土地用途管制全文(5篇)

一、當前國土空間用途管制制度面臨的問題

國土空間用途總量控制制度有待完善。當前國土空間利用總量控制主要集中在轉為建設用地的總量管控及永久基本農田的總量控制，如土地用途分區(qū)管制和城鄉(xiāng)建設用地空間管制等制度安排已較為完善，而對生態(tài)空間的總量控制制度尚不明確，關于生態(tài)空間的用途管制，雖然已有16個省份生態(tài)紅線劃定工作已報批，但并未實施，劃定規(guī)則有待進一步深化研究。此外，目前尚未出臺全國性的生態(tài)保護專項規(guī)劃，生態(tài)空間的總量控制制度尚有欠缺，全域、全類型國土空間用途總量控制制度的建立已刻不容緩。國土空間用途轉用機制尚未建立。當前，國土空間管制是對耕地、森林、草原、水域等不同自然要素實行單要素管理模式，雖有利于根據(jù)不同要素類型的系統(tǒng)特征制定有針對性的管制措施，但實際上是忽視了山水林田湖草生命共同體要素之間的關聯(lián)性，缺乏系統(tǒng)的多要素交叉管制措施，各個要素乃至各個空間之間的轉換規(guī)則尚未明確。例如：針對農用地轉為建設用地，相關制度較為完善。但城鎮(zhèn)空間和農業(yè)空間向生態(tài)空間轉化及各個空間內部之間的轉換，存在依據(jù)不足的問題。同時，國土空間用途變更的條件、程序和要求均沒有明確規(guī)定，導致國土空間用途變更在實施中缺乏有效監(jiān)管，開發(fā)活動的合法合規(guī)性和對生態(tài)環(huán)境的影響都無法得到有效評估。相關法律有待進一步明確。目前尚未出臺國土空間規(guī)劃與用途管制的相關上位法律，其他法律又難以彌補這一缺陷，后續(xù)的法律責任在現(xiàn)有法律框架下執(zhí)行落地存在一定困難。此外，上位法缺乏情況下，目前的法定規(guī)劃沖突部分無法有效界定，如土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃都是法定規(guī)劃，而兩者在建設用地和農用地布局之間存在較大沖突，難以根本解決。應按照《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱18號文）的具體要求，出臺《國土空間開發(fā)保護法》等有關上位法，統(tǒng)籌解決類似沖突。

二、國土空間用途管制制度構建的基本思路

制定好過渡時期國土空間管制的相關標準。落實18號文的具體要求，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制，依據(jù)自然資源管理職能，以解決生態(tài)功能退化、環(huán)境污染為問題導向，因地制宜構建國土空間用途管制基本制度。在國土空間規(guī)劃實施前，以嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為抓手，深入貫徹黨中央國務院關于生態(tài)文明建設總體部署，并做好過渡時期的法律法規(guī)銜接，統(tǒng)籌其他領域相關規(guī)劃、標準、政策關于國土空間用途管制的要求，建立國土空間用途管制制度。以“雙評價”為基礎，制定差異化的用途管制措施。加強貫徹全域、全類型空間用途管制制度與空間用途差異性保護思想。以資源環(huán)境承載力和國土開發(fā)適宜性雙評價為基礎，科學制定分區(qū)原則，突出各空間用途差異化管制制度與具體措施，明確用途轉用的條件、程序和要求，嚴格保護永久基本農田及遵守生態(tài)保護紅線的管控，切實提高國土空間利用效率。以國土空間全要素、全過程管制為目標。構建系統(tǒng)的國土空間開發(fā)與保護年度調控機制，優(yōu)化統(tǒng)籌獎懲機制與空間指標分配相結合，以土地利用計劃為抓手，統(tǒng)一國土空間全要素計劃管理，加強貫徹重點生態(tài)要素的剛性管制制度，優(yōu)化其他要素彈性管制制度，確保全要素統(tǒng)一管制。制定國土空間正面、負面準入清單，完善國土空間開發(fā)重大項目的全過程管理制度，建立完善的國土空間許可管制制度。

三、國土空間用途管制制度的建議

明確國土空間用途管制法律依據(jù)。國土空間用途管制屬于政府職能，按照依法行政的要求，自然資源管理部門實施國土空間用途管制，目前主要法律依據(jù)是《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，主要政策依據(jù)是18號文等政策文件，主要規(guī)劃依據(jù)是土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。由于兩規(guī)對國土空間用途的管控區(qū)域各有差異，而具體國土空間的行業(yè)準入限制的規(guī)劃和標準制定涉及生態(tài)、工信、發(fā)改、水利、農業(yè)等多部門。因此，自然資源主管部門須加強頂層設計，構建國土空間用途管制制度體系，切實解決永久基本農田、生態(tài)保護紅線及城市開發(fā)邊界3條控制線的邊界沖突問題。建立國土空間總量控制與計劃指標管控制度。一是確定國土空間總量控制與計劃指標管控制度的基本原則。在“雙評價”結果、國土空間規(guī)劃公布和落地前，以完善和實施土地利用年度計劃為抓手，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)三大空間總量管控。二是科學制定國土空間總量控制與計劃指標管控制度的具體目標。國土空間總量控制與計劃指標管控制度要符合地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和國土空間規(guī)劃，充分考慮未來產業(yè)規(guī)劃與布局，有效銜接中長期建設規(guī)劃，充分發(fā)揮總量控制與計劃指標的引導和調控作用。三是在總量核定基數(shù)不變的原則下，實行差別化計劃管理，優(yōu)化計劃管理的規(guī)模制定。在嚴格保護生態(tài)環(huán)境的前提下，鼓勵盤活存量建設用地和轉變土地利用方式，在現(xiàn)有計劃管理的規(guī)模類型中，探索增加部分地區(qū)，特別是長江經濟帶地區(qū)存量建設用地整理計劃指標和生態(tài)用地指標。充分評估新增建設用地的綜合情況，探索在總量控制的前提下，突破現(xiàn)行增減掛鉤的項目限制，將不符合產業(yè)規(guī)劃、落后及過剩產能的部分企業(yè)騰退、拆除后的土地進行復墾或者進行生態(tài)用地建設，納入拆舊地塊范疇，不占用新增建設用地指標計劃。此外，適時考慮將現(xiàn)有的增減掛鉤項目與工礦廢棄地復墾項目結合推進，允許符合條件的工礦廢棄地復墾地建設村民安置居住區(qū)，以減少增減掛鉤項目所須安置村民居住建設用地規(guī)模，最大限度獲得增減掛鉤節(jié)余指標。四是完善土地利用計劃指標獎勵措施。除根據(jù)《落實國務院大督查土地利用計劃指標獎勵實施辦法》規(guī)定的4種情況可獲得指標獎勵外，筆者認為應充分結合地區(qū)實際情況，對落實規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護及產業(yè)優(yōu)化等綜合情況進行綜合評估，對完成較好的地區(qū)給予一定指標獎勵，并結合區(qū)域總體發(fā)展情況，同樣對落實較差的地區(qū)進行計劃指標核減，可適當將核減部分獎勵給完成較好地區(qū)。構建國土空間用途轉用機制。用途轉用機制應以生態(tài)環(huán)境保護為主，充分考慮各個要素發(fā)展存在的基本特征，結合地區(qū)當前面臨的問題和發(fā)展規(guī)劃，按照城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)三大類空間不同的管制規(guī)則，明確區(qū)域各類核心要素之間的差異化用途管制規(guī)則，針對城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)三類空間之間的用途轉換[2]，同類空間內部用途之間的相互轉換，構建差別化的國土空間用途轉用機制。轉用機制應包含以下內容：其一，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間用途管制功能。以“控制性詳細規(guī)劃”為依據(jù)，加強城鎮(zhèn)空間綜合水平建設，特別是提高城鎮(zhèn)空間生態(tài)環(huán)境及公共設施水平，充分考慮并利用好原有的生態(tài)功能，為未來發(fā)展預留城鎮(zhèn)建設彈性空間，加強城鎮(zhèn)留白區(qū)的管控制度建設。其二，保護農業(yè)空間生產力。落實最嚴格的永久基本農田保護政策，以糧食安全保障、保護農業(yè)空間生產力為主導，永久基本農田范圍內禁止一切與其無關的開發(fā)活動，鼓勵開展高標準農田建設，嚴格禁止永久基本農田轉化為其他類用地對占用永久基本農田的行為。同時，限制耕地向設施農用地、宅基地等農村建設用地轉換。其三，嚴格管控生態(tài)空間轉用。生態(tài)空間須以生態(tài)保護為主，生態(tài)紅線劃定內，應嚴格控制一切與提升生態(tài)系統(tǒng)質量、生態(tài)保護無關的開發(fā)活動。鼓勵生態(tài)紅線周邊的農業(yè)用地及建設用地轉為生態(tài)用地，結合所在區(qū)域實際情況，應考慮給予相應政策與資金作為轉用支撐。健全國土空間用途管制全流程管理制度。落實國土空間用途管制新職能，以國土空間準入及轉用許可為主線，整合相關審批職能，加強自然資源統(tǒng)一確權登記工作，實行建設許可與驗收機制，構建國土空間用途管制全流程管理制度。一是在國土空間準入許可階段，結合自然資源部《關于推進建設用地審批和城鄉(xiāng)規(guī)劃許可“多審合一”改革的通知》（征求意見稿），推進“多驗合一”“多測合一”及簡化報件審批材料，合并審核、一文批復審批制度。整合農用地轉用、林地占用及水資源及岸線資源占用等審批制度，對城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)3個空間相互轉用的，全面實施轉用許可在先的審批制度。二是在國土空間使用階段，按照《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》的要求，加強自然資源資產統(tǒng)一確權登記工作。依法依規(guī)對區(qū)域內的集體土地使用權、林權、水資源等確權登記工作后，方可開發(fā)使用。三是實行建設許可與驗收機制。自然資源統(tǒng)一確權登記后，自然資源主管部門應對項目建設的規(guī)模、方式及相關建設條件進行審核，并發(fā)放建設許可證。對符合許可要求的項目同意建設項目竣工驗收；對不符合許可要求或因規(guī)劃條件變更、環(huán)境保護要求退出的建設項目，依法實行空間退出管理或整改后再驗收的制度。構建完善的生態(tài)補償與生態(tài)修復資金保障機制。第一，完善生態(tài)補償法律法規(guī)體系。集合當前生態(tài)補償相關要求，對生態(tài)補償?shù)母拍?、內涵與外延、管理措施與具體實施部門等做出統(tǒng)一的界定，適時出臺生態(tài)補償相關法律法規(guī)，構建完善的生態(tài)補償法律法規(guī)體系。第二，探索生態(tài)補償市場機制。加快推進自然資源資產產權確權登記工作，減少信息不對稱及對公共物品進行定價等行為，探索構建生態(tài)補償?shù)氖袌鰴C制。建立完善的制度體系及激勵機制，鼓勵企業(yè)、個人參與生態(tài)補償，有效構建生態(tài)補償市場機制。第三，優(yōu)化政府職能轉變。按照“放管服”具體要求，加強政府主導和市場調節(jié)相結合，在生態(tài)補償機制構建過程中，政府應承擔主導角色，完善管理職能與角色定位，對機制構建大方向進行指導和把控。同時，政府建立市場定價標準與制定合理規(guī)則，給市場調節(jié)留出空間，提高政府執(zhí)行率，以生態(tài)補償機制的快速審批及全面監(jiān)管等為基礎，推進優(yōu)化政府職能在生態(tài)補償機制構建中的角色轉變。第四，建立跨區(qū)域生態(tài)補償機制。在生態(tài)補償機制的構建中，充分發(fā)揮國家主導作用，從環(huán)保專項資金中拿出一部分資金用于跨區(qū)域環(huán)境保護，提高各地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作的積極性。本著“區(qū)際公平、權責對等”的原則，在國家的統(tǒng)一組織下，由?。ㄊ校┑胤截斦鶕?jù)受益大小等共同出資，與中央財政資金共同組建生態(tài)補償基金，構建縱向補償與橫向補償相結合的有效途徑。第五，拓寬生態(tài)修復與補償資金來源渠道，加大國家相關生態(tài)修復專項資金的支持。目前，部分地區(qū)國土空間糾錯成本較高，特別對產能過剩及落后產能等企業(yè)的騰退工作難度較大，生態(tài)修復與補償所需資金較多，有必要拓寬資金來源渠道，應充分結合相關政策文件的規(guī)定，探索嘗試政府和社會資本合作（PPP）模式加大資金投入力度。健全信息共享機制，加強統(tǒng)一監(jiān)管平臺建設。充分發(fā)揮自然資源主管部門在地理信息、權屬、資源環(huán)境、管理要素等方面的優(yōu)勢，協(xié)調并聯(lián)合相關部門和行業(yè)，整合土地、森林、草原、海洋等各類國土空間信息服務平臺，逐步建立涵蓋土地、礦產、能源、水、森林、草原等多種資源在內的統(tǒng)一動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管信息系統(tǒng)，推動形成統(tǒng)一、完整、全覆蓋、多尺度的國土空間數(shù)據(jù)資源體系，對國土空間開展全時監(jiān)測。充分利用遙感、大數(shù)據(jù)等技術構建信息服務平臺，推動實行網上報批、網上監(jiān)測、實時監(jiān)管制度，建立常態(tài)化資源環(huán)境承載力與國土開發(fā)強度監(jiān)測預警機制，完善國土空間用途管制實施效果的督查機制，及時發(fā)現(xiàn)各類違反國土空間用途管制的開發(fā)利用行為，并有效跟蹤取證，嚴格依法處理。

參考文獻：

一、集體土地物權屬性的立法偏差

立法對農村土地承包經營權的滯后性規(guī)定造成了農村土地的權屬糾紛難以調處。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，農村土地承包經營權的期限為30年，且遵循“增人不增地、減人不減地”的基本規(guī)則。這種制度設計在城鎮(zhèn)化推進以前確實具有其進步意義，至少能夠調動務農者的生產積極性。但是伴隨著城鎮(zhèn)化建設進程的加快，農村人口流動加劇，國家惠農政策在二輪承包期內又經歷了巨大的調整，土地流轉糾紛常態(tài)化趨勢愈加明顯，農村土地確權的難度加大，流轉的權屬基礎不穩(wěn)定。農村土地權屬糾紛形成的根本原因在于法律制度上的三大缺陷：一是農村土地承包權與經營權未實現(xiàn)分離導致農村土地經營背離了城鎮(zhèn)化推進的現(xiàn)實需要；二是農村土地承包經營權制度設計的彈性不足導致農民產生農村承包地私有化的錯誤認識；三是農村土地承包經營權的確權實際滯后于法律制度的初始設計導致土地流轉中糾紛重重。擔保物權視角下，集體土地財產權面臨的立法限制也阻塞了農村土地流轉的融資渠道。根據(jù)《物權法》的規(guī)定，農村集體土地除了“四荒地”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房用地可以用于抵押擔保以外，其他均不能進行抵押擔保，這使得城鎮(zhèn)化背景下農村土地流轉巨大的融資需求滿足渠道受到阻塞。盡管十八屆三中全會對農村土地承包經營權抵押擔保的限制進行了松綁，但現(xiàn)實中，由于農村土地市場的未同步發(fā)育，金融機構出于經營風險的考慮，基本上不愿意將資金投入到農村土地流轉項目上來。可以預見的是，即使在農村土地流轉市場發(fā)育充分情況下，農村土地價值實現(xiàn)的渠道被打通，但由于嚴格的用途管制制度存在，農村耕地經營權擔保融資的額度也是非常有限的。按照最新的政策精神，一旦農村經營性建設用地與國有土地實現(xiàn)同等入市、同權同價，勢必又造成農村兩種不同用途的土地價值之間的嚴重失衡，可能會進一步加劇建設用地對農用地的擠占。因此，在城鎮(zhèn)化背景下，要解決農村不同用途的土地之間的價值失衡問題，依賴的不僅僅是農村土地市場的培育和完善，更要依賴于完善的農產品流通體系的構建，由此破除在農村所有用途的土地之中農用地的價值劣勢。

二、集體土地財產權債權屬性的立法偏差

集體土地財產權債權屬性主要是從土地使用權流通環(huán)節(jié)考量土地的財產價值。由于在農村土地與國有土地之間的流通價值的法律定位懸殊，造成現(xiàn)實中地方政府土地財政的依賴性不斷加大，同時也加大了地方政府債務的風險系數(shù)。

1．立法中農村集體土地的定價機制背離了土

地發(fā)展的規(guī)律，直接產生了地方政府對土地財政的依賴性?！锻恋毓芾矸ā穼r村土地的價值衡量標準，至少存在三個方面的問題：一是立法確定的征收集體土地的行政化定價機制與國有土地市場化定價機制的截然分離，從根本上就拋棄了農村土地外向型流轉的市場化運作的可能，為政府權力凌駕于農村土地權利之上制造了合法依據(jù)，由此便使得在國家征地和城鎮(zhèn)化過程中，可能的侵權方恰恰是國家或者地方政府，決定補償標準的也是國家或者當?shù)卣?，這樣合作剩余的分配就會發(fā)生嚴重偏離，②也勢必會造成農村土地上的權利配置不均衡，一定程度上剝奪了被征地農民和農村集體組織的自主權；二是按照征收農村土地按照原用途即農業(yè)用途加以補償，為城鎮(zhèn)化建設中政府低價取得農村土地制造了合法的依據(jù)，這也是造成舊型城鎮(zhèn)化會選擇土地城鎮(zhèn)化道路的根本原因，低成本的土地運作可以造就高附加值的政府績效調動了地方政府的征地熱忱，一定程度上剝奪了農戶和集體組織的土地發(fā)展權；三是土地征收補償費用計價依據(jù)的滯后性沒有考慮到農業(yè)產出率提高的因素，使得農民和集體組織在土地征收中無法分享現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展成果，這在一定程度上也間接造成了農民對政府征地行為的抵觸情緒。

2．立法中的土地用途管制不均衡產生了土地

1農村土地流轉的必要性

如潞城市的耕地現(xiàn)狀：農用地分散、零碎、梯田多，不宜采用現(xiàn)代農業(yè)科技、農業(yè)市場競爭力不強，抵御自然災害能力弱，農業(yè)收益低。有關調查報告顯示：“我國農業(yè)勞動生產率僅相當于第二產業(yè)勞動生產率的1/8和第三產業(yè)的1/4左右”。因此，必須盡快改善當前農業(yè)生產模式，使農業(yè)發(fā)展可與第二、第三產業(yè)相競爭。同時必須改變農業(yè)現(xiàn)有的經營方式，使農業(yè)逐步走上集約化、規(guī)?；?、標準化、專業(yè)化的道路。為此，只有通過農村集體土地的流轉，才能為實現(xiàn)農業(yè)集約化、規(guī)?；藴驶?、專業(yè)化創(chuàng)造可能。

2農村土地流轉中存在的問題

2.1農村承包土地流轉不規(guī)范

主要表現(xiàn)在：一是土地流轉缺乏必要的政府引導，政策面的缺失增加了土地流轉的糾紛和風險，流轉引起的糾紛不能得到有效的解決，也沒有明確的土地流轉工作程序；二是農戶間的自由流轉大多為口頭協(xié)議，缺少書面合同，即便部分有流轉協(xié)議的條款也不齊全，雙方權利也不明確。

2.2承包土地零散難流轉

潞城市屬上黨盆地，典型的山地多、平地少，絕大部分農民承包的土地分布散、面積少，難以實行集中耕種，難以實現(xiàn)土地流轉。再者，實行家庭聯(lián)產承包責任制以來，實行“增人不增地，減人不減地”的政策，使土地的資源優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。

土地制度是國家基礎性制度，新《土地管理法實施條例》（以下簡稱新《條例》）的立法精神反映了國家土地治理的改革大勢和發(fā)展要求，值得深入研討。

一、嚴守耕地和生態(tài)紅線，切實維護農民土地權益

新《條例》不僅針對新《土地管理法》有關嚴格土地管理的規(guī)定細化了措施，還把中央近期關于深化土地制度改革、加強土地監(jiān)督管理的決策部署及時寫進法規(guī)，為法律落地實施奠定了基礎。進一步從嚴保護耕地。新《土地管理法》按照中央關于實行最嚴格的耕地保護制度的要求，修訂了耕地保護規(guī)定，包括把耕地質量不降低與數(shù)量不減少一起納入省級政府耕地保護責任、將基本農田提升為永久基本農田、涉及占用永久基本農田的農用地轉用或土地征收必須經國務院批準、禁止通過擅自調整縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農田審批等。在此基礎上，新《條例》細化和補充了有關規(guī)定。一是嚴格控制耕地轉為非耕地。首次從法規(guī)層面提出國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地；耕地應當優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產等。二是嚴格耕地質量管理。首次從法規(guī)層面規(guī)定縣級以上地方人民政府應當依法對建設所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排；縣級以上地方人民政府應當加強對農業(yè)結構調整的引導和管理，防止破壞耕地耕作層。三是強化省級政府保護耕地的責任。首次從法規(guī)層面明確耕地保護的責任主體是省級人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責任人；省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農田保護任務分解下達，落實到地塊。四是建立耕地保護補償制度。首次從法規(guī)層面明確國家建立耕地保護補償制度，具體辦法和實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有核心提示新修訂的《土地管理法實施條例》在現(xiàn)行《土地管理法》制度框架下，聚焦嚴守耕地和生態(tài)紅線、擴大集體土地權能、有序下放土地審批權等熱點問題，進一步明確了制度邊界，強化了法律責任。本文在對此進行分析的基礎上，就如何圍繞新《條例》正確把握我國土地治理的改革方向和發(fā)展趨勢，進行了深入思考。關部門規(guī)定。進一步從嚴保護生態(tài)環(huán)境。新《土地管理法》通過“建立國土空間規(guī)劃體系”這一制度性規(guī)定，來體現(xiàn)對嚴格保護生態(tài)環(huán)境的要求。新《條例》增設“國土空間規(guī)劃”專章，對落實“多規(guī)合一”進一步作出具體規(guī)定。一是賦予規(guī)劃效力，規(guī)定“土地開發(fā)、保護、建設活動應當堅持規(guī)劃先行”。二是明確規(guī)劃任務，規(guī)定“國土空間規(guī)劃應當細化落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求”，統(tǒng)籌布局農業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實“三條控制線”。三是嚴格用地要求，規(guī)定“國土空間規(guī)劃應當包括國土空間開發(fā)保護格局和規(guī)劃用地布局、結構、用途管制要求等內容，明確耕地保有量、建設用地規(guī)模、禁止開墾的范圍等要求，統(tǒng)籌基礎設施和公共設施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴格控制新增建設用地規(guī)?！薄Ｋ氖墙y(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)管，規(guī)定“縣級以上人民政府自然資源主管部門應當加強信息化建設，建立統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺，實行土地管理全流程信息化管理，對土地利用狀況進行動態(tài)監(jiān)測”。進一步從嚴維護農民土地權益。在新《土地管理法》修訂內容基礎上，新《條例》重點從兩個方面入手，切實維護農民土地合法權益。一是進一步細化土地征收程序。增加征收土地預公告制度，明確土地現(xiàn)狀調查、社會穩(wěn)定風險評估的要求；征收土地申請批準后，地方人民政府發(fā)布征收土地公告，公布征收范圍、時間等具體工作安排，對個別未達成征地補償安置協(xié)議的作出征地補償安置決定，并依法組織實施。二是切實保障農民宅基地權益。新《條例》將“宅基地管理”單列一節(jié)，明確規(guī)定縣級以上地方人民政府應當按照國家規(guī)定安排建設用地指標，合理保障本行政區(qū)域內農村村民宅基地需求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應當科學劃定宅基地范圍。針對一些地方存在侵犯農民宅基地合法權益現(xiàn)象，新《條例》強調依法取得的宅基地和宅基地上的農村村民住宅及其附屬設施受法律保護，并作出了禁止性規(guī)定。進一步從嚴處理違法用地。新《條例》加大了對破壞耕地、拒不履行土地復墾義務等違法行為的處罰力度，增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定。一是增加耕地“非糧化”處罰。對非法占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，責令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款。二是增加“臨時用地”處罰。在臨時使用的土地上修建永久性建筑物的，責令限期拆除，并按占用面積處土地復墾費5倍以上10倍以下的罰款。三是加大違法轉讓土地罰款額度。除此之外，新《條例》還增加了行政、司法處理措施，堅決遏制違法用地行為。

二、適度擴大集體土地權能，有序下放土地審批權

新《土地管理法》最主要的制度突破，是將以放權賦能為導向的農村土地制度改革經驗，通過修改完善法律予以復制和推廣。因此，新《條例》用較大篇幅補充完善了相關規(guī)定，推動新法落地實施。推動集體經營性建設用地入市。在新《土地管理法》關于集體經營性建設用地入市規(guī)定的基礎上，新《條例》進一步明確了入市交易規(guī)則、責任主體和保障實施。一是明確土地界址、面積、用途、開發(fā)建設強度等入市條件，并會同有關部門提出產業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護等要求。二是明確編制集體經營性建設用地出讓、出租等方案，應當載明宗地的土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、產業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內容。三是明確依據(jù)集體經營性建設用地出讓、出租等方案，以招標、拍賣、掛牌或者協(xié)議等方式確定土地使用者。四是明確集體經營性建設用地使用者的權利義務。五是進一步規(guī)范集體經營性建設用地使用權依法轉讓、互換、出資、贈與或者抵押等二級市場。保障農村必要的建設用地。新《土地管理法》通過各項舉措，擴大了農村建設用地供應。在此基礎上，新《條例》結合國土空間規(guī)劃等，統(tǒng)籌保障農村經營和農民居住必要的新增用地。在農村經營方面，新《條例》規(guī)定，“國土空間規(guī)劃應當統(tǒng)籌并合理安排集體經營性建設用地布局和用途”，“鼓勵鄉(xiāng)村重點產業(yè)和項目使用集體經營性建設用地”。在農民居住方面，新《條例》規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當按照國家規(guī)定，安排建設用地指標，合理保障本行政區(qū)域農村村民宅基地需求”，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應當統(tǒng)籌考慮農村村民生產、生活需求，突出節(jié)約集約用地導向，科學劃定宅基地范圍”，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農村集體經濟組織、村民委員會等應當將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求”。下放和精簡建設用地審批事項。在新《土地管理法》關于調整農用地轉用審批權限、取消省級人民政府批準的征地報國務院備案等規(guī)定基礎上，新《條例》進一步采取措施，優(yōu)化建設用地審批流程。一是明確下放農用地轉用審批權限，規(guī)定“不涉及占用永久基本農田的，由國務院或者國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準”。二是合并辦理建設項目用地預審與選址意見書。三是簡化建設用地報批材料，按照“批什么就審什么”的要求，將建設用地報批“一書四方案”予以合并，整合為農用地轉用方案和土地征收申請。四是明確審查重點，規(guī)定農用地轉用方案應當重點審查是否符合國土空間規(guī)劃和土地利用年度計劃以及補充耕地情況，涉及占用永久基本農田的，還包括占用永久基本農田的必要性、合理性和補劃可行性；土地征收方案應當重點審查征收土地的必要性、合理性、是否符合法定的為了公共利益確須征收土地的情形以及是否符合法定程序。五是減少審批層級，規(guī)定市、縣人民政府組織自然資源等部門擬定農用地轉用方案，報有批準權的人民政府批準，不再“逐級”上報審批。六是下放征地補償安置方案的決定權，規(guī)定土地征收方案批準后，對于個別未達成征地補償安置協(xié)議的，由縣級以上地方人民政府作出征地補償安置決定，并組織實施。這意味著由國務院批準土地征收方案不再報國務院裁決，以進一步提高工作效率，并壓實地方政府征地補償安置的主體責任。七是落實宅基地簡化審批的程序和權限。

三、正確把握國家土地治理的改革方向和發(fā)展要求

堅持社會主義土地公有制，發(fā)揮中國特色土地制度優(yōu)勢。憲法規(guī)定，我國社會主義土地公有制包括城市土地國家所有制和農村土地集體所有制。城市社會化大生產和統(tǒng)一規(guī)劃、建設、管理的客觀需要，決定了城市土地應當實行國有制。農業(yè)生產的分散性決定了只需進行一定程度的社區(qū)合作，過高的公有化反而會降低生產效率。隨著現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展，特別是農村中大量非農產業(yè)的出現(xiàn)，客觀上產生了進一步聯(lián)合和合作的需求，土地集體所有制不僅不能弱化、虛化，而且應當強化、實化。我國在城市和農村實行兩種土地公有制度，歸根到底是由生產力發(fā)展所決定的，是保障社會穩(wěn)定、提升治理能力所必需的。堅持社會主義土地公有制，是新《土地管理法》和新《條例》修訂的基本原則，是深化城鄉(xiāng)土地制度改革不可逾越的“紅線”。堅持在用途管制基礎上發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用，有序高效利用土地。建設用地無序擴張、閑置低效，既是市場體系不完善、地價調節(jié)不充分的結果，也是用途管制乏力、政府監(jiān)管缺失的表現(xiàn)。使市場在資源配置中起決定性作用、更好地發(fā)揮政府作用，是經濟體制改革的總目標，同樣也是土地制度改革的總目標。新《土地管理法》和新《條例》的修訂，一方面，著力推動集體經營性建設用地入市、優(yōu)化建設用地審批流程，目的就是通過推進土地要素市場化配置和擴大地方用地自主權，促進用地節(jié)約集約，盤活“沉睡”的土地資產；另一方面，著力強化國土空間規(guī)劃和用途管制，目的就是規(guī)范土地市場秩序，維護土地利用的社會整體利益。市場配置和政府管控“雙管”齊下、寬嚴相濟，是未來深化土地制度改革的總方向。堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，嚴守耕地和生態(tài)保護紅線。糧食安全是“國之大者”，耕地保護是土地管理的首要任務。我國雖已實現(xiàn)了口糧基本自給，但糧食總體自給率已下降到8成以下，糧食安全壓力日增，保護耕地更加緊要。2021年中央一號文件強調，采取“長牙齒”的措施，落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。與此同時，面臨全球氣候變化和我國生態(tài)環(huán)境赤字增大，堅持保護優(yōu)先、綠色發(fā)展，持續(xù)推進生態(tài)系統(tǒng)保護修復、筑牢生態(tài)安全屏障體系，成為國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務。這是新《土地管理法》和新《條例》進一步從嚴保護耕地和生態(tài)環(huán)境的時代背景。堅持平等保護城鄉(xiāng)土地產權，推動城鄉(xiāng)土地要素公平交換和有序流動。改革開放以來，土地制度的改革和調整，核心是土地產權制度創(chuàng)新，重點是在堅持土地公有制基礎上創(chuàng)設用益物權。用益物權的創(chuàng)制，可以有效解決稀缺資源所有與利用的矛盾，充分合理利用土地；可以促進稀缺資源的優(yōu)化配置，提高土地利用效益；可以統(tǒng)籌稀缺資源利用的利益平衡，促進社會公平。針對城鄉(xiāng)土地產權權能不平等問題，要在深化城鎮(zhèn)國有土地“兩權分離”改革的同時，著力探索農村集體土地“三權分置”，加快構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，推動城鄉(xiāng)土地要素公平交換和有序流動，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。堅持處理好農民與土地的關系，夯實農村社會穩(wěn)定的物質基礎。農民與土地結合得好不好，事關農民土地權益保障和農村社會穩(wěn)定，是衡量改革成效的重要標準。處理好農民和土地的關系，不是要放棄政府責任，退回到小農經濟。農村集體經濟組織既是獨立的市場主體，又是基層社會組織，有明確的社區(qū)邊界，僅靠產權交易無法實現(xiàn)對相關利益主體間復雜的經濟社會關系的合理調節(jié)，需要政府給予必要的統(tǒng)籌和引導。農村土地制度改革要在堅持農民主體地位、尊重農民首創(chuàng)精神的基礎上，著力完善用途管制、市場配置、收益共享、持續(xù)發(fā)展機制，不斷提升土地治理能力和治理水平。

國務院總理李克強日前簽署國務院令，公布修訂后的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》），自2021年9月1日起施行。新修訂的《土地管理法》去年1月1日正式開始施行，《條例》在《土地管理法》制度框架下，聚焦土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等重點問題，強化對耕地的保護，針對耕地“非農化”“非糧化”以及“合村并居”中違背農民意愿等突出問題，進一步明確了制度邊界，強化法律責任，確保黨中央、國務院關于土地制度改革的決策部署落實到位。

作為基礎制度，土地制度事關整個經濟社會的繁榮發(fā)展，直接影響一個國家的長治久安。自1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》正式頒布實施后，至2020年1月1日，已歷經4次重大修改。最新版《土地管理法》在農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革上作出了重大突破。其中，農村土地征收改革明確了“公共利益”、完善征地補償方式和改善征地程序；宅基地管理制度改革對“戶有所居”理念進行了補充、完善了自愿有償退出宅基地的管理制度，最大限度地保護農民的根本利益。

《條例》的實施，進一步強化了《土地管理法》的可操作性，特別是在嚴守耕地保護紅線方面，強化了對耕地特別是永久基本農田的管理保護，在嚴格控制農用地特別是耕地轉為建設用地的同時，進一步明確控制耕地轉為林地、草地等其他農用地，嚴格執(zhí)行耕地“占補平衡”制度，遏制了當前一些地方以“城鄉(xiāng)綠化”“河流、濕地、湖泊治理”為名擴大用地范圍等違規(guī)占用耕地現(xiàn)象，必將有利于遏制耕地“非農化”，防止耕地“非糧化”。

新《土地管理法》在改革土地征收制度方面作出多項重大突破，《條例》進一步細化了土地征收程序，設立征收土地預公告制度，規(guī)范征收補償，規(guī)定有關費用未足額到位的不得批準征收土地，保障被征地農民知情權、參與權、監(jiān)督權。明確保障農民合理宅基地需求，規(guī)范宅基地管理，強調保障農民依法取得的宅基地權益，使農民通過法律保障土地權益更具有可操作性。

集體經營性建設用地入市是新《土地管理法》一大亮點，突破了原有農用地入市的程序。《條例》對此進一步做了規(guī)范，明確國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌并合理安排集體經營性建設用地布局和用途，自然資源主管部門依據(jù)國土空間規(guī)劃提出規(guī)劃條件，突出了公正、公平、公開的主旨。對土地所有權人依法編制集體經營性建設用地出讓、出租等方案，載明宗地的土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、產業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內容，以及招標、拍賣、掛牌或者協(xié)議等“入市”方式，均進行了清晰的制度設計，作出了詳細規(guī)范和要求，對規(guī)范和推動農村集體經營性建設用地的入市將發(fā)揮積極作用。

《條例》還細化了土地督察制度，強化監(jiān)督檢查措施，建立動態(tài)巡查等機制，并加大對破壞耕地、非法占地、拒不履行土地復墾義務等違法行為處罰力度。特別是《條例》增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定，強化耕地特殊保護和用途管制，強化以耕地穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全的基本國策，牢牢把握國家糧食安全的主動權。

作者:李成剛 單位:中國經濟時報