城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展的制度設計研究

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從不同學者對職業(yè)教育制度的解釋來看，關于職業(yè)教育制度目前還缺乏較為規(guī)范統(tǒng)一的認識，對其概念理解還有待進一步深化。與此同時，要對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育制度形成較為清晰的認識，就必須對職業(yè)教育制度進行規(guī)范化界定。筆者認為，職業(yè)教育制度是指在科學發(fā)展觀的指導下，為了更好地協調職業(yè)學校在辦學過程中與各方利益相關者（學生、教師、教育行政機構以及社會其他組織或機構）的關系，以保障職業(yè)院校的正常運行和發(fā)展，人們所制定的社會各方成員共同遵守的職業(yè)教育活動行為準則以及道德規(guī)范體系。根據這一理解，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育制度就是指在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的指導下，為實現城鄉(xiāng)職業(yè)教育的統(tǒng)籌發(fā)展，以及保障城鄉(xiāng)居民公平享有受教育權利，所制定的協調城鄉(xiāng)職業(yè)院校利益關系的政策和制度體系。理解這一制度還要明確兩點：一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育制度是為解放和發(fā)展城鄉(xiāng)職教生產力服務的；另一方面，是為促進城鄉(xiāng)職業(yè)教育一體化發(fā)展服務的，以推進城鄉(xiāng)職教資源的交叉互動，實現城鄉(xiāng)教育資源的優(yōu)化配置。

我國城鄉(xiāng)職業(yè)教育制度供給現狀

（一）制度固態(tài)化嚴重

1.農村職業(yè)教育發(fā)展滯后，不利于實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求促進農村經濟和社會的發(fā)展，解決好“三農”問題。農村職業(yè)教育關系著農村剩余勞動力的轉移，關系著農民的增收，關系著農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，農村職業(yè)教育的發(fā)展具有重大理論和現實意義。而當前的職業(yè)教育制度與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展脫節(jié)，脫離農村、農民、農業(yè)發(fā)展的實際需要，嚴重背離統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心思想。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要求加快轉移農村剩余勞動力，加快發(fā)展現代農業(yè)。這就要求職業(yè)教育擔負起對農村剩余勞動力培訓的職責，使其掌握一定職業(yè)技術，順利轉移就業(yè)；此外，職業(yè)教育還要擔負起傳授現代農業(yè)知識，使農民具有現代農業(yè)技能，進而促進現代農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的職責。但是，目前農村職業(yè)教育發(fā)展嚴重滯后，辦學機制和教育經費投入機制不夠完善，導致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展缺乏來自農民自身的推動力。

2.職業(yè)教育制度僵化，缺乏靈活性

制度的存在就是為了分配利益，維持和穩(wěn)定現有秩序，協調各方利益，調解沖突[6]。職業(yè)教育制度的存在就是為了更好地分配教育資源，促進城鄉(xiāng)職業(yè)教育的統(tǒng)籌發(fā)展，實現社會公平。國家制定統(tǒng)一標準化的職業(yè)教育制度，在一定程度上可以推動職業(yè)教育整體水平的提高。我國不同地區(qū)的城市和農村不管是在資源條件、經濟社會發(fā)展水平，還是在社會環(huán)境、發(fā)展戰(zhàn)略機遇上都存在差異，不能適應統(tǒng)一的制度要求。但是當前我國城鄉(xiāng)職業(yè)教育制度供給沒有考慮各地的實際情況，整齊劃一的制度供給模式不利于在實質上推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均衡發(fā)展。發(fā)展較快較好的地區(qū)想要更進一步發(fā)展，但受到舊有制度的約束，致使當地的優(yōu)勢得不到切實發(fā)揮；而發(fā)展相對較慢的地區(qū)則達不到制度要求的發(fā)展水平，辦學條件落后，“雙師型”教師嚴重缺乏，實踐操作基地和實習設備匱乏等一系列問題仍普遍存在。因此，增強制度的靈活性已經成為當前我國職業(yè)教育發(fā)展迫在眉睫的問題。

（二）制度供給不足

教育發(fā)展離不開教育制度的保駕護航，職業(yè)教育發(fā)展自然也離不開職業(yè)教育制度的保障。并且制度具有一定的時效性，其制定是與當時經濟社會發(fā)展水平相適應的，代表當時生產力的發(fā)展要求。當前我國經濟社會發(fā)展較快，GDP總量已經躍居世界第二，經濟發(fā)展結構也在不斷調整，對職業(yè)技術人才，特別是高、精、尖職業(yè)技術人才的需求量很大，職業(yè)教育發(fā)展面臨前所未有的新機遇。然而，當前我國的職業(yè)教育制度供給不足，各級政府相關部門也未能根據經濟社會發(fā)展變化情況及時制定相適應的制度。從目前來看，我國職業(yè)教育在立法制度、教育經費投入制度、辦學制度等方面都還存在供給不足的問題。具體來說，我國職業(yè)教育制度在市場調節(jié)機制方面不夠健全，企業(yè)參與辦學較少，辦學制度不夠靈活，缺乏職業(yè)教育特色，教育經費投入制度不夠合理，缺乏有效合理的投入監(jiān)督機制。這些關鍵領域的制度缺失嚴重阻礙了我國職業(yè)教育的發(fā)展。需要強調的是，我國職業(yè)教育制度在農村職業(yè)教育供給方面尤為欠缺。作為科學發(fā)展觀“五個統(tǒng)籌”之一的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，農村的發(fā)展就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵所在?！叭r”問題的解決就是促進農村各項事業(yè)發(fā)展的關鍵，而職業(yè)教育在轉移農村剩余勞動力、培養(yǎng)具備現代農業(yè)知識的新型農民中發(fā)揮著巨大作用。當前，農村職業(yè)教育制度供給不足，沒有制度保障的農村職業(yè)教育發(fā)展舉步維艱。因此，要實現城鄉(xiāng)職業(yè)教育的統(tǒng)籌發(fā)展，就需要在農村職業(yè)教育辦學條件、教育經費投入、師資配備以及企業(yè)參與辦學等各方面加強制度供給。

（三）制度供給不平衡

1.職業(yè)教育制度供給存在城鄉(xiāng)差別

我國職業(yè)教育發(fā)展深受長期存在的城鄉(xiāng)二元經濟結構的影響，職業(yè)教育制度的供給也帶有城鄉(xiāng)二元特色。與農村職業(yè)教育相比，城市職業(yè)教育發(fā)展具備更多的優(yōu)勢條件，首先，辦學條件方面，城市職業(yè)教育在優(yōu)勢制度的保障下，擁有先進的實踐操作基地，與企業(yè)聯系也更為緊密，教師具備較高的理論教學和實踐操作技能水平；而在廣大農村地區(qū)，職業(yè)院校嚴重缺乏“雙師型”教師和實踐操作基地，參與辦學的企業(yè)也很少。其次，教育經費投入方面，城市職業(yè)教育經費投入明顯多于農村，城市職業(yè)教育經費來源廣泛，主要有政府對職業(yè)教育的撥款、參與辦學的企業(yè)投資、社會民間組織的贊助等；而農村職業(yè)教育經費絕大多數是靠政府的教育撥款，其他方面的來源則很少，再加上農村職業(yè)教育發(fā)展本來就起點低，需要教育經費開支的地方很多，有限的教育經費不能滿足農村職業(yè)教育發(fā)展的需要。由于職業(yè)教育制度的城鄉(xiāng)供給不平衡，導致農村職業(yè)教育和城市職業(yè)教育相差甚遠，也就談不上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育的發(fā)展。

2.職業(yè)教育制度供給的城市偏向性

經濟學家厲以寧認為：“一切不平等的根源在教育的不平等。教育不平等，就業(yè)就不平等；就業(yè)不平等，收入就不平等；收入不平等，生活就不平等；生活不平等，下一代就不平等，依次循環(huán)往復，形成了一個閉環(huán)的環(huán)路?！绷_伯特•達爾也認為：“不平等來源于制度的偏狹，一種是制度排斥，另一種是利用制度來制造不平等?！盵7]當前我國教育政策的制定和教育制度的建立存在一定的城市偏向，城鄉(xiāng)二元經濟結構也深刻影響著國人的思想觀念，優(yōu)先發(fā)展城市，農村支持城市發(fā)展，集中農村資源支持城市工業(yè)發(fā)展等觀念根深蒂固。職業(yè)教育制度供給的城市偏向性主要表現為各級政府以及教育行政部門在制度設計時忽略了城鄉(xiāng)之間在教育發(fā)展環(huán)境、教育資源、辦學條件上的差異，基本上以城市教育和工業(yè)發(fā)展需求作為制定政策、建立制度標準，難以發(fā)展出具有農村特色的職業(yè)教育，更難以推動“三農問題”的解決。城市偏向型的職業(yè)教育制度供給模式已經不能適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，不能滿足科學發(fā)展觀的要求。要改變這一現狀，需要政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育制度的供給或設計中發(fā)揮作用，加快建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的職業(yè)教育制度，進而促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展制度設計的建議

（一）制度設計應遵循的原則

要扭轉我國城鄉(xiāng)職業(yè)教育制度建設不均衡、農村職業(yè)教育制度滯后的局面，有效的制度設計非常必要。制度作為一門科學，在其設計過程中要遵循自身的規(guī)律和原則，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展的制度設計同樣也要依照這一原則。“政府本質上是一個安排者或提供者，是一種社會工具”，其主要職能是“決定什么應該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費等問題”[8]。這就要求政府必須秉承公平正義、和諧的原則，并通過建立一套系統(tǒng)、合理的制度體系，對公共資源進行統(tǒng)一規(guī)劃和合理安排。

1.公平原則

任何制度的設計都承載著一定的道德和倫理價值，美國著名政治哲學家、倫理學家羅爾斯在其著作《正義論》中寫道：“在制度設計中首要價值就是公平正義，猶如真理是思想折射的首要價值一樣?！盵9]眾所周知，教育公平是社會公平的起點，沒有教育公平，就不可能有真正的社會公平。然而，我國城鄉(xiāng)在發(fā)展過程中長期受到效率優(yōu)先政策的影響，并且這種效率優(yōu)先政策逐步被放大，其影響不僅體現在經濟領域，教育領域也深受影響，使得原本就薄弱的農村職業(yè)教育與城市職業(yè)教育之間的差距越來越大，要改善這一局面，對職業(yè)教育的制度變革勢在必行。一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展能夠保障城鄉(xiāng)居民平等接受教育，保證公民的受教育權益和自我發(fā)展機會；另一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育也能為農村居民以及婦女等弱勢群體提供繼續(xù)學習和接受教育的機會。從國外的教育和社會發(fā)展經驗來看，職業(yè)教育在促進教育公平以及給予人們受教育權利和機會方面發(fā)揮了無可替代的作用。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展制度設計時，要牢牢抓住制度設計的公平性，把公平原則作為教育制度設計的邏輯起點和最終落腳點，保證城鄉(xiāng)職業(yè)教育的統(tǒng)籌發(fā)展。

2.和諧原則

根據辯證唯物主義和諧觀，和諧是對立事物之間在一定條件下的辯證統(tǒng)一，是不同事物之間相輔相成以及共同發(fā)展的關系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展制度必須遵守和諧原則，這不僅是科學發(fā)展觀的必然要求，也是構建城鄉(xiāng)職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展制度環(huán)境的基本準則。在制度建設過程中，應以和諧社會的價值理念為指導，積極推進城鄉(xiāng)職業(yè)教育交叉融合和均衡協調發(fā)展，增強城鄉(xiāng)職業(yè)教育的區(qū)域服務能力。與此同時，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展制度設計的目的還在于盡快改變我國城鄉(xiāng)教育之間的制度性落差[10]，加快和諧教育制度格局的構建。

3.系統(tǒng)原則

設計并建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度體系是一個系統(tǒng)性工程，不僅要求政府與職業(yè)學校之間的溝通配合，還要充分把握城鄉(xiāng)一體化建設背景下職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展的歷史節(jié)點。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育制度的設計不是孤立存在的，關起門搞制度設計不僅是不科學的，也是不現實的。因此，在城鄉(xiāng)職業(yè)教育制度設計時要從系統(tǒng)論的觀點出發(fā)，進行綜合分析，切實將城鄉(xiāng)的整體利益與局部利益、眼前利益與長遠利益以及內外部條件結合起來[11]。同時，也要求在理論視野上充分認識到職業(yè)教育制度的系統(tǒng)性，并且在實踐層面遵循系統(tǒng)性原則進行制度設計。制度系統(tǒng)涵蓋理念、對象、規(guī)則和載體四大部分，每一部分在制度設計過程中都發(fā)揮著重要作用，缺一不可[12]。制度設計中的理念要素代表的是對所設計出的制度進行的價值期許和定位，不同價值理念定位下所創(chuàng)設的制度體現出不同的性質。對象是指在制度設計過程中對制度進行的范圍指向，也是對制度所涉及的范圍、領域進行界定和劃分。規(guī)則代表的是制度的具體內容，由一系列的準則、標準和規(guī)范等組成。載體指的是制度的實現形式，其形式主要有法律條文、規(guī)章以及正式制度。這四個要素在制度設計中是相互聯系的一體化系統(tǒng)，各要素環(huán)環(huán)相扣、緊密聯系。因此，為了更好地建設統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展的制度，需要對制度要素進行系統(tǒng)性把握，以保證制度設計的合理性和科學性。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展的制度設計著力點

1.制度設計要注重城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展目標的一致性

法國啟蒙思想家讓•雅克•盧梭在其巨著《社會契約論》中寫道：“基本公約不僅沒有摧毀自然的平等，反而以道德的法律的平等來代替自然所造成的人與人之間身體上的不平等?！盵13]制度作為公約的重要組成部分，在保證人與人之間的平等方面發(fā)揮著不可比擬的作用。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展制度設計，最根本的目的是保證城鄉(xiāng)居民平等享受職業(yè)教育服務的機會和權利，改變我國職業(yè)教育城鄉(xiāng)失衡現狀，實現資源的最大利用，最終達到城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標。在對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展制度進行設計時，要明確城鄉(xiāng)職業(yè)教育目標的一致性，著眼于為高素質、高技能型人才培養(yǎng)服務，為城鄉(xiāng)一體化建設服務[14]。明確了制度設計的目標方向后，就要以區(qū)域統(tǒng)籌為重點，著手建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展的制度框架結構。首先，國家相關教育行政部門應根據我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標以及城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展現狀，樹立城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展的全域理念，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職教資源配置的基礎上，全面、綜合地對城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃。其次，在市域范圍內，要切實根據中央教育部門制定的制度建設架構，由當地教育行政部門對城鄉(xiāng)職業(yè)教育進行統(tǒng)籌管理，落實對城鄉(xiāng)職業(yè)教育管理的政策一致性。最后，在縣域范圍內，要暢通統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展的互動通道，以農村職業(yè)教育為重點，完善補償性政策所對應的制度安排，實現統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展的基層制度設計目標。

2.制度設計要注重城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展中的利益協調性

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展制度的設計過程中，要注意不同利益間的協調性，這里所說利益協調性主要是指設計出的制度在實際運用過程中要能夠很好地處理個人利益與集體利益之間的關系。眾所周知，社會制度是各種利益的集合體，同時也是調節(jié)各方利益關系的準繩，職業(yè)教育制度也不例外，其設計也包含了一定利益階層的利益，公共利益和個人利益是其中的兩大組成部分。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展制度設計中，在強調公共教育利益的同時，還應協調各方利益關系。這里的各方利益關系主要包括城鄉(xiāng)之間、城鄉(xiāng)職業(yè)院校之間、職業(yè)院校與師生之間以及職業(yè)院校與社會之間的利益關系。具體來說，城鄉(xiāng)之間以及城鄉(xiāng)職業(yè)院校之間的利益關系主要涉及到國家對教育投資以及公共教育資源的分配問題；職業(yè)院校與師生間的利益關系主要是學校內部教學管理和教學運行過程中各種利益的協調；職業(yè)院校和社會之間的利益關系包括學校的人才培養(yǎng)供給與社會所需之間的關系?？偠灾绻@些基本利益關系在制度設計中處理不好，必將影響制度的有效性和權威性，也不利于我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的順利推進。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育制度設計中必須注重利益主體間的協調性，同時也要加強職業(yè)教育制度設計能力建設。

3.制度設計要注重城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展過程的雙向性

這里的雙向性是指職業(yè)教育資源在城鄉(xiāng)之間的自由流動，具體包括師資、教學資源、信息以及資金等要素在城鄉(xiāng)職校間的流動。目前，城鄉(xiāng)發(fā)展過程中出現的一個重要問題就是城鄉(xiāng)教育資源的二元化，即城市與農村教育基礎設施配置以及師資資源的不均等化。具體到教育類別角度，城鄉(xiāng)職業(yè)教育資源在城鄉(xiāng)教育資源分布中也表現出不公平性，主要體現在城市職業(yè)教育學校規(guī)模優(yōu)于農村，城市職業(yè)教育師資配備以及教學基礎設施優(yōu)于農村，使得城市職業(yè)教育教學資源整體上都優(yōu)于農村。而要改變這一現狀，地方各級政府必須堅持城市與農村統(tǒng)一協調發(fā)展，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展的制度設計中，要注重城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展過程的雙向性，在這個過程中，要增強城鄉(xiāng)職業(yè)教育資源的雙向流動，可以適當對農村職業(yè)教育進行制度傾斜。在前期階段，職業(yè)教育要素的流動以從城市到農村為主，當城鄉(xiāng)差距縮小到一定程度時，雙向交流就進入正常、有序、均衡、互補的質態(tài)，使城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展形成有機的統(tǒng)一體，真正實現“城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)互補、城鄉(xiāng)共享”。

4.制度設計要注重城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展速度的協同性

我國城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展存在很大差距是一個公認的事實，由于長期受到原有重城輕農政策的影響，城鄉(xiāng)職業(yè)教育在發(fā)展速度方面也存在很大差距，城市職業(yè)教育發(fā)展速度遠快于農村，如在制度層面不加以干涉，這種差距還會持續(xù)加大。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展的制度設計中要注重二者發(fā)展的協同性，推進城鄉(xiāng)職業(yè)教育協同化發(fā)展。這里所說的協同化發(fā)展，不是暫停城市職業(yè)教育的發(fā)展，等待農村職業(yè)教育的追趕，當然也不是單一地理解為城市支持農村或者說農村依附于城市。相反，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展追求的是一種協調的發(fā)展和動態(tài)的均衡，是城鄉(xiāng)職校攜手共同發(fā)展、共生共榮。同時，也要認識到城鄉(xiāng)職業(yè)院校在原來發(fā)展過程中存在著一些不平衡，這就要求在發(fā)展中還需要適當的差別對待。當前農村職業(yè)教育發(fā)展緩慢，很大原因是過去幾十年間重城輕農的歷史“欠賬”問題，所以要加快完善對農村職業(yè)教育的補償性制度，彌合城鄉(xiāng)職業(yè)教育的發(fā)展差距。

總之，職業(yè)教育作為準公共產品，是政府公共服務體系的重要組成部分，要實現城鄉(xiāng)職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展，政策制度設計是價值層面最為根本的保障。與此同時，充足的公共財政資金投入是實現城鄉(xiāng)職業(yè)教育協調統(tǒng)一發(fā)展的重要物質手段。為了更好地實現城鄉(xiāng)職業(yè)教育的統(tǒng)籌發(fā)展，在制度設計向農村傾斜的基礎上，還要適當加大對農村職業(yè)教育的公共財政資金投入力度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展的制度設計是一個長期的發(fā)展過程，不是一蹴而就的，要實現城鄉(xiāng)職業(yè)教育的協調發(fā)展，要逐步消除阻礙其發(fā)展的制度和體制壁壘，構建一個城鄉(xiāng)職業(yè)教育和諧共生的制度環(huán)境。（本文作者：顏瑋 單位：閩江學院）