城鄉(xiāng)宅基地管理辦法精選(九篇)

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第1篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題對(duì)策

目前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的成因分析

（一）受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的影響

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的大力推進(jìn)，農(nóng)村的耕地逐步減少，加之農(nóng)民的收益甚微和我國(guó)目前農(nóng)民社會(huì)保障制度不健全情況下，許多農(nóng)民將自己住房的一部分用來出租獲取租金。農(nóng)民通過宅基地流轉(zhuǎn)的方式為有效利用農(nóng)村的閑置土地，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平發(fā)揮重要的作用。

（二）受農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展需要的影響

改革開放30年來，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的影響，我國(guó)的城市化進(jìn)程發(fā)展迅速，而城市各方面的優(yōu)越條件使得進(jìn)城農(nóng)民大多不愿再回到農(nóng)村，而想在城市發(fā)展并定居，然而城市的高額房?jī)r(jià)卻是其存留產(chǎn)生的最大障礙，于是想在城市定居的農(nóng)民就把閑置在農(nóng)村的房屋及土地出售或轉(zhuǎn)讓來緩解進(jìn)城發(fā)展所需的資金困難。

（三）受城市退休人員休閑養(yǎng)老需求的影響

很多市民厭煩了喧鬧的城市生活在其退休以后則向往農(nóng)村的田園風(fēng)光。在退休后城市居民想在農(nóng)村購(gòu)買一套住宅用作休假和養(yǎng)老。在這種情況下買賣雙方形成了利益互補(bǔ)，達(dá)成買賣宅基地使用權(quán)的協(xié)議。

目前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）法律法規(guī)不完善且有關(guān)規(guī)定滯后

一是關(guān)于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整。目前我國(guó)還沒有一部調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律。近年來，一些地方雖然制定了相關(guān)的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內(nèi)容上的不統(tǒng)一，且有的地方管理辦法不夠規(guī)范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國(guó)土資源部雖出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，但以部門意見的形式出臺(tái)，法律效力低。與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地管理方面的立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內(nèi)容比較粗淺。

二是我國(guó)的《物權(quán)法》僅在第十三章專門對(duì)宅基地使用權(quán)作了規(guī)定，但只有四個(gè)條文，相對(duì)比較簡(jiǎn)單。從第153條（宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。）、第155條（已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記。）的規(guī)定來看，《物權(quán)法》并未禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這和以前草案中“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”的規(guī)定形成鮮明對(duì)比，這一規(guī)定明顯為制度的變革留出了一定的法律空間。但從《土地管理法》第62條（農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。）、第63條（農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。）的規(guī)定來看，又是明顯禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的。在合法流轉(zhuǎn)無法進(jìn)行的情況下，農(nóng)村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易數(shù)量日益增多。這充分說明當(dāng)前有關(guān)宅基地的法規(guī)政策己很難滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，宅基地流轉(zhuǎn)將呈不斷上升的趨勢(shì)。如果法律不加以系統(tǒng)規(guī)定，必定會(huì)引起各種糾紛，影響社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程和我國(guó)的社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。

（二）宅基地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)面臨體制

由于有關(guān)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)滯后，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整等方面缺乏規(guī)范和指導(dǎo)，大量宅基地私下流轉(zhuǎn)，擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序；宅基地隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛。突出的表現(xiàn)為：當(dāng)有關(guān)的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補(bǔ)償時(shí)，由于缺乏宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋的強(qiáng)制登記制度，轉(zhuǎn)讓方憑建房申請(qǐng)表和審批機(jī)關(guān)的審批文件，仍向有關(guān)拆遷部門主張征地的補(bǔ)償費(fèi)用，糾紛便由此而生。有時(shí)賣方在城里生活困難，回村里再要批地；有時(shí)勢(shì)力強(qiáng)大的村落強(qiáng)行收回已被村民賣掉的宅基地，買方損失嚴(yán)重。這些糾紛一旦到法院，法院在調(diào)解無果的情況下，只能按法律規(guī)定來判，對(duì)買方不利。由此更易導(dǎo)致矛盾激化，甚至?xí)劤芍卮蟀讣?，影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

（三）宅基地使用權(quán)證發(fā)放需要規(guī)范

與《土地管理法》等法律法規(guī)一樣，宅基地使用權(quán)的登記發(fā)放程序仍未明確規(guī)定。在我國(guó)的大部分農(nóng)村地區(qū)存在著宅基地使用權(quán)證發(fā)放滯后的情況，這一狀況既不利于農(nóng)民明細(xì)產(chǎn)權(quán)，依法保護(hù)自己的宅基地使用權(quán)，也不利于宅基地建檔造冊(cè)影響土地管理部門對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，同時(shí)也是宅基地在流轉(zhuǎn)過程中造成農(nóng)村宅基地糾紛發(fā)生的潛在隱患。

（四）審批管理不嚴(yán)

盡管《土地管理法》對(duì)宅基地的劃撥實(shí)行嚴(yán)格的審批制，要經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核，并最終由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其目的在于加強(qiáng)政府對(duì)于土地資源保護(hù)和利用的監(jiān)督管理。但實(shí)踐中宅基地的具體分配基本上是由村干部把握大權(quán)，很多地方的宅基地管理村級(jí)民主程度較差，一些地方的村委會(huì)或村干部不經(jīng)過村民會(huì)議，自己行駛宅基地報(bào)批決定權(quán)，村干部、、越權(quán)劃撥的現(xiàn)象嚴(yán)重。原因在于，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)村級(jí)基層組織在宅基地管理中的權(quán)責(zé)缺乏明確界定，農(nóng)村法制教育宣傳措施缺乏有效性和針對(duì)性，村委會(huì)和村干部依法管理的責(zé)任不明確，對(duì)超標(biāo)用地、宅基地流轉(zhuǎn)、亂建亂蓋等違法使用宅基地放任不管，造成集體土地權(quán)益的損害。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理中，房地產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理至今不明，導(dǎo)致許多地方一戶多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現(xiàn)象普遍。

完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考

（一）加強(qiáng)立法并規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

《物權(quán)法》作為規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法，不可能對(duì)每個(gè)制度都作出詳細(xì)的規(guī)定?！段餀?quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)規(guī)定比較原則，即對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，規(guī)范宅基地管理。針對(duì)目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低，以及新形勢(shì)下出現(xiàn)的一些新情況新問題，應(yīng)加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題。對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉(zhuǎn)讓后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等）和法律責(zé)任等方面作出明確規(guī)定，形成一整套規(guī)范的宅基地使用權(quán)管理制度。

（二）建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限定為村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，這種規(guī)定基本禁止了宅基地使用權(quán)以及農(nóng)宅的流轉(zhuǎn)，不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和建立資源節(jié)約型社會(huì)的原則。據(jù)專家估計(jì)，到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民總數(shù)要增長(zhǎng)3億人以上，同時(shí)，每年將有1500萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城成為城市居民。這種趨勢(shì)將引致不斷增加的非農(nóng)建設(shè)用地需求。與此同時(shí)，大量農(nóng)民進(jìn)城將導(dǎo)致空置住宅的不斷增加。在合理的宅基地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)民進(jìn)城后宅基地將會(huì)成為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)的重要客體，這一市場(chǎng)的建立和完善，將促進(jìn)城市化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長(zhǎng)期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制。進(jìn)一步開展長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)帶周邊的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)研究，探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財(cái)稅體制和集體土地產(chǎn)權(quán)制度等。

（三）建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制

按照收益的初次分配基于產(chǎn)權(quán)的原則，宅基地流轉(zhuǎn)中地的流轉(zhuǎn)收益即絕對(duì)地租應(yīng)歸集體土地所有者，這需要建立地、房分別獨(dú)立核算體系。因國(guó)家投資的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)生的土地增值即級(jí)差地租I歸政府，但從鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)角度考慮，國(guó)家不宜直接收取，應(yīng)以不動(dòng)產(chǎn)稅、土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級(jí)差收益。這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化。收益再次分配即級(jí)差地租Ⅱ應(yīng)歸宅基地使用權(quán)人。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地清查和集體土地所有權(quán)確權(quán)

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，宅基地的多少將直接給農(nóng)民帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益。為防止少數(shù)鄉(xiāng)、村干部利用職權(quán)多占宅基地，各地必須加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用情況進(jìn)行徹底的清查，對(duì)手續(xù)齊全、符合法律規(guī)定的宅基地給予登記造冊(cè)，對(duì)不符合法律規(guī)定，多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時(shí)用地予以處理。另外，根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)農(nóng)民集體所有土地也應(yīng)由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。當(dāng)前，可在全國(guó)范圍內(nèi)開展的土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查之際，利用現(xiàn)有人、財(cái)、物資源，兼顧做好宅基地的清查和集體土地所有權(quán)確權(quán)的地籍調(diào)查工作。開展對(duì)宅基地的清查和集體土地所有權(quán)的確權(quán)，可為農(nóng)村宅基地的有償使用和流轉(zhuǎn)打下良好基礎(chǔ)。

（五）建立農(nóng)村宅基地有期限與有償使用制度

《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)界定為一種用益物權(quán)。從理論上講，他物權(quán)的存在都是有期限的，無期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權(quán)就一直存在，一個(gè)農(nóng)民可能以繼承、受贈(zèng)等方式取得幾處房產(chǎn)，一直延續(xù)下去，這不利于節(jié)約土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對(duì)期滿不再需要的宅基地使用權(quán)予以收回，避免浪費(fèi)土地。

參照城市國(guó)有土地上的住房土地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期眼也應(yīng)規(guī)定為70年，自農(nóng)民申請(qǐng)宅基地獲得批準(zhǔn)之日起計(jì)算，同時(shí)建立配套的一定條件下的農(nóng)村宅基地有償使用制度。具體表現(xiàn)為：農(nóng)民經(jīng)申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的，在70年內(nèi)可以無償使用。70年屆滿后，該農(nóng)民或其家庭成員仍為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，且只有一處宅基地的，該宅基地使用權(quán)自動(dòng)延長(zhǎng)70年；該農(nóng)民或其家庭成員不再是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，則應(yīng)向集體經(jīng)濟(jì)組織交納宅基地使用費(fèi)后，可再次取得為期70年的宅基地使用權(quán)，如不交納宅基地使用費(fèi)的，則集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，如受讓方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且無宅基地的，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)為無償，受讓方享有剩余年份的宅基地使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓方仍有權(quán)再次申請(qǐng)取得宅基地。通過繼承或受贈(zèng)與而取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的，參照上述構(gòu)想執(zhí)行。

參考文獻(xiàn)：

1.張奇.農(nóng)村宅基地法律問題探析[J].財(cái)貿(mào)研究，2005(2)

第2篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 宅基地管理 問題 建議

中圖分類號(hào)：F321.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀及存在問題

（1）農(nóng)村村莊宅基地布局混亂。長(zhǎng)期以來，由于缺乏住房建設(shè)規(guī)劃引導(dǎo)，絕大多數(shù)村莊建房選址隨意性大，村民建房選址、座向可根據(jù)所謂的“風(fēng)水”及自己的喜好，在自認(rèn)的祖宗地、自留地等土地上，亂圈亂占、亂搭亂建，房屋座落不致，高矮不一，雜亂無序，影響村容村貌。

（2）村莊外延擴(kuò)張，中心空置。一方面是近年來，很多農(nóng)民選擇在自家的承包地或交通便利的公路兩側(cè)占用耕地建房，使得村莊外擴(kuò)；另一方面，農(nóng)民在建新房的同時(shí)，并沒有拆除老房子。此外，由于一些五保戶、困難戶等遺棄在村中的破房因無人居住，使得村莊成為破舊的“空心村”。

（3）農(nóng)村“一戶一宅”制度難以落實(shí)，存在超標(biāo)建房現(xiàn)象。由于歷史遺留問題和農(nóng)民思想觀念的原因，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來，農(nóng)村建房亂占、多占現(xiàn)象嚴(yán)重。政策規(guī)定農(nóng)村每戶宅基地面積不得超過175平方米，但實(shí)際情況是超出規(guī)定面積擁有宅基地的農(nóng)戶大有人在，“一戶多宅”、“一戶多基”現(xiàn)象普遍存在，大多也沒有得到相應(yīng)的處罰。

（4）私買私賣現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村宅基地所有權(quán)普遍存在認(rèn)識(shí)偏差，認(rèn)為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是私有財(cái)產(chǎn)，可以自由支配、買賣，加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加農(nóng)村集體土地管理難度。

（5）農(nóng)村宅基地違法案件屢屢發(fā)生，案件查處、執(zhí)行難。近年來，強(qiáng)占土地、強(qiáng)建房子、破壞耕地、私自買賣土地等違法案件在我省一些市縣農(nóng)村都不同程度地存在。有關(guān)土地執(zhí)法部門雖然投入大量的人力物力，采取強(qiáng)制措施對(duì)違法用地等各種行為進(jìn)行了查處，也取得了一些成績(jī)，但在總體上，受人員、裝備、技術(shù)、執(zhí)法手段和執(zhí)法機(jī)制等方面的限制，對(duì)土地違法現(xiàn)象難以做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和及時(shí)查處，對(duì)特殊違法主體，缺乏過硬手段，查處難度大，執(zhí)法效果差。

2對(duì)策與建議

（1）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化制度建設(shè)，規(guī)范農(nóng)村宅基地管理。各級(jí)政府要成立農(nóng)村宅基地整治管理領(lǐng)導(dǎo)小組，把農(nóng)村宅基地管理工作納入議事日程。要依據(jù)國(guó)家及省相關(guān)政策、法律法規(guī)，制定出臺(tái)農(nóng)村宅基地管理的指導(dǎo)性文件和制度。如《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《農(nóng)村宅基地登記條例》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等規(guī)章制度，逐步把農(nóng)村宅基地的管理走向制度化、規(guī)范化、程序化。

（2）加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念，切實(shí)提高農(nóng)民法律意識(shí)。要針對(duì)農(nóng)民群眾文化特點(diǎn)，利用主流媒體、農(nóng)村宣傳欄、法制宣講團(tuán)等各種方式方法深入農(nóng)村進(jìn)行宣傳，提高村民遵守土地法律法規(guī)的自覺性，增強(qiáng)依法用地意識(shí)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民落后的思想觀念。同時(shí)采取有效措施加強(qiáng)鄉(xiāng)村干部土地法律法規(guī)培訓(xùn)，增強(qiáng)村干部依法保護(hù)、利用資源的意識(shí)，提高農(nóng)村土地管理水平。

（3）創(chuàng)新機(jī)制，成立土地綜合執(zhí)法大隊(duì)，加大執(zhí)法力度。在各市縣成立土地綜合執(zhí)法大隊(duì)，定員定崗定編。各鎮(zhèn)、村也相應(yīng)成立土地綜合執(zhí)法小組，做到縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)要在資金和編制上加強(qiáng)基層國(guó)土資源管理部門執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。

（4）加強(qiáng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)日常監(jiān)管力度，規(guī)范審批程序，引導(dǎo)和保護(hù)農(nóng)民建房。各市縣的鎮(zhèn)一級(jí)政府可與各村委會(huì)簽訂宅基地管理目標(biāo)責(zé)任書，進(jìn)一步健全土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查制度，規(guī)范宅基地管理規(guī)程。各村委會(huì)要結(jié)合本村實(shí)際，制定符合政策、法律法規(guī)規(guī)定的鄉(xiāng)規(guī)民約，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的管理和日常監(jiān)控，規(guī)范農(nóng)民用地建房行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止土地違法現(xiàn)象。在村莊規(guī)劃基礎(chǔ)上，規(guī)范宅基地審批程序，規(guī)定村民在需要使用宅基地時(shí)，應(yīng)當(dāng)向村委會(huì)提出申請(qǐng)，由村委會(huì)公布并提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論，經(jīng)討論同意并公布后，報(bào)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)方可使用該塊宅基地。宅基地批準(zhǔn)后，用戶必須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)建房，如超過規(guī)定時(shí)間不建房，該塊宅基地由村委會(huì)收回重新安排。

（5）科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格各項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃作為當(dāng)前農(nóng)村工作的大事來抓，安排專項(xiàng)資金統(tǒng)一編制村鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊治理試點(diǎn)建設(shè)，嚴(yán)格控制宅基地用地規(guī)模和布局。要綜合鎮(zhèn)、村和相關(guān)部門的意見，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，注重解決當(dāng)前村莊整治的重點(diǎn)，充分考慮后續(xù)的村莊規(guī)劃與管理需要，突出鄉(xiāng)村特色和可持續(xù)發(fā)展等多個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃。有關(guān)部門可提出一個(gè)規(guī)劃樣板，在每個(gè)縣挑選個(gè)別鎮(zhèn)的兩三個(gè)村委會(huì)中推出規(guī)劃樣點(diǎn)，然后逐年鋪開。

（6）以開展宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作為契機(jī)，開展調(diào)查清理、整治工作。要在全省對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行全面調(diào)查，摸清住宅用地?cái)?shù)量，以及一戶一宅，一戶多宅，空閑房屋，出租轉(zhuǎn)讓住宅和違法用地等現(xiàn)狀，及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)信息，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行信息化管理。對(duì)“一戶多宅”和空置住宅，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地。對(duì)“一戶多宅”和宅基地超占部分可實(shí)行有償使用制度。同時(shí)積極探索“宅基地置換”模式，將分散居住的農(nóng)民集中起來，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，“騰出來”的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地可用以村莊綠化休閑、建設(shè)村內(nèi)文化室等其他用途。

3結(jié)語(yǔ)

總之，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理是關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的重要工作，也是當(dāng)前農(nóng)村工作的熱點(diǎn)和重點(diǎn)問題之一。因此，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地規(guī)范化管理，以適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)村宅基地管理的要求，更有利于加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐。

參考文獻(xiàn)

第3篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

一紙即將公布的“通知”，讓廣東的再次提速，并走在全國(guó)前列。

這份名為《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（以下稱《管理通知》）由廣東省國(guó)土資源廳（以下稱廣東國(guó)土廳）草擬，并已上報(bào)省政府審批。其中，最引人注目的是將允許農(nóng)民將合法的宅基地轉(zhuǎn)讓、出租，并擁有收益權(quán)。

廣東一直是立法的試驗(yàn)田。2005年，廣東省以政府令的形式頒布法規(guī)，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，為農(nóng)地直接上市定規(guī)，這在全國(guó)尚屬首次。該法規(guī)與即將出臺(tái)的《管理通知》均突破了現(xiàn)有的法律法規(guī)，甚至與現(xiàn)有法規(guī)存在著明顯的沖突。

廣東省社科院宏觀經(jīng)濟(jì)研究所孫建研究員接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，繼允許農(nóng)村集體建設(shè)用地上市成為改革第一步后，農(nóng)民個(gè)人的建設(shè)用地即宅基地上市是第二步，也是“兩步走”的一個(gè)完結(jié)。

“雷區(qū)”的試驗(yàn)

目前在國(guó)家法規(guī)制度層面，宅基地的流轉(zhuǎn)并沒有“開閘”，因此宅基地流轉(zhuǎn)問題在全國(guó)各地都是最難突破的，在廣東也一直被稱為“雷區(qū)”。

今年2月初，廣東省“兩會(huì)”期間，廣東國(guó)土廳廳長(zhǎng)林浩坤向媒體表示，由該部門草擬的《管理通知》已上報(bào)省政府審批。其中明確了農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn)。

消息一出，立即引起了廣泛關(guān)注和爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，一旦放開宅基地買賣，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去房屋，不利于社會(huì)穩(wěn)定。支持者認(rèn)為，允許宅基地上市可以保護(hù)和增加農(nóng)民的土地收益，還可以增加土地供給，平抑高漲的房?jī)r(jià)。

而現(xiàn)實(shí)中宅基地私下流轉(zhuǎn)已很常見，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)已成普遍現(xiàn)象，私下交易的比例很高。據(jù)了解，私下買賣宅基地的情況有兩種：一種是“一戶多宅”，除了自住，農(nóng)民將富余的房子賣掉獲得收益；一種是有些農(nóng)民已在城市購(gòu)房，他們將農(nóng)村的房子賣掉。

據(jù)孫建介紹，由于城市化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市近郊的宅基地比如廣東的梅州、韶關(guān)等地已炙手可熱，農(nóng)民通過私自出租出售多占的宅基地獲得了大量收益。

2006年初，廣東國(guó)土廳開始對(duì)全省宅基地進(jìn)行調(diào)研，一年后的調(diào)研結(jié)果印證了上述事實(shí)，同時(shí)顯示超面積住宅、違法建房、占地建房等現(xiàn)象非常普遍。宅基地存在的上述復(fù)雜問題成為廣東推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)的原因。

對(duì)于宅基地上市的程序，《管理通知》作了相應(yīng)規(guī)定：首先是調(diào)查清理，近期廣東國(guó)土廳已開始針對(duì)宅基地使用情況作調(diào)查，之后是宅基地的確權(quán)及登記發(fā)證，最后才是流轉(zhuǎn)上市。

從中可以看出，宅基地上市的前提是農(nóng)民擁有的宅基地必須是合法的，非法取得及超標(biāo)準(zhǔn)的宅基地要接受處罰并重新申請(qǐng)登記。具體規(guī)定是：通知下發(fā)后新發(fā)生的超過法定面積標(biāo)準(zhǔn)，或非法取得的“多宅”的農(nóng)民住宅，一律不得確權(quán)登記發(fā)證并依法予以拆除；通知下發(fā)前發(fā)生的超過法定面積標(biāo)準(zhǔn)或“多宅”的農(nóng)民住宅，沒有申請(qǐng)對(duì)違法用地、違章建筑統(tǒng)一處罰給予辦理確權(quán)及登記發(fā)證手續(xù)的，一律依法予以拆除。

孫建認(rèn)為，宅基地的流轉(zhuǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市化水平比較高的珠三角地區(qū)推行比較適宜，廣東有探索的條件和基礎(chǔ)。

到農(nóng)村買房成為可能？

一旦政策正式出臺(tái)，影響將是多方面的。

“原來由于沒有政策保護(hù)，農(nóng)民私下賣宅基地獲得的收益是非常有限的，因?yàn)橘I房者要冒著哪天被政府征用而得不到補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，出價(jià)必然低于市場(chǎng)價(jià)，所以農(nóng)民不得不損失很大一部分土地收益。”孫建說，政策實(shí)施后宅基地在城鄉(xiāng)的法律地位和市場(chǎng)地位將得到確立，農(nóng)民將依法分享土地出租、出賣和出讓獲得的收益。

宅基地?fù)碛械盅簷?quán)后，農(nóng)民可用來購(gòu)買生產(chǎn)資料，進(jìn)一步拓寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的融資渠道。此前，廣東省相關(guān)政策規(guī)定了集體建設(shè)用地可用于抵押，但作為個(gè)人建設(shè)用地的宅基地并沒有列入其中。

宅基地上市將大大緩解征地壓力，尤其是能夠減少農(nóng)業(yè)用地的征用。去年廣東省農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓23200多畝，發(fā)生交易2100多宗，總價(jià)值20多億元人民幣。不過，仍有60多萬(wàn)畝的農(nóng)村集體建設(shè)用地處于閑置狀態(tài)。“開發(fā)商老盯著農(nóng)田，因?yàn)槠鋬r(jià)格是偏離市場(chǎng)的，征地成本低。”孫建認(rèn)為，隨著國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田控制越來越嚴(yán)格，客觀上也會(huì)促進(jìn)和加快宅基地的流轉(zhuǎn)。

如今，長(zhǎng)期在城市工作居住的農(nóng)民不在少數(shù)，對(duì)他們來說，村里的房子賣不掉，城里的房子買不起。另一方面，即使有些農(nóng)民在城里買了房子，也不能把村里的房子正常地出售。“允許宅基地買賣將加快這些農(nóng)民以非農(nóng)化身份加入城市化進(jìn)程中。”孫建認(rèn)為，城市化的一個(gè)重要標(biāo)志就是居民的非農(nóng)化。

城市房?jī)r(jià)高漲的一個(gè)重要原因就是供給不足，住房供應(yīng)主體單一，市民買房只能去找開發(fā)商。如果農(nóng)民的宅基地可以賣給城里人，也就是城鎮(zhèn)居民可以到農(nóng)村購(gòu)置宅基地，將打破城市房地產(chǎn)的現(xiàn)有格局，對(duì)平抑房?jī)r(jià)將起到關(guān)鍵作用。

事實(shí)上，在廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)，與農(nóng)民在城市買房相反，部分富裕的城里人已開始在鄉(xiāng)下購(gòu)置房產(chǎn)了。孫建介紹說，在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，出現(xiàn)了一些別墅區(qū)，不少別墅的主人都是城里人，有的富足的城里人甚至直接到農(nóng)村買地建房。還有的村委會(huì)與投資公司合作建農(nóng)民住宅，將富余的房屋出售給城里人。孫建認(rèn)為，由于原來政策不允許買賣宅基地，城里人到鄉(xiāng)下購(gòu)買宅基地房屋不受法律保護(hù)。

北京京華律師事務(wù)所律師丁濤在接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，由于宅基地不納入城市房地產(chǎn)體系，加上只有國(guó)有土地才能辦理產(chǎn)權(quán)證的政策限制，農(nóng)村集體建設(shè)用地必須通過征地手續(xù)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能辦理產(chǎn)權(quán)證，因此，即使允許城里人到農(nóng)村購(gòu)置宅基地，購(gòu)買者同樣拿不到產(chǎn)權(quán)證?！案淖兺恋貦?quán)屬仍然要依據(jù)國(guó)家現(xiàn)有的法律制度?！?/p>

法律留有的空間

作為立法的試驗(yàn)田，廣東在立法上已是第二次超前。

2005年10月1日，《廣東省農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下稱《管理辦法》）正式實(shí)施。這個(gè)以省政府令形式頒布的地方法規(guī)規(guī)定了集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押等內(nèi)容和具體操作辦法，大大突破了現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定。

政策出臺(tái)背景是，此前廣東各地農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)非常普遍，由于法律不允許，沒有政策支持，都是以私下的方式進(jìn)行，農(nóng)民的利益無法保障，引發(fā)了很多土地糾紛，導(dǎo)致農(nóng)民上訪逐年增多。

據(jù)了解，剛開始的確有人擔(dān)心《管理辦法》出來后，由于存在法律上的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)引起更高層有關(guān)方面的關(guān)注，甚至被叫停。實(shí)施后，國(guó)土資源部曾多次派人去廣東考察。

去年3月，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》，要求穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)加以規(guī)范完善。8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》中，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)。

從上述兩個(gè)通知內(nèi)容可以看出，盡管沒有涉及廣東的具體做法，但實(shí)際上已經(jīng)承認(rèn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性。至此，廣東為土地立法試驗(yàn)的“第一步”得到了國(guó)家政策的確認(rèn)。

時(shí)隔不到一年半，廣東再次在立法上尋求突破。

對(duì)于此次即將出臺(tái)的《管理通知》，孫建認(rèn)為，農(nóng)村個(gè)人建設(shè)用地即宅基地上市流轉(zhuǎn)是一個(gè)完結(jié)?！凹w建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)是第一步，現(xiàn)在是走第二步?！?/p>

丁濤律師認(rèn)為，廣東讓宅基地上市流轉(zhuǎn)最大的法律意義在于農(nóng)民在土地上享有更為完整的物權(quán)。

第4篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

關(guān)鍵詞：宅基地置換；思考；對(duì)策

隨著城市化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，各行各業(yè)對(duì)土地的需求日益強(qiáng)烈，建設(shè)用地逐年增加，耕地日趨減少，越來越滿足不了現(xiàn)代化建設(shè)的需要，這種趨勢(shì)對(duì)我國(guó)有限的耕地資源提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，我國(guó)人口多，耕田面積需要保證18億畝紅線。按我國(guó)總?cè)丝谟?jì)算人均不足1畝。優(yōu)質(zhì)耕地人均占有更少。上海金山萬(wàn)春村的試點(diǎn)統(tǒng)計(jì)，按照全村2800人計(jì)算，人均耕地僅1.4畝，通過宅基地復(fù)墾后新增耕地增至人均1.75畝。戶均有限的耕地?zé)o法使農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達(dá)到小康的生活水平，集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是奔小康的必由之路。同時(shí)由于農(nóng)村房屋建設(shè)雜亂不堪，外出務(wù)工人員日益增多，很大一部分的宅基地長(zhǎng)期無人居住，建設(shè)用地需要盤活。宅基地置換存在必要性。。

通過各地的宅基地置換試點(diǎn)的背景下，為規(guī)范宅基地置換工作，國(guó)土資源部于2008年6月制定《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，該辦法規(guī)定，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地總體規(guī)劃，將若干整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)”。從該文件學(xué)習(xí)中，總體感覺是特出土地的平衡、資金平衡。但是從上海市金山區(qū)萬(wàn)春村和新春村的試點(diǎn)看，在試點(diǎn)的集中安置基地建設(shè)、置換入住和騰地、土地整理復(fù)墾、節(jié)余地塊開發(fā)、資金平衡、農(nóng)民生產(chǎn)就業(yè)等環(huán)節(jié)看。既有成功一面，也有存在問題需要研討，從而在確保農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，做好宅基地置換工作。

一、推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換的必要性

1、推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換工作是新農(nóng)村建設(shè)的必然要求。農(nóng)村宅基地置換的目的之一是推進(jìn)農(nóng)民集中居住在一起，在此基礎(chǔ)之上加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并提供廣泛的公共服務(wù)。因而，宅基地置換有利于加快農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心村集中的進(jìn)程，并通過置換切實(shí)幫助農(nóng)民改善和提高居住環(huán)境和質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)民的幸福感，使農(nóng)民過上了城里人一樣的生活。上海市金山區(qū)萬(wàn)春村和新春村通過宅基地置換之后，全部搬進(jìn)了新居，生活環(huán)境就比以前發(fā)生了很大變化，這令兩個(gè)村的很多村民都感到很高興。

2、推進(jìn)宅基地置換是推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的有效載體。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)不斷發(fā)展，以及農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不斷完善，更多的農(nóng)村富余勞動(dòng)力需要流向城鎮(zhèn)。實(shí)施宅基地置換，鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，能夠提升城市輻射的吸收功能，必將有力地提高農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量，推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的步伐。

3、推進(jìn)宅基地置換是于優(yōu)化土地資源配置的必然選擇。農(nóng)村宅基地面積很大，且不少被浪費(fèi)擱置，是一筆龐大的尚未利用的土地資源。通過宅基地置換方式，可以有效減少農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，使得很多荒廢的宅基地得到復(fù)墾，大大增加耕地面積，同時(shí)為城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)留出更多的發(fā)展空間，這既是解決當(dāng)前新增耕地后備資源不足。同時(shí)宅基地復(fù)墾后，農(nóng)田更有利于現(xiàn)代化生產(chǎn)。

二、農(nóng)民宅基地置換中存在的問題

1、農(nóng)民集中居住區(qū)的設(shè)計(jì)合理性問題

為節(jié)約建設(shè)用地，必須提高農(nóng)民集中居住區(qū)的用地的容積率，需建設(shè)很多高層的樓房，使節(jié)余建設(shè)用地開發(fā)最大化，通過出讓收益平衡資金，為此如何更合理的建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)至關(guān)重要。如設(shè)計(jì)不合理，沒能考慮到失地農(nóng)民特點(diǎn)，，由于從農(nóng)民轉(zhuǎn)為新市民或半個(gè)市民，對(duì)帶來的生產(chǎn)生活的成本，，沒有建立相應(yīng)的車庫(kù)、生產(chǎn)資料存放點(diǎn)等設(shè)施農(nóng)民特性的設(shè)計(jì)，沒能給與農(nóng)民更好的便利。不少地方的農(nóng)民集中居住區(qū)距離農(nóng)地的距離較遠(yuǎn)，這對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生了很大的不便，不僅如此，與農(nóng)民新居配套的排水系統(tǒng)、文化設(shè)施、醫(yī)療點(diǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施并沒有相應(yīng)跟進(jìn)，沒能符合新村建設(shè)所應(yīng)有的公共服務(wù)要求。很多地區(qū)雖然新房建起來了，但污水處理系統(tǒng)有待健全，新村內(nèi)生活垃圾亂堆亂放的現(xiàn)象屢禁不絕，針對(duì)環(huán)境衛(wèi)生的基礎(chǔ)設(shè)施沒有建立起來。這導(dǎo)致很多農(nóng)民依然無法享受到與城里人相同的文化、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，讓他們苦不堪言。。

2、農(nóng)民獲得的補(bǔ)償較低的問題

由城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，宅基地置換資金采取項(xiàng)目區(qū)資金平衡，一方面由于資金內(nèi)部資金平衡，給予農(nóng)民的補(bǔ)償較低。另一方面在而派生的農(nóng)村宅基地置換的過程中，大量的建設(shè)用地指標(biāo)所產(chǎn)生的項(xiàng)目外的大量的隱性收益，以及由于宅基地置換后的稅收增加等收益未能作為補(bǔ)償資金。一些地方對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償更是少之又少。商榷的是所制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如何制定政策把土地招拍掛之后所產(chǎn)生的增值收益包含進(jìn)來。如一些地方的開發(fā)商有此開發(fā)的新建房子的要價(jià)卻很高，超額利益無法無法貼補(bǔ)宅基地置換。由于資金投入不足，從而帶來了很多失地農(nóng)民并沒有獲得相應(yīng)的社會(huì)保障和就業(yè)崗位，這大大增強(qiáng)了農(nóng)民的剝奪感，使他們享受不到城市化帶來的收益，十分不利于廣大農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也造成了一些地方失地農(nóng)民的上訪，成為當(dāng)?shù)夭环€(wěn)定、不和諧的根源。

3、農(nóng)民生產(chǎn)就業(yè)的后續(xù)問題與結(jié)余地塊開發(fā)的合理性問題

通過農(nóng)民的集中居住，最后會(huì)整理出很大一部分建設(shè)用地指標(biāo)，這些建設(shè)用地指標(biāo)往往被用作城市用地，因而這些結(jié)余用地的開發(fā)至為關(guān)鍵。農(nóng)民集中居住后，生活指數(shù)提高較大，物業(yè)費(fèi)用、吃喝拉撒睡的費(fèi)用都提高。我從事的二個(gè)試點(diǎn)村中，農(nóng)民物業(yè)費(fèi)繳費(fèi)率不到30%，。要提高農(nóng)民收入，除了就業(yè)方面加強(qiáng)支持外，對(duì)節(jié)余地塊開發(fā)考慮如何有利于置換農(nóng)戶的后續(xù)問題，筆者認(rèn)為也是重要舉出。由于一些地方對(duì)這些結(jié)余地塊的開發(fā)卻不盡合理，很多地方開發(fā)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于雷同，過度的無序投資造成了城市資源的浪費(fèi)，未能使結(jié)余地塊開發(fā)帶動(dòng)提高農(nóng)民市民化后收入較大提高。在我們開展的二個(gè)試點(diǎn)中，給予農(nóng)民集體的商業(yè)，未能形成市場(chǎng)氣候，帶來收益極低。

三、農(nóng)民宅基地置換的對(duì)策分析

1、合理設(shè)計(jì)農(nóng)民集中居住區(qū)

農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃很關(guān)鍵。筆者所在的上海市金山區(qū)山陽(yáng)鎮(zhèn)，將農(nóng)民集中安置在基礎(chǔ)設(shè)施完善、功能齊全、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的安置小區(qū)，既節(jié)約了土地，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活條件，又提高了生活質(zhì)量，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局。由此可見，地方政府要依據(jù)方便群眾生活、有利于群眾生產(chǎn)的原則對(duì)集中居住區(qū)進(jìn)行規(guī)劃。要把集中居住區(qū)與一、二、三產(chǎn)業(yè)的布局聯(lián)系起來，做到二者相互促進(jìn)，在此基礎(chǔ)之上科學(xué)選址、有序建設(shè)。還要進(jìn)一步做好相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施配套工作，不斷加大對(duì)集中居住區(qū)內(nèi)群眾公共產(chǎn)品的供給。要跟進(jìn)建設(shè)與集中居住區(qū)相配套的排水系統(tǒng)、文化設(shè)施、醫(yī)療點(diǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施，使集中居住區(qū)內(nèi)的農(nóng)民能夠開展體育和文化活動(dòng)，不斷提高他們的生活質(zhì)量，使農(nóng)民享受到與城里人一樣的文化、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

2、增加對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償

要改變以往那種對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償少的現(xiàn)狀，應(yīng)綜合參照物價(jià)水平、消費(fèi)總體水平等因素，大力提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。地方政府要考慮到所征土地的在未來一段時(shí)間內(nèi)的可能收益，在充分征求農(nóng)民意見的基礎(chǔ)之上，探討協(xié)商式征地的補(bǔ)償辦法，確保對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償能夠體現(xiàn)土地的增值收益以及保證農(nóng)民的生活水平。不僅如此，還加大對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)力度，努力增強(qiáng)其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。還要對(duì)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的失地農(nóng)民在稅收、工商等方面給予政策扶持，并且對(duì)其提供專門的小額信貸。此外還應(yīng)把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，讓其參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等，保障措施，大力解決他們的養(yǎng)老、基本醫(yī)療等保障問題。今后在開展實(shí)行建設(shè)用地增加掛鉤推進(jìn)宅基地置換工作中，不能僅僅依靠項(xiàng)目區(qū)的資金內(nèi)部平衡，政府需要從其他方面增加補(bǔ)償基金，如開發(fā)商節(jié)余地塊開發(fā)中高額收益中的分成如何補(bǔ)貼，政府稅收增值方面的補(bǔ)貼，工業(yè)反輔農(nóng)業(yè)的機(jī)制等等。

3、合理開發(fā)結(jié)余地塊

地方政府要有效預(yù)測(cè)市場(chǎng)容量，充分加強(qiáng)前期調(diào)研，在整體收益最大化這個(gè)前提下，合理開發(fā)結(jié)余地塊。因此在下一步的工作中，上海市金山區(qū)山陽(yáng)鎮(zhèn)政府應(yīng)著重做好以下工作：一是要注意地塊開發(fā)的差異性，避免因無序投資而造成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同和城市資源的浪費(fèi)，二是根據(jù)市場(chǎng)需求建設(shè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，把收益回報(bào)放在第一位，寧肯慢一點(diǎn)，也要穩(wěn)一點(diǎn)。三是地塊開發(fā)之中要注重凝聚人氣，使得開發(fā)商開發(fā)的商場(chǎng)、馬路、廣場(chǎng)等工程有人去，實(shí)現(xiàn)城市第三產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為農(nóng)民市民化帶來真正的好處。

參考文獻(xiàn)：

1、張子任;李淑慧;農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題探析[J];中國(guó)司法;2010年01期

2、蔡玉勝;王安慶;城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中土地利用存在的問題與對(duì)策――以“宅基地?fù)Q房”模式為例[J];經(jīng)濟(jì)縱橫;2010年01期

3、張守敬;農(nóng)村住房制度怎么改?[J];中國(guó)老區(qū)建設(shè);2010年02期

第5篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

我國(guó)正處在全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也已進(jìn)入城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的時(shí)代。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，對(duì)耕地的占用量也在持續(xù)增長(zhǎng)，土地供需矛盾日益尖銳。在這一背景下，探索保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和城鎮(zhèn)建設(shè)用地占用耕地的周轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地可持續(xù)利用，已成為一項(xiàng)刻不容緩的課題。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是落實(shí)國(guó)家耕地保護(hù)政策的需要，有利于優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地集約化程度，有利于保護(hù)土地資源特別是耕地，有利于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，是切合中國(guó)實(shí)際國(guó)情的創(chuàng)新性、特色性道路。

1城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的概念

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指通過將農(nóng)村建設(shè)用地的減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加相結(jié)合，在不減少耕地總面積和不增加建設(shè)用地總面積的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張的合理發(fā)展和布局。通過整理超標(biāo)的農(nóng)村建設(shè)用地面積，節(jié)省出部分建設(shè)用地面積指標(biāo)并將指標(biāo)轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，既保證了耕地總面積不減少和總量動(dòng)態(tài)平衡，又增加了城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積，有效提高土地利用城市化指數(shù)，提高農(nóng)村建設(shè)用地集約程度（羅迎新，1997）[1]。

2開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的意義

2.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要隨著城市發(fā)展進(jìn)程的加快，我國(guó)城鎮(zhèn)化率也在逐年增加，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)張需求也隨之不斷增長(zhǎng)，因此，調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地的土地利用結(jié)構(gòu)與布局，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的空間調(diào)配，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)健康發(fā)展勢(shì)在必行。在這個(gè)大背景下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是合理有效的正確舉措，有利于土地資源整合，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2.2土地集約利用的需要隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，建設(shè)用地的需求量不斷增加。然而，隨著耕地保護(hù)政策力度的不斷加大，可用作新增建設(shè)用地的空間十分有限，建設(shè)用地的供給十分緊張，供需矛盾尖銳。由于目前大多數(shù)村莊分散，建設(shè)用地利用總體粗放，因此，潛藏著巨大的土地整理潛力。通過整合村屯空間，加強(qiáng)村莊建設(shè)的規(guī)劃和管理，加大農(nóng)村建設(shè)用地整理力度，節(jié)約集約利用村莊建設(shè)用地，提高農(nóng)村土地利用效率，可在不減少耕地總量的基礎(chǔ)上增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積，緩解保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾。通過增減掛鉤，整理農(nóng)村建設(shè)用地，將有效整合農(nóng)村居民點(diǎn)用地，改變居民點(diǎn)布局分散、結(jié)構(gòu)松散的局面，形成集聚效益和規(guī)模效益，為城鎮(zhèn)建設(shè)置換土地，拓展空間（周娜，2011）[2]。

2.3社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)需求生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主，是社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)目標(biāo)。農(nóng)村建設(shè)用地的綜合土地整理，是新農(nóng)村建設(shè)中的一個(gè)重要項(xiàng)目，能夠最有效、最明顯地顯現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的成果。而增減掛鉤政策的提出，以及掛鉤工作的全面開展，則給村莊整合注入了有效動(dòng)力。通過建設(shè)用地的指標(biāo)置換，耕地面積的增加，增加了村集體收入和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，有利于改善村莊人居環(huán)境和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自身發(fā)展，一定程度上滿足了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，有利于農(nóng)民參與意識(shí)的樹立，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要，是社會(huì)和諧發(fā)展的需要。

3城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施方式

3.1增減掛鉤模式增減掛鉤模式主要分為兩種：小城鎮(zhèn)建設(shè)模式和社區(qū)建設(shè)模式。小城鎮(zhèn)建設(shè)模式是被拆遷區(qū)居民有步驟地向城鎮(zhèn)靠攏或搬遷，由政府出資為被拆遷村民建造安置社區(qū)或?qū)嵤┴泿呕仓?，并將原農(nóng)村居民點(diǎn)和廢棄工礦區(qū)整理復(fù)墾為耕地。社區(qū)建設(shè)模式指村集體經(jīng)濟(jì)組織將地點(diǎn)僻遠(yuǎn)、自然村偏小、布局散亂、交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的居民點(diǎn)建設(shè)用地采取就近向中心村集中合并的方式遷并，并在安置補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上將原自然村內(nèi)的建設(shè)用地整理為農(nóng)用地或其他用地。兩種模式的收益成本分析顯示：小城鎮(zhèn)建設(shè)模式是一種整合度較高的模式，保證耕地不減少，承包權(quán)不改變的前提下，結(jié)余出的宅基地用于非農(nóng)業(yè)開發(fā)，宅基地復(fù)墾后，耕地連片集中規(guī)?；?jīng)營(yíng)，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)變集中居住。小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用的作用是顯著的。但是，小城鎮(zhèn)建設(shè)模式是大范圍整體拆遷，從實(shí)例上看，成本高，資金的需求量大。小城鎮(zhèn)建設(shè)、土地的復(fù)墾整理、農(nóng)民的生活保障都需要大量的資金，單靠政府投資很難實(shí)現(xiàn)，必須通過市場(chǎng)化運(yùn)作，用土地融資。這就要求有較高的土地開發(fā)價(jià)格，否則，資金平衡很難達(dá)成。因此這種模式不具有普遍意義。而社區(qū)建設(shè)模式雖然收益不如小城鎮(zhèn)建設(shè)模式顯著，但是其成本低，門檻低，規(guī)模可大可小，操作起來比較靈活，適用范圍廣泛，尤其適宜經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)和遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的農(nóng)村。

3.2增減掛鉤運(yùn)作模式王君、朱玉碧（2007）[3]等針對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，提出了三種較為科學(xué)的增減掛鉤運(yùn)作模式。第一種是政府主導(dǎo)型運(yùn)作模式。政府作為組織策劃者，主要負(fù)責(zé)內(nèi)容有增減掛鉤項(xiàng)目選址立項(xiàng)、組織編制規(guī)劃方案并報(bào)上級(jí)政府審批、組建投融資機(jī)構(gòu)籌措建設(shè)資金、調(diào)控或分配掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施全過程進(jìn)行監(jiān)督，并承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)是政府意志的具體執(zhí)行者，負(fù)責(zé)實(shí)施土地整理工程，保障項(xiàng)目順利竣工。這種運(yùn)作模式的優(yōu)點(diǎn)是能夠充分發(fā)揮政府的權(quán)威職能，確保工程的高效率完成，缺點(diǎn)是政府在項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)作過程中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)極大，而且需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來支撐。第二種是市場(chǎng)主導(dǎo)型運(yùn)作模式。這種模式的主要特點(diǎn)是：多渠道籌集資金、政府充分發(fā)揮引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、規(guī)范和服務(wù)的職能、折抵指標(biāo)真正商品化。第三種是農(nóng)村集體自主型運(yùn)作模式。這種模式的主要特點(diǎn)是：公眾參與性較強(qiáng)、資金籌集方式可以實(shí)現(xiàn)多元化。在一些農(nóng)民收入較高，參與掛鉤的積極性較高的地區(qū)，可以采用這種模式。

3.3增減掛鉤實(shí)施阻力關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施阻力的研究，張宇（2006）[4]等學(xué)者進(jìn)行了詳盡地分析。增減掛鉤的主要阻力有：第一，土地制度的束縛。《憲法》明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蓖恋刂贫葞淼脑鰷p掛鉤阻力主要集中在宅基地上，《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào)）中規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的宅基地發(fā)放土地使用證”，宅基地的轉(zhuǎn)讓局限在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。而且宅基地禁止抵押，城鄉(xiāng)二元化的土地制度造成城鄉(xiāng)間的土地級(jí)差，造成農(nóng)民遷居城鎮(zhèn)購(gòu)房支出的增加，而戶籍制度的限制，又使農(nóng)民難以完全享有城鎮(zhèn)居民的福利待遇和社會(huì)保障。以上因素造成了大量城鄉(xiāng)兩棲人口與閑置宅基地，增加了村莊整合、增減掛鉤的難度。第二，整合資金的缺乏。農(nóng)村居民點(diǎn)整理、增減掛鉤主要依靠政府財(cái)政投入，政府財(cái)政壓力比較大，因此用于居民點(diǎn)整合、增減掛鉤的財(cái)政投入就十分有限，而且往往后續(xù)資金難以保障。第三，農(nóng)民意愿的不足。在村莊整合中，對(duì)土地的依賴性、鄉(xiāng)土情結(jié)、拆舊建新花費(fèi)等因素影響著農(nóng)民的意愿，在一定程度上阻礙了村莊整合與增減掛鉤進(jìn)程。第四，村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的滯后。我國(guó)在2007年才啟動(dòng)縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的試點(diǎn)，很多地方縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃尚未完成，大部分地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃也僅進(jìn)行到中心村規(guī)劃，基層村規(guī)劃尚未開展，無規(guī)劃可依，影響了村莊整合的實(shí)際效果。

第6篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；利用效率；財(cái)產(chǎn)屬性；生產(chǎn)功能；退出機(jī)制

中圖分類號(hào)：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751（2013）07—0068—06

一、引言

伴隨著城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移，農(nóng)村宅基地退出問題日益突出。在節(jié)約利用土地的形勢(shì)下，農(nóng)村宅基地利用問題、建立宅基地退出機(jī)制、改革農(nóng)村宅基地制度等話題被賦予諸多學(xué)理和現(xiàn)實(shí)意義。概括起來，主要有以下五點(diǎn)：一是認(rèn)為當(dāng)前的農(nóng)村居民點(diǎn)占地規(guī)模大，利用效率低，造成土地資源的浪費(fèi)，不利于18億畝耕地紅線的保護(hù)。二是認(rèn)為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來農(nóng)村人口減少、農(nóng)村建設(shè)用地反增的悖論，不利于土地的集約利用及農(nóng)民生活的改善。三是認(rèn)為現(xiàn)行的宅基地管理制度阻礙土地要素價(jià)值及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及資源配置市場(chǎng)化的客觀要求。四是認(rèn)為建立宅基地退出機(jī)制應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)已具備經(jīng)濟(jì)、政策條件，應(yīng)該抓住時(shí)機(jī)，盡快改革。五是認(rèn)為建立宅基地退出機(jī)制有助于農(nóng)村人口的城市轉(zhuǎn)移，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)土地資源的高效利用。對(duì)于如何建立宅基地退出機(jī)制，學(xué)者主要有以下三點(diǎn)建議：一是建立完善的宅基地使用和出讓制度，保障土地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，抑制農(nóng)戶無償占地帶來的諸多問題。二是健全農(nóng)村宅基地置換、整理、復(fù)墾機(jī)制，通過配套的政策和資金引導(dǎo)農(nóng)戶有序退出宅基地。三是改革農(nóng)村宅基地管理制度，放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，改善農(nóng)民居住條件。

從筆者及所在團(tuán)隊(duì)近年的農(nóng)村調(diào)研情況看，上述關(guān)于農(nóng)村宅基地利用問題及建立宅基地退出機(jī)制的討論大多似是而非，與占總數(shù)95%的一般農(nóng)村情況不符。當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用問題的出現(xiàn)既與農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)二元體制、不完善的社會(huì)保障制度有關(guān)，更與中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及人口結(jié)構(gòu)有關(guān)，農(nóng)民流動(dòng)及家計(jì)模式是影響宅基地退出的重要因素。將空心村、一戶多宅、小產(chǎn)權(quán)房、宅基地違法流轉(zhuǎn)等問題歸結(jié)于法律制度的滯后及宅基地福利性質(zhì)的牽絆，不僅與廣大農(nóng)村現(xiàn)實(shí)相差甚遠(yuǎn)，而且存在論證邏輯問題。有鑒于此，筆者試圖從人口流動(dòng)機(jī)制、農(nóng)村宅基地性質(zhì)、農(nóng)村宅基地利用三個(gè)方面進(jìn)行回應(yīng)，討論一般農(nóng)村的宅基地問題的形成原因、社會(huì)危害，并嘗試提出一種不需過多資源投入、長(zhǎng)期可持續(xù)的宅基地退出方案。

二、農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵及其利用效率

1.地方性知識(shí)與宅基地內(nèi)涵

目前政學(xué)兩界對(duì)農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。多部法律文件并沒有對(duì)宅基地內(nèi)涵及外延作出明確界定，而學(xué)者們依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行分類和定義。從已有研究來看，關(guān)于農(nóng)村宅基地的定義主要有四種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)民家庭用于建造住宅，包括住房、附屬用房的土地及庭院用地。①二是認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)民建造的住宅用地，它由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撥付，由農(nóng)民長(zhǎng)期使用。②三是認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為保障農(nóng)戶生活需要而撥付給農(nóng)戶的土地，包括住房基地、庭院、輔助住房（廚房、倉(cāng)庫(kù)、廁所）、沼氣池、禽畜舍、柴草垛等。③四是認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)村中包括有建筑物的和沒有建筑物的非耕種用的空白地。④學(xué)界爭(zhēng)議主要集中在以下幾個(gè)方面：一是庭院是否屬于宅基地，二是房前屋后的綠化用地是否屬于宅基地，三是房地聯(lián)體的宅基地，其地理邊界在哪里，四是有房宅基地、無房宅基地與規(guī)劃宅基地之間有何關(guān)系。

中國(guó)農(nóng)村社會(huì)區(qū)域差異極大，農(nóng)村宅基地的民間理解大不相同。這種不同的理解造成農(nóng)村宅基地總量統(tǒng)計(jì)的困難。在湖北省荊門市農(nóng)村，宅基地是一個(gè)以住房占地為中心，向四周大面積延展的土地，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地主要由房屋占地、禾場(chǎng)、園圃、菜園和堰塘組成，這在鄉(xiāng)村兩級(jí)已成為一種“地方性知識(shí)”而被廣泛接受。因而荊門市農(nóng)村的宅基地面積較大，戶均2—3畝非常正常，少數(shù)農(nóng)民宅基地面積甚至達(dá)到7—8畝，主要是園圃及禾場(chǎng)占地較大。第一輪和第二輪國(guó)土資源調(diào)查時(shí)，勘測(cè)人員以地方共識(shí)的宅基地概念作為測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，由此導(dǎo)致宅基地面積的統(tǒng)計(jì)學(xué)擴(kuò)大。

實(shí)際上，在中西部農(nóng)村，許多地方宅基地面積較大，如四川省、重慶市的農(nóng)村房屋一般是前有壩子后有林盤，這些普遍被農(nóng)民認(rèn)為是宅基地，如此，戶均宅基地面積為2—3畝。且在許多農(nóng)民眼里，宅基地與耕地性質(zhì)相差不大，只有有利于生產(chǎn)生活的土地才有價(jià)值。《中華人民共和國(guó)土地管理法》確定的農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的分類與農(nóng)民現(xiàn)實(shí)生活關(guān)聯(lián)不多，農(nóng)民也不太在乎那些抽象的土地權(quán)利。

2.農(nóng)民主位與宅基地利用

農(nóng)民從社會(huì)功能的角度理解宅基地，意味著宅基地的相關(guān)構(gòu)成對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活很重要，農(nóng)民也會(huì)隨時(shí)代變遷改變對(duì)宅基地的理解及利用方式，由此農(nóng)村宅基地利用效率并不低。如在荊門市部分農(nóng)村，隨著技術(shù)進(jìn)步及工業(yè)發(fā)展，堰塘功能處于萎縮狀態(tài)，有些堰塘甚至被廢棄，農(nóng)民也因之不再將堰塘當(dāng)做宅基地。問題是學(xué)界已經(jīng)普遍形成了農(nóng)村宅基地閑置量大，禾場(chǎng)、園圃、堰塘等附屬用地粗放使用，利用效率低的觀點(diǎn)共識(shí)。如王旭東統(tǒng)計(jì)表明，1997—2008年，農(nóng)村人口減少了14%，而村莊用地卻增長(zhǎng)了約4%，呈現(xiàn)人減地增的逆向變化趨勢(shì)，農(nóng)村戶均總用地超過1畝，人均居民點(diǎn)用地高達(dá)229平方米，遠(yuǎn)高于規(guī)定的150平方米。⑤從農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模大，利用率低和散、亂、空現(xiàn)象出發(fā)，學(xué)者得出農(nóng)村土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、農(nóng)村土地整治潛力巨大的結(jié)論，因而呼吁以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策進(jìn)行土地整治的建議大行其道。

對(duì)此，筆者暫且不去評(píng)論在宅基地概念不確定的背景下農(nóng)村居民點(diǎn)用地的測(cè)量及推算邏輯是否科學(xué)，只從宏觀結(jié)構(gòu)約束下的農(nóng)村宅基地利用情況來說明宅基地利用效率的狀況。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民人口數(shù)量存在不同版本，常見的有7億多、8億多、9億多之說。筆者認(rèn)同賀雪峰的判斷，即我國(guó)目前的農(nóng)村人口數(shù)量為8.8億左右。以中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展為前提，即使未來50年內(nèi)人口城市化速度增至50%，農(nóng)村仍將有7—8億人口。⑥也就是說，在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，大部分農(nóng)民仍難以在城市定居生活，還是要像候鳥一樣在城鄉(xiāng)間游走流動(dòng)。農(nóng)村宅基地的不退出與農(nóng)民打工收入不穩(wěn)定及宅基地生產(chǎn)功能難以替代有很大關(guān)系。以農(nóng)民主位的視角審視，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地利用是合理的，土地資源浪費(fèi)只是自上而下的一種表面認(rèn)識(shí)而已。

農(nóng)民收入主要來源于兩部分：一是外出打工，二是在家務(wù)農(nóng)。一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其在國(guó)際體系中的位置決定了大部分進(jìn)城農(nóng)民務(wù)工收入微薄，難以完成勞動(dòng)力的城市再生產(chǎn)。而在城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)下，大量農(nóng)民涌入城市，使得勞動(dòng)力市場(chǎng)供過于求，城市打工者的收入空間被進(jìn)一步壓縮。另一方面，在人多地少的資源束縛及經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)不增收的局面長(zhǎng)期存在。由此，農(nóng)業(yè)收益與打工收益二者共同支撐起小農(nóng)家計(jì)，缺一不可。在上述宏觀結(jié)構(gòu)約束下，農(nóng)村宅基地不僅要承擔(dān)居者有其屋的生活功能、保障農(nóng)業(yè)收益的生產(chǎn)功能，還要承擔(dān)應(yīng)付市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障功能。

為了更好地獲得家庭發(fā)展資金，一般情況下，老人在村種田養(yǎng)活自己，年輕人外出掙錢養(yǎng)小家庭。這在一定程度上造成了宅基地閑置情況。受農(nóng)民城市就業(yè)的影響，有些宅基地閑置時(shí)間長(zhǎng)，有些閑置時(shí)間則較短，宅基地被永久拋棄的情況并不多見。因此，有學(xué)者從村莊空間形態(tài)角度所統(tǒng)計(jì)出的戶均宅基地0.268的容積率，并依此說明農(nóng)村宅基地使用效率低⑦，這種結(jié)論并不符合農(nóng)村宅基地利用的現(xiàn)實(shí)狀況。宅基地使用效率應(yīng)該從小農(nóng)家計(jì)的角度思考，從社會(huì)保障的作用切入。以住宅居住情況來討論宅基地利用效率，不考慮小農(nóng)家計(jì)模式，不考慮農(nóng)民的流動(dòng)機(jī)制，不符合農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

三、農(nóng)村宅基地的功能及其財(cái)產(chǎn)屬性

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，任何一種資源只有自由流轉(zhuǎn)才能形成價(jià)值，進(jìn)而在價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)下流向生產(chǎn)率較高的一方，最終實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。⑧在“流轉(zhuǎn)是提高效率基本方式”的邏輯下，不少學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行立法禁止宅基地使用權(quán)抵押、出租和轉(zhuǎn)讓，是農(nóng)村土地利用低效率及農(nóng)民生活水平不能改善的關(guān)鍵原因，與我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展變遷嚴(yán)重不符合，必須改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)福利思想下的農(nóng)村宅基地管理制度。⑨筆者認(rèn)為，這些觀點(diǎn)對(duì)農(nóng)村宅基地性質(zhì)和功能的理解是有偏差的。過于迷信市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)土地價(jià)值來源缺乏基本認(rèn)識(shí)，會(huì)造成對(duì)現(xiàn)實(shí)宅基地利用狀況的理論誤讀。實(shí)際上，占5%的城郊農(nóng)村和占95%的一般農(nóng)村，其土地利用情況差異極大，一般農(nóng)村的宅基地財(cái)產(chǎn)屬性較弱，學(xué)界所謂農(nóng)民“抱著金飯碗找飯吃”的觀點(diǎn)與一般農(nóng)村的宅基地利用現(xiàn)實(shí)不相符合。

1.農(nóng)村宅基地的生產(chǎn)功能

一般認(rèn)為，農(nóng)村宅基地具有生存保障性與物權(quán)性雙重性質(zhì)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村宅基地逐漸具有物權(quán)屬性和資產(chǎn)屬性，只要放開農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，就能實(shí)現(xiàn)其使用價(jià)值及交換價(jià)值。⑩而筆者在湖北省荊門市農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)?990年代以來就有宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，不過流轉(zhuǎn)價(jià)格普遍較低，一般為2—3萬(wàn)元，有些甚至只有幾千元，且要搭上幾畝土地。買房者多為鄂西、四川等偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民，他們以農(nóng)田肥瘦、水利條件等因素決定房屋買賣價(jià)格，然后落戶該村。當(dāng)?shù)氐摹按畹刭u房”現(xiàn)象延續(xù)至今，目前房屋價(jià)格至多為5萬(wàn)元。

房屋價(jià)格依附于農(nóng)地質(zhì)量且流轉(zhuǎn)價(jià)格低，與“宅基地里頭有資產(chǎn)”的論斷形成鮮明對(duì)比。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民看來，宅基地與農(nóng)地性質(zhì)相差不大，共同發(fā)揮著生產(chǎn)功能，其價(jià)格低與使用價(jià)值低有關(guān)系。若宅基地?zé)o助于小農(nóng)家計(jì)（如離農(nóng)田位置遠(yuǎn)，房屋周圍沒有自留地），則房屋價(jià)格還要低廉不少。少數(shù)在城市落戶的農(nóng)戶，他們可能將老房閑置甚至廢棄。多數(shù)在城市打工的農(nóng)戶則要根據(jù)其在城市就業(yè)狀況來選擇何時(shí)回村居住，他們的居住地點(diǎn)具有不確定性，老房屋就在一段時(shí)期閑置下來。待農(nóng)民收入提高、消費(fèi)能力增強(qiáng)，他們或者回來改建房屋，或者在新地點(diǎn)建房，“空心村”和“一戶多宅”現(xiàn)象就此形成。

因?yàn)檎赜纱寮w無償提供給村民使用，將宅基地交給村集體并不劃算，國(guó)家也沒有相應(yīng)的退出激勵(lì)機(jī)制，少數(shù)進(jìn)城戶便將宅基地閑置下來，或者贈(zèng)與、出售給其他農(nóng)戶。多數(shù)農(nóng)戶出于家計(jì)考慮，將老房屋復(fù)墾為耕地，在上面種菜種糧，農(nóng)村宅基地因此變?yōu)楦?。如果土地收益較多，有些農(nóng)戶甚至將禾場(chǎng)和園圃復(fù)墾，在上面種植經(jīng)濟(jì)作物，筆者在湖北省荊門市、湖南省衡陽(yáng)市、湖北省十堰市農(nóng)村均發(fā)現(xiàn)類似情況。國(guó)家2000年出臺(tái)退耕還林政策時(shí)，一些農(nóng)戶就在廢棄的宅基地上種植樹木。目前的情況是糧價(jià)太低，農(nóng)業(yè)收益太少，農(nóng)戶復(fù)墾宅基地的動(dòng)力不足，不少宅基地因此長(zhǎng)期閑置。盡管如此，農(nóng)民還是需要通過種植糧食來保障基本的生存需要，農(nóng)村建房地點(diǎn)的選擇還是要服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方便。

學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)城市規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)張，各類建設(shè)用地將十分旺盛，在保障發(fā)展、保護(hù)耕地的壓力下，盤活農(nóng)村宅基地，可以減少耕地減少問題，保障糧食安全。B11對(duì)此，筆者認(rèn)為，該論點(diǎn)沒有認(rèn)識(shí)到當(dāng)前不少農(nóng)村出現(xiàn)耕地拋荒問題的主要原因是糧食價(jià)格低、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差、農(nóng)民種田動(dòng)力不足，這種通過政策刺激來復(fù)墾宅基地，不僅浪費(fèi)國(guó)家資金、增加行政成本，而且復(fù)墾出的耕地質(zhì)量及維護(hù)效果也難以保證。實(shí)際上，保護(hù)耕地的目標(biāo)是保護(hù)生產(chǎn)糧食能力，糧食生產(chǎn)能力及生產(chǎn)潛力遠(yuǎn)比糧食生產(chǎn)量重要。B12

2.農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性

相關(guān)研究認(rèn)為，農(nóng)村宅基地作為最重要的生產(chǎn)要素，只要進(jìn)行充分交易和充分競(jìng)爭(zhēng)，就能顯示其資產(chǎn)價(jià)值。成都市增減掛鉤及重慶市地票政策的實(shí)踐效果也已證明，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度具有重大戰(zhàn)略意義B13。問題是賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利，有時(shí)并不能實(shí)現(xiàn)土地變資源、資源變資產(chǎn)的效果。

湖北省荊門市農(nóng)村的“搭地賣房”現(xiàn)象在中西部農(nóng)村非常普遍，務(wù)實(shí)的農(nóng)戶廉價(jià)流轉(zhuǎn)宅基地，并非他們不懂土地的資產(chǎn)價(jià)值，而是宅基地比耕地的生產(chǎn)收益小。

決定土地價(jià)格的是土地使用價(jià)值（如土地質(zhì)量好、區(qū)位條件好）及土地供求狀況，學(xué)界常講的農(nóng)地非農(nóng)使用的級(jí)差地租受土地供求關(guān)系影響，與城市化、工業(yè)化發(fā)展帶來的土地增值有很大關(guān)系B14。農(nóng)村宅基地不是勞動(dòng)產(chǎn)品，不具有使用價(jià)值，是否參與市場(chǎng)流通與宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的有無關(guān)系不大。B15在土地資源有限及保護(hù)耕地的前提下，國(guó)家對(duì)土地用途進(jìn)行管理，嚴(yán)格控制進(jìn)入市場(chǎng)的土地?cái)?shù)量，導(dǎo)致土地供給的稀缺并產(chǎn)生高價(jià)格。土地資源與一般商品的差別在于它具有不可移動(dòng)性，城市化要擴(kuò)張，只能占有特定位置的土地，城郊農(nóng)村的土地包括宅基地因此迅速升值。

中西部農(nóng)村的宅基地價(jià)格上漲與國(guó)家2008年出臺(tái)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策有關(guān)。為實(shí)現(xiàn)“保紅線、保發(fā)展”的任務(wù)，國(guó)家采取偏緊的土地供給策略，并按年度下達(dá)用地計(jì)劃，帶來建設(shè)用地的指標(biāo)稀缺，造成指標(biāo)市場(chǎng)的供不應(yīng)求。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策并沒有實(shí)現(xiàn)將復(fù)墾出的農(nóng)村宅基地作為生產(chǎn)要素參與到與勞動(dòng)力、資本結(jié)合中去的功能，而只是為了一減一增以獲取城市發(fā)展的用地指標(biāo)，一般農(nóng)村宅基地被復(fù)墾為耕地并產(chǎn)生指標(biāo)價(jià)值。指標(biāo)與實(shí)地的不同是指標(biāo)只有數(shù)量區(qū)別，沒有區(qū)位好壞，它完全依賴于政府調(diào)控和偏緊的供給策略，一旦像金融證券那樣放開，指標(biāo)市場(chǎng)將供大于求，指標(biāo)價(jià)格將會(huì)大跌，農(nóng)村宅基地的價(jià)值也就不會(huì)再顯化B16。

當(dāng)前95%的農(nóng)村宅基地要素價(jià)值缺乏，資產(chǎn)屬性較弱，以促進(jìn)生產(chǎn)生活方便為其主要任務(wù)。主張放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或?qū)嵭姓赜袃斒褂玫挠^點(diǎn)，忽略了土地的不可移動(dòng)性及價(jià)值來源，沒有關(guān)注到宅基地對(duì)農(nóng)民家計(jì)的維系功能，因而難以對(duì)癥下藥，也很難得出合理的宅基地退出建議。

四、建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制

1.宅基地利用亂象的由來

在廣大的中西部農(nóng)村，宅基地是農(nóng)民的生產(chǎn)生活場(chǎng)所，兼具家庭經(jīng)濟(jì)及生活方式雙重功能。農(nóng)村宅基地的利用問題，除了與宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形態(tài)有關(guān)外，還與基層治理狀況、小農(nóng)家計(jì)模式及農(nóng)民群體的分化有關(guān)。從筆者及所在團(tuán)隊(duì)的調(diào)查來看，農(nóng)村宅基地存在一戶多宅、宅基地閑置、空心村等亂象，主要有以下原因造成。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的缺乏。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少村莊的堰塘淤塞廢棄，灌溉渠道年久失修，機(jī)耕道毀壞嚴(yán)重，農(nóng)技服務(wù)基本缺乏。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的供給及維護(hù)不足使種田成為一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦勞累與農(nóng)業(yè)低收益形成鮮明對(duì)比。一些農(nóng)戶被迫“搭地賣房”，到別處安家種田，成為職業(yè)農(nóng)民。另外，盡管我國(guó)近年來一直在推行新農(nóng)村建設(shè)，但不少村莊依然沒有公共文化設(shè)施，有些村莊連基礎(chǔ)的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、道路等公共品都供給不足，難以適應(yīng)農(nóng)民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要。這些因素使得“外擴(kuò)內(nèi)空”或“人走屋空”的空心村出現(xiàn)成為必然。

第二，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分化及農(nóng)民階層的出現(xiàn)。大規(guī)模流動(dòng)及就業(yè)方式的差異，帶來農(nóng)民群體的經(jīng)濟(jì)分化，有些地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民階層分化。筆者以土地為主要變量，將農(nóng)民分為脫離土地階層、舉家外出務(wù)工階層、半工半農(nóng)階層、小農(nóng)兼業(yè)階層、村莊貧弱階層。B17不同農(nóng)民階層對(duì)老房子的功能訴求有所不同：脫離土地階層大多在城市安家落戶，他們可能出售或閑置老宅基地；舉家外出務(wù)工階層、半工半農(nóng)階層的宅基地多存在“季節(jié)性閑置”；小農(nóng)兼業(yè)階層、半工半農(nóng)階層因其經(jīng)濟(jì)收入屬中上等水平，對(duì)生活舒適度要求提高，有可能再擇地建新房。由此，“一戶多宅”及住宅空心化的問題在所難免。

第三，國(guó)家政策及地方政府的推動(dòng)。國(guó)家政策在執(zhí)行中并不一定一帆風(fēng)順，它需要地方政府的配合和大力推動(dòng)。在政策執(zhí)行過程中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)意外后果，從而造成農(nóng)戶易地居住，老宅基地因此廢棄。如新農(nóng)村建設(shè)政策要求做好村莊規(guī)劃，實(shí)行集中居住，而有些村莊無建設(shè)用地可規(guī)劃，又不允許占耕地建房，由此造成農(nóng)民被迫到城鎮(zhèn)買房的情況。有些地方政府為活躍本地經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，要求村民到集鎮(zhèn)買房，或者在較遠(yuǎn)的小區(qū)居住，不批準(zhǔn)村民在村內(nèi)就近建房，由此造成小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展及“一戶多宅”問題。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展及打工經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)。不少地方的中心城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，中小企業(yè)到這些城鎮(zhèn)落戶，帶來人口的鎮(zhèn)域流動(dòng)及相關(guān)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)給付的報(bào)酬不高，維持小家庭生存尚且不易，更別說贍養(yǎng)老人的問題，由此出現(xiàn)“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半農(nóng)”的就業(yè)模式。子代為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上班方便，一般會(huì)就近建房，然后長(zhǎng)期居住于此。老人居住在老宅，以種地為生，宅基地利用效率因此不高。加之老人去世，時(shí)過境遷，“一戶多宅”及宅基地閑置現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地

2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)6232個(gè)農(nóng)民工的宅基地退出意愿進(jìn)行調(diào)查，在回答“如果您進(jìn)城定居，希望如何處置老家宅基地或房產(chǎn)”的問題上，選擇希望能“保留農(nóng)村宅基地和房產(chǎn)，將來備用”B18的農(nóng)民工有3550人，占抽樣總數(shù)的2/3。而筆者于2012年在重慶市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，重慶市政府為讓到重慶市打工的400多萬(wàn)農(nóng)民工順利進(jìn)城，曾推行過多種優(yōu)惠政策，包括宅基地?fù)Q社保，獲得宅基地復(fù)墾收益等，其實(shí)踐結(jié)果卻是轉(zhuǎn)戶口的農(nóng)民工只有100萬(wàn)，且這100萬(wàn)農(nóng)民工中多數(shù)不愿意有償退出宅基地。

學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元的土地制度、社會(huì)保障制度、戶籍制度是影響農(nóng)民宅基地退出的關(guān)鍵原因。這只是看到了問題的一個(gè)方面。筆者以為，農(nóng)民宅基地利用問題的出現(xiàn)是多種因素交互影響的結(jié)果，小農(nóng)家計(jì)模式是影響宅基地利用形態(tài)的根本原因，通過有償退出方式解決宅基地利用問題，不僅政策效果微弱，而且會(huì)帶來諸多現(xiàn)實(shí)問題。

當(dāng)前廣大中西部地區(qū)的宅基地利用出現(xiàn)兩大特點(diǎn)：一是建房愿望強(qiáng)烈。隨著家庭收入的提高及消費(fèi)能力的增強(qiáng)，農(nóng)民的物質(zhì)文化需求迅速提升，對(duì)房屋的生產(chǎn)生活功能要求快速提高，改建或新建房屋的愿望強(qiáng)烈。二是建房行動(dòng)謹(jǐn)慎。建房問題是農(nóng)民生命中的大事，建一幢漂亮的樓房花銷不小，需要花費(fèi)多數(shù)農(nóng)民辛苦半生的積蓄。因此，要保證房屋的可持續(xù)利用，需要在建房地點(diǎn)及房屋結(jié)構(gòu)上認(rèn)真思考、謹(jǐn)慎行動(dòng)。農(nóng)民為建房憂慮、猶豫是農(nóng)村社會(huì)的常態(tài)。整體上看，農(nóng)民在建房上的糾結(jié)，既出于其對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及公共服務(wù)的心理預(yù)期，也出于對(duì)國(guó)家政策變動(dòng)及地方政府發(fā)展思路的總體預(yù)測(cè)。如何通過強(qiáng)有力的國(guó)家規(guī)劃及基層政府的有效行政，使農(nóng)民有序退出宅基地，并在居民點(diǎn)建設(shè)上兼顧群眾需求與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，不僅關(guān)系到建設(shè)資金的節(jié)約和有效利用，而且關(guān)系到農(nóng)民安居樂業(yè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略大局。

科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地，相關(guān)部門應(yīng)堅(jiān)持以人為本、科學(xué)規(guī)劃、因地制宜的原則，尤其應(yīng)注意考察當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)模式及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化情況，統(tǒng)籌兼顧，分類指導(dǎo)，有序推進(jìn)。出于對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民流動(dòng)機(jī)制以及鄉(xiāng)村治理狀況的綜合考慮，筆者以為，村莊是多數(shù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的棲息地、休閑娛樂的精神家園，通過加強(qiáng)村莊規(guī)劃及土地管理，可實(shí)現(xiàn)宅基地有序退出及新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)。

第一，在新村居民點(diǎn)建設(shè)上，加強(qiáng)村莊規(guī)劃。主要從以下原則考慮：一是有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民家計(jì)來源的重要部分，不可或缺。農(nóng)民易地建房，應(yīng)考慮生產(chǎn)方便，除此之外，還應(yīng)考慮農(nóng)民對(duì)購(gòu)物、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的需求。在新村居民點(diǎn)建設(shè)上，搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃，加強(qiáng)公共品供給，通過推進(jìn)公共設(shè)施和公共服務(wù)均等化，為農(nóng)民退出老宅基地創(chuàng)造條件。二是有利于農(nóng)民社會(huì)交往及農(nóng)村精神文化建設(shè)。新村居民點(diǎn)建設(shè)既是鄉(xiāng)村空間的重組，也是社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)。制定住宅規(guī)劃，需要精心考慮農(nóng)民在生活互助及精神交流方面更頻繁、更默契等因素，營(yíng)造良好的村莊文化氛圍，增強(qiáng)新村居民點(diǎn)的凝聚力，引導(dǎo)農(nóng)民退出老宅基地，搬到新村居民點(diǎn)居住。三是居民點(diǎn)建設(shè)應(yīng)兼顧現(xiàn)實(shí)與長(zhǎng)遠(yuǎn)。農(nóng)民在建房上的糾結(jié)，主要是擔(dān)心房屋升級(jí)換代過快及有可能再搬遷。在新村居民點(diǎn)建設(shè)上，要考慮現(xiàn)實(shí)因素，同時(shí)考慮村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)憂慮，將農(nóng)民訴求作為新村建設(shè)的重點(diǎn)，消除農(nóng)民的后顧之憂。

第二，加強(qiáng)土地管理，保證農(nóng)民有序退出宅基地，減少農(nóng)民普遍多占宅基地的問題，達(dá)到節(jié)約利用土地的目的。加強(qiáng)土地管理，實(shí)現(xiàn)土地管理方式創(chuàng)新，可從以下幾點(diǎn)著眼：一是增強(qiáng)農(nóng)民集約節(jié)約利用土地的意識(shí)。大力宣傳宅基地集約化使用的意義，幫助農(nóng)民樹立正確的建房觀和宅基地觀，堅(jiān)持“一戶一宅”的法律法規(guī)教育，引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地。二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民“建新拆舊”的管理。嚴(yán)格審批，完善監(jiān)察，嚴(yán)厲打擊亂占耕地建房的行為，對(duì)擅自擴(kuò)大宅基地面積的，要進(jìn)行罰款、賠償或房屋拆除。對(duì)于新建住房的農(nóng)戶，要求其必須退出老宅基地并備案調(diào)查，加強(qiáng)巡查和督察力度?！耙粦舳嗾?、“空心村”問題的形成原因復(fù)雜，應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際，做好調(diào)查清理，擬定解決方案。三是完善宅基地管理制度。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所建設(shè)，在人員編制、辦公經(jīng)費(fèi)、政策傾斜等方面給予支持，增強(qiáng)其管理農(nóng)村宅基地的能力與動(dòng)力。建立宅基地動(dòng)態(tài)巡查制度，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察，搞好宅基地專項(xiàng)清理工作，健全宅基地管理政策。對(duì)執(zhí)法不嚴(yán)、違規(guī)審批、侵害百姓權(quán)益的行為，監(jiān)察部門要追究相關(guān)人員的行政責(zé)任。

總之，完善土地利用規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民本位、循序漸進(jìn)的原則，鼓勵(lì)農(nóng)民向新村居民點(diǎn)集中，引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地。在堅(jiān)持宅基地基本制度的前提下，完善操作性差、與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的政策，提高相關(guān)管理主體的執(zhí)行能力，建立對(duì)違規(guī)管理的問責(zé)機(jī)制，建立常態(tài)化土地巡查制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、村社、小農(nóng)三者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、余論

學(xué)界對(duì)農(nóng)村宅基地問題的諸多討論，其問題意識(shí)大多來源于建設(shè)用地指標(biāo)緊張、耕地占用受限帶來的城市發(fā)展乏力問題。在保障18億畝耕地紅線、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理用地需求的背景下，中央政府進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，采取偏緊的建設(shè)用地供給策略，造成實(shí)地與指標(biāo)的供不應(yīng)求及相對(duì)高價(jià)問題。地方政府為了獲取土地財(cái)政，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有強(qiáng)烈的突破中央宏觀調(diào)控的沖動(dòng)。國(guó)土資源部2008年出臺(tái)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，將城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，讓地方政府看到了獲取建設(shè)用地指標(biāo)的希望。由此，地方政府集中復(fù)墾部分農(nóng)村宅基地以增加建設(shè)用地指標(biāo)，支援城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得復(fù)墾的宅基地具有了較高價(jià)值。對(duì)此，一些學(xué)者認(rèn)為一般農(nóng)村宅基地具有資產(chǎn)屬性，并演繹出不少空間形態(tài)上的宅基地利用問題，這使得農(nóng)村宅基地的性質(zhì)、功能實(shí)質(zhì)、問題根源被忽略。以有償退出及使用權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的宅基地退出方案實(shí)際上是不可取的，因?yàn)閷?duì)土地要素的過分關(guān)注以及對(duì)政策實(shí)踐機(jī)制的忽視，不少地方在宅基地退出問題上變成了趕農(nóng)民上樓、大拆大建的短期工程，損害了農(nóng)民的利益。

宅基地退出機(jī)制的建立，不僅要考慮國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，還應(yīng)呼應(yīng)農(nóng)民主體訴求。以規(guī)劃和管理為主，注重農(nóng)民生產(chǎn)生活方便，重視農(nóng)村精神文化建設(shè)，兼顧現(xiàn)實(shí)與長(zhǎng)遠(yuǎn)的宅基地退出和新村建設(shè)方案，不需要太多資源投入，即可實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活條件改善、村莊居住環(huán)境改觀、國(guó)家資金用到實(shí)處的目標(biāo)。B19這種一舉三得的宅基地退出和新村建設(shè)方案，值得我們深入調(diào)研，總結(jié)論證。

注釋

①B18張?jiān)迫A等：《完善與改革農(nóng)村宅基地制度研究》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2011年，第1、9頁(yè)。

②韓俊：《中國(guó)農(nóng)村土地問題調(diào)查》，上海遠(yuǎn)東出版社，2009年，第83頁(yè)。

③馬克偉：《土地大辭典》，長(zhǎng)春出版社，1991年，第1016頁(yè)。

④南路明、肖志岳：《中華人民共和國(guó)地產(chǎn)法律制度》，中國(guó)法制出版社，2005年，第73頁(yè)。

⑤王旭東：《中國(guó)農(nóng)村宅基地制度研究》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2011年，第125頁(yè)。

⑥賀雪峰：《鄉(xiāng)村的前途》，山東人民出版社，2006年，第19—37頁(yè)。

⑦盧艷霞等：《浙江農(nóng)民宅基地退出模式調(diào)研與思考》，《中國(guó)土地科學(xué)》2011年第1期。

⑧[美]科斯：《社會(huì)成本問題》，《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，上海人民出版社，1994年，第2頁(yè)。

⑨參見劉?。骸吨袊?guó)土地法理論研究》，法律出版社，2006年，第322—325頁(yè)；歐陽(yáng)安蛟等：《農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立探討》，《中國(guó)土地科學(xué)》2009年第10期；劉彥隨、龍花樓等：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告——農(nóng)村空心化及其整治策略》，科學(xué)出版社，2011年，第10頁(yè)。

⑩參見韓康：《啟動(dòng)中國(guó)農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)化改革》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期；周其仁：《增加中國(guó)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入》，《農(nóng)村金融研究》2009年第11期；劉?。骸吨袊?guó)土地法理論研究》，法律出版社，2006年，第323—325頁(yè)。

B11參見劉彥隨、龍花樓等：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告——農(nóng)村空心化及其整治策略》，科學(xué)出版社，2011年，第13頁(yè)；喻文莉：《轉(zhuǎn)型期宅基地使用權(quán)制度研究》，法律出版社，2011年，第179頁(yè)；范喬希：《“保紅線、保發(fā)展”的轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌思路分析》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2011年第22期。

B12賀雪峰：《土地問題的事實(shí)與認(rèn)識(shí)》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2012年第2期。

B13參見周其仁：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2010年第2期；韓康：《宅基地制度存在三大矛盾》，《人民論壇》2008年第7期；嚴(yán)金明、王晨：《基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地管理制度改革創(chuàng)新模式評(píng)析與政策選擇》，《中國(guó)軟科學(xué)》2011年第7期。

B14周誠(chéng)：《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，商務(wù)印書館，2003年，第316—324頁(yè)。

B15商品價(jià)值與商品的自然屬性和功能有關(guān)，單純的流通不產(chǎn)生價(jià)值。詳見孟勤國(guó)：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，《法學(xué)評(píng)論》2005年第4期。

B16賀雪峰：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑研究——以成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐調(diào)查為基礎(chǔ)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2013年第2期。

第7篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)權(quán)；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；規(guī)制

[中圖分類號(hào)]F321.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-736X（2012）06-0082-04

我國(guó)人口眾多且集中在農(nóng)村，致使農(nóng)村宅基地占地量并非少數(shù)，加之現(xiàn)行法律對(duì)其流轉(zhuǎn)施加嚴(yán)格限制，隨之而來的是違法審批和占用耕地的膨脹，如此種種因素導(dǎo)致農(nóng)村宅基地占地?cái)?shù)量驚人。由于宅基地已經(jīng)審批確定便具有永久性，很難隨外遷居住、生老病死等情景變化進(jìn)行及時(shí)的效用性調(diào)整，使許多宅基地處于閑置狀態(tài)。隨著土地資源的日益稀缺，宅基地的處分利用可在一定程度上緩解人多地少的矛盾，化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需求的危機(jī)。如何使現(xiàn)有宅基地資源被充分利用，涉及許多政策和措施，其中深化農(nóng)村宅基地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)不失為當(dāng)前行之有效之舉。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐之探索及放寬流轉(zhuǎn)之功用考察

隨著對(duì)現(xiàn)有土地資源的珍視，受實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的強(qiáng)烈愿望所驅(qū)使，盡管沒有國(guó)家的統(tǒng)一號(hào)召，但各地紛紛展開了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索，出現(xiàn)眾多不同模式。如2008年浙江嘉興市委、市政府結(jié)合實(shí)際，以打造城鄉(xiāng)一體化先行地為目標(biāo)，啟動(dòng)展開了以“宅基地與承包地分開、搬遷地與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)指揮社會(huì)保障”為主要內(nèi)容的“兩分兩換”試點(diǎn)工作。其他宅基地流轉(zhuǎn)模式為天津的“宅基地?fù)Q房模式”、重慶“雙換模式”以及其他地區(qū)適用的“填實(shí)插建”、“部分搬遷”、“整體搬遷”等模式。另外，根據(jù)2009年對(duì)全國(guó)4省（貴州、湖北、山東、黑龍江）480戶農(nóng)民的調(diào)查表明，把宅基地轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民的比例為13，8%，贊成轉(zhuǎn)讓的受訪農(nóng)民在2009年的調(diào)查中所占比例為32，9%，把宅基地轉(zhuǎn)作他用的情況也較為普遍，受訪農(nóng)民認(rèn)為宅基地可以專門用作住房以外的經(jīng)營(yíng)性用途的占38，02%。這些實(shí)踐探索和調(diào)查資料表明：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展已產(chǎn)生巨大動(dòng)力，并促使各項(xiàng)制度規(guī)定必須適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，否則，這些制度就會(huì)在一定程度上阻礙實(shí)踐發(fā)展，而且實(shí)踐也會(huì)突破這些規(guī)定，創(chuàng)設(shè)新的發(fā)展模式。同時(shí)，這些宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)間也折射出放寬農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有盤活土地資源存量，發(fā)揮資源合理配置之功用，具體表現(xiàn)為以下三點(diǎn)。

（一）實(shí)現(xiàn)土地用益物權(quán)之功用

物權(quán)的收益之功用實(shí)現(xiàn)需要物權(quán)主體充分行使其所享之權(quán)，使用方式表現(xiàn)為轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)要實(shí)現(xiàn)其收益功用，也需采用這些流轉(zhuǎn)方式和途徑，而流轉(zhuǎn)的自由程度對(duì)宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。原因在于：一方面，使宅基地使用權(quán)的相關(guān)主體獲得很大解放，引發(fā)社會(huì)進(jìn)步之動(dòng)力，這些主體的主動(dòng)性、創(chuàng)造性大大增強(qiáng)；另一方面，由于宅基地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)，不僅可實(shí)現(xiàn)土地資源之收益，還可發(fā)揮土地所附之物之效益，使客體物的價(jià)值在流轉(zhuǎn)中得以展現(xiàn)。

（二）使國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)趨向平等

我國(guó)土地所有權(quán)分為國(guó)家所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。當(dāng)今，國(guó)家土地所有權(quán)可在法定范圍內(nèi)采用抵押、出租等較為自由的方式流轉(zhuǎn)，而集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)相對(duì)受限，如家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不準(zhǔn)抵押、農(nóng)村宅基地使用權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓給本集體組織之外成員。這些法律規(guī)定使國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式差異很大，由此導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)。另外，這些流轉(zhuǎn)差異之規(guī)定并沒有阻止市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下集體土地使用權(quán)的違規(guī)交易，加之管制不夠規(guī)范，致使集體土地所有權(quán)在私下交易中濫用權(quán)利、侵權(quán)現(xiàn)象不時(shí)發(fā)生，不僅浪費(fèi)了部分土地資源，同時(shí)損害了相關(guān)集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)土地資源的充分利用

隨著城市化發(fā)展步伐的加快，對(duì)土地資源的需求相對(duì)增加，現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地量難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，許多耕地被侵占，甚至一些地方連基本農(nóng)田都被破壞。另外，由于農(nóng)村人口增加，致使農(nóng)村居民住宅建設(shè)大幅度增加，且僅僅利用地面空間。此種情勢(shì)下，許多耕地被違法批為宅基地使用。同時(shí)，一些農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)置樓房之后，原有的宅基地就處于閑置狀態(tài)，其數(shù)量巨大，導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)，這一現(xiàn)象在一定程度上可歸因于宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)所至。若農(nóng)村宅基地使用權(quán)能像國(guó)有土地那樣自由流轉(zhuǎn)，一方面，可大大減少新宅基地之審批，減少對(duì)耕地的侵占；另一方面，現(xiàn)有宅基地經(jīng)過不同方式流轉(zhuǎn)后可騰出更多土地，以補(bǔ)償農(nóng)村建設(shè)用地和耕地之用。

二、現(xiàn)行法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之限制所導(dǎo)致的沖突

對(duì)比現(xiàn)行法律規(guī)定和實(shí)踐需求，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之規(guī)定具有以下缺陷。一是國(guó)家法律與地方性法規(guī)的沖突。為指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐，一些地方政府頒布了突破現(xiàn)行法律規(guī)定的地方性法規(guī)。如2005年10月，廣東省政府了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，其中規(guī)定：集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)同權(quán)、同價(jià)，可以進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。這是全國(guó)首個(gè)在全省進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理的省份。2010年7月，重慶市頒布了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》，確立農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)城、宅基地可換城鎮(zhèn)住房的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式。地方性法規(guī)的突破性規(guī)定反映了市場(chǎng)實(shí)踐的需求和廣大農(nóng)民的心愿。二是宅基地繼承與一戶一宅的沖突。現(xiàn)行法律制度承認(rèn)房屋的所有權(quán)轉(zhuǎn)移和地隨房走之做法，故而出現(xiàn)已經(jīng)擁有一處宅基地使用權(quán)的人，會(huì)因房屋買賣、繼承而獲得兩處以上宅基地使用權(quán)。這與我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第62條第l款規(guī)定的“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不能超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”相矛盾。三是宅基地使用權(quán)有限流轉(zhuǎn)與用益物權(quán)性質(zhì)的不相符。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（[1999]39號(hào)）中規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)村集體土地建住宅。另外，2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和2004年國(guó)土資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》都規(guī)定：嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地。這種制度造成農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能在本集體組織內(nèi)部而不能跨區(qū)和在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，影響了土地使用價(jià)值的發(fā)揮。另外，我國(guó)的《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》明確規(guī)定宅基地不能用于抵押。這些規(guī)定與宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)存在沖突。用益物權(quán)是指對(duì)他人所有的財(cái)產(chǎn)依法所享有的占有、使用和收益的權(quán)利。宅基地使用權(quán)是集體組織成員在本集體土地所有權(quán)上繼受取得的用益物權(quán)，本應(yīng)享有占有、使用和收益三項(xiàng)權(quán)能，但由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，致使其通過轉(zhuǎn)讓而獲得收益權(quán)能缺乏真正的意義。

三、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度所引發(fā)的現(xiàn)實(shí)問題

（一）嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源

隨著科技的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日益現(xiàn)代化，農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)大量剩余，紛紛涌向城市發(fā)展，一些發(fā)展好的務(wù)工人員在城市購(gòu)置了房產(chǎn)，因而使其在農(nóng)村的宅基地和房屋閑置。再者，國(guó)家30年土地承包期不變的政策，除部分村委自行調(diào)整土地承包之外，導(dǎo)致許多農(nóng)戶人口增加或減少，而承包地的數(shù)量卻沒有變化，使得許多農(nóng)村集體組織的村民擁有的土地出現(xiàn)嚴(yán)重不均，有的家庭人均幾畝之多，而有的家庭人均不足1畝；也導(dǎo)致部分村民因進(jìn)城上班或務(wù)工離開原集體之后卻還擁有承包地之現(xiàn)象。這種現(xiàn)象致使一些土地不能得到很好耕種，一定程度上出現(xiàn)土地資源的浪費(fèi)，難以實(shí)現(xiàn)物盡其用的功能。

（二）引發(fā)私下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

現(xiàn)代社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展機(jī)制引發(fā)了人們對(duì)發(fā)展資源的格外重視，其中包括土地資源。國(guó)家基于保障農(nóng)民利益的考慮做出了禁止宅基地自由流轉(zhuǎn)的規(guī)定，使得宅基地使用權(quán)具有鮮明的社會(huì)福利和社會(huì)保障性質(zhì)。這阻礙了部分農(nóng)民欲實(shí)現(xiàn)其多余土地資源效益的愿望。一旦具有發(fā)展動(dòng)力和土地資源效益愿望的雙方產(chǎn)生契合，他們就會(huì)規(guī)避國(guó)家的監(jiān)管，私下進(jìn)行土地使用權(quán)交易，或者變相進(jìn)行交易。這種私下混易現(xiàn)象不僅不利于集體，也不利于農(nóng)民利益，同時(shí)造成國(guó)家法律制度的破壞。

（三）不利于農(nóng)民融資發(fā)展

改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策給農(nóng)民提供了廣闊的自由發(fā)展空間，造成發(fā)展方式和收益方式多樣化。同時(shí)，預(yù)防和減少風(fēng)險(xiǎn)的心理促使他們采取合伙、合資等融資發(fā)展模式。作為資金來源渠道較少的農(nóng)民迫切想利用有限的部分土地資源。在國(guó)家法律明確禁止抵押的情況下，農(nóng)民利用土地使用權(quán)進(jìn)行融資發(fā)展的愿望受到遏制。

（四）減緩城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的步伐

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限與城市土地交易自由化形成了鮮明對(duì)比，造成農(nóng)民不能利用土地資源獲得最大收益，壓制了農(nóng)村發(fā)展的部分動(dòng)力，這在很大程度上造成城市發(fā)展快，而農(nóng)村發(fā)展慢，城鄉(xiāng)分化嚴(yán)重，使本來發(fā)展不平衡之現(xiàn)象更加嚴(yán)重。而且，這種制度形成城鄉(xiāng)居民遷徙之障礙，影響城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

四、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持的基本原則和具體的完善建議

快速發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度提出拷問和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，許多地方根據(jù)黨的十七大關(guān)于深化的精神，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行了積極探索?？偨Y(jié)有益經(jīng)驗(yàn)，完善現(xiàn)行立法進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐、保護(hù)農(nóng)民利益是當(dāng)務(wù)之急。

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持的原則

1 以農(nóng)民利用為出發(fā)點(diǎn)，兼顧集體利益。在我國(guó)十多億人口中，八億農(nóng)民切除了一些承包地之外無更多財(cái)產(chǎn)。因此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度應(yīng)更多反映農(nóng)民的愿望和要求。同時(shí)，對(duì)作為土地所有權(quán)主體的集體應(yīng)給予考慮，以維護(hù)體所有制的基礎(chǔ)。在處理宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的利益分配關(guān)系時(shí)，應(yīng)優(yōu)先保護(hù)農(nóng)民的利益。同時(shí)，對(duì)作為土地所有者的集體也應(yīng)予以兼顧。對(duì)實(shí)際占用土地面積超過標(biāo)準(zhǔn)的部分的流轉(zhuǎn)收益應(yīng)全部上繳，以保護(hù)集體利益，從而防止個(gè)別農(nóng)民利用宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)損害集體利益。

2 土地使用權(quán)制度改革應(yīng)遵循相應(yīng)法理和實(shí)踐要求。土地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，應(yīng)充分體現(xiàn)他物權(quán)的原理。因此，土地使用權(quán)制度的改革應(yīng)重點(diǎn)放在與土地他物權(quán)相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)權(quán)交易上，充分實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利最大自由化，以促進(jìn)土地使用權(quán)制度與其他物權(quán)制度的深度結(jié)合，探索和發(fā)展土地公有制條件下的多種實(shí)現(xiàn)形式。另外，部分地方政府和農(nóng)民個(gè)人根據(jù)本地實(shí)際情況推行的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)新實(shí)踐對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，要求立法做出回應(yīng)，以便宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范運(yùn)行。

3 根據(jù)農(nóng)村社會(huì)保障完善程度確定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)自由度。農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全時(shí)，依據(jù)身份分配的宅基地具有一定社會(huì)保障功能。然而，目前這種保障方式卻限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，影響到其使用價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)，造成部分宅基地閑置、私下流轉(zhuǎn)和農(nóng)民融資困難等弊病。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限與現(xiàn)代物權(quán)制度的發(fā)展趨勢(shì)不相協(xié)調(diào)。基于此，我國(guó)的現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度應(yīng)隨著農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善狀況作相應(yīng)調(diào)整，適度放寬以發(fā)揮土地資源的效益。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的完善設(shè)想

1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體應(yīng)擴(kuò)大?，F(xiàn)行法律將宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主體限制在本集體組織成員之間，既不利于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，有時(shí)也會(huì)造成宅基地主體身份的沖突。為此。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受讓人的主體資格不應(yīng)以本集體成員為限，應(yīng)作放寬處理，可包括本集體組織以外的人，既包括其他集體組織的成員，也包括城鎮(zhèn)居民。至于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是否必須征得集體所有權(quán)人的同意，學(xué)界有不同建議。我們認(rèn)為，若未來法律規(guī)定集體組織有權(quán)從宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中獲得利益時(shí)，應(yīng)取得宅基地所有權(quán)人的同意，但不應(yīng)干涉過多，以集體組織和其成員的利益不受損害為限。

2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式應(yīng)多樣化。根據(jù)物權(quán)及其流轉(zhuǎn)法理，宅基地使用權(quán)屬于他物權(quán)，理應(yīng)允許采取租賃、抵押等多種流轉(zhuǎn)方式。但同時(shí)應(yīng)體現(xiàn)宅基地使用權(quán)的特殊性，其流轉(zhuǎn)方式的多樣化不應(yīng)造成土地使用權(quán)的濫用和亂轉(zhuǎn)。無論是宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓或是宅基地使用權(quán)隨同房屋一起轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓宅基地農(nóng)民不允許再分配宅基地。

3 實(shí)行宅基地使用權(quán)有償和有期制度。按現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)實(shí)行的是無償、無期限制度。這種制度保障了農(nóng)民的利益，但在土地利用方式多元化的今天，日益暴露出很多弊端，如一戶多宅、耕地大量被占等。這不利于總體上維護(hù)集體組織的利益。因此，為保證宅基地的合理利用，宅基地使用權(quán)應(yīng)實(shí)行有償和限定期限制度。此種制度的實(shí)行可帶來相應(yīng)好處：一方面，可提高土地使用效率，避免宅基地多占濫用；另一方面，可發(fā)揮土地的市場(chǎng)價(jià)值，盤活農(nóng)民的房產(chǎn)價(jià)值。0這符合他物權(quán)有期限限制的法理。借鑒城市住宅用地使用權(quán)為70年的規(guī)定，可規(guī)定宅基地使用權(quán)的有效期為70年，期間屆滿是否可以續(xù)期及續(xù)期次數(shù)應(yīng)根據(jù)其他國(guó)家的通常做法明確做出法律規(guī)定。

五、促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之配套制度建設(shè)

（一）強(qiáng)化宅基地使用權(quán)及房屋產(chǎn)權(quán)的登記制度

根據(jù)物權(quán)的基本原理，產(chǎn)權(quán)明晰是進(jìn)行規(guī)范流轉(zhuǎn)的前提。由于過去行政干預(yù)和法制不健全，宅基地使用權(quán)和房屋的產(chǎn)權(quán)登記工作很不到位，基本適應(yīng)了過去宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)較少流轉(zhuǎn)的狀況。當(dāng)今，各地已出現(xiàn)更多土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，物權(quán)法也對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的變更登記提出嚴(yán)格要求，如我國(guó)《物權(quán)法》第10條、第14條、第155條對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅事項(xiàng)做出了明確規(guī)定。同時(shí)，現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)交易的復(fù)雜性也對(duì)宅基地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)變更登記工作提出了更為嚴(yán)格的要求。為此，為使宅基地使用權(quán)交易中少出風(fēng)險(xiǎn)和差錯(cuò)以及便于糾紛出現(xiàn)后快速、公平地處理，就必須強(qiáng)化宅基地使用權(quán)及房屋產(chǎn)權(quán)的登記制度的實(shí)施。

（二）規(guī)范宅基地使用權(quán)收回制度

對(duì)于出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的農(nóng)民，堅(jiān)決不予審批；審批后，查證確實(shí)存在損害集體利益之情況時(shí)，應(yīng)堅(jiān)決予以收回。對(duì)因繼承引起的一戶多宅現(xiàn)象，可由集體組織決定收回統(tǒng)一安排使用。對(duì)其宅基地上所附物，應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)宅基地超過標(biāo)準(zhǔn)面積的部分應(yīng)實(shí)行有償使用。宅基地收回后應(yīng)及時(shí)注銷。另外，對(duì)舉家遷出本集體組織超過一定年限的（可考慮10年期限），住宅沒有被繼承的和房屋坍塌、拆除兩年以上仍閑置的宅基地也可實(shí)行收回制度。通過這種制度的實(shí)行以促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的深入發(fā)展。

（三）著力培育宅基地交易市場(chǎng)

相對(duì)完善的土地交易市場(chǎng)體系可為宅基地使用權(quán)交易提供及時(shí)的便利條件，引導(dǎo)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)向縱深發(fā)展，并保證公平、合理?；诋?dāng)前土地流轉(zhuǎn)的需要，許多地方自發(fā)形成的一些不太規(guī)范的市場(chǎng)，難以保證土地流轉(zhuǎn)的有序合理發(fā)展。為此，應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)效果反映良好的一些地方做法及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，詳加研究，讓其擴(kuò)大推廣。如成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所建成后，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，采取“確權(quán)、流轉(zhuǎn)、收益、掛鉤置換、耕地保護(hù)”的方案，通過“還權(quán)賦能”的手段，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目投融資提供服務(wù)。

第8篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

一、當(dāng)前農(nóng)村集體閑置建設(shè)用地和集體控制的農(nóng)用地管理狀況

當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)閑置用地和集體控制的農(nóng)用地，主要是指集體所有的閑置建設(shè)土地和人均三十年承包地以外的農(nóng)用地。

屬農(nóng)村集體所有的閑置建設(shè)用地主要包括：村內(nèi)空閑地、無人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的學(xué)校用地、廢棄的村辦企業(yè)及老村委用地等。村內(nèi)空閑地及老房屋占用的宅基地，由于傳統(tǒng)觀念影響，基本是誰(shuí)占有誰(shuí)控制，多以種樹、圈院等方式個(gè)人占用。停止使用的學(xué)校及廢棄的村辦企業(yè)、老村委所占土地等多以使用者與村委協(xié)商后，承包租賃使用，向村里交納承包費(fèi)；也有的以拍賣方式轉(zhuǎn)到個(gè)人或企業(yè)使用，村里一次性收取費(fèi)用。有的閑置學(xué)校尚待處理。

農(nóng)村集體控制的農(nóng)用地主要包括：機(jī)動(dòng)地，專業(yè)性承包的果園、林地、五荒地、墳地等土地。近年來隨著農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策的貫徹實(shí)施，對(duì)這些土地的管理和發(fā)包越來越規(guī)范，絕大部分村能夠履行民主程序，公開公平發(fā)包。

2010年全市農(nóng)村集體“資金、資產(chǎn)、資源”管理工作會(huì)以來，按照全市的統(tǒng)一要求，各鎮(zhèn)街區(qū)都已成立了農(nóng)村集體資產(chǎn)資源和工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中心，與村委一起，逐步加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村閑置建設(shè)用地及集體控制的農(nóng)用地的管理，把這些土地的承包、租賃和處置納入了鎮(zhèn)級(jí)招投標(biāo)規(guī)范管理。通過招投標(biāo)，一方面使集體資產(chǎn)資源的價(jià)值得到充分體現(xiàn)，增加了集體的收入；另一方面增加了發(fā)包處置土地的透明度，符合農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的要求，減少了干群矛盾。目前在這方面做的比較好的有：街道、開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)、鎮(zhèn)、鎮(zhèn)等。

二、存在的問題

從調(diào)研的情況來看，我市對(duì)農(nóng)村集體閑置的建設(shè)用地和控制的農(nóng)用地的管理總體情況是好的，但由于各種原因，也存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）村內(nèi)空閑地及老房屋占用的宅基地管理不善。由于傳統(tǒng)觀念影響，村內(nèi)空閑地存在誰(shuí)占有誰(shuí)控制的現(xiàn)象，農(nóng)村“一戶一宅”制度得不到全面貫徹落實(shí)，面上存在“一戶多宅”和建新不拆舊占用老宅基地的問題。有的村對(duì)復(fù)墾土地管理不善，承包不規(guī)范，群眾有意見。

（二）個(gè)別村的機(jī)動(dòng)地，專業(yè)性承包的果園、林地、五荒地、可農(nóng)用的墳地等土地發(fā)包不規(guī)范。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，由于種地效益低，群眾對(duì)土地的承包熱情不高，個(gè)別村在發(fā)包中沒有按照公開、競(jìng)價(jià)的原則進(jìn)行，導(dǎo)致了價(jià)格較低，影響了集體收入。當(dāng)前，有的村為了解決眼前經(jīng)濟(jì)困難，超長(zhǎng)期限發(fā)包土地，一次性收取多年的承包費(fèi)，影響了村集體長(zhǎng)遠(yuǎn)收入。有的村發(fā)包土地沒有經(jīng)過民主程序和納入鎮(zhèn)街區(qū)招投標(biāo)管理范圍，違法私下發(fā)包，不簽承包合同或是合同不規(guī)范。有的村承包合同履約不利，承包費(fèi)收不上來、發(fā)包到期后也收不回土地。

三、下一步抓好管理的意見和建議

（一）加強(qiáng)土地管理及土地承包法律法規(guī)和政策的宣傳，增強(qiáng)農(nóng)村干部群眾依法管理和使用土地的意識(shí)。要在農(nóng)村干部群眾中多形式、多渠道地宣傳土地管理及土地承包方面的法律、法規(guī)和政策，讓廣大農(nóng)村干部群眾吃透精神，消除模糊認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)法律意識(shí)和政策觀念，在全社會(huì)形成依法管理、集約節(jié)約用地的輿論氛圍。

（二）摸清底子建好臺(tái)賬，打好依法管理的基礎(chǔ)。鎮(zhèn)村兩級(jí)要對(duì)農(nóng)村集體的村內(nèi)空閑地、無人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的學(xué)校、廢棄的村辦企業(yè)、老村委辦公場(chǎng)所等土地及機(jī)動(dòng)地、專業(yè)性承包的果園、林地、五荒地、墳地等土地進(jìn)行全面清查，徹底摸清每宗土地的底子，建立專門臺(tái)賬。為管理好、利用好、經(jīng)營(yíng)好村集體這些土地資源打下基礎(chǔ)。對(duì)上述土地的使用處置都要由鎮(zhèn)級(jí)有關(guān)部門實(shí)行把關(guān)管理。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)資源和工程項(xiàng)目招投標(biāo)管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)管理規(guī)范化。鎮(zhèn)村兩級(jí)要認(rèn)真貫徹落實(shí)全市農(nóng)村集體“三資”管理工作會(huì)議精神，依據(jù)《市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理的意見》和《市農(nóng)村集體資產(chǎn)資源和工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)管理暫行辦法》兩個(gè)文件，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)資源和工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)管理制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體閑置的建設(shè)用地和控制的農(nóng)用地的經(jīng)營(yíng)管理，要把以上土地的發(fā)包處置全面納入鎮(zhèn)級(jí)招投標(biāo)管理范圍，實(shí)行公開、公平、公正發(fā)包，嚴(yán)格實(shí)行合同化管理，維護(hù)村集體的合法權(quán)益。

第9篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

關(guān)鍵詞：宅基地抵押；宅基地估價(jià)；假設(shè)“地票”交易法

本文系重慶市科委軟科學(xué)項(xiàng)目“重慶市城市化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地確權(quán)與流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)研究”項(xiàng)目研究階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：重慶市科委軟科學(xué)項(xiàng)目CSTC2011CE9065）

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原標(biāo)題：重慶市城市化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地確權(quán)與總體流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)研究

收錄日期：2014年4月16日

一、重慶農(nóng)村宅基地確權(quán)因素分析與機(jī)制設(shè)計(jì)

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)特別是建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，在各地區(qū)都在不同程度上有所突破，并取得進(jìn)展，然而對(duì)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中的問題也初步暴露出來，在機(jī)制設(shè)計(jì)和制度安排上對(duì)農(nóng)民的利益保護(hù)不夠，相對(duì)來說農(nóng)民還是處于弱勢(shì)地位，對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，可從根本上保證在流轉(zhuǎn)過程中保護(hù)農(nóng)民利益。

（一）重慶市農(nóng)村宅基地確權(quán)因素分析

1、農(nóng)村宅基地確權(quán)的影響因素。重慶市農(nóng)村宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)充分考慮到在此過程中涉及到的農(nóng)戶私人、農(nóng)村集體組織和當(dāng)?shù)卣叩默F(xiàn)狀和利益訴求，以改變以往農(nóng)村宅基地權(quán)利主體虛置的現(xiàn)狀。下文對(duì)三者的功能權(quán)限、參與方式、利益訴求等方面在確權(quán)過程中的影響作用進(jìn)行分析。

2、影響因素分析

（1）地方政府的影響因素分析。在農(nóng)村宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，當(dāng)?shù)卣睦嬖V求是通過對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）進(jìn)行復(fù)墾，置換城市建設(shè)用地指標(biāo)，以通過獲取土地的級(jí)差地租增加財(cái)政收入。其功能權(quán)限方面表現(xiàn)為農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證的主體和權(quán)威機(jī)構(gòu)明顯優(yōu)于農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。基于此，在農(nóng)村土地綜合整治和宅基地流轉(zhuǎn)過程中，當(dāng)?shù)厥锌h政府機(jī)構(gòu)可以以行政權(quán)力或者是超行政權(quán)力制定或改變農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中的相關(guān)機(jī)制和制度安排，以侵占農(nóng)民合法權(quán)益的方式降低土地整治成本，并盡可能多的增加城市建設(shè)用地指標(biāo)。

（2）農(nóng)村集體組織的影響因素分析。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益訴求和出發(fā)點(diǎn)是通過對(duì)農(nóng)村宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)獲得農(nóng)村集體土地所有權(quán)的出讓費(fèi)用收益，增加農(nóng)村集體收益。與政府是行政隸屬關(guān)系，是農(nóng)戶與政府之間的媒介，其參與度明顯高于農(nóng)民。基于上述的地位和功能權(quán)限，其在流轉(zhuǎn)過程中基于對(duì)自身利益及成員利益的考慮，攫取農(nóng)戶利益和公共利益存在很大的操作空間和可能性。

（3）農(nóng)戶影響因素分析。農(nóng)戶進(jìn)行宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)的主要利益訴求在于通過宅基地確權(quán)發(fā)證、綜合整治、指標(biāo)交易、利益分配后能否給農(nóng)戶帶來超過其預(yù)期收益的經(jīng)濟(jì)利益，以及在將宅基地進(jìn)行復(fù)墾后能給農(nóng)民帶來的長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)民子孫后代的發(fā)展需要。但相對(duì)于區(qū)縣政府機(jī)構(gòu)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，農(nóng)戶的功能權(quán)限相對(duì)較小，處于相對(duì)弱勢(shì)地位。

通過以上影響因素分析，需通過對(duì)重慶農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，以法律的形式對(duì)“地票”交易進(jìn)行管制并規(guī)范政府行為；明確農(nóng)村集體組織的權(quán)責(zé)，規(guī)范其行為；有利于約束當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)制進(jìn)行宅基地復(fù)墾流轉(zhuǎn)行為；保障了農(nóng)戶的權(quán)益不受侵犯；防止農(nóng)村集體組織侵犯農(nóng)民利益以及尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。最后，需平衡農(nóng)民與農(nóng)村集體組織以及農(nóng)戶與農(nóng)戶間的利益進(jìn)行科學(xué)合理的確權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)。

（二）重慶農(nóng)村宅基地確權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)

1、農(nóng)村宅基地確權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)。通過對(duì)農(nóng)村宅基地確權(quán)相關(guān)影響因素分析的基礎(chǔ)上，由農(nóng)村所在的區(qū)縣政府機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行直接確權(quán)，農(nóng)民參與、農(nóng)村集體組織和區(qū)縣政府機(jī)構(gòu)決策，對(duì)于其他無爭(zhēng)議的宅基地進(jìn)行核實(shí)和登記，在充分考慮生產(chǎn)需要的基礎(chǔ)上規(guī)定農(nóng)民宅基地使用的法定面積。

在確權(quán)工作中應(yīng)結(jié)合農(nóng)民的子女?dāng)?shù)量以及農(nóng)民子孫后代的生計(jì)發(fā)展，對(duì)確權(quán)中“戶”和“宅”應(yīng)明確進(jìn)行界定，一方面要按“一戶一宅”的原則進(jìn)行宅基地確權(quán)，規(guī)范農(nóng)民用地行為，改變農(nóng)民占用宅基地閑置浪費(fèi)的現(xiàn)狀；另一方面要確保農(nóng)戶的子女長(zhǎng)大成人后對(duì)宅基地的需要。在按一戶一宅原則進(jìn)行確權(quán)后，對(duì)于部分農(nóng)戶還占有其他多余的宅基地應(yīng)由區(qū)縣相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)該宅基地上的建筑物和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行直補(bǔ)，并將該宅基地確權(quán)給國(guó)家。

2、宅基地確權(quán)發(fā)證。確權(quán)證書是房屋所有權(quán)證和宅基地土地使用證的統(tǒng)一體，按照“兩證合一”的原則對(duì)農(nóng)民頒發(fā)具備法律權(quán)威效用的確權(quán)證書。在農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地復(fù)墾流轉(zhuǎn)時(shí)必須將確權(quán)證書連同流轉(zhuǎn)復(fù)墾申請(qǐng)書一并交給政府機(jī)構(gòu)，同樣政府機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地綜合整治時(shí)也必須獲得確權(quán)證書方可進(jìn)行宅基地復(fù)墾流轉(zhuǎn)，在進(jìn)行“地票”交易時(shí)，宅基地確權(quán)證書以附件的形式存在。

二、重慶農(nóng)村宅基地總體流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)

重慶農(nóng)村宅基地總體流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)是在對(duì)農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證的基礎(chǔ)上，農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中參與度高，以“地票”為交易手段，“地票”交易市場(chǎng)具備競(jìng)爭(zhēng)性，交易價(jià)格在市場(chǎng)機(jī)制作用下形成。下文側(cè)重于農(nóng)村宅基地確權(quán)后的流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)、確權(quán)后的“住房券”交易制度設(shè)計(jì)和確權(quán)后確權(quán)證書的抵押機(jī)制設(shè)計(jì)三方面進(jìn)行研究，以完善農(nóng)村宅基地總體流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)。

（一）重慶農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)

1、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)前提及總體思路。農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證是農(nóng)村宅基地持續(xù)健康流轉(zhuǎn)的前提。

總體流轉(zhuǎn)思路為：宅基地確權(quán)發(fā)證農(nóng)戶復(fù)墾申請(qǐng)復(fù)墾宅基地驗(yàn)收“地票”指標(biāo)交易收益分配。

2、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)

（1）宅基地流轉(zhuǎn)政策機(jī)制設(shè)計(jì)。規(guī)范農(nóng)戶宅基地復(fù)墾申請(qǐng)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和政府機(jī)構(gòu)的審批程序，防止出現(xiàn)尋租現(xiàn)象；規(guī)范農(nóng)村土地綜合整治機(jī)構(gòu)的行為，針對(duì)其財(cái)務(wù)設(shè)立透明和審計(jì)制度；對(duì)農(nóng)村宅基地復(fù)墾驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)和流程制度化，施行指標(biāo)化驗(yàn)收。

（2）宅基地流轉(zhuǎn)主、客體機(jī)制設(shè)計(jì)。確定宅基地的是變性流轉(zhuǎn)還是同性流轉(zhuǎn)，對(duì)于同性流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地其流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)戶，農(nóng)戶擁有是否進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)的決定權(quán)，流轉(zhuǎn)客體則是農(nóng)村宅基地使用權(quán)，宅基地土地所有權(quán)未發(fā)生變化仍然是農(nóng)村集體所有；對(duì)于變性流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地而言，由于其土地性質(zhì)、宅基地使用權(quán)和所有權(quán)都發(fā)生變化，因此其流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和政府，流轉(zhuǎn)客體則是農(nóng)村宅基地所有權(quán)和使用權(quán)。

（3）宅基地流轉(zhuǎn)方式機(jī)制設(shè)計(jì)。從宅基地置換方式上而言，宅基地的置換分為“宅基地?fù)Q住房”、“宅基地?fù)Q指標(biāo)”和“宅基地?fù)Q現(xiàn)金”三種方式。

（4）宅基地流轉(zhuǎn)分配機(jī)制設(shè)計(jì)。在前期宅基地流轉(zhuǎn)收益分配中，政府應(yīng)聘用專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)作為第三方對(duì)農(nóng)村宅基地上的房屋和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行估價(jià)，確定其補(bǔ)償價(jià)格，為避免在此過程中的投機(jī)行為，政府應(yīng)建立相應(yīng)的價(jià)格管理制度，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行直接補(bǔ)貼。

（二）重慶農(nóng)村宅基地“住房券”交易制度設(shè)計(jì)。“住房券”是宅基地流轉(zhuǎn)中，對(duì)于有條件進(jìn)入城市工作生活的農(nóng)戶在退出宅基地時(shí)獲得的能在重慶市換購(gòu)或租賃公租房的憑證。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中的“住房券”機(jī)制總體流程是：農(nóng)戶申請(qǐng)退出宅基地農(nóng)戶資質(zhì)審查獲得“住房券”置換公租房。申請(qǐng)退出宅基地的農(nóng)戶必須滿足以下條件：（1）是重慶市的農(nóng)村居民，自愿退出農(nóng)村宅基地的使用權(quán)和耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；（2）在重慶市區(qū)縣具有穩(wěn)定的工作和收入。農(nóng)戶在進(jìn)行宅基地退出申請(qǐng)時(shí)必須同時(shí)將農(nóng)村宅基地確權(quán)證書上交有關(guān)機(jī)構(gòu)部門，明確各方的權(quán)責(zé)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)戶提交的宅基地退出申請(qǐng)材料進(jìn)行集中審核，對(duì)審核合格的農(nóng)戶統(tǒng)一報(bào)給國(guó)土局和房管局，一方面國(guó)土局對(duì)其退出的宅基地進(jìn)行集中整治復(fù)墾為耕地，由此所置換出來的城市建設(shè)用地指標(biāo)再進(jìn)行“地票”交易；另一方面房管局按照一定比例將農(nóng)戶的宅基地置換成城市保障性住房，結(jié)合農(nóng)戶在城市的工作情況向農(nóng)戶發(fā)放“住房券”，其宅基地與保障房的置換比例按照農(nóng)村宅基面積與“住房券”面積以2∶1至3∶1的比例進(jìn)行核發(fā)。由農(nóng)村宅基地置換的保障性住房的“住房券”是宅基地流轉(zhuǎn)主體農(nóng)民退出宅基地所得到的一種特殊貨幣，該貨幣只能用于住房消費(fèi)，同時(shí)“住房券”采取實(shí)名制，農(nóng)戶不能將宅基地轉(zhuǎn)讓或出售給其他人進(jìn)行使用。

農(nóng)民退出宅基地后所置換的保障性住房主要有：廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和公租房。由于公租房的政策機(jī)制較為完善，是其置換的合適方式和選擇。

（三）重慶農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押制度設(shè)計(jì)

1、農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押機(jī)制設(shè)計(jì)前提及必要性分析。對(duì)農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證是農(nóng)村宅基地抵押機(jī)制設(shè)計(jì)的前提，實(shí)質(zhì)上抵押的是農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其之上的住房和附屬設(shè)施的所有權(quán)。其必要性表現(xiàn)在：能拓寬農(nóng)民融資渠道；增加農(nóng)戶的貸款額度；改變目前農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量低和服務(wù)體系不健全的現(xiàn)狀。

2、農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押機(jī)制設(shè)計(jì)

（1）農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押制度流程設(shè)計(jì)。農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押機(jī)制總體流程：農(nóng)戶申請(qǐng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審核第三方和保險(xiǎn)公司評(píng)估金融機(jī)構(gòu)受理。

（2）農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押主、客體機(jī)制設(shè)計(jì)。明確界定抵押機(jī)制各方的行為和責(zé)權(quán)，形成由農(nóng)戶及金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、農(nóng)村宅基地確權(quán)證書為核心的抵押機(jī)制。農(nóng)村宅基地確權(quán)證書是其抵押機(jī)制的核心和基礎(chǔ)，抵押機(jī)制的核心主體是農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和金融機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成，另外的第三方農(nóng)村宅基地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易中心和保險(xiǎn)公司是次級(jí)主體。

（3）農(nóng)村宅基地價(jià)格評(píng)估機(jī)制設(shè)計(jì)。采用假設(shè)“地票”交易法進(jìn)行估價(jià)。假設(shè)“地票”交易法是指農(nóng)戶將宅基地進(jìn)行復(fù)墾用于“地票”指標(biāo)交易，在交易后所獲得的全部交易收入，農(nóng)戶所獲得的全部交易收入包括兩個(gè)部分：一是宅基使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格；二是農(nóng)戶的生計(jì)保障價(jià)格。根據(jù)前文所確定的宅基地價(jià)格公式有：

P=P1+P2=（L-C2-C1）×β+r×n

或，P=P1+P2=（L-C2-C1）×S×γ×P'

P為農(nóng)戶所申請(qǐng)貸款宅基地的市場(chǎng)同類宅基地的“地票”交易價(jià)格，因此在確定假設(shè)“地票”交易的價(jià)格后，再根據(jù)宅基地的實(shí)際情況、農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)狀況、貸款規(guī)模和信用評(píng)級(jí)確定修正系數(shù)θ。因此，宅基地使用權(quán)評(píng)估價(jià)格表示為假設(shè)“地票”交易價(jià)格與修正系數(shù)的乘積，用V1表示宅基地評(píng)估價(jià)格。用公式表示為：

V1=P×θ

其中，θ為評(píng)估系數(shù)，使用時(shí)應(yīng)注意：①農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)狀況越好，θ的值就越高；②農(nóng)戶的總體貸款規(guī)模越大，θ的值就越??；③農(nóng)戶的信用評(píng)級(jí)越高，θ的值就越大；④在理論上以及考慮到實(shí)際中的風(fēng)險(xiǎn)因素，θ≤1。

最終的評(píng)估價(jià)格由宅基地評(píng)估價(jià)格和住宅房屋附屬設(shè)計(jì)評(píng)估價(jià)格的代數(shù)和，用V表示最后的總體評(píng)估價(jià)格，由于其住宅附屬設(shè)施的市場(chǎng)價(jià)格較容易估算，因此本研究不詳細(xì)敘述，用V2表示。

V=V1+V2=P×θ+V2

（4）農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押行為機(jī)制設(shè)計(jì)。金融機(jī)構(gòu)制定一套詳細(xì)的農(nóng)村宅基地抵押貸款細(xì)則，告知農(nóng)戶各種貸款的優(yōu)缺點(diǎn)，在宅基地確權(quán)證書抵押初期，銀行在貸款期限、貸款額度、貸款利率和貸款還款方式上進(jìn)行科學(xué)合理設(shè)置，從而方便有效回收貸款，開拓農(nóng)村金融市場(chǎng)。

（5）農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。農(nóng)村宅基地確權(quán)證書的抵押機(jī)制要充分考慮到金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，在抵押機(jī)制設(shè)計(jì)過程中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避設(shè)置，保障農(nóng)村金融和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

三、政策建議

（一）宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)提高農(nóng)戶的參與度，施行公開透明制度，同時(shí)借鑒成都市的宅基地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，在土地綜合整治中采取專業(yè)土地綜合整治機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶自籌等多種方式進(jìn)行，同時(shí)采用“持證準(zhǔn)用”制度擴(kuò)大市場(chǎng)對(duì)“地票”的需求，確定“地票”的最低保護(hù)交易價(jià)格，維護(hù)農(nóng)民的利益。

（二）建立農(nóng)村宅基等價(jià)評(píng)估體系，為農(nóng)村宅基地的基礎(chǔ)價(jià)格的確定和宅基地抵押貸款估價(jià)奠定基礎(chǔ)。

（三）鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶在確權(quán)流轉(zhuǎn)之后退出農(nóng)村宅基地，并完善其相關(guān)的退出機(jī)制，退出宅基地的農(nóng)戶采用宅基地?fù)Q“住房券”的模式，置換公租房。

（四）針對(duì)農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押制度應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)的管理辦法和政策，允許并鼓勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行宅基地抵押貸款。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]胡鋒.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)驅(qū)動(dòng)分析[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2008.9.