財政支農(nóng)資金管理模式選擇

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國家財政支農(nóng)政策資金主要指政府各級對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民資金上的直接投入或用于支援發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和財政支出過程中對涉農(nóng)部門的資金投入。其中，用于支援農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)的資金包括：小型農(nóng)田水利與水土保持、農(nóng)村畜禽與草場保護(hù)、農(nóng)村水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)村林木保護(hù)與造林等方面的補助，用來全方位支持農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)。另外，還有欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)支援費、農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技研究經(jīng)費、社會福利扶貧救濟(jì)費、政策性補貼費等方方面面的支出，是國家財政支持“三農(nóng)”的主要手段。

一、中國現(xiàn)行財政支農(nóng)資金基本情況

1.財政支農(nóng)資金管理模式現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行財政支農(nóng)資金的管理模式現(xiàn)狀：以中央、省級投入為主，市縣鄉(xiāng)投入為輔，由中央統(tǒng)一下放支農(nóng)政策，中央和地方分級負(fù)責(zé)承擔(dān)支農(nóng)責(zé)任，有關(guān)財政部門負(fù)責(zé)核撥支農(nóng)資金，涉農(nóng)部門對支農(nóng)項目進(jìn)行組織和管理，事權(quán)責(zé)任由各級進(jìn)行分擔(dān)。但需要注意的是，在傳統(tǒng)意義上的財政支農(nóng)政策內(nèi)容主要包含：支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象部門的事業(yè)費、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村扶貧救濟(jì)費等。自1980年起，往后長達(dá)二十多年內(nèi)，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象部門事業(yè)費一直屬于我國政府支農(nóng)政策的重點，居于首位并達(dá)到了68.28％，持續(xù)的時間過長就會導(dǎo)致財政支農(nóng)政策投入不均衡，在這種長期模式和思想觀念的影響下，對今后所提出的一系列創(chuàng)新型管理模式、改革財政支農(nóng)政策、改變財政支出方向等新形勢下的支農(nóng)舉措其實都是一種無形的阻礙。

2.當(dāng)前財政支農(nóng)資金管理模式運行中存在的弊端

（1）資金投入結(jié)構(gòu)不合理。由于新的觀念沒有及時更新，又受陳舊觀念的影響較為持久，政府往往將資金投入的重點集中在大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而忽略了小微型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展具有的直接影響，形成基層受到的優(yōu)惠政策較少、農(nóng)民沒有切實受惠的局面。此外，農(nóng)業(yè)科技也是推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展中的重要力量和關(guān)鍵因素，但如今的政策在這方面的投入量仍然不足，所以還需要關(guān)注農(nóng)業(yè)科技和研究方面資金的投入是否到位。

（2）重?fù)茌p管，資金使用效率偏低。當(dāng)前，由于支農(nóng)項目繁雜難管，許多項目交給了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府和一些事業(yè)單位負(fù)責(zé)，但因為許多部門多頭管理、職能交叉、職責(zé)未明確，往往導(dǎo)致在項目建設(shè)中，只重視資金投入，輕視管理活動和逃避責(zé)任等現(xiàn)象的發(fā)生，致使許多撥付款的使用效率不高，甚至還會出現(xiàn)重復(fù)投資造成資金浪費的情況。

（3）財政資金支農(nóng)下達(dá)撥付滯后。由于我國政府層級和涉農(nóng)管理部門較多，財政支農(nóng)有關(guān)資金撥付和下達(dá)的程序較為繁瑣。所以在程序多、權(quán)責(zé)模糊的情況下，財政支農(nóng)資金的使用很難形成合力，投資政策運行過程中的損耗較大。除資金傳輸以外，項目的申報、審批和監(jiān)督都需要花費較大的人力、財力、物力，項目的執(zhí)行也需要通過各級政府的層層審核，這樣既降低了財政支農(nóng)效率錯過了最佳時間，又增加了運行成本。所以在這樣低效的工作模式下，容易造成資金撥付延遲或滯留，使得許多資金沒能夠及時發(fā)揮它應(yīng)有的最大效果。

（4）資金發(fā)放公開透明度不高，農(nóng)業(yè)投資監(jiān)督制衡機(jī)制不健全。由于資金撥付的順序是由上向下，發(fā)放公開透明度不高，規(guī)范信息公開工作不到位，支農(nóng)資金追蹤監(jiān)管反饋差和支農(nóng)項目的審批、檢查、驗收權(quán)掌握在主要相關(guān)部門手中等原因的影響，使得農(nóng)民群眾很難進(jìn)行民主監(jiān)督，所以涉農(nóng)專項補助資金被隨意侵占、挪用、截留、滯留等情況難以避免，導(dǎo)致涉農(nóng)專項資金流失嚴(yán)重。

二、中國現(xiàn)代財政支農(nóng)資金管理模式的最佳選擇

1.提高財政支農(nóng)資金配置效率

在財政支農(nóng)資金配置中，效率集中體現(xiàn)了所有涉農(nóng)項目的發(fā)展，同時也決定了國家政策的實施與落實效果。所以要按照公共財政體制要求，對現(xiàn)有財政支農(nóng)專項資金進(jìn)行歸納與整合，將資金的投放集中在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并在調(diào)整農(nóng)業(yè)專項資金中，本著事權(quán)與財權(quán)一致的原則，適當(dāng)?shù)膭澐重斦块T資金管理的職權(quán)范圍，這樣有助于提高財政支農(nóng)資金配置效益。

2.優(yōu)化支農(nóng)財政資金支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)支農(nóng)財政資金整合

財政支農(nóng)資金整合主要是指將分散建設(shè)轉(zhuǎn)為集中建設(shè)，目的在于通過資金的整合，形成合力、發(fā)揮優(yōu)勢互補、推進(jìn)社會主義全面建設(shè)新農(nóng)村的進(jìn)程，同樣是財政資金管理模式中的重要改革之一，在中國一些欠發(fā)達(dá)的廣大農(nóng)村地區(qū)，資金和技術(shù)尤為匱乏，這些地區(qū)的資金結(jié)構(gòu)優(yōu)化和整合就顯得更加重要。所以，除了直接補貼和救濟(jì)、扶貧、救災(zāi)的支農(nóng)資金之外其余的都需要進(jìn)行整合。整合財政支農(nóng)資金還要以使用效益最大化作為終極目標(biāo)，并同時需要考慮一些綜合性的因素，如資金投入的總特點和當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀等，才能減少資金運行過程中“耗損”，從而不斷地對財政支農(nóng)資金投向進(jìn)行規(guī)范，科學(xué)合理地配置公共財政資源。

3.完善涉農(nóng)資金管理制度，建立長期有效監(jiān)管機(jī)制

項目的資金管理和組織實施權(quán)與考核驗收權(quán)要明確地區(qū)分開來，從而避免出現(xiàn)既擔(dān)任“裁判員”又做“運動員”的現(xiàn)象，導(dǎo)致項目建設(shè)出現(xiàn)混亂的情況發(fā)生。在項目建設(shè)完成后，政府應(yīng)盡可能地將財政資金在集中結(jié)算后，通過支付系統(tǒng)撥付的方式，直接到達(dá)貨物、工程、勞務(wù)供應(yīng)商的手中或兌現(xiàn)到農(nóng)民個人，而不是人為的動用財政支農(nóng)資金直接付給項目建設(shè)單位。通過資金管理具體化實現(xiàn)財政涉農(nóng)補助資金的嚴(yán)格把關(guān)，努力做到支農(nóng)資金的公開透明、科學(xué)規(guī)范。利用長期有效監(jiān)督手段可以避免管理過程中存在的缺陷，原因在于支農(nóng)資金被擠占、挪用、截留等現(xiàn)象出現(xiàn)大多是現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制存在漏洞，所以要強化資金管理，加強長期規(guī)范監(jiān)管，研究制定5-10年不變的全國財政支農(nóng)總體框架，并切實提高資金使用效益，務(wù)求取得實效。例如：在基層，凡是惠及農(nóng)村、農(nóng)民支農(nóng)的專項資金，一律應(yīng)公示在村務(wù)公開欄中，有關(guān)負(fù)責(zé)部門不僅要開展經(jīng)常性自查活動和自覺接受審計、監(jiān)察、紀(jì)檢部門的審計和監(jiān)督，還要逐步在網(wǎng)絡(luò)上擴(kuò)大公開政府在支農(nóng)資金使用、配置方面的明細(xì)內(nèi)容，供農(nóng)民群眾進(jìn)行民主監(jiān)督工作，以此打造一支高效廉潔的基層財政支農(nóng)隊伍。

三、財政支農(nóng)資金管理模式創(chuàng)新的政策建議

1.管理機(jī)制創(chuàng)新：建立支農(nóng)資金責(zé)任追究制度

責(zé)任追究制度應(yīng)該在任何涉農(nóng)資金管理活動中建立，從明確資金管理行政部門和主管項目部門各自職責(zé)，理清、完善雙方的約束、稽查機(jī)制，到規(guī)范撥款程序，并將每一項目的責(zé)任和權(quán)利落實到個人。不僅如此，主管項目的各個部門還要對項目的審查和驗收已完工的項目實行公示制度。如若存在違紀(jì)行為，直接追究當(dāng)事人的責(zé)任。只有這樣，堅持建與管并重，才能確保信得過，靠得住，工程建得成，建得好。

2.資金使用機(jī)制創(chuàng)新：實行投入方式多樣化

同美國為首的發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)村政策性金融服務(wù)業(yè)務(wù)、農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系和農(nóng)業(yè)保險出現(xiàn)遲、規(guī)模小、發(fā)展慢。為加強規(guī)劃引導(dǎo)，創(chuàng)新資金使用機(jī)制，政府可采用民辦公助、投資參股、以獎代補、政府貼息、先建后補等有償與無償相結(jié)合的投入方式，來不斷提高財政支農(nóng)資金使用效益。并大力支持農(nóng)業(yè)部門改革創(chuàng)新和提升涉農(nóng)部門提供公共服務(wù)的能力，彌補農(nóng)村政策性金融投入與風(fēng)險補償機(jī)制的“缺位”現(xiàn)象，充分發(fā)揮財政支農(nóng)資金“四兩撥千斤”的帶動作用和導(dǎo)向功能。管理機(jī)制和涉農(nóng)資金使用機(jī)制的創(chuàng)新要本著上級扶持政策不改變和項目單位資金管理權(quán)限、資金安排渠道、資金監(jiān)督方式不變的基本原則，并時刻以效益為上。相信通過大膽地創(chuàng)新，合理地改革就能夠為財政支農(nóng)政策注入新的活力?？傊訌姾蛣?chuàng)新支農(nóng)資金的管理工作，關(guān)系到我國農(nóng)村事業(yè)的健康發(fā)展，也與我國的根本民生問題緊密相關(guān)。如今的支農(nóng)工作亟需通過提高資金配置效率，優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)資金整合，夯實管理基礎(chǔ)，強化政府自身建設(shè)，創(chuàng)新支農(nóng)機(jī)制等一系列管理方式來切實發(fā)揮政府財政支農(nóng)資金的最大效用，并不斷朝著做大做強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村、農(nóng)民增收致富和建設(shè)幸福生活家園的大方向邁進(jìn)。

作者：朱赟