)償機(jī)制。其次,確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營權(quán)而享有依法取得土地補(bǔ)償費(fèi)的受償主體地位,由有關(guān)部門直接對被征地農(nóng)民予以征地補(bǔ)償?shù)怯?對農(nóng)民直接支付土地補(bǔ)償費(fèi),而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間分配。

2、應(yīng)該把土地上的農(nóng)民社會(huì)保障利益納入補(bǔ)償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應(yīng)對生存風(fēng)險(xiǎn)的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會(huì)保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會(huì)救助,在農(nóng)村社會(huì)保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式,是通過家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實(shí)現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎(chǔ)的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來源之一。實(shí)行以來,農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地,由家庭中有勞動(dòng)能力的成員經(jīng)營,取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應(yīng)對生存風(fēng)險(xiǎn)(年邁、疾病、災(zāi)害等)的物質(zhì)來源。在國家征收他們的土地后,他們基本上就喪失了社會(huì)保障的基礎(chǔ),因?yàn)楝F(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補(bǔ)償費(fèi),在不斷上漲的社會(huì)物價(jià)與消費(fèi)面前,是很難保證他們能夠獲得一個(gè)基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的,特別是在子女的教育費(fèi)用及醫(yī)療費(fèi)用不端攀升的情況下,靠這些征收補(bǔ)償費(fèi)來保持目前的生活水平都是問題,何況談失地后的社會(huì)保障問題。因此,從這個(gè)角度而言,國家在征收土地過程中,有必要解決他們的社會(huì)保障問題,以求保證失地農(nóng)民在遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有最基本的繼續(xù)生存條件。這應(yīng)當(dāng)是國家在征收補(bǔ)償中更應(yīng)該考慮的問題。

另外,從社會(huì)學(xué)角度而言,在國家實(shí)施征收土地行為前,農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上,實(shí)際上處于一種農(nóng)耕社會(huì)的生活模式,但在征地后,農(nóng)民直接面對的高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化的工業(yè)社會(huì),他們將要適應(yīng)的是市場經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)運(yùn)作方式和生活模式,這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會(huì)完全不同的生活模式,他們在這種突如其來的生活模式的巨變中,有一個(gè)較長的適應(yīng)過程。當(dāng)農(nóng)民在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中不能很好地適應(yīng)社會(huì)體制的轉(zhuǎn)換時(shí),他們會(huì)懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中,但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了,被征地的農(nóng)民就會(huì)出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應(yīng)社會(huì)的情形,從而形成在“兩個(gè)體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認(rèn)為,解決被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題,就是解決他們努力去適應(yīng)新的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的問題,因?yàn)樯鐣?huì)保障機(jī)制為農(nóng)民適應(yīng)市場邏輯過程中提供了堅(jiān)實(shí)的后盾,使他們沒有后顧之憂了,也就是解決了征地農(nóng)民的行動(dòng)空間與“退路”問題。另外,從社會(huì)結(jié)構(gòu)層面來看,把征地農(nóng)民納入社會(huì)保障系統(tǒng),是把他們重新組織到社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后,由于沒有了土地,實(shí)際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu),但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位,即沒有社會(huì)保障、也沒有最低失業(yè)救濟(jì)金。實(shí)際上,失地農(nóng)民此時(shí)已經(jīng)被強(qiáng)制性的拋在了社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之外,既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中,也不能被新的市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所認(rèn)可和容納,處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的:“論身份,我們是農(nóng)民但沒有地種;論生活,我們像城里人但沒有社保?！币虼?對失地農(nóng)民實(shí)行身份轉(zhuǎn)換——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,再把他們納入城市社會(huì)保障體系范圍,是對農(nóng)民進(jìn)行再結(jié)構(gòu)化,使之融入新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的做法。同時(shí),也是把他們所處的社會(huì)運(yùn)行邏輯,從前工業(yè)社會(huì)邏輯轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)或后工業(yè)社會(huì)運(yùn)行邏輯的有力措施,使之更好地適應(yīng)新的社會(huì)體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求,融入新的生活共同體。

因此,根據(jù)勞動(dòng)體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗(yàn),取消勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi),而直接設(shè)立農(nóng)民社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)基金,并在土地補(bǔ)償費(fèi)中留出一定數(shù)額直接轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)的做法,無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略,也是避免他們被淪為在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期不能被社會(huì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所接納的弱勢群體。

3、應(yīng)把被征收人的間接損失納入征收補(bǔ)償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有兩種學(xué)說,一種借助因果關(guān)系的觀念區(qū)分二者,認(rèn)為“著眼于損害之引發(fā),謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害,非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結(jié)果的時(shí)間性關(guān)聯(lián)為判斷標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為“著眼于損害之標(biāo)的,謂損害事故直接所損及之標(biāo)的,其損害即直接損害;其他之損害,則為間接損害。在征收所造成的損害問題上,一般而言是采用的后一種標(biāo)準(zhǔn),即征收行為給被征收人帶來的直接財(cái)產(chǎn)損害是直接損失,如土地所有權(quán)或使用權(quán)的喪失以及土地上的附著物損失補(bǔ)償?shù)?而征收給被征收人帶來的間接損失補(bǔ)償包括殘地?fù)p失補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償、營業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償?shù)?。我國目前的征收補(bǔ)償制度范圍僅限于補(bǔ)償直接損失是不妥的,我們認(rèn)為,征收制度的補(bǔ)償范圍,不僅應(yīng)包括直接損失補(bǔ)償,也應(yīng)包括間接損失的補(bǔ)償。

關(guān)于我國征地中形成的間接損失的補(bǔ)償項(xiàng)目之規(guī)定,可以參照日本土地征收法和我國臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。一般而言,以下幾項(xiàng)內(nèi)容是比較重要的間接損失補(bǔ)償項(xiàng)目,殘地?fù)p失補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償、營業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償?shù)?國家應(yīng)當(dāng)考慮給與補(bǔ)償。(1)殘地?fù)p失補(bǔ)償。殘地?fù)p失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失,是易被忽視的一項(xiàng)重要補(bǔ)償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見,如征收導(dǎo)致土地分割,形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模,造成土地利用效率的損失;另外,被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力,比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。(2)工事費(fèi)用補(bǔ)償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的,國家還應(yīng)該給與工事費(fèi)用方面的補(bǔ)償,以使被征收人的財(cái)產(chǎn)能夠恢復(fù)到基本適用的狀態(tài)。工事費(fèi)用補(bǔ)償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時(shí)所需費(fèi)用的補(bǔ)償。(3)移遷費(fèi)補(bǔ)償,包括建筑物和動(dòng)產(chǎn)的遷移費(fèi)補(bǔ)償?shù)取?4)營業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償。(5)對于被征收人的其他間接損失的補(bǔ)償,立法者也應(yīng)考慮給與補(bǔ)償,如暫時(shí)居住費(fèi)用補(bǔ)償與生活再建補(bǔ)償?shù)鹊取Ｖ挥袊覍Ρ徽魇杖说闹苯訐p失與間接損失都給與補(bǔ)償,才能把失地農(nóng)民的損失降到最低,其補(bǔ)償范圍才合情合理。

三、結(jié)語

征收 補(bǔ)償范圍的大小決定著征收補(bǔ)償制度的廣度,也體現(xiàn)著對失地農(nóng)民的損失補(bǔ)償?shù)胶畏N程度。我國現(xiàn)行的征收補(bǔ)償制度,無論是從土地權(quán)利體系,還是從土地的相關(guān)損失及土地的功能角度來分析,都有征收補(bǔ)償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補(bǔ)償?shù)牡胤健Ｎ覀儜?yīng)從這三個(gè)方面來完善我國土地征收補(bǔ)償范圍方面的立法,以盡可能地彌補(bǔ)失地農(nóng)民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻(xiàn)

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李友梅.制度變遷的實(shí)踐邏輯——改革以來中國城市化進(jìn)程研究[M].桂林:廣西師范大學(xué)出版社,2004,108.

第3篇：關(guān)于農(nóng)村土地征收賠償規(guī)定范文

被告（上訴人 反訴原告）：王某

2006年5月20日，王某（乙方）與回車鎮(zhèn)黃灣村十一組（甲方）簽訂“征荒坡協(xié)議”約定：“……乙方征用甲方坡地及土地總費(fèi)用為3萬元。乙方必須將征地款一次性付給甲方，否則甲方有權(quán)終止合同。乙方在施工過程中，甲方負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)好當(dāng)?shù)剜徖镪P(guān)系，若發(fā)生糾紛，甲方負(fù)責(zé)協(xié)商解決。本次乙方征用甲方坡地為一次性買斷，乙方擁有征用地的使用權(quán)。乙方在國家法律、法規(guī)、政策允許的范圍內(nèi)可以自行在征用的坡地上進(jìn)行合理的改造和建設(shè)。……”2010年1月20日，王某與楊某簽訂“地皮轉(zhuǎn)讓合同”約定：王某將自己原買來的黃灣村河邊組公路邊一塊地皮轉(zhuǎn)讓給楊某，轉(zhuǎn)讓價(jià)24.3萬元；合同簽訂時(shí)交款10萬元，剩余款待地皮挖好后交清；王某負(fù)責(zé)處理村組糾紛和河邊道路不讓過車事情；楊某負(fù)責(zé)處理土地和公路交費(fèi)事情；如有違約支付對方違約金10萬元。2010年1月21日，楊某支付王某地皮轉(zhuǎn)讓費(fèi)10萬元，王某給楊某出具了收條。楊某將荒坡挖至與西淅公路基本相平后，準(zhǔn)備用以建設(shè)加油站，后由于某些原因無法實(shí)施，于是楊某以“地皮轉(zhuǎn)讓合同”無效為由，要求王某返還已付款10萬元，為此雙方發(fā)生糾紛。在庭審過程中，雙方對荒坡上原有樹木被毀損失及現(xiàn)有場地恢復(fù)至原有荒坡能種植附屬農(nóng)林作物的狀態(tài)所需要的費(fèi)用協(xié)商確定為共計(jì)1萬元。

另，在二審過程中，原告王某提交五張照片，依此證明雙方爭議的土地開挖后的現(xiàn)狀。

一、楊某的訴訟請求

1、雙方所簽訂的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效。

2、王某返還楊某已付款10萬元。

二、王某的答辯理由及反訴請求

答辯理由：

1、雙方簽訂的土地使用權(quán)協(xié)議實(shí)屬是一種土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)是有效的合同。

2、楊某違約在先，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。

反訴請求：

1、楊某應(yīng)支付違約金10萬元。

2、若合同無效，應(yīng)賠償損失或恢復(fù)原狀。

三、王某的上訴請求

1、原審適用法律錯(cuò)誤，雙方簽訂的土地使用權(quán)協(xié)議實(shí)屬是一種土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，原審認(rèn)定雙方簽訂的合同無效錯(cuò)誤，該土地并不必要征收為國有。

2、楊某建設(shè)加油站與我無關(guān)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合同有效，楊某應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。

3、原審判決顯失公平，明顯偏袒被上訴人，由于楊某的原因不愿履行合同，違約在楊某，而原審法院在沒讓楊某承擔(dān)開挖荒山時(shí)將荒山上的黃土、巖石丟棄給我造成的損失請求的情況下，判令對我造成的損失雙方各承擔(dān)50%顯失公平。

請求二審法院撤銷原審判決，一、二審訴訟費(fèi)用由楊某承擔(dān)。

四、楊某的答辯理由

1、上訴人稱其與答辯人所簽約“地皮轉(zhuǎn)讓合同”是土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)合同完全是無理狡辯，不論是從合同的字里行間所表現(xiàn)的內(nèi)容，還是從字面所反映出的本質(zhì)性質(zhì)，均反映出該合同是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而不是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。根據(jù)法律規(guī)定，土地在任何情況都?xì)w國家或集體所有，但這并不是影響土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，況且能轉(zhuǎn)讓的就是土地使用權(quán)，所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，因此，上訴人關(guān)于合同性質(zhì)的辯解是謊謬的。上訴人在上訴狀中多處稱“上訴人擁有的只是土地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓的也是一種使用權(quán)”，充分表明了合同轉(zhuǎn)讓的是土地使用權(quán)，而不是承包流轉(zhuǎn)。

2、根據(jù)《合同法》第58條關(guān)于無效合同的處理結(jié)果，一審關(guān)于返還和賠償?shù)呐袥Q公平合理，完全有事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)。

綜上所述，應(yīng)當(dāng)駁回上訴人的無理請求，維持原判。

一、一審法院的認(rèn)定和判決

王某與回車鎮(zhèn)黃灣村十一組簽訂的“征荒坡協(xié)議”的合同目的是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，王某利用受讓的土地使用權(quán)進(jìn)行建設(shè)施工。王某與楊某簽訂“地皮轉(zhuǎn)讓合同” 的合同目的也是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，楊某利用受讓的土地使用權(quán)建設(shè)加油站。合同的目的和內(nèi)容決定合同的性質(zhì)，王某與黃灣村十一組之間不是農(nóng)村土地承包關(guān)系，王某與楊某之間也不是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，而是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系。本案雙方當(dāng)事人的合同標(biāo)的是農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)，該土地未被國家征收轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，楊某建設(shè)加油站也非經(jīng)依法批準(zhǔn)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)使用農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)，因此楊某與王某簽訂的“地皮轉(zhuǎn)讓合同”違反上述法律強(qiáng)制性規(guī)定，屬無效合同。楊某主張合同無效符合法律規(guī)定，本院予以支持。

無效的合同無須履行，不存在違約的問題，故王某主張楊某承擔(dān)違約責(zé)任，本院不予支持。《中華人民共和國合同法》第五十八條規(guī)定，合同無效，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還。有過錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。據(jù)此規(guī)定，楊某要求王某返還已付款1O萬元理由正當(dāng)，本院予以支持。

楊某、王某均應(yīng)當(dāng)知道該土地歸集體所有，王某無權(quán)轉(zhuǎn)讓該土地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓該土地使用權(quán)的合同違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，因此楊某、王某對造成合同無效均有同等過錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)按照各自的過錯(cuò)賠償對方5O%的損失。

綜上，一審法院判決：一、原告（反訴被告）楊某與被告（反訴原告）王某于2010年1月20日簽訂的“地皮轉(zhuǎn)讓合同”無效。二、被告（反訴原告）王某返還原告（反訴被告）楊某已付款10萬元。三、駁回被告（反訴原告）王某的其他反訴請求。案件受理費(fèi)2400元，反訴費(fèi)2300元，合計(jì)4700元，楊某負(fù)擔(dān)200元，王某負(fù)擔(dān)4500元。

二、二審法院的認(rèn)定和判決

第4篇：關(guān)于農(nóng)村土地征收賠償規(guī)定范文

二、家庭承包取得的的土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押性

中國對集體土地使用權(quán)抵押采取嚴(yán)格限制的態(tài)度，根據(jù)《擔(dān)保法》，僅允許“四荒”土地使用權(quán)可以抵押，對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)則不允許抵押[②]，同時(shí)中國實(shí)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)排除在可抵押的財(cái)產(chǎn)范圍之外。筆者認(rèn)為，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，而不應(yīng)禁止。

1、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押的理論基礎(chǔ)

反對家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的主要理由就是中國目前尚未建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系，而土地實(shí)際上給農(nóng)民提供了一種特殊的社會(huì)保障，如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，則有債權(quán)到期后，抵押人無力履行債務(wù)，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，而有使農(nóng)民“失去”土地之虞，亦即使農(nóng)民失去基本的生存條件。其實(shí)，允許農(nóng)民將家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，這與保護(hù)耕地、保障農(nóng)民的基本生存條件并不矛盾，在實(shí)理抵押權(quán)時(shí)，并不必然導(dǎo)致耕地流失和農(nóng)民喪失基本生存條件的結(jié)果。因?yàn)橹袊鴮ν恋貙?shí)行用途管制制度[④]，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時(shí)也可以對抵押人及其所在集體農(nóng)民的利益予以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，如立法時(shí)可以規(guī)定在抵押人喪失土地的承包經(jīng)營權(quán)后，享有耕地的優(yōu)先承租權(quán)[⑤]，并對實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)受讓人的主體資格進(jìn)行必要的限制，防止無能力及無心從事農(nóng)地經(jīng)營的人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達(dá)到保護(hù)耕地和保障農(nóng)民基本生存條件的目的。

同時(shí)我們應(yīng)該看到，中國加入WTO后，正在快速地向真正的市場經(jīng)濟(jì)過渡，加速了與世界普遍的經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌，而目前實(shí)行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠(yuǎn)近搭配，造成承包經(jīng)營的土地過于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費(fèi)，難以形成規(guī)模進(jìn)行經(jīng)營，農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，缺乏市場競爭能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩(wěn)定了土地的承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系，刺激了農(nóng)民對土地投資的熱情，但在農(nóng)村，承包經(jīng)營的土地在農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比例，如果不允許其抵押，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值得不到充分的發(fā)揮，又無法找到其他合適的財(cái)產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經(jīng)營的土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期在低水平和簡單的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中徘徊，資源沒能得到很好的利用。如果允許農(nóng)民家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資，則使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)加速，有助于土地向種田能手集中，促進(jìn)農(nóng)村土地和勞動(dòng)力兩大生產(chǎn)要素得到更為合理的配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平，也有利于農(nóng)業(yè)在世界的農(nóng)貿(mào)市場上發(fā)揮比較優(yōu)勢。

另外，隨著中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加速，在今后的幾十年時(shí)間里，農(nóng)村人口將因此離開土地、離開農(nóng)村。在沿海商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民另有謀生的途徑的，往往沒有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還要承擔(dān)土地的稅費(fèi)，并要保證土地不能荒廢，雇請他人維持土地的生產(chǎn)能力，實(shí)際上土地已成為一種負(fù)擔(dān)，如果允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，可以促使部分農(nóng)民擺脫土地的束縛，增加了轉(zhuǎn)營其他行業(yè)的機(jī)會(huì)，使這部分人口徹底的離鄉(xiāng)棄土，間接上也使農(nóng)民的土地保障轉(zhuǎn)為現(xiàn)金的保障。

可見允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，這是中國現(xiàn)代化進(jìn)程現(xiàn)實(shí)的需要。

2、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押的法律依據(jù)

依《土地管理法》第2條3款規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這就在法律上確認(rèn)了含集體土地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)可以依法流通轉(zhuǎn)讓。這里所指的集體土地使用權(quán)，同時(shí)也自然包含通過家庭承包經(jīng)營而取得的土地使用權(quán)[⑥]，該法雖沒有明確家庭承包經(jīng)營的土地使用權(quán)可以抵押，但“可以依法轉(zhuǎn)讓”則蘊(yùn)含有對承包經(jīng)營土地的處分權(quán)，而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營者對土地的處分權(quán)，則是承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的必然結(jié)果[⑦].

首部規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的是《農(nóng)村土地承包法》。但該法明確規(guī)定可以抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)為通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的[⑧]，至于通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，該法第32條規(guī)定：“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”。流轉(zhuǎn)方式里并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押呢？其實(shí)不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應(yīng)是允許的；其次從實(shí)踐操作上看，法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式也就是通過拍賣、變賣等方式，將土地的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，并就處分的價(jià)款優(yōu)先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，并不違背立法的本意，也沒有超過法律規(guī)定的允許流轉(zhuǎn)方式的范圍。當(dāng)然，因轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)要經(jīng)發(fā)包方同意，而抵押則蘊(yùn)含轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意方可進(jìn)行。

如前所述，家庭承包經(jīng)營的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，勢必造成農(nóng)民承擔(dān)的抵押成本的提高及銀行本身金融風(fēng)險(xiǎn)的增大，而且通過家庭承包經(jīng)營的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)往往耗時(shí)過長，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時(shí)應(yīng)對實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)耗時(shí)的技術(shù)問題做出規(guī)定。同時(shí)，銀行可以通過建立土地承包經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)機(jī)制，對允許抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行一定的限制，如規(guī)定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風(fēng)險(xiǎn)，而不應(yīng)在立法上予以禁止。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅與抵押的沖突

土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅，是指出現(xiàn)某種法律事實(shí)時(shí)，土地的承包經(jīng)營者失去對承包土地的經(jīng)營權(quán)，在此情形下，若土地的經(jīng)營權(quán)已設(shè)定抵押，就會(huì)產(chǎn)生承包經(jīng)營權(quán)的消滅與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的沖突。因土地承包經(jīng)營權(quán)消滅的原因各異，其對抵押權(quán)的影響亦有所不同。

1、國家因公益目的征收承包經(jīng)營的土地

在因公共利益的目的，建設(shè)需要占用農(nóng)地的，經(jīng)國家土地行政管理部門批準(zhǔn)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況下，原集體土地使用權(quán)歸于消滅，因此，設(shè)定于該權(quán)利之上的承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)亦隨之消滅。抵押權(quán)作為物權(quán)的追及力在此不能發(fā)揮效力，因國家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉(zhuǎn)讓時(shí)抵押權(quán)的物上追及力是不同的。同時(shí)，這種情況下，抵押人并無過錯(cuò)，故作為抵押人的土地承包人不承擔(dān)賠償責(zé)任。顯然，這對抵押權(quán)人而言是顯失公平的?！稉?dān)保法》并沒有規(guī)定這種情況下抵押權(quán)人權(quán)利救濟(jì)的方式，僅最高人民法院的司法解釋對此作出了規(guī)定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權(quán)人可就該抵押物的保險(xiǎn)金、賠償金或補(bǔ)償金優(yōu)先受償[⑨].此即為抵押權(quán)的物上代位性。法律構(gòu)成上，抵押權(quán)的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請求權(quán)上[⑩].故抵押權(quán)人有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，就土地征收的補(bǔ)償金優(yōu)先受償，這種物上代位具有法定債權(quán)的性質(zhì)，因抵押權(quán)之登記而具有公信力，征地機(jī)關(guān)非經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得將屬于抵押人所有的補(bǔ)償金交付與抵押人，或應(yīng)為抵押人提存，并通知抵押權(quán)人。如果被擔(dān)保的債權(quán)已屆清償期，抵押權(quán)人可以直接向征地機(jī)關(guān)請求給付，未屆清償期，可以向法院請求將補(bǔ)償金予以保全。

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國家因建設(shè)需要征收農(nóng)地的情形下，按土地的原用途給予補(bǔ)償，其補(bǔ)償費(fèi)含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)。由于土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而安置補(bǔ)助費(fèi)作為安置人員的專項(xiàng)費(fèi)用支出[11]，是提供給失地之后農(nóng)民的生活保障，對這兩部分補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無權(quán)優(yōu)先受償。只有地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)歸土地的原承包經(jīng)營者所有，也就是說抵押權(quán)人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)優(yōu)先受償，行使物上代位權(quán)。在國家提高征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)情況下，歸屬于土地承包經(jīng)營者所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人亦有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，獲得優(yōu)先受償。

2、發(fā)包方收回承包經(jīng)營的土地

依中國現(xiàn)行的法律，發(fā)包方有權(quán)在下列兩種情況下依法收回承包經(jīng)營的土地：承包經(jīng)營耕地的單位或個(gè)人連續(xù)2年棄耕拋荒[12]和承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的[13].此時(shí)，若承包經(jīng)營的土地上已設(shè)定了抵押權(quán)，因抵押權(quán)依附于承包經(jīng)營權(quán)，作為主權(quán)利的權(quán)利消滅時(shí)，設(shè)置于其上的抵押權(quán)是否隨之消滅？土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)登記效力能否對抗承包經(jīng)營權(quán)的收回？筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的法律規(guī)定，限制了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的獨(dú)立性，使抵押擔(dān)保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經(jīng)營權(quán)被收回而導(dǎo)致抵押權(quán)的消滅，抵押權(quán)人得不到任何的救濟(jì)，明顯有違誠信之原則，不利于抵押權(quán)的保護(hù)，故不應(yīng)認(rèn)為抵押權(quán)消滅。首先在土地的承包經(jīng)營期內(nèi)收回承包經(jīng)營權(quán)是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權(quán)人解除承包合同的合同行為，而抵押權(quán)是物權(quán)行為，根據(jù)物權(quán)優(yōu)于債權(quán)的原理，抵押權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受償，故其收回行為不能對抗抵押權(quán)人。其次，土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護(hù)商業(yè)信譽(yù)及維護(hù)抵押權(quán)人的交易安全，可對抗任何的第三人，一旦發(fā)生違反公信力的行為時(shí)，該行為的效力不能對抗具有公信力的抵押行為的效力。基于上述的效力，發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)收回的情形時(shí)，抵押權(quán)人可以主張經(jīng)登記的效力，排斥未登記權(quán)利的主張和其他債權(quán)，并優(yōu)于其他的權(quán)利受償。

在出現(xiàn)上述土地承包經(jīng)營權(quán)因懲罰性收回或者承包方因身份的轉(zhuǎn)變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時(shí)土地的承包經(jīng)營權(quán)已被收回，而附于其上的抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)呢？筆者認(rèn)為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權(quán)人或者法定的使用權(quán)人（即原發(fā)包方）可對該土地再次進(jìn)行發(fā)包，其所得的承包費(fèi)應(yīng)優(yōu)先償還抵押權(quán)人的債權(quán)，如果發(fā)包的年限長于原剩余的年限，抵押權(quán)人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發(fā)包方的利益，因其已從前一次的發(fā)包中獲得相應(yīng)的承包費(fèi)；二是抵押權(quán)人可以請求法院對土地剩余年限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價(jià)金中優(yōu)先受償；三是抵押權(quán)人可以放棄行使抵押權(quán)而直接要求原抵押人承擔(dān)賠償責(zé)任。

四、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押與其附著物抵押關(guān)系

由于中國未建立地上權(quán)制度，土地的承包經(jīng)營權(quán)押與地上附著物抵押關(guān)系只能借鑒參考房地產(chǎn)抵押制度?！稉?dān)保法》第36條規(guī)定：“以依法取得的國有土地使用權(quán)抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)同時(shí)抵押，經(jīng)出讓方式取得的國有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時(shí)該國有土地上的房屋同時(shí)抵押?！蹦敲匆猿邪?jīng)營取得的土地使用權(quán)抵押時(shí)，是否意味著應(yīng)當(dāng)將地上附著物（如林木）同時(shí)抵押？另地上附著物抵押時(shí)，其土地的使用權(quán)是否必須同時(shí)抵押[14]？地上附著物的所有權(quán)人和土地的承包經(jīng)營權(quán)人為充分發(fā)揮其不動(dòng)產(chǎn)抵押的擔(dān)保效益和融資功能，在與抵押權(quán)人協(xié)商合意將附著物所有權(quán)、土地的使用權(quán)分別設(shè)立抵押，對此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？

筆者認(rèn)為，只要符合法律規(guī)定抵押的形式要件，以承包經(jīng)營獲得的土地使用權(quán)與地上附著物所有權(quán)分別抵押，為當(dāng)事人真實(shí)意思表示的，均應(yīng)為有效。理由如下：

首先，在房地產(chǎn)法律關(guān)系中，為了維持既存的房屋價(jià)值的完整與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經(jīng)營場合，附著物并非一定要依附于土地才具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，承包經(jīng)營土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權(quán)，而林木等附著物的價(jià)值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權(quán)與未脫離土地的附著物的所有權(quán)的歸屬主體應(yīng)保持一致，只是意味著土地的使用權(quán)與地上附著物的所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，在邏輯上并不能說明土地的使用權(quán)抵押或附著物的所有權(quán)抵押時(shí)，也要適用同樣的原則，只是在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為了更好的發(fā)揮總體之價(jià)值，將土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)一并向同一主體轉(zhuǎn)讓，抵押權(quán)人無權(quán)就另一部分抵押變現(xiàn)的價(jià)值優(yōu)先受償。

其次，中國現(xiàn)行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權(quán)的一部分（如《森林法》及《森林法實(shí)施條例》就將林地使用權(quán)與林木的所有權(quán)規(guī)定為兩種獨(dú)立的林權(quán)），而是將兩者作為獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，他們構(gòu)成相互獨(dú)立的物權(quán)客體。所以用土地的使用權(quán)抵押時(shí)并不必然導(dǎo)致林木等附著物同時(shí)抵押，反之亦然。

再次，承包經(jīng)營所獲得的土地使用權(quán)，含有對土地的開發(fā)利用的權(quán)利，具有資源使用權(quán)的特征，承包經(jīng)營的目的，并不完全是通過在土地上種植林木而獲得林木的所有權(quán)，有時(shí)是通過對土地的資源開發(fā)利用而收益，這種情況下，土地的使用權(quán)通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權(quán)。另外，土地的承包經(jīng)營權(quán)人并不當(dāng)然取得經(jīng)營的土地的附著物的所有權(quán)，土地的承包經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)是按承包合同設(shè)立的，如果合同對承包經(jīng)營土地上生長的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權(quán)的歸屬應(yīng)從合同的約定。可見在此兩種情形下，土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)均歸屬于不同的主體。

第四，土地承包經(jīng)營權(quán)的年限一般長于附著林木的生長年限，在承包經(jīng)營期內(nèi)，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權(quán)仍存在，仍可進(jìn)行下一輪的種植，可見土地的使用權(quán)的存在年限與附著物所有權(quán)在土地上的存在年限并不一致。

綜上所述，中國現(xiàn)行的法律實(shí)行土地的所有權(quán)與其上所種植的林木附著物所有權(quán)相分離、土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，一定條件下，土地的使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)也可分離的制度，這與房地產(chǎn)法律規(guī)定土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化原則是有區(qū)別的。法律應(yīng)允許承包經(jīng)營的土地使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)分別設(shè)抵，由此土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押后，亦允許地上新增附著物進(jìn)行抵押。

由于土地承包經(jīng)營權(quán)的主要價(jià)值就是于承包經(jīng)營土地上耕作或種植的收益，若在已設(shè)抵押承包經(jīng)營權(quán)的土地上新增林木等附著物設(shè)定抵押的情況下，可能會(huì)降低了承包經(jīng)營土地的價(jià)值，則會(huì)給土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權(quán)人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價(jià)值降低的情況下，原抵押權(quán)的效力可及于新增附著物變價(jià)的一部分，其與降低額相等。

五、設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押期限制度

中國的《擔(dān)保法》多次提到抵押期間，但并未對“抵押期間”作出規(guī)定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規(guī)定“抵押權(quán)與債權(quán)同時(shí)存在，債權(quán)消滅的，抵押權(quán)也消滅”，可見，中國的物權(quán)擔(dān)保是無抵押期限的。

筆者認(rèn)為，應(yīng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合同的當(dāng)事人約定抵押期限。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經(jīng)營剩余年限的減少，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值可能亦會(huì)隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長期或收益期，如果抵押權(quán)人不及時(shí)行使抵押權(quán)，使抵押物長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，無法對林木或青苗進(jìn)行及時(shí)的更新，則會(huì)對抵押人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損害。其次，《擔(dān)保法》雖沒有明確規(guī)定抵押期限，但也沒有明文禁止當(dāng)事人約定抵押期限，同時(shí)該法第39條規(guī)定，抵押合同允許當(dāng)事人約定“當(dāng)事人認(rèn)為需要約定的其他事項(xiàng)”，這種表述實(shí)際上是允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限的，根據(jù)合同意思自治原則，只要當(dāng)事人認(rèn)為這種約定符合其利益，那么只要沒有損害社會(huì)、他人的權(quán)益，應(yīng)予認(rèn)可。再次，土地的承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，其本身就有期限性，其權(quán)利僅能在一定的期限內(nèi)存續(xù)，而抵押權(quán)作為設(shè)立于其上的擔(dān)保物權(quán)，同樣具有一定的期限性，當(dāng)事人自行約定抵押期限，只是對抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權(quán)的本質(zhì)屬性。第四，設(shè)立抵押權(quán)的期限制度，抵押人可以很清楚地預(yù)見到自己承包經(jīng)營的土地上抵押權(quán)的存續(xù)期限，使抵押人可以有預(yù)期地對抵押的土地合理地安排使用，同時(shí)也可以促使抵押權(quán)人及進(jìn)行使抵押權(quán)，迅速了結(jié)債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，有利于抵押的土地的效能的發(fā)揮。

由于現(xiàn)行法律并沒有建立抵押權(quán)的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使權(quán)利的，其性質(zhì)該如何認(rèn)定？根據(jù)合同的意思自治原則，債權(quán)人有設(shè)定抵押權(quán)的自由，亦有拋棄的自由，設(shè)定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權(quán)的行為，期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，將產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。但是法律應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人約定抵押期限的最短期限和最長期限，即不得短于債務(wù)的清償期，亦不得超過承包經(jīng)營權(quán)的最長年限，否則約定無效，應(yīng)按法律規(guī)定的最長期限計(jì)算。

筆者認(rèn)為，當(dāng)事人設(shè)定抵押期限除應(yīng)在合同中予以約定外，還應(yīng)明確記載于抵押權(quán)的登記文件上。抵押期限的約定必須經(jīng)過登記對外公示，才能對外產(chǎn)生效力，如果沒有登記，則不能對第三人產(chǎn)生法律效力，僅在當(dāng)事人之間發(fā)生效力。因?yàn)榈盅簷?quán)的期限限制與設(shè)立抵押權(quán)本身一樣，都屬物權(quán)變動(dòng)的范疇，應(yīng)以法定的方式對外公示才能產(chǎn)生對抗第三人的法律效力[15].

六、結(jié) 論

中國的《農(nóng)村土地承包法》賦予了土地的承包經(jīng)營者對土地的經(jīng)營權(quán)享有流轉(zhuǎn)的權(quán)利，而抵押則是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式之一。在現(xiàn)階段，承包經(jīng)營的土地在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比重，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，以充分發(fā)揮土地的效能，調(diào)整農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但應(yīng)對土地的承包經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)置必要的限制。

土地的承包經(jīng)營權(quán)在國家征收和發(fā)包方依法收的情形下導(dǎo)致消滅。土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押時(shí)，前者的抵押權(quán)隨之消滅，根據(jù)抵押權(quán)之物上代位性，其效力將及于國家征收的補(bǔ)償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請求權(quán)上，當(dāng)然非專屬于抵押人所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無權(quán)受償；發(fā)生后者情形下，根據(jù)物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的原理，抵押權(quán)慶當(dāng)優(yōu)先受償，收回行為不能對抗抵押權(quán)人。

土地的承包經(jīng)營權(quán)是一種特殊的物權(quán)，在一定條件下，其與地上附著物的所有權(quán)是可相分離的，兩者為獨(dú)立不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，分別設(shè)立的抵押均應(yīng)為有效，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為發(fā)揮總體之價(jià)值，可將兩權(quán)向同一主體轉(zhuǎn)讓。

土地承包經(jīng)營權(quán)為附期限的物權(quán)，其設(shè)立的抵押權(quán)同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，則使土地的承包經(jīng)營權(quán)長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，造成資源的浪費(fèi)，應(yīng)允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權(quán)人放棄抵押權(quán)，產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。

總之，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的不完善，已影響了農(nóng)村土地總體效能的發(fā)揮，亟待日后的立法對上述問題作出明確的規(guī)定，以利于實(shí)踐操作。

參考文獻(xiàn)

[①]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第2條、第16條

[②]見1995年6月30日頒布的《中華人民共和國擔(dān)保法》第34條第5項(xiàng)、37條第2項(xiàng)

[③]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第3條

[④]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第4條

[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問題研究》，載《中國民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽

[⑥]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經(jīng)營土地農(nóng)民的土地使用權(quán)

[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問題研究》，載《中國民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽

[⑧]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第49條

[⑨]見最高人民法院2000年12月8日頒布的《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第80條

[⑩]劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學(xué)出版社，2002年版，P404

[11]見1998年12月27日頒布的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第26條

[12]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第37條

[13]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第26條第4款

第5篇：關(guān)于農(nóng)村土地征收賠償規(guī)定范文

(一)《物權(quán)法》對補(bǔ)償范圍沒有明確的規(guī)定

《物權(quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)征收必須要給予補(bǔ)償，但是沒有明確補(bǔ)償?shù)姆秶@樣使得下位法在制定征收補(bǔ)償范圍的時(shí)候缺乏依據(jù)，從而造成不動(dòng)產(chǎn)征收實(shí)務(wù)中出現(xiàn)不公和混亂的局面。

(二)補(bǔ)償范圍的層次不清，與我國物權(quán)體系不符

我國目前征收范圍不全，主要在于征收過程中仍然以“人”作為補(bǔ)償重心。相同的不動(dòng)產(chǎn)，因?yàn)闄?quán)利人的不同，補(bǔ)償也有所差異。譬如深圳市光明農(nóng)場在土地征收過程中按照原村民、華僑、外遷戶制定不同的補(bǔ)償方針。又比如面積相同的不動(dòng)產(chǎn)，因?yàn)闄?quán)利人的人均住房面積差異，補(bǔ)償也不相同。②政府征收的對象是不動(dòng)產(chǎn)，理應(yīng)以“不動(dòng)產(chǎn)”作為補(bǔ)償?shù)闹匦?。征收不?dòng)產(chǎn)就是剝奪與不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)的一切權(quán)利，那么應(yīng)該對所有權(quán)利損失給予補(bǔ)償。我國《物權(quán)法》對不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利體系進(jìn)行規(guī)定，根據(jù)權(quán)利主體是否為財(cái)產(chǎn)所有人，將物權(quán)分為自物權(quán)和他物權(quán);根據(jù)設(shè)立目的不同，他物權(quán)又可劃分為用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。用益物權(quán)主要強(qiáng)調(diào)了建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)等。

二、國內(nèi)外不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償范圍比較借鑒

(一)國外不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償范圍梳理

西方國家的征收補(bǔ)償一般都經(jīng)歷了長達(dá)數(shù)十年甚至上百年的歷史，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)展相對完善，且大都有一部專門的法律對財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償作出規(guī)定。如英國的《強(qiáng)制購買法》，法國的《公用征收法》，德國的《聯(lián)邦建筑法》。以德國為例，德國的公益征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立，經(jīng)歷了一個(gè)從完全補(bǔ)償?shù)竭m當(dāng)補(bǔ)償再到公平補(bǔ)償?shù)臍v史發(fā)展過程。十九世紀(jì)，繼黑森大公國頒布《征收法》之后，德國各邦都陸續(xù)制定了《征收法》，并普遍確立了“完全補(bǔ)償”原則，充分反映了當(dāng)時(shí)德國法治國家和“財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯”的基本理念。［5］第一次世界大戰(zhàn)之后，德國由于戰(zhàn)敗，割地賠款，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)凋敝，無力支持“完全賠償”，加上社會(huì)右翼勢力較為濃厚的社會(huì)民主主義價(jià)值理念，這一階段《魏瑪憲法》確立的是“適當(dāng)補(bǔ)償”原則?！斑m當(dāng)補(bǔ)償”原則要求政府在決定補(bǔ)償?shù)念~度時(shí)，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡公益的要求以及參考當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況來確立其補(bǔ)償額度，不必拘泥于“全額補(bǔ)償”。在第二次世界大戰(zhàn)之后，聯(lián)邦德國根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況在《基本法》中又確立了“公平補(bǔ)償”的原則。該原則要求政府在確立補(bǔ)償?shù)姆N類和額度時(shí)，以公平地衡量公共及參與人的利益后作決定，這一原則至今仍然是指導(dǎo)德國行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，包括許多聯(lián)邦法律如《軍事用地征收法》、《聯(lián)邦建筑法》都采納了這一補(bǔ)償原則。關(guān)于德國的征收補(bǔ)償范圍，《聯(lián)邦建筑法》(第八十五條)將其劃分為三種補(bǔ)償種類，即實(shí)體損失(第九十五條)、其它財(cái)產(chǎn)利益損失(第九十六條)以及負(fù)擔(dān)補(bǔ)償(第一百二十二條)。實(shí)體損失是針對被征收土地以及其它標(biāo)的物的價(jià)值而言，因而是對征收標(biāo)的實(shí)體的補(bǔ)償，也是對征收所失權(quán)利的補(bǔ)償。其它財(cái)產(chǎn)損失指直接因征用所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)減損或費(fèi)用。主要包括營業(yè)損失、殘留地減損、遷移費(fèi)以及相關(guān)費(fèi)用等。負(fù)擔(dān)補(bǔ)償是指因?qū)嵭卸际薪ㄔO(shè)計(jì)劃而采取征收措施，使得人民的生活狀態(tài)(尤指經(jīng)濟(jì)及社會(huì)生活方面)，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)方面的損失。和德國一樣，其他西方國家都從法律上明確了財(cái)產(chǎn)征收的補(bǔ)償內(nèi)容，使征收補(bǔ)償范圍更具統(tǒng)一性和權(quán)威性。

(二)國內(nèi)外不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償范圍比較

通過國內(nèi)外不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償范圍的比較，可以得到以下幾點(diǎn):1．國外發(fā)達(dá)國家財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償對財(cái)產(chǎn)權(quán)損失補(bǔ)償更全面國外發(fā)達(dá)國家不但對土地所有權(quán)給予補(bǔ)償，還考慮地上設(shè)置的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括地上權(quán)、長期租佃權(quán)、租賃權(quán)、漁業(yè)權(quán)、地上建筑物、附著物等［6］。國內(nèi)僅就土地使用權(quán)(農(nóng)村土地包括所有權(quán))、地上建筑物、附著物等給予補(bǔ)償。對設(shè)置的其他用益物權(quán)補(bǔ)償考慮不足，如承包經(jīng)營權(quán)、租賃權(quán)等補(bǔ)償無相關(guān)規(guī)定。2．我國對征收損失補(bǔ)償不足與國外發(fā)達(dá)國家相對比，我國目前的損失補(bǔ)償只有搬遷補(bǔ)助、停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)助和臨時(shí)安置費(fèi)用，未包含殘留地補(bǔ)償、其他必要費(fèi)用補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。其中，停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)助，實(shí)際上只包含了因土地征收而導(dǎo)致經(jīng)營中斷部分損失的補(bǔ)償，客戶損失、商譽(yù)損失等并未考慮。臨時(shí)安置補(bǔ)助只包含獲得新居所之前的正常居住費(fèi)用，但對于獲得新居所所發(fā)生的其他費(fèi)用，如房地產(chǎn)登記相關(guān)稅費(fèi)、房地產(chǎn)交易中介費(fèi)用等為獲得新居所所發(fā)生的正常費(fèi)用并未包括在內(nèi)。3．國內(nèi)財(cái)產(chǎn)征收未考慮相鄰地塊權(quán)益損失從我國現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)那闆r來看，無論是收回國有土地補(bǔ)償或國有土地上房屋征收補(bǔ)償，均未考慮因征收對相鄰地塊的影響。4．生活補(bǔ)償對于因土地征收而引起的人員失業(yè)、對生活共同體的破壞等補(bǔ)償在國內(nèi)仍然屬于空白領(lǐng)域。對生活共同體破壞的損失比較抽象，同時(shí)也很難量化，部分國家對該部分損失不予補(bǔ)償。但是，對于失業(yè)者補(bǔ)償，幾乎所有國家把該項(xiàng)補(bǔ)償納入財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償范圍，而且，根據(jù)我國《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，在多種情況下解除勞動(dòng)合同，用人單位應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因此，缺失失業(yè)補(bǔ)償，對因征地而中止勞動(dòng)合同的企業(yè)不公平。

三、建立以物權(quán)為核心的征收補(bǔ)償體系

我國土地征收補(bǔ)償范圍的不完善，主要反映在部分權(quán)利補(bǔ)償缺乏規(guī)定、部分費(fèi)用補(bǔ)償缺失、部分權(quán)利補(bǔ)償不完整等方面，建議從以下幾方面對我國土地征收補(bǔ)償進(jìn)行梳理和完善。

(一)明確土地各項(xiàng)權(quán)利的補(bǔ)償

針對我國不動(dòng)產(chǎn)征收只重視財(cái)產(chǎn)所有權(quán)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，有必要對不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)權(quán)利補(bǔ)償進(jìn)一步梳理。結(jié)合國內(nèi)征收的特殊背景，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該明確對承包經(jīng)營期和國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償。1．細(xì)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償我國《土地管理法》對土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，沒有清晰界定土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。其中部分法律解釋認(rèn)為安置補(bǔ)助費(fèi)包含承包經(jīng)營權(quán)的損失，但從其計(jì)算方法可知，安置補(bǔ)助費(fèi)并不等同于承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益。按照物權(quán)體系，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)由土地所有權(quán)分離出來，那么土地所有權(quán)的補(bǔ)償中已經(jīng)涵蓋了對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，但是這部分補(bǔ)償應(yīng)該屬于原土地承包農(nóng)戶。另外一種可能性是，國家對集體土地的補(bǔ)償并非土地價(jià)值的全部。針對這種情況，建議從物權(quán)角度對土地權(quán)益進(jìn)行梳理，對土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利損失進(jìn)行評估，制定與各項(xiàng)權(quán)益損失相對應(yīng)的補(bǔ)償體系。2．完善劃撥用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按國有土地收回補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，劃撥國有土地使用權(quán)無償收回，但劃撥國有土地使用權(quán)與有償出讓的國有土地使用權(quán)并無本質(zhì)區(qū)別，同屬于用益物權(quán)，權(quán)利的損失應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)補(bǔ)償。目前，很多地方性法規(guī)都已經(jīng)承認(rèn)了劃撥土地的價(jià)值，如《深圳市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目房屋拆遷管理辦法》第一部分規(guī)定劃撥土地收回給予補(bǔ)償。也有部分地區(qū)采取一定比例的土地標(biāo)定價(jià)格作為劃撥土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各地收回劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一。建議我國在《土地管理法》或《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中根據(jù)劃撥用地使用權(quán)權(quán)益損失制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一各法規(guī)補(bǔ)償規(guī)定。3．明確把國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償納入國有土地上房屋征收的范圍國有土地上房屋征收中，忽略了土地使用權(quán)的補(bǔ)償。對此，應(yīng)該在征收國有土地房屋活動(dòng)中，對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。一種方法是對土地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)分別進(jìn)行評估后，向權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償。另外一種方法，是先對房屋及基地占地建設(shè)用地，進(jìn)行補(bǔ)償。然后對房屋基地以外的建設(shè)用地，作為單獨(dú)項(xiàng)目進(jìn)行評估后，向使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。

(二)增加和完善財(cái)產(chǎn)減損補(bǔ)償

土地征收所造成的財(cái)產(chǎn)損失很多時(shí)候不僅限于征收土地的本身，殘留土地、相鄰?fù)恋赝瑯訒?huì)因?yàn)橥恋卣魇斩a(chǎn)生價(jià)值貶損。財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償應(yīng)考慮因土地分割造成殘留地塊、相鄰地塊的價(jià)值貶損，制定相應(yīng)補(bǔ)償項(xiàng)目。另外，部分財(cái)產(chǎn)減損補(bǔ)償并不完整，如:營業(yè)損失補(bǔ)償。目前國內(nèi)僅針對土地征收期間所造成的損失給予補(bǔ)償，對于征收造成的客戶損失、商譽(yù)損失等并未予以考慮。1．增加殘留地權(quán)利損失補(bǔ)償土地征收過程中，部分土地因?yàn)檎魇招袨槎M(jìn)行分割，難免對剩余部分的土地價(jià)值產(chǎn)生影響。如:土地面積變化、土地形狀改變等均會(huì)造成剩余土地的貶值。［7］剩余土地的貶值是因?yàn)檎魇找鸬?，所以，征收單位有必要對殘留地?quán)利人進(jìn)行剩余土地的貶值補(bǔ)償。2．增加營業(yè)損失補(bǔ)償目前土地征收補(bǔ)償只包含停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償，而停產(chǎn)停業(yè)損失只是經(jīng)營損失的一部分。在很多情況下，營業(yè)損失甚至大于土地權(quán)利損失的本身。特別對于周邊環(huán)境依存度高的經(jīng)營項(xiàng)目，如:酒店、商場等等。這些項(xiàng)目搬遷，所造成的客戶損失及商譽(yù)損失巨大，重新選址和經(jīng)營需要花費(fèi)大量費(fèi)用，而且必須經(jīng)過較長時(shí)間的培育，才能進(jìn)入成熟期。經(jīng)營損失補(bǔ)償?shù)娜笔В瑫?huì)讓經(jīng)營方蒙受重大的損失。3．增加獲得新住所、經(jīng)營場所相關(guān)費(fèi)用補(bǔ)償對于獲得新住所、新的經(jīng)營場所所支付的費(fèi)用，目前《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》只給予臨時(shí)安置費(fèi)的補(bǔ)償，但并不包含尋找新居所、新經(jīng)營場所所包含的必要費(fèi)用。居住類的房屋市場交易比較活躍，而且，市場上存在大量的房屋可供選擇，這點(diǎn)對于住宅類的被征收人影響不大。但是，對于商業(yè)類的被征收人影響會(huì)較大，由于人流、商業(yè)氣氛等眾多因素的影響，重新尋找新的經(jīng)營場所必須花費(fèi)相關(guān)的人力、財(cái)力，該部分費(fèi)用由土地征收而產(chǎn)生，應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。另外，無論尋找新居所或者新的經(jīng)營場所，大多通過中介進(jìn)行，中介傭金、交易稅金等應(yīng)包含在補(bǔ)償范圍內(nèi)。4．相鄰地塊損失補(bǔ)償土地征收過程中，相鄰地塊同樣會(huì)受到影響。特別在所征收地塊與相鄰地塊存在密切經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的情況下，相鄰地塊可能受到重大影響。因此，建議增加相鄰地塊損失補(bǔ)償。由于相鄰地塊損失有時(shí)難以界定，建議由損失方提出，或由房地產(chǎn)評估公司進(jìn)行評估，經(jīng)確認(rèn)后給予補(bǔ)償。

(三)增加失業(yè)補(bǔ)償

第6篇：關(guān)于農(nóng)村土地征收賠償規(guī)定范文

行政起訴狀原告：××（包括姓名，性別，出生年月日，藉貫，職業(yè)，住址等）

被告：××（需為明確的單位名稱）；

法定代表人：××。

請求事項(xiàng)：（列明起訴的主要請求，如請求法院撤銷某某單位作出的行政決定、訴訟費(fèi)由被告承擔(dān)等）；

事實(shí)與理由：（寫明案件經(jīng)過及其起訴的原因與理由）

此致

××人民法院起訴人：

××年月日附：

證據(jù)××份（列明證據(jù)清單）

行政起訴狀（一）

原告李X，男，蒙古族，1954年出生，內(nèi)蒙古XX市XX區(qū)XX村X組，電話1891037xxxx。

被告XX市人民政府，地址：XXXXXX市政綜合樓，法定代表人XXX，市長。

第三人XX市XX區(qū)人民政府，地址XXX政府，法定代表人：XXX，職務(wù)：區(qū)長。

第三人XX市XX區(qū)人民政府XX街道辦事處XX村村民委員會(huì)，地址XX市XX區(qū)人民政府XX街道辦事處XX村，法定代表人XX，職務(wù)：村主任。

訴訟請求

1、撤銷被告作出的《XX市人民政府行政復(fù)議決定書》（X政復(fù)決字[2013]166號）

2、責(zé)令被告恢復(fù)對原告申請的行政復(fù)議案件的審理。

事實(shí)和理由

2013年12月XX市XX區(qū)人民政府組織征收原告所在村莊全部耕地約1800畝，原告于2013年12月19日向被告提出行政復(fù)議申請，要求確認(rèn)XX市XX區(qū)決定實(shí)施征收小房村全部耕地的行政行為違法并責(zé)令其停止實(shí)施違法行為，2014年1月9日，原告收到被告作出的X政復(fù)決字[2013]166號行政復(fù)議決定書，決定書駁回原告行政復(fù)議申請。

原告認(rèn)為，XX市XX區(qū)征收小房村耕地的行為屬于事實(shí)行為確實(shí)存在，被告不應(yīng)駁回原告申請，被告作出的行政復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)不清、應(yīng)予糾正。具體理由如下：

一、XX市XX區(qū)XX街道XX村民委員會(huì)所的三個(gè)公告明確寫明，其所正在具體實(shí)施的征地行為是“XX區(qū)人民政府征地”，公告上有XX村村委會(huì)蓋章，完全可以說明問題；而被告作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)在沒有證據(jù)的前提下，草率斷定第三人區(qū)政府不存在征地行為，屬于認(rèn)定事實(shí)不清。

二、XX村已設(shè)立“征地專用賬戶”，征地資金均由政府承擔(dān)，小房村村委會(huì)已代為組織發(fā)放大額補(bǔ)償款，每畝地補(bǔ)償款9萬元，共計(jì)約1.6億左右，如不是XX區(qū)政府組織，XX村村民委員會(huì)從何處獲取如此巨額資金。

綜上、被告作出的X政復(fù)決字[2013]166號《行政復(fù)議決定書》認(rèn)定事實(shí)、適用法律錯(cuò)誤依法應(yīng)予撤銷。原告為維護(hù)自身合法權(quán)益，依法向人民法院起訴，望支持原告的訴訟請求。

此致

XX市中級人民法院

行政起訴狀（二）

原 告：鄧椿香 男 1956年出生 漢族 住江西省大余縣南安鎮(zhèn)新民村14組下田心

電話：*****

原 告：肖金蓮 女 1953年出生 漢族 住江西省大余縣南安鎮(zhèn)新民村14組下田心

委托人：張書寶 男1955年出生 漢族 住江西省大余縣南安鎮(zhèn)新民村14組下田心系原告肖金蓮丈夫 電話：*****

被 告： 大余縣國土資源局 法定代表人：局長葉衛(wèi)東

訴訟請求：

1、被告擅自超越職權(quán)、違反法定的操作和順序征收原告2.75畝蔬菜地（基本農(nóng)田），請求確認(rèn)被告行政行為無效，并裁定被告立即停止侵害，并返還原告集體土地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，恢復(fù)土地原狀。

2、訴訟費(fèi)由被告承擔(dān)。

事實(shí)和理由：

大余縣南安鎮(zhèn)新民村是上世紀(jì)70年代該鎮(zhèn)唯一的農(nóng)業(yè)村，由1--17個(gè)村民小組組成。原告為大余縣新民村第14村民小組成員，原告所在的第14村民小組為該村的村小組之一。70年代江西省政府就將該村17個(gè)村民小組所有的耕地定為供用西華山、蕩坪、漂塘、下垅四大礦山和全城居民生活的蔬菜基地。1997大余縣人民政府又將該區(qū)域列入基本農(nóng)田保護(hù)（詳見經(jīng)江西省人民政府批準(zhǔn)的1997--2012年大余縣土地利用總體規(guī)劃）。被告擅自“征收”原告具有合法使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的2.75畝蔬菜地（屬基本農(nóng)田），隸屬大余縣新民村第14村民小組所有，地處于該組小地名“壟里”。

2003年，被告在向江西省國土資源廳上報(bào)“江西省大余縣2003年度第4批次城市用地即大余縣南安鎮(zhèn)新民村農(nóng)用地131畝轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地”的申請中，就包括原告的2.75畝蔬菜地 （其中原告鄧椿香蔬菜面積1.9畝，肖金蓮蔬菜面積0.85畝）。被告在申請?jiān)撆蔚乃^“農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地”的行為中，不履行國土資源部國資發(fā)【2002】233號《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問題的通知》的文件精神，從開始就惡意虛報(bào)該批次征地的預(yù)征材料，不履行告知義務(wù)，不召開新民村14小組及農(nóng)戶參加的聽證會(huì)，不向土地所有權(quán)單位（村小組）和土地使用權(quán)人（承包人）公告“征地”程序，土地用途，更沒有與土地所有權(quán)（小組）和土地承包人簽訂任何土地征收協(xié)議，在不履行法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的征收農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的法定的強(qiáng)制性程序的情況下，申請江西省國土資源廳審批。

與此同時(shí)，在沒有收到江西省人民政府或江西省國土廳的正式批文的情況下，被告就以內(nèi)部行政審批通過的“申請表”為據(jù)，與南安鎮(zhèn)新民村簽訂征地協(xié)議，實(shí)施了征收原告的蔬菜地具體行政行為。由于原告為蔬菜地，屬大余縣人民政府批準(zhǔn)的蔬菜基地，隸屬國家基本農(nóng)田的保護(hù)范圍。征收此類耕地，必須有審批權(quán)限機(jī)關(guān)的正式批文，而被告在沒有獲得有審批權(quán)限機(jī)關(guān)的正式批文情況下，無法按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公告“批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號”（事實(shí)上，被告至2014年3月31日止，也拿不出更有審批權(quán)限機(jī)關(guān)的正式批文），更無法告知原告有申請行政復(fù)議與聽證的權(quán)利，被告這一系列征地行為嚴(yán)重違反《中華人民共和國土地管理法》第五章第四十五條、四十六條、第四十八條之規(guī)定，給原告造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。因此，原告認(rèn)為被告實(shí)施的所謂“征地”行為，無論是在實(shí)體上，還是在程序上都嚴(yán)重違反了《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》等國家法律規(guī)定，還剝奪了原告的參與權(quán)、知情權(quán)、聽證權(quán)和行政復(fù)議權(quán)。導(dǎo)致原告等菜農(nóng)土地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)遭受到了重大侵害，所經(jīng)營的土地遭受到毀滅性破壞，造成了較大的經(jīng)濟(jì)損失。

被告濫用權(quán)力的具體行政行為，直接導(dǎo)致了2013年9月3日凌晨，地產(chǎn)開發(fā)商夏某以購得該批次相關(guān)蔬菜地地產(chǎn)開發(fā)權(quán)為由，趁著人們熟睡之機(jī)組織兩臺(tái)挖掘機(jī)、大型鏟車一夜之間將原告及菜農(nóng)們種植的蔬菜鏟除，并開挖建房基礎(chǔ)，造成蔬菜地永久性毀壞。

為此，原告為維護(hù)國家法律尊嚴(yán)，維護(hù)自己的合法權(quán)利，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第52條之規(guī)定，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第42條之規(guī)定，最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第1條之規(guī)定、第4條，《中華人民共和國國家賠償法》第4條、第6條之規(guī)定，請求法院依法確認(rèn)被告擅自征收原告蔬菜地（基本農(nóng)田）的具體行政行為無效，依法裁定被告立即停止侵害，并返還原告集體土地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，恢復(fù)土地原狀，以維護(hù)原告的合法權(quán)益。

此致

第7篇：關(guān)于農(nóng)村土地征收賠償規(guī)定范文

關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)；征收補(bǔ)償；私法理念；制度借鑒；立法完善

中圖分類號：D923 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000―5242（2014）02―0041―07

收稿日期：2013―09―19

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“《民法典》編纂中的法律資源選擇”（10BFX057）階段性成果

作者簡介：岳紅強(qiáng)（1979―），男，河南林州人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士生，河南大學(xué)法學(xué)院講師。

黨的十報(bào)告指出，要進(jìn)一步改革和完善征地制度①，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。伴隨著高速的工業(yè)化和快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大面積的農(nóng)地非農(nóng)化，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵害，導(dǎo)致征地矛盾尖銳突出，愈演愈烈，直接影響到我國土地的可持續(xù)發(fā)展與和諧社會(huì)的構(gòu)建。強(qiáng)大公權(quán)與弱勢私權(quán)之間的不對稱性和征收補(bǔ)償制度的不合理性，是導(dǎo)致征地矛盾激化的深層次原因。比較而言，國外主要發(fā)達(dá)國家堅(jiān)持在私法理念的基礎(chǔ)上建構(gòu)其土地征收補(bǔ)償制度，依法保護(hù)和公平補(bǔ)償被征地人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，這一做法值得借鑒。在我國推進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，深化集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益和強(qiáng)化補(bǔ)償制度的公平合理性。因而，如何借鑒國外征地補(bǔ)償制度的立法經(jīng)驗(yàn)，完善符合我國國情的土地征收補(bǔ)償機(jī)制，對于充分保障農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)多元利益的均衡，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、集體土地征收補(bǔ)償?shù)闹贫葘傩?/p>

根據(jù)我國《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等法律規(guī)定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，通過行政主體利用國家強(qiáng)制力，按照法律規(guī)定的程序，將一定范圍的集體土地所有權(quán)強(qiáng)制轉(zhuǎn)為國有，并依法給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊环N法律行為。②土地征收作為征收的一種具體類型，兼具行政法和民法雙重屬性。在行政法上，它屬于公益征收的范疇，具有強(qiáng)制性，是一種具體的行政行為；在民法上，土地征收是對土地所有權(quán)的一種變動(dòng)，屬于私法的范疇。關(guān)于征地補(bǔ)償，我國現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度是在公法傳統(tǒng)理念下構(gòu)建的，單純強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償?shù)姆峭暾?，將民法的平等、公平等基本原則排除在外，必然導(dǎo)致失地農(nóng)民對征地補(bǔ)償公平性的懷疑和補(bǔ)償結(jié)果的不可接受，進(jìn)而引發(fā)了政府和失地農(nóng)民之間的征地矛盾愈演愈烈。

征地補(bǔ)償，屬于國家補(bǔ)償?shù)囊环N類型。關(guān)于國家補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，目前，學(xué)界主要存在兩種學(xué)說――公法性質(zhì)說和私法性質(zhì)說。①前一學(xué)說已成為我國學(xué)界的主流觀點(diǎn)，其主要見解有：“行政補(bǔ)償是基于行政機(jī)關(guān)的一種積極義務(wù)而實(shí)施的補(bǔ)救性行政行為”②；“從性質(zhì)上看，補(bǔ)償是國家所負(fù)有的一種公法上的義務(wù)”③。持后一學(xué)說的代表觀點(diǎn)包括：“行政補(bǔ)償是例外的民事責(zé)任，并不具有對國家行政行為的責(zé)難”④；“土地征收補(bǔ)償過程中的爭議是一種民事性質(zhì)的爭議”⑤。筆者認(rèn)為，為了公共利益的需要，對特定的集體所有土地進(jìn)行強(qiáng)制性征收屬于典型的公法性質(zhì)的行政行為，但對于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍則應(yīng)屬于私法的范疇，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容具有明顯的私法性，根本原因在于征收的公法行為產(chǎn)生了土地所有權(quán)的變動(dòng)這一民事效果。因此，征地補(bǔ)償制度應(yīng)在私法的公平、等價(jià)有償?shù)脑瓌t下進(jìn)行設(shè)計(jì)和構(gòu)建，依法確認(rèn)與保護(hù)農(nóng)民和集體的合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益是從根本上解決征地補(bǔ)償問題的邏輯起點(diǎn)。

從世界范圍看，土地征收制度在各國普遍存在。土地征收的最初理論建立在政府需要借助征地權(quán)力將土地集中用于修建公路、機(jī)場等具有公共利益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以避免私人交易中的價(jià)格過高。雖然我國實(shí)行土地公有制，土地只能為國家和集體所有，與德國、日本、美國等國的土地國有和私人所有不同，但所有國家的土地征收產(chǎn)生的結(jié)果都是土地所有權(quán)的變動(dòng)，在法律效力上具有共通性。土地征收是對土地所有權(quán)屬性的改變，其本質(zhì)是對社會(huì)利益的重新配置。公共利益理論解決了土地征收的合法性，而充分補(bǔ)償則是為土地征收的公平性作注腳。⑥國外許多國家的土地征收制度主要是通過對征地權(quán)濫用的限制和對農(nóng)民的利益補(bǔ)償，而從私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)角度加以設(shè)計(jì)規(guī)定的。例如，德國法院認(rèn)為，征收屬于公法上的行為，但補(bǔ)償帶有私法性質(zhì)，因此，征收行為的合法性問題由當(dāng)事人向聯(lián)邦行政法院請求解決，征收補(bǔ)償爭議問題則由聯(lián)邦普通法院管轄（依據(jù)《德國基本法》第14條第3款的規(guī)定，征收補(bǔ)償訴訟歸民事法院管轄）。⑦再如，法國以行政法院系統(tǒng)健全和發(fā)達(dá)而著稱，但在法國的國家補(bǔ)償制度中，公用征收補(bǔ)償如有爭議，須向普通法院而非行政法院，這在一定程度上“說明法國人認(rèn)為涉及公用征收補(bǔ)償?shù)募m紛已經(jīng)不是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的事情了”⑧。由上可見，遵循私法理念構(gòu)建土地征收補(bǔ)償制度已成為國際上的一種共識。因此，我國的集體土地征收補(bǔ)償制度的完善，應(yīng)充分借鑒發(fā)達(dá)國家堅(jiān)持私法基礎(chǔ)上公平補(bǔ)償這一重要理念和原則，這也是實(shí)現(xiàn)我國集體土地征收制度改革的一個(gè)重要前提。

二、我國現(xiàn)行集體土地征收補(bǔ)償制度的缺陷分析

土地征收制度是兼具公法和私法屬性、實(shí)體法和程序法相結(jié)合的法律規(guī)范體系。征地補(bǔ)償是整個(gè)土地征收制度的核心問題，對農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的私法保護(hù)是其制度建構(gòu)的基點(diǎn)所在。從這一角度而言，征地補(bǔ)償制度只有在私法的理念和原則下進(jìn)行設(shè)計(jì)，才能真正體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)墓胶驼x。目前，我國的土地征收補(bǔ)償制度分散規(guī)定在《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》以及相關(guān)的部門規(guī)章和政策中，在立法上強(qiáng)調(diào)行政的強(qiáng)制性和政府的土地財(cái)政收益，忽視土地利益補(bǔ)償?shù)钠降刃院凸叫?，?dǎo)致補(bǔ)償主體雙方地位不平等、補(bǔ)償內(nèi)容違背公平補(bǔ)償原則、補(bǔ)償程序不規(guī)范、不透明及征地糾紛民事解決機(jī)制缺失等制度缺陷，侵害了失地農(nóng)民和集體的合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，引發(fā)了大量的征地糾紛。

（一）補(bǔ)償主體雙方地位不平等

我國土地所有權(quán)分為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型，兩者法律地位平等，相互獨(dú)立，不存在隸屬和派生關(guān)系，應(yīng)受憲法和法律的同等保護(hù)。我國《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)；《物權(quán)法》明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民依法享有的用益物權(quán)，是合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但在實(shí)踐中，集體所有權(quán)主體虛位造成了農(nóng)民集體無法真正行使集體土地所有權(quán)的尷尬局面，結(jié)果導(dǎo)致征地補(bǔ)償中“集體”無法真正成為維護(hù)農(nóng)民利益的代表，集體土地權(quán)利行使和利益分配成為空談。雖然土地征收是一種行政強(qiáng)制行為，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，補(bǔ)償?shù)倪^程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)交易過程，雙方主體地位是平等的，應(yīng)受私法的規(guī)制和遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，在平等協(xié)商、公平補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上進(jìn)行；不能因?yàn)榧w土地所有權(quán)主體虛位而忽視其補(bǔ)償主體的地位，無視其作為權(quán)利主體所享有的權(quán)能和農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，更不能用公權(quán)力侵犯集體所有權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。長期以來，我國的私權(quán)在強(qiáng)大的公權(quán)力面前總是十分脆弱，公權(quán)力甚至成為掠奪私產(chǎn)的工具。一個(gè)社會(huì)如果沒有建立公權(quán)和私權(quán)的平衡機(jī)制，則意味著社會(huì)的自我發(fā)展能力的弱化，社會(huì)秩序的穩(wěn)定便成為無土之木、無源之水?，F(xiàn)行征地制度存在的各利益主體之間的矛盾沖突，根源在于集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)的法律地位不平等。因此，征收補(bǔ)償雙方主體地位的不平等性，使得在征收過程中保護(hù)、尊重農(nóng)民這一弱勢方的合法權(quán)益顯得尤為重要，土地征收補(bǔ)償制度作為一種限制公權(quán)、保護(hù)農(nóng)民集體私權(quán)的法律制度，應(yīng)符合私法平等理念。

（二）補(bǔ)償內(nèi)容有悖于市場公平原則

考察國外的征地立法，多數(shù)國家經(jīng)歷了完全補(bǔ)償――不完全補(bǔ)償――公平補(bǔ)償?shù)难葸M(jìn)過程。雖然“公平補(bǔ)償”是一個(gè)比較抽象的概念，在不同的國家有不同的界定，但在總體上體現(xiàn)了補(bǔ)償范圍的全面性和市場等價(jià)性，即補(bǔ)償?shù)姆秶w了被征地方的全部損失（直接的和間接的），補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以土地和財(cái)產(chǎn)的實(shí)際市場價(jià)值來計(jì)算。在國際上，依據(jù)公平的市場價(jià)值對財(cái)產(chǎn)所有者的損失進(jìn)行評估，被認(rèn)為是確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最佳選擇。相比而言，我國的征地補(bǔ)償則更顯非全面性和非市場性。根據(jù)我國《物權(quán)法》第42條和《土地管理法》第47條規(guī)定，我國土地征收補(bǔ)償范圍限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三項(xiàng)費(fèi)用，而且補(bǔ)償范圍僅包括直接損失，對于殘余地?fù)p失、額外土地投入、擇業(yè)成本以及其他間接損失未在補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)，使農(nóng)民的實(shí)際權(quán)益損失得不到全面補(bǔ)償。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，我國按照農(nóng)用地的收益能力，以產(chǎn)值倍數(shù)法給予補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上是收益還原的具體運(yùn)用。這種單純按照被征土地的原有用途制定的補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)并未考慮農(nóng)民土地使用選擇權(quán)和征地后按照市場價(jià)格流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的收益，使農(nóng)民無緣直接共享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展成果，顯然是不科學(xué)和不合理的，有悖于私法的公平原則。從我國現(xiàn)行的立法規(guī)定來看，征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕獮樨泿叛a(bǔ)償。雖然貨幣補(bǔ)償是大多數(shù)國家普遍采用的最主要的補(bǔ)償方式，但并非是唯一的補(bǔ)償方式。在我國，由于土地承載著農(nóng)民的生存和社會(huì)保障功能，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，沒有考慮失地農(nóng)民的間接損失、再就業(yè)成本和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，導(dǎo)致貨幣補(bǔ)償往往無法保證被征地人的原有的生活水平不降低。由于我國現(xiàn)行的社會(huì)保障體系不健全和農(nóng)民自身技能水平的局限性，一旦農(nóng)民將這些征地補(bǔ)償費(fèi)用耗盡，如何維持其最基本的生活將是失地農(nóng)民和社會(huì)必須面對的重要的社會(huì)問題。

（三）征地補(bǔ)償程序缺乏規(guī)范性和可操作性

程序是財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的核心?！俺绦虿皇谴我氖虑?，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人容忍”②。尤其是以公權(quán)力強(qiáng)制財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人轉(zhuǎn)移自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，必須要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。征收程序?qū)嵸|(zhì)上是一個(gè)有序的法律程序過程，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平性、公示性和可操作性，彰顯公平正義之精神，樹立公共利益與私人權(quán)益之間均衡保護(hù)的理念，從程序設(shè)計(jì)上盡量避免暗箱操作。在立法上，雖然《土地管理法》明確規(guī)定了“兩公告一登記”制度，但在實(shí)際土地征收中，這些程序只是一些原則性的規(guī)定，比較粗糙，征地補(bǔ)償款的確定、分配和監(jiān)管等征地后期程序不健全和缺乏可操作性，補(bǔ)償款被克扣、挪用甚至貪污的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。政府始終是集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，沒有中立性可言，缺乏監(jiān)督。征地談判時(shí)，代表集體去談判的實(shí)為鄉(xiāng)村干部，沒有農(nóng)戶代表，被征地農(nóng)民在征收的目的和范圍等方面都沒有參與和表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)。上述這些程序缺乏可操作性和參與性，違背了公開公正精神和程序正義理念。

（四）補(bǔ)償糾紛民事解決機(jī)制缺失

我國《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施?！边@一規(guī)定顯然將征地糾紛定性為行政爭議，排除了司法機(jī)關(guān)對土地補(bǔ)償爭議的介入，從根本上違反了司法審查原則。而且，由于最高人民法院對土地征收補(bǔ)償糾紛的請示答復(fù)不一致，在審判實(shí)踐中造成了不同法院或一個(gè)法院在不同的時(shí)期對征地糾紛處理上的不同，法院有時(shí)受理而有時(shí)不受理。根據(jù)法律秩序的普遍性，當(dāng)政府與私人相互間所生關(guān)系為平等主體間的法律關(guān)系時(shí)，政府便處于準(zhǔn)私人的地位，應(yīng)同受私法的調(diào)整。征地行為屬于公法行為，征地的合法性糾紛應(yīng)按行政案件處理。而征地補(bǔ)償具有明顯的私法屬性，法院從私法的精神出發(fā)，從民事的角度對補(bǔ)償糾紛進(jìn)行受理，充分發(fā)揮私法資源的優(yōu)勢，更有利于針對案件的具體情況作出公正判決。國外大多數(shù)國家都建立了征地糾紛處理機(jī)制，如加拿大《土地征收法》規(guī)定，如果征收人與土地所有權(quán)人在土地征收中發(fā)生糾紛，由賠償委員會(huì)進(jìn)行裁定；如果雙方當(dāng)事人對賠償委員會(huì)的裁定不服，還可通過訴訟方式由法院判決。而我國現(xiàn)行立法規(guī)定法院無權(quán)受理和管轄征地糾紛，也無中立的仲裁機(jī)構(gòu)，因此，征地糾紛在經(jīng)過行政復(fù)議程序以后，如果農(nóng)民仍對復(fù)議結(jié)果有異議的，將狀告無門。征地補(bǔ)償糾紛民事解決機(jī)制的缺失，將會(huì)導(dǎo)致征地矛盾的尖銳和異化，最終影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

三、國外主要發(fā)達(dá)國家土地征收補(bǔ)償制度的借鑒

綜觀世界各國，大多數(shù)國家堅(jiān)持以“所有權(quán)神圣不可侵犯”和“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性”為基礎(chǔ)來構(gòu)建其土地征收補(bǔ)償制度。②雖然各國因權(quán)利和權(quán)力兩者關(guān)系觀念不同，導(dǎo)致征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t有所不同，但從世界各國關(guān)于土地征收補(bǔ)償立法的發(fā)展趨勢看，土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)日漸寬泛，以充分保護(hù)被征地人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益和公平補(bǔ)償其所受損失。

（一）德國

德國的征地補(bǔ)償原則經(jīng)歷了完全補(bǔ)償原則――相當(dāng)補(bǔ)償原則――公平補(bǔ)償原則的發(fā)展過程。③根據(jù)《德國基本法》第14條規(guī)定，立法機(jī)關(guān)不但要對補(bǔ)償?shù)姆秶?、種類以及征收侵害的法律效果和補(bǔ)償義務(wù)的內(nèi)容給出法律依據(jù)，而且要斟酌公共利益和參與人的利益，這意味著在計(jì)算征收補(bǔ)償時(shí)，不能忽視被征收人與征收人之間的平等性。根據(jù)《德國建設(shè)法》等法律規(guī)定，征地補(bǔ)償?shù)姆秶鷱V泛，從權(quán)利損失到其他財(cái)產(chǎn)上的不利益均可能賠償。權(quán)利損失是指被征土地或其他征收客體的價(jià)值損失；其他財(cái)產(chǎn)不利益是指在對征收所產(chǎn)生的權(quán)利損失給予補(bǔ)償仍不能達(dá)到公平補(bǔ)償要求的情況下，征收所產(chǎn)生的超越權(quán)利損失的其他不利影響，具體包括營業(yè)損失、營業(yè)搬遷、營業(yè)拋棄、遷移費(fèi)和費(fèi)等補(bǔ)償項(xiàng)目。根據(jù)《德國建設(shè)法》的規(guī)定，對權(quán)利損失和其他財(cái)產(chǎn)不利益的補(bǔ)償，以交易市場所生市價(jià)作為交易價(jià)值，征收補(bǔ)償方式以貨幣補(bǔ)償為原則，以代償?shù)鼗蛴袃r(jià)證券等其他方式為補(bǔ)充。

（二）日本

日本人多地少，土地資源異常緊張。為了嚴(yán)格控制公共事業(yè)用地規(guī)模，1951年日本制定了《土地征用法》。根據(jù)該法第68條規(guī)定，征收補(bǔ)償由起業(yè)人負(fù)擔(dān)，即由起業(yè)人作為補(bǔ)償主體。這是日本與其他國家采用國家補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)顯著區(qū)別。日本的征地補(bǔ)償范圍包括標(biāo)的物補(bǔ)償費(fèi)、殘余地補(bǔ)償費(fèi)、遷移補(bǔ)償費(fèi)以及其他通常損失補(bǔ)償費(fèi)和特殊補(bǔ)償費(fèi)?！度毡緫椃ā返?9條規(guī)定，征收應(yīng)當(dāng)給予正當(dāng)補(bǔ)償，也即公平補(bǔ)償原則。④按照日本《土地征用法》的規(guī)定，對征收土地的補(bǔ)償費(fèi)，以公告時(shí)附近同類土地市場交易的相當(dāng)價(jià)格乘以征地裁決時(shí)物價(jià)變動(dòng)修正率所得金額進(jìn)行計(jì)算；殘余地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與征收土地相同，建筑物、土地附著物、遷移費(fèi)和其他損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以裁決時(shí)價(jià)格計(jì)算。日本的征地補(bǔ)償方式除貨幣補(bǔ)償外，還有耕地、代償?shù)?、代行遷移和工事等補(bǔ)償方式。

（三）美國

在美國，土地征收被稱為“最高土地權(quán)的行使”。雖然美國的土地資源富足，但美國聯(lián)邦憲法規(guī)定，政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)必須為了公共目的的需要，并進(jìn)行了合理補(bǔ)償，才可行使土地征收權(quán)。根據(jù)美國《財(cái)產(chǎn)法》的規(guī)定，合理補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是填補(bǔ)土地等財(cái)產(chǎn)的市場價(jià)格損失，既包括征收財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有市場價(jià)值，也包括財(cái)產(chǎn)的未來盈利折扣價(jià)值；②征收的補(bǔ)償范圍不僅包括被征土地的現(xiàn)有價(jià)值，而且還包括可預(yù)期的未來價(jià)值和因征地而導(dǎo)致鄰近土地權(quán)利人經(jīng)營上的損失。③美國《聯(lián)邦憲法第五修正案》規(guī)定了正當(dāng)補(bǔ)償原則，即主體公平、客體公平和估價(jià)公平，并要求補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)以土地的公平市場價(jià)格為計(jì)算依據(jù)，最有效的確定方式是由雙方分別聘請獨(dú)立的資產(chǎn)評估師提出評估報(bào)告；如評估報(bào)告結(jié)論存在爭議，則由法庭組成的陪審團(tuán)裁定。關(guān)于補(bǔ)償方式，《聯(lián)邦憲法第五修正案》規(guī)定，非經(jīng)當(dāng)事人同意，必須采用貨幣方式補(bǔ)償。

（四）加拿大

加拿大的征地補(bǔ)償制度沿用了英聯(lián)邦的體制。由于其征地制度比較完備，較好地平衡了國家、被征地方、征地機(jī)構(gòu)等多方之間的利益關(guān)系，故在征地實(shí)踐中進(jìn)展順利。④根據(jù)加拿大《征地法》，征地補(bǔ)償堅(jiān)持公平的市場原則，如果被征地方對征地機(jī)構(gòu)提出的補(bǔ)償價(jià)格有異議，征地機(jī)構(gòu)需要對征地的相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行正式評估，向被征地者提供“法律出價(jià)”，具體的補(bǔ)償范圍主要包括被征收部分的補(bǔ)償、有害或不良影響補(bǔ)償、干擾損失補(bǔ)償和重新安置的困難補(bǔ)償四部分。⑤值得關(guān)注的是，加拿大被征收的土地補(bǔ)償，是按照土地的最高和最佳用途進(jìn)行市場價(jià)格補(bǔ)償，即如果土地當(dāng)前用途為住宅用地，但能夠確定的最佳用途為商業(yè)用地，則按照商業(yè)用地價(jià)格進(jìn)行評估，充分體現(xiàn)被征土地的市場價(jià)值潛力和維護(hù)被征地方的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。同時(shí)，加拿大《征地法》細(xì)化了征地程序，第一次公告后調(diào)查委員會(huì)就征地的合法性、合理性和公平性進(jìn)行調(diào)查，第二次公告后征地雙方就補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格和范圍達(dá)成一致。如未達(dá)成合意，雙方可以向市政委員會(huì)申請仲裁；對仲裁有異議的，任何一方可以向法院提訟。

四、完善我國土地征收補(bǔ)償制度的主要思路

我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下產(chǎn)生的，盡管《土地管理法》經(jīng)過多次修改后對補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了適當(dāng)提高，但仍沿用“產(chǎn)值倍數(shù)法”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和限于直接損失補(bǔ)償，不能反映土地作為稀缺資源的價(jià)值和對間接損失的補(bǔ)償，使之不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和保證農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低。因此，我國的土地征收補(bǔ)償制度應(yīng)借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，在私法公平補(bǔ)償?shù)睦砟钕逻M(jìn)行改革和完善，才能真正體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)墓胶驼x。

（一）統(tǒng)一土地征收立法，明確征地補(bǔ)償立法目的和基本原則

我國的農(nóng)村集體土地征收制度散見于《物權(quán)法》《土地管理法》及多個(gè)部門規(guī)章中，大多表現(xiàn)為政策性規(guī)定，既無統(tǒng)一的立法價(jià)值目標(biāo)和功能定位，又無具體的監(jiān)督、懲罰和救濟(jì)機(jī)制，征地程序混亂，可操作性差。這種分散型的立法模式，使得征收規(guī)范在具體實(shí)踐中無法科學(xué)、規(guī)范的實(shí)施，嚴(yán)重?fù)p害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，引起了征地程序的無序和社會(huì)矛盾的激化。雖然加快制定《農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償條例》已成為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)工作之一，但我國《土地管理法》的修改完善是這一立法的前提條件和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。大多數(shù)國家將維護(hù)公共利益和保護(hù)征地人的合法權(quán)益確立為土地征收的立法目的，同時(shí)將公平補(bǔ)償作為征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。如法國1789年《人權(quán)宣言》第1 7條規(guī)定：“所有權(quán)……非依法律認(rèn)定為公共需要，并事先給予公平補(bǔ)償，不得剝奪?！雹拊谖磥碇贫ǖ摹掇r(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償條例》中，應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，一方面，明確“公共利益”的范圍，參照我國《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條規(guī)定，采用列舉的方式界定“公共利益”的外延；另一方面，明確將充分保護(hù)農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益和維護(hù)公共利益作為征地補(bǔ)償制度的立法目的，確立公平補(bǔ)償原則為補(bǔ)償制度的基本原則。

（二）尊重和充分保護(hù)私權(quán)，完善征地補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)和方式

失地農(nóng)民問題本質(zhì)上是農(nóng)民權(quán)利的尊重和保護(hù)問題。從產(chǎn)權(quán)來看，賦予和尊重農(nóng)民享有土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益，是其獲得公平補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)和前提。就世界各國征地補(bǔ)償?shù)牧⒎òl(fā)展趨勢來看，對國家合法行為所造成的損失，其補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)日漸放寬，以便對民眾所遭受的損失予以更充分、更公平的補(bǔ)償。①其中，確定合理的補(bǔ)償范圍是保證補(bǔ)償公正性的關(guān)鍵之一。我國《物權(quán)法》規(guī)定的補(bǔ)償范圍較為狹窄，無法保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，應(yīng)借鑒德國、日本、美國等國的征收立法規(guī)范，除土地、房屋等直接損失補(bǔ)償外，還應(yīng)當(dāng)將殘余地?fù)p失和其他附帶損失等間接損失納入補(bǔ)償?shù)姆秶?，確保失地農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到法律的完整保護(hù)。我國現(xiàn)行的“年產(chǎn)值倍數(shù)”和“區(qū)片綜合地價(jià)”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然符合我國特有的土地制度和國家壟斷一級土地市場的現(xiàn)實(shí)國情，但“年產(chǎn)值”、“倍數(shù)”和“綜合地價(jià)”等關(guān)鍵參考標(biāo)準(zhǔn)都授權(quán)各省級人民政府具體確定，導(dǎo)致地方政府為了最大程度地追求“土地財(cái)政”，在上述標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算上不盡科學(xué)和合理，未能反映市場價(jià)值規(guī)律。因此，在未來立法中應(yīng)借鑒國外大多數(shù)國家采用的市場價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確由國家有關(guān)部委在遵循市場規(guī)律的前提下，建立土地價(jià)值評估機(jī)制，統(tǒng)一確定“年產(chǎn)值”、“倍數(shù)”和“綜合地價(jià)”等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和公平性。在補(bǔ)償方式上，我國現(xiàn)行單一的貨幣補(bǔ)償方式雖然簡單易行，但未能考慮到被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益和生活保障，故應(yīng)參考德國和日本的補(bǔ)償方式，除貨幣補(bǔ)償外，在尊重被征地農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，在條件允許的地域采用代償?shù)匮a(bǔ)償或替代地補(bǔ)償、土地債權(quán)、入股等多種補(bǔ)償方式。由此，一方面滿足征地對象不同的利益補(bǔ)償需求，另一方面減輕了國家和地方政府征地補(bǔ)償?shù)呢?cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）規(guī)范征地補(bǔ)償程序和建立補(bǔ)償糾紛司法救濟(jì)機(jī)制

程序是指有關(guān)某項(xiàng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循何種方式、步驟、順序、時(shí)限等公示性的過程。②我國《土地管理法》雖然規(guī)定了“兩公告一登記”制度，但現(xiàn)行的土地立法重實(shí)體、輕程序，在實(shí)踐中先征地后補(bǔ)償、未經(jīng)聽證程序而批準(zhǔn)補(bǔ)償安置方案、補(bǔ)償協(xié)議未經(jīng)公告、監(jiān)督程序和救濟(jì)程序缺失的現(xiàn)象大量存在。在補(bǔ)償程序方面，應(yīng)借鑒國外的征地程序規(guī)范，細(xì)化征地補(bǔ)償程序，強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)評估程序、聽證協(xié)商程序⑧、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序，讓權(quán)利人真正參與征地的過程中，使雙方在相對平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。針對“先征地，后補(bǔ)償”的程序弊端，應(yīng)堅(jiān)持“先補(bǔ)償，后征地”的程序設(shè)計(jì)，消除中間環(huán)節(jié)，采用直接向被征地農(nóng)民支付補(bǔ)償費(fèi)的做法，實(shí)行征地補(bǔ)償安置費(fèi)的全程監(jiān)管，防止和消除補(bǔ)償安置費(fèi)被拖欠、挪用、截留、貪污等現(xiàn)象。根據(jù)法律規(guī)定，征地糾紛應(yīng)包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩種途徑，但在實(shí)踐中地方政府作為征地法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，由其進(jìn)行行政裁決有失公正性，迫于地方保護(hù)主義和政府的壓力，法院往往對征地糾紛案件不予受理。這種制度安排，不符合國外由獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)仲裁征地糾紛的司法慣例，極易產(chǎn)生糾紛和造成被征地農(nóng)民利益的侵害。目前，國際上關(guān)于征地補(bǔ)償程序主要有三種代表類型：一是以美國為代表的司法主導(dǎo)型程序；二是以日本為代表的行政主導(dǎo)型程序；三是以法國為代表的行政、司法并重型程序。④比較而言，我國應(yīng)借鑒法國的司法救濟(jì)模式，征地行為合法性糾紛采用行政訴訟方式救濟(jì)，補(bǔ)償糾紛通過民事訴訟方式救濟(jì)。同時(shí)，借鑒加拿大的征地程序法定和過程公開原則，建立完善的公告制度、聽證制度和暢通的司法救濟(jì)機(jī)制，保障征地全過程的公開、公正和透明。

（四）立足我國土地制度的本土化，健全土地收益的合理分配機(jī)制

我國現(xiàn)行體制下集體土地所有權(quán)實(shí)行“隊(duì)為基礎(chǔ)、三級所有”的土地所有權(quán)制度。按照憲法和物權(quán)法規(guī)定，集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)雖然相互獨(dú)立和地位平等，但集體土地所有權(quán)是公私兼具偏重于公法上的公共權(quán)利⑤，在使用用途和流轉(zhuǎn)等方面受到嚴(yán)格限制，不能與國外土地私人所有權(quán)相提并論。因此，在借鑒國外征地補(bǔ)償立法經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須結(jié)合我國本土化的集體土地所有權(quán)制度和現(xiàn)實(shí)國情，不能盲目照搬國外的土地利益分配理論。2005年1月的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見》雖然明確了各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的分配歸屬問題，但主要表現(xiàn)為政策性規(guī)定，可操作性差。據(jù)清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明教授的研究報(bào)告證實(shí)，目前被征用土地收益的分配格局大致是地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。然而，地方政府和村級組織卻很少將獲得的土地增值收益用于安置失地農(nóng)民生活和土地開墾以及發(fā)展生產(chǎn)，這種扭曲的利益分配機(jī)制使政府成為最大的受益者。利益權(quán)衡的核心是利益均衡，是土地征收立法的結(jié)構(gòu)性價(jià)值，只有將公共利益和私人權(quán)益平等對待，找到合理的平衡點(diǎn)，才是化解征地矛盾的根本途徑。因此，在未來的《農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償條例》中，應(yīng)明確集體土地所有權(quán)人和被征地農(nóng)民對征地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利歸屬和比例分配問題，使失地農(nóng)民成為征地補(bǔ)償利益分配的主要受益者，共享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的改革成果。

第8篇：關(guān)于農(nóng)村土地征收賠償規(guī)定范文

中國土地所有權(quán)性質(zhì)的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結(jié)構(gòu)，集體土地上房屋征收補(bǔ)償在實(shí)踐中以《物權(quán)法》《土管法》等法律作為主要依據(jù)已不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。文章通過對2011-2015年貴州省高級人民法院受理的集體土地征收補(bǔ)償180件二審行政案件的案由、特點(diǎn)、裁判理由和結(jié)果進(jìn)行分析，歸納出集體土地上房屋征收補(bǔ)償實(shí)施中存在的不足，指出行政機(jī)關(guān)征收執(zhí)法過程中存在的主要問題，并提出集體土地上房屋征收補(bǔ)償法治化建構(gòu)中立法完善、規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化司法的路徑和重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補(bǔ)償；司法審查

中圖分類號：D9233 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：

10085831（2016）05012208

一、問題的提出

基于房屋依附的土地所有權(quán)性質(zhì)不同，現(xiàn)行土地上房屋征收補(bǔ)償制度分為國有土地上房屋征收補(bǔ)償與集體土地上房屋征收補(bǔ)償，二者法律定位①、法律依據(jù)、操作程序以及補(bǔ)償機(jī)制（包括標(biāo)準(zhǔn)、范圍、價(jià)值確定程序等）完全不同，形成了中國特色的房屋征收二元制。由于城鎮(zhèn)化步伐加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求加大，土地征用成為國家獲得非農(nóng)建設(shè)用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒有對其專門立法，因而造成對于集體土地上的房屋所有權(quán)人沒有得到合理的保護(hù)。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機(jī)關(guān)采取的征收方式簡單粗暴等造成侵犯被征收人合法權(quán)益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產(chǎn)生大量訴訟和以及的重災(zāi)區(qū)。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補(bǔ)償行政案件進(jìn)入法院，但法院對于農(nóng)村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補(bǔ)償程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題存在不同認(rèn)識，就連復(fù)議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、上下級法院之間也存在不同認(rèn)識，該類案件存在依法行政與加快發(fā)展的價(jià)值性矛盾、公共利益與個(gè)人利益的物質(zhì)性矛盾、充分保障被征收人合法權(quán)益與防止被征收人濫用訴權(quán)的結(jié)構(gòu)性矛盾等問題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件作為研究對象，通過梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點(diǎn)、裁判理由和結(jié)果，歸納出集體土地上房屋征收補(bǔ)償存在的不足，指出行政機(jī)關(guān)法律實(shí)施過程中存在的主要問題，并提出通過完善立法、規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化司法等途徑實(shí)現(xiàn)集體土地房屋征收與補(bǔ)償法治化。

二、貴州省集體土地上房屋征收補(bǔ)償案件的基本情況與特點(diǎn)

土地權(quán)利人或利害關(guān)系人對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補(bǔ)償，故，重點(diǎn)涉及房屋征收補(bǔ)償相關(guān)爭議，包括責(zé)令交出土地行政決定的非訴執(zhí)行、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補(bǔ)償案件的所有二審案件數(shù)據(jù)，并對此進(jìn)行了相關(guān)情況分析。

（一）案件基本情況

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補(bǔ)償行政二審案件180件，每年的受案數(shù)量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)用地專用的集中審批、用地人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數(shù)量是2011年的38倍。

2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補(bǔ)償行政二審案件情況見表1。

說明：數(shù)據(jù)來源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國法院裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計(jì)。

從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補(bǔ)償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達(dá)到井噴狀態(tài)，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒有訴訟意識的集體土地所有權(quán)人開始運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的權(quán)益。

第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請求在結(jié)案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機(jī)關(guān)的行政行為判決。集體土地征收補(bǔ)償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點(diǎn)的根本原因在于：案件爭議焦點(diǎn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，司法審查難點(diǎn)在補(bǔ)償合理性。但是大部分進(jìn)入實(shí)體審查的案件其合法性基本沒有問題，主要在于合理性，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為具有合法性但缺乏合理性時(shí)，法院對當(dāng)事人的訴訟請求判決多采取予以駁回訴請的方式。因此，駁回訴訟請求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而起?？v觀近幾年該類行政案件，當(dāng)事人爭議的焦點(diǎn)并不在于土地征收的合法性，而在于補(bǔ)償數(shù)額的多少。從案件協(xié)調(diào)解決的情況看，原告雖對土地征收的合法性提出異議，但其真實(shí)目的是想增加補(bǔ)償?shù)恼勁谢I碼。補(bǔ)償中存在相鄰地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同一、同一地區(qū)因人而異、搬遷簽約前后補(bǔ)償不同、集體土地上房屋與國有土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大的現(xiàn)象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補(bǔ)償糾紛案詳見貴州省高級人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來該地區(qū)修建工業(yè)園區(qū)，對同一區(qū)域地段進(jìn)行征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于因修建高鐵的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，陸某等人要求按照補(bǔ)償較高的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行補(bǔ)償，但政府認(rèn)為由于沒有政策依據(jù)而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時(shí)間不同、征用用途不同而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同的現(xiàn)狀。

（二）案件主要特點(diǎn)

土地房屋征收補(bǔ)償行政案件是目前所有行政案件中關(guān)注度較高、對抗性較強(qiáng)、審判難度較大的案件種類。案件數(shù)量增長快、類型較復(fù)雜，且此類案件涉及農(nóng)民權(quán)益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過程中遇到的法律問題較多：對于省政府或國務(wù)院批準(zhǔn)的征地行為是否可訴；司法可否進(jìn)行公共利益認(rèn)定；村民作為個(gè)人是否有權(quán)對征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；“責(zé)令交出土地”的性質(zhì)等法律適用方面的問題。目前案件情況反映出其特點(diǎn)主要是：第一，由于房屋涉及當(dāng)事人切身利益，當(dāng)事人對案件相當(dāng)重視，與行政機(jī)關(guān)對抗性強(qiáng)、矛盾尖銳，容易引發(fā)。據(jù)了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當(dāng)事人請的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕16號、19號、20-43號、58號、60-88號、89-93號、106-142號、146號、176-209號”行政判決書。案件當(dāng)事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類二審案件數(shù)的8824%。有的案件當(dāng)事人還通過尋求輿論支撐，引發(fā)輿論炒作或造成網(wǎng)絡(luò)事件，一旦處理不當(dāng)，極易形成極端惡性事件。

第二，土地房屋征收補(bǔ)償案件“連環(huán)訴訟”多發(fā)，往往一個(gè)問題引發(fā)多個(gè)糾紛。由于土地房屋征收補(bǔ)償案件與信息公開、撤銷國有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個(gè)案件會(huì)引發(fā)多個(gè)案件甚至連環(huán)訴訟。在貴州省高級人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復(fù)議申請一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕143號”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開涉及征收其承包土地審批信息的信息公開訴訟，在信息公開訴訟中法院判決縣政府予以公開相關(guān)信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號用地批復(fù)后再向省政府對用地批復(fù)的合法性申請復(fù)議；又如王某等人訴省政府駁回復(fù)議申請三案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號”行政判決書。，由于前期王某等人申請政府信息公開而獲取了用地批復(fù)信息，王某等人對用地批復(fù)不服向省政府提起復(fù)議，省政府認(rèn)為其不是利害關(guān)系人而決定對復(fù)議不予受理，法院經(jīng)審查則認(rèn)為由于政府之前因原告申請信息公開而向原告公開了批復(fù)，則其公開信息行為初步證明了原告與批復(fù)之間存在利害關(guān)系，則省政府以原告不是利害關(guān)系人而決定不予受理復(fù)議不當(dāng)，最終判決撤銷省政府不予受理復(fù)議決定，責(zé)令其重新作出行政行為。

第三，部分案件的行政相對人訴訟法律意識淡薄。部分行政相對人對行政訴訟相關(guān)法律知識不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請求和理由不適當(dāng)、復(fù)議和訴訟關(guān)系理解錯(cuò)誤、時(shí)機(jī)和舉證時(shí)限不當(dāng)?shù)纫蛩囟鴶≡V。并且行政相對人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟(jì)卻最終因超過法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補(bǔ)償出現(xiàn)前述特點(diǎn)，主要原因在于有關(guān)征地拆遷的法律規(guī)范尚不健全、地方政府征地行為不夠規(guī)范、輿論氛圍和司法環(huán)境不佳、個(gè)別被征收人素質(zhì)不高、補(bǔ)償期望值太高。

三、集體土地房屋征收補(bǔ)償存在的問題及原因分析

集體土地房屋征收補(bǔ)償實(shí)踐中產(chǎn)生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問題及原因有以下幾方面。

（一）征地拆遷補(bǔ)償法律規(guī)范不健全，司法審查依據(jù)不充分

《中華人民共和國土地管理法》第47條第4款規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。通過授權(quán)方式，對土地征收的規(guī)定最終轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)甚至行政規(guī)章。農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定[3]，但具體由哪一個(gè)部門規(guī)定，實(shí)踐中千差萬別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個(gè)別地方省級人大、政府又將該項(xiàng)權(quán)利授權(quán)給市、縣級地方政府部門。再者，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其對集體土地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無據(jù)，隨意性極大。實(shí)踐中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“政出多門”，甚至同一地方不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定不一，十分混亂。征收農(nóng)村房屋時(shí)，除了一些宣示性的法條外，幾乎無法可依。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《條例》）只針對國有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復(fù)雜、合法建筑與違章建筑并存的特點(diǎn)，對其征收操作起來更加困難，問題也更為復(fù)雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對該區(qū)域房屋進(jìn)行征收時(shí)，要考慮雖然其土地權(quán)屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)范圍， 如仍依據(jù)農(nóng)村集體土地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償安置必然有所不妥。對此，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問題的答復(fù)》（法行他字〔2005〕5號）規(guī)定“行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后， 被征用土地上的原農(nóng)村居民對房屋仍享有所有權(quán)， 房屋所在地已被納人城市規(guī)劃區(qū)的， 應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置”[4]。《條例》頒布后，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》被廢止，該答復(fù)也隨之失效。但最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》對前述規(guī)定的精神予以了延續(xù)，其第12條第2款規(guī)定：“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予以支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)?！?/p>

（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業(yè)利益交織，司法審查認(rèn)定難

中國《憲法》及《物權(quán)法》僅規(guī)定了公益征收，將國家征收的目的限于“公共利益”。《憲法》第10條第3款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！稐l例》第8條對“公共利益”列舉了6種情形：國防和外交、能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化市政等公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改造、法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒有對“公共利益”形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，中國法律沒有對“公共利益”這一概念進(jìn)行解釋和規(guī)定，征收實(shí)踐中出現(xiàn)了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也存在不同認(rèn)識，導(dǎo)致裁判尺度不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)同區(qū)域法官對類似案件裁判的不同[6]。

（三）政府規(guī)避法律，違反法律和相關(guān)程序征收土地

第一，違規(guī)下放土地征收審批權(quán)。地方政府打著便民的旗號，將土地征收的審批權(quán)下放，如將土地審批權(quán)層層授權(quán)到轄區(qū)縣市乃至開發(fā)區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這不僅違背了《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)泛濫，出現(xiàn)圈占、倒賣、囤積土地的現(xiàn)象。

第二，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在土地征收過程中變通執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。具體表現(xiàn)在：（1）以租代征。通過租賃的方式直接將農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)建設(shè)。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復(fù)一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕19號”行政判決書。。某食品廠以建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名，行個(gè)人獨(dú)資企業(yè)為實(shí)租用農(nóng)村集體土地引發(fā)糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進(jìn)程，先征收土地再辦理報(bào)批手續(xù)，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕6號”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過程中具有先征地后審批的行為，雖然對該案法院以當(dāng)事人訴請不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過程中的亂作為現(xiàn)象確實(shí)存在。（3）化整為零。《中華人民共和國土地管理法》第45條

《中華人民共和國土地管理法》第45條規(guī)定：“征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第44條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！币?guī)定由國務(wù)院批準(zhǔn)征收超過35公頃基本農(nóng)田以外的耕地或超過70公頃的其他土地由國務(wù)院批準(zhǔn)。 一些地方政府通過化整為零的手法，或擅自調(diào)整規(guī)劃，或拆分項(xiàng)目多次征地，達(dá)到避開審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區(qū)人民政府土地征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕32號”行政判決書。中張某等人提出區(qū)政府征收的集體土地達(dá)到1 200畝，應(yīng)該由國務(wù)院實(shí)施征收，區(qū)政府無權(quán)征收。（4）臨時(shí)改變用途。如貴州省高級人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2012〕10號”行政判決書。。原告在案件審理過程中，向國務(wù)院申請對省政府作出的用地批復(fù)進(jìn)行裁決，國務(wù)院認(rèn)定貴州省人民政府通過修改土地利用總體規(guī)劃將基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田進(jìn)而批準(zhǔn)征收，屬于規(guī)避占用基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)依法上報(bào)國務(wù)院審批的行為，違反了相關(guān)法律規(guī)定。鑒于被征收土地符合現(xiàn)已批準(zhǔn)的赫章縣新一輪土地利用總體規(guī)劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區(qū)搬遷項(xiàng)目建設(shè)，解決已破產(chǎn)鉛鋅礦下崗職工生計(jì)問題，目前也已經(jīng)建設(shè)完畢，如果撤銷將會(huì)給公共利益造成重大損失，據(jù)此裁定確認(rèn)省政府作出的用地批復(fù)合法。（4）強(qiáng)行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號”行政賠償調(diào)解書。，紫云縣政府因建設(shè)白云工業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)化廠房的需要，對吳某等人所在的村組集體土地實(shí)施征收工作。紫云縣政府在強(qiáng)制征收土地的過程中與吳某等村民發(fā)生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請行政賠償。有的地方政府為了達(dá)到迅速拆除房屋的目的，采取通過與村集體簽訂補(bǔ)償協(xié)議，然后通過民事訴訟先予執(zhí)行或者通過以土地儲(chǔ)備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機(jī)關(guān)履行協(xié)議或者法定職責(zé)，再通過行政先予執(zhí)行方式達(dá)到征地目的。

（五）行政機(jī)關(guān)忽視征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性要求

通過對近年來貴州省法院行政案件訴訟中行政機(jī)關(guān)敗訴原因的具體分析，發(fā)現(xiàn)少數(shù)行政機(jī)關(guān)在集體土地房屋征收活動(dòng)中存在片面強(qiáng)調(diào)行政效率而忽視依法行政，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視群眾利益，不注重規(guī)范程序，不注重合理性，認(rèn)定事實(shí)主要證據(jù)不足，甚至超越職權(quán)、等問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

其一，重實(shí)體，輕程序。部分行政機(jī)關(guān)缺乏程序意識，對于行政行為必要的公告、通知、送達(dá)等程序缺失或者行為不規(guī)范，在集體土地征收的審批、公告、補(bǔ)償?shù)怯浖按_定補(bǔ)償方案、組織實(shí)施的幾個(gè)環(huán)節(jié)中，行政機(jī)關(guān)始終處于主導(dǎo)地位，而土地所有權(quán)人并沒有充分參與到征收環(huán)節(jié)中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協(xié)商。具體到實(shí)踐中，以下問題尤其突出：一是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的形式不規(guī)范。在集體土地征收過程中，對被征收人進(jìn)行補(bǔ)償、安置后，其拒絕交出土地的，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第45條

《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第45條規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！奔啊顿F州省土地管理?xiàng)l例》第42條

《貴州省土地管理?xiàng)l例》第42條規(guī)定：“依法征用、占用集體土地和使用國有土地，且對當(dāng)事人補(bǔ)償、安置后，當(dāng)事人拒不交出土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！敝?guī)定，應(yīng)當(dāng)由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出。法律、法規(guī)對責(zé)令交出土地形式未明確規(guī)定，實(shí)踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強(qiáng)制力，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第37條《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第37條規(guī)定：“經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無正當(dāng)理由的，行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定。”、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條規(guī)定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第45條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件……”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采取“決定”形式責(zé)令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規(guī)范。土地征用的兩個(gè)必經(jīng)程序在《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝Ｊ?、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。”中有規(guī)定，即地方政府對同意批準(zhǔn)征用土地進(jìn)行公告、土管部門對征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行公告。實(shí)踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門）混亂、公告程序缺乏的情況。

其二，重決定，輕救濟(jì)。土地房屋征收爭議，往往背景復(fù)雜，很難案結(jié)事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機(jī)關(guān)單純關(guān)注征收決定、補(bǔ)償安置決定，忽視對被征收人的行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議等行政救濟(jì)請求?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養(yǎng)殖場訴省政府不履行法定職責(zé)上訴一案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕29號”行政判決書。 ，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議，向擬定征地補(bǔ)償安置方案的市政府的上一級政府申請協(xié)調(diào)，省政府收到上訴人協(xié)調(diào)申請書后，有責(zé)任對此依法作出處理；收到協(xié)調(diào)申請后未予答復(fù)處理的，屬于不履行法定職責(zé)的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議行政協(xié)調(diào)案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕27號”行政判決書。 。

其三，重合法，輕合理。一些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，合理性屬于自由裁量權(quán)的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對因歷時(shí)較長、居住困難、行政機(jī)關(guān)不作為或違規(guī)頒發(fā)用地規(guī)劃、施工許可手續(xù)等原因形成的房屋，是否認(rèn)定為違章、改建、擴(kuò)建建筑等標(biāo)準(zhǔn)混亂。近幾年受理的因征收補(bǔ)償背景而引發(fā)的行政機(jī)關(guān)作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號”行政判決書。 ：原告在訴請理由里便提到政府因?yàn)檎鞯囟鴮⑵浞课葑鳛檫`章建筑，存在選擇性執(zhí)法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔20115〕144號”行政判決書。 ，由于政府違反行政強(qiáng)制法相關(guān)規(guī)定而被法院撤銷決定，責(zé)令重作。

四、集體土地房屋征收補(bǔ)償法治化路徑

黨的十八屆四中全會(huì)提出依憲治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，并指出“法律是治國之重器、良法是善治之前提。建設(shè)社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行”。因新的行政訴訟法實(shí)施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件出現(xiàn)井噴，給司法審查帶來了一定壓力。通過對這180件案件的分析可以看出中國土地征收立法還不完善，行政機(jī)關(guān)違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據(jù)、規(guī)范行政執(zhí)法程序、加大司法保障力度、切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民的合法利益成為當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)在中國《憲法》《物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》等法律基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合發(fā)展實(shí)際的農(nóng)村土地征收的法治標(biāo)準(zhǔn)，以解決當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收中出現(xiàn)的問題。

（一）加快集體土地房屋征收補(bǔ)償立法進(jìn)程

《中華人民共和國土地管理法》立法目的側(cè)重于維護(hù)國家整體利益、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序[8]，內(nèi)容涉及土地所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用、耕地保護(hù)、建設(shè)用地等土地管理基本制度。農(nóng)村集體土地征收中房屋的征收與補(bǔ)償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規(guī)定，而不是簡單地作為土地的“附著物”進(jìn)行征收補(bǔ)償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權(quán)益內(nèi)容的法規(guī)，如《集體土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國土地管理法》及其《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，制定統(tǒng)一的《房地產(chǎn)征收法》[9]，以適用于城市房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋，實(shí)現(xiàn)征收主體、對象、內(nèi)容、程序等全覆蓋。

法律法規(guī)完善的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)立足于確立合理補(bǔ)償原則。從對該類型案件的分析可以看出，當(dāng)前激發(fā)矛盾的直接原因是補(bǔ)償?shù)墓胶侠韱栴}，遵循合法合理的補(bǔ)償原則是當(dāng)務(wù)之急。一是擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。比如補(bǔ)償擴(kuò)大到農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村房屋等土地附著物、建筑物的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)參照適用城市房屋的市場價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，確立市場等價(jià)有償原則，縮小農(nóng)村與城市房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距，逐步推動(dòng)補(bǔ)償結(jié)構(gòu)方式的同質(zhì)化。三是拓寬補(bǔ)償方式。除現(xiàn)金補(bǔ)償外，也可借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)采取通過股權(quán)或債券進(jìn)行補(bǔ)償或替代性補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

（二）嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的征收補(bǔ)償行為

第一，尊重被征收人的參與權(quán)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)適用公開透明、平等參與的規(guī)范程序，進(jìn)一步尊重被征收人的參與權(quán)。對于集體土地房屋征收補(bǔ)償行政行為，正確適用《中華人民共和國土地管理法》，參照適用《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，完善手續(xù)、規(guī)范程序。充分認(rèn)識程序正當(dāng)原則，并充分給予被征收人在征收過程中協(xié)商談判的權(quán)利，避免程序違法。

第二，關(guān)注被征收人正當(dāng)合理訴求。在注重政策原則、堅(jiān)持依法補(bǔ)償、一視同仁的同時(shí)，要考慮被征收人基于房屋的區(qū)位價(jià)值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當(dāng)訴求，根據(jù)實(shí)際情況確定適當(dāng)補(bǔ)償。對于當(dāng)前爭議比較集中的由于歷史原因或者行政機(jī)關(guān)方面原因形成的“住改商”經(jīng)營性用房、違法建筑，可根據(jù)實(shí)際經(jīng)營使用狀況、是否辦理營業(yè)執(zhí)照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當(dāng)合理補(bǔ)償。

第三，完善補(bǔ)償安置爭議的行政救濟(jì)程序。從案件分析中發(fā)現(xiàn)一些行政機(jī)關(guān)在對集體土地所有人進(jìn)行征收補(bǔ)償安置時(shí)行使的程序不完善，從實(shí)質(zhì)性解決糾紛的角度，重視行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議程序，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)優(yōu)勢。如某村村民訴省國土廳不履行行政裁決職責(zé)的案件

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕12號”行政判決書。 ，省國土廳提出貴州省尚未明確設(shè)置行政裁決職能部門。

第四，加大信息公開力度。對這180件案件進(jìn)行分析可以看出因征地補(bǔ)償而提起的信息公開訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽市開陽縣人民政府信息公開案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號”行政判決書。 中，龔某等人向開陽縣人民政府申請公開省政府關(guān)于征地補(bǔ)償方案的批復(fù)，雖然在一審過程中縣政府已對龔某等人要求公開的信息予以公開，但是二審法院認(rèn)為信息公開訴訟作為義務(wù)之訴，政府信息公開申請人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機(jī)關(guān)履行政府信息公開的法定職責(zé)。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過司法裁判的方式，判決開陽縣政府向其履行政府信息公開的義務(wù)，開陽縣政府在法定期限內(nèi)未依法及時(shí)履行政府信息公開義務(wù)，其不作為行政行為違反了《政府信息公開條例》第24條

《政府信息公開條例》第24條：“行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請，能夠當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以答復(fù)。行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請人，延長答復(fù)的期限最長不得超過15個(gè)工作日?！?之規(guī)定。

（三）依法履行審判職能，在促進(jìn)發(fā)展與保障被征收人合法權(quán)益中尋求平衡

在審理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件中，面臨依法行政與加快發(fā)展的價(jià)值性矛盾、公共利益與個(gè)人利益的矛盾，需要堅(jiān)持法治底線，充分發(fā)揮司法審查功能，促進(jìn)政府在法治軌道上加速發(fā)展。

1從嚴(yán)“公共利益”司法審查

為克服行政機(jī)關(guān)對公共利益目的的隨意性擴(kuò)大解釋，司法應(yīng)對是否屬于公共利益作出審查認(rèn)定，法院對公共利益認(rèn)定具有審查判斷權(quán)和終局性認(rèn)定毋庸置疑。實(shí)踐中，司法審查應(yīng)通過嚴(yán)格的形式審查，堅(jiān)持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當(dāng)程序原則，保障公共利益認(rèn)定的程序，保證土地征收公共利益的正當(dāng)性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認(rèn)定中對征地行為是否基于公共利益的需要進(jìn)行了審查。如莫某等人在訴貴陽市白云區(qū)人民政府房屋征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕7號”行政判決書。中，法院就認(rèn)為區(qū)政府征收莫某等人的房屋是為了標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，此項(xiàng)目所屬的貴州省高新中小企業(yè)創(chuàng)新園系生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)園的組成部分，由相關(guān)地方政府主導(dǎo)實(shí)施，與貴州省的科技發(fā)展密切相關(guān)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第8條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定，政府進(jìn)行征收的范圍是符合公共利益需要的。

2嚴(yán)格行政機(jī)關(guān)法律規(guī)避的審查

對于行政機(jī)關(guān)法律規(guī)避行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)是否有利于相對人權(quán)利保護(hù)、是否對相對人權(quán)利造成損害作出判定[10]。如果行政機(jī)關(guān)的法律選擇有利于維護(hù)相對人權(quán)利，體現(xiàn)行政行為受益性，可以予以支持。反之，對相對人增設(shè)義務(wù)、減少權(quán)利的行為則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格制約。如對于集體土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》操作，但是如果行政機(jī)關(guān)選擇按照《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的程序進(jìn)行補(bǔ)償，按照后者規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于前者，且程序更為嚴(yán)格，則在司法實(shí)踐中對于集體土地上房屋的征收補(bǔ)償，如政府主動(dòng)參照《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)行，這屬于有利于相對人權(quán)利的行為，法院應(yīng)當(dāng)予以支持。

第9篇：關(guān)于農(nóng)村土地征收賠償規(guī)定范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)村房屋拆遷；拆遷賠償；住房安置

一、常州市城鎮(zhèn)化建設(shè)下房屋拆遷的現(xiàn)狀

為加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，使城市面貌得到根本性改觀，常州市政府對農(nóng)村房屋進(jìn)行了大幅度的拆遷改造。拆遷改造是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要組成部分和必要手段，同時(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)是拆遷改造的目的和落腳點(diǎn)。為了更深入的了解常州市農(nóng)村房屋改造的過程，我們對正在進(jìn)行農(nóng)村拆遷改造的新北區(qū)孟河鎮(zhèn)完成了實(shí)地調(diào)研，發(fā)放調(diào)查問卷，走訪相關(guān)村戶。通過調(diào)查顯示，拆遷過程中大量農(nóng)村土地被征收，拆遷范圍也越來越大，當(dāng)?shù)卣疬w補(bǔ)償主要根據(jù)國務(wù)院《城市房屋管理?xiàng)l例》、《江蘇省房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《常州市城市房屋拆遷管理辦法》等標(biāo)準(zhǔn)。

二、農(nóng)村房屋拆遷過程中存在的主要問題

（一）拆遷補(bǔ)償方面的問題。（1）拆遷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于需要拆遷的農(nóng)村房屋類型多種多樣、房屋裝修程度存在明顯差別、房屋所有者年齡結(jié)構(gòu)分布較廣，在整個(gè)拆遷過程中，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面就存在很多問題。如對農(nóng)民房屋隨便補(bǔ)償，對待老年人的破舊的小瓦房給予極低的補(bǔ)償，更有些農(nóng)民經(jīng)營的副業(yè)中的棚舍不予補(bǔ)償。（2）補(bǔ)償不及時(shí)。通過對相關(guān)村民的采訪，我們了解到當(dāng)?shù)睾芏啻迕瘳F(xiàn)在還寄居在別人家里，沒有自己的房子。拆遷之前當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)承諾在一年內(nèi)分到新房，期限已過，但相關(guān)村民并沒有拿到自己的房子。（3）拆遷獎(jiǎng)金虛設(shè)。為推進(jìn)農(nóng)村拆遷的進(jìn)程，加快拆遷步伐，當(dāng)?shù)卣诓疬w之初許諾在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行拆遷的積極響應(yīng)次此號召的村民予以現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。如今拆遷已經(jīng)步入尾聲，但是相關(guān)村民還沒有拿到獎(jiǎng)金。

（二）拆遷政策方面問題。（1）相關(guān)法律法規(guī)缺失。在整個(gè)拆遷過程中，不斷出現(xiàn)新的問題，但是并沒有先例可尋，大多數(shù)是根據(jù)相關(guān)的房屋拆遷條例進(jìn)行模仿，缺乏一部規(guī)范房屋拆遷行為的法律。正是由于這種法律規(guī)范的缺失，農(nóng)民對房屋拆遷沒有一個(gè)規(guī)范的概念，缺乏直接的法律法規(guī)依據(jù)，導(dǎo)致農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償?shù)确矫娴南嚓P(guān)政策比較混亂，使村民感到拆遷補(bǔ)償?shù)牟还剑瑥亩怕宿r(nóng)村房屋拆遷的過程，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。（2）相關(guān)政策宣傳不到位。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，被調(diào)查者中有55.70%的人表示不太了解農(nóng)村拆遷改造的相關(guān)政策；有18.46%的人比較了解拆遷改造政策；只有14.10%的人十分了解拆遷政策；甚至還有11.74%的人根本不了解任何拆遷改造政策。對農(nóng)村房屋拆遷政策的宣傳不到位，使村民大多不了解相關(guān)的政策，阻礙拆遷改造的過程，也會(huì)產(chǎn)生很多問題。

（三）農(nóng)戶主觀意識方面問題。（1）突擊裝修、搶蓋房。有些農(nóng)民一旦得知拆遷消息，馬上突擊裝修，裝修范圍涉及到室內(nèi)、院內(nèi)等，使拆遷補(bǔ)償中包含了很多不太合理的部分。（2）釘子戶。一些農(nóng)戶為了獲得更多的拆遷補(bǔ)償，單方面提出一些過分的要求，也有人與拆遷人打持久戰(zhàn)拖延時(shí)間以達(dá)到自身目的。

三、農(nóng)村房屋拆遷中存在問題原因的分析

（一）村民對拆遷中的法律政策意識淡薄。部分農(nóng)村居民文化程度較低，對國家頒布的相關(guān)農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)助條款沒有認(rèn)識和理解，在相關(guān)部門組織采取拆遷措施時(shí)，盲目的阻撓，用各種方式阻礙實(shí)施拆遷工作以及向組織拆遷的組織部門要求過多不合理的賠償要求。

（二）沒有具體法律條文進(jìn)行規(guī)范。在目前的農(nóng)村房屋拆遷中存在的諸多問題，拆遷戶過分的補(bǔ)償要求、不合理的拆遷程序以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的混亂等，都是由于沒有具體的法律規(guī)定進(jìn)行約束和規(guī)范，導(dǎo)致在無法律限制的情形下，拆遷工作沒有條理，拆遷戶與拆遷部門無法達(dá)到共同協(xié)議，拆遷實(shí)施中糾紛不斷，出現(xiàn)不合法的房屋拆遷。

（三）拆遷程序不規(guī)范。由于拆遷程序的不規(guī)范，房屋拆遷中出現(xiàn)各類問題。一些地方行政機(jī)關(guān)得到上級行政機(jī)關(guān)授權(quán)，以行政文件或通知的方式制定地方房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對村民的私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處理。地方行政機(jī)關(guān)扮演法規(guī)制定者、參與者、裁判者的角色，集所有權(quán)利于一身，使村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益無法得到切實(shí)保障。目前，在農(nóng)村房屋拆遷的工作部署中，沒有設(shè)立具體的相關(guān)管理部門，因此在拆遷實(shí)施中出現(xiàn)矛盾與糾紛無法得到權(quán)威部門處理與裁定，通常是拆遷戶和拆遷實(shí)施部門共同協(xié)商解決，經(jīng)常導(dǎo)致一些不公平的解決方案。

（四）多方利益的驅(qū)使。農(nóng)村房屋的拆遷關(guān)系到多個(gè)部門之間的利益關(guān)系，涉及拆遷的相關(guān)政府部門、當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、拆遷戶以及村干部。相關(guān)部門期望通過較低成本、高效率的完成拆遷工作，由此拆遷戶獲得滿意的利益，政府部門取得政績。但是，在多數(shù)農(nóng)村房屋拆遷中，上級相關(guān)部門授權(quán)下級部門進(jìn)行拆遷工作，下級部門通常直接制定拆遷的補(bǔ)償規(guī)定，導(dǎo)致不合理的賠償條款的產(chǎn)生，致使村民的合法權(quán)益得不到有效保證。

（五）耕地保護(hù)意識不強(qiáng)?；鶎痈刹垮e(cuò)誤的認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須要開發(fā)更多的項(xiàng)目，開發(fā)項(xiàng)目就必須占用耕地，浴室盲目的對土地進(jìn)行開發(fā)，大量拆除農(nóng)村房屋以實(shí)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，增加自己的政績，忽視農(nóng)民的根本利益，在上級部門的要求下，農(nóng)民拆遷戶不得不進(jìn)行房屋的拆遷。

四、農(nóng)村房屋拆遷的對策建議

（一）加快制定法律法規(guī)。目前對于農(nóng)村房屋拆遷的相關(guān)法律規(guī)定相對缺失，內(nèi)容不完善，適用范圍窄，導(dǎo)致在農(nóng)村房屋拆遷過程中出現(xiàn)了問題，沒有可以依據(jù)的法律解決問題。因此，盡快制定農(nóng)村土地使用和房屋拆遷補(bǔ)償安置的法律法規(guī)是十分必要的。

（二）規(guī)范拆遷程序。積極對房屋拆遷政策進(jìn)行宣傳，使農(nóng)民群眾對拆遷政策有所了解，減少在拆遷工作中出現(xiàn)的矛盾和問題。在實(shí)施拆遷前，對農(nóng)村拆遷戶進(jìn)行拆遷法律法規(guī)政策的宣傳，取得農(nóng)民拆遷戶的支持與理解，使農(nóng)民拆遷戶對自己的合法權(quán)益有一定認(rèn)識，并清楚通過何種方式維護(hù)自己的權(quán)益。同時(shí)讓拆遷戶認(rèn)識到自己的義務(wù)，積極主動(dòng)地配合相關(guān)部門實(shí)施拆遷。建立透明的工作制度。拆遷操作中的具體細(xì)節(jié)要及時(shí)公布給拆遷戶，做到公開公正公平。

（三）建立健全補(bǔ)償安置機(jī)制，完善保障體系。為了防止農(nóng)民因房屋拆遷造成失業(yè)以及來帶的一系列問題，政府部門應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)的社會(huì)保障體系確保農(nóng)民的權(quán)益不受損害。建立完善對農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。房屋拆遷給農(nóng)民帶來失業(yè)的問題，相關(guān)部門要根據(jù)具體情況進(jìn)行分析，制定合適的就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，協(xié)助農(nóng)民重新就業(yè)，解決失業(yè)問題。建立完善基本生活保障制度，包括建立就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶助機(jī)制、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等機(jī)制。建立實(shí)地農(nóng)民的司法救濟(jì)機(jī)制。減少人為因素的干預(yù)，遏制拆遷中的不公平現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

總結(jié)：農(nóng)村拆遷改造是城鎮(zhèn)化建設(shè)的必要手段，也是縮小貧富差距的有效措施，但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和我國開展城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，農(nóng)村征地與拆遷補(bǔ)償方面也存在很多問題，進(jìn)而影響了正常的農(nóng)民生活和社會(huì)穩(wěn)定。本文首先對常州市城鎮(zhèn)化建設(shè)下房屋拆遷的現(xiàn)狀，并從拆遷補(bǔ)償、拆遷政策、農(nóng)民主觀意識方面指出了我國農(nóng)村征地與拆遷存在的主要問題。同時(shí)深入剖析了造成這些問題可能存在的原因，有針對性的提出了相應(yīng)的建議，如建立健全補(bǔ)償安置機(jī)制等，希望為有關(guān)部門在解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的拆遷補(bǔ)償問題時(shí)提供一定的理論指導(dǎo)和實(shí)踐參考。

參考文獻(xiàn)：

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